En el presente artículo se evalúa la reciente circular emitida por la Presidencia del Poder Judicial que reitera lineamientos sobre el procedimiento de ejecución de sentencias que condenan al Estado a pagar sumas de dinero. A este respecto, el autor analiza la naturaleza y obligatoriedad de la exhortación hecha por el Poder Judicial a los jueces; y, sobre el tema de fondo, estima que debería contarse con una ley –diferente a la Ley de Presupuesto– que regule el plazo máximo de ejecución para cobrar la acreencia debida por el Estado, dejando para el caso concreto la regulación del plazo necesario de ejecución; cuestión de suma importancia si entendemos que una sentencia no ejecutada oportunamente lesiona el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.

SUMARIO

Introducción. I. El valor de las exhortaciones. II. Previsión presupuestaria y eficacia de las resoluciones judiciales. III. Las nuevas medidas. IV. Un botón de muestra. Conclusiones.

MARCO NORMATIVO

Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, Ley N° 28411 (08/12/2004): art. 70.

TUO de la Ley Nº 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1067, D. S. N° 013-2008-JUS (29/08/2008): art. 47.

Circular que reitera lineamientos para procedimiento de ejecución de sentencias de condena de pago de sumas de dinero dictadas contra el Estado, R. Adm. N° 149-2012-P-PJ (13/04/2012).

Exhortan a magistrados que tienen a su cargo procesos judiciales seguidos contra el Estado peruano para que al momento de calificar la demanda tengan presente la necesidad de individualizar al sector o entidad pública demandada, R. Adm. N° 128-2008-PJ/CE (10/06/2008).

INTRODUCCIÓN

El 13 de abril de 2012 se publicó la Resolución Administrativa Nº 149-2012-P-PJ, a través de la cual el Presidente del Poder Judicial, luego de referir que se ha constatado que algunos jueces, al dictar mandatos cautelares, o en la ejecución de sentencias contra instituciones del Estado, están ordenando inapropiadamente que dichos mandatos deban ser ejecutados directamente por la Dirección General de Endeudamiento y Tesoro Público, establece diversos lineamientos, exhortando a todos los jueces de la República a tenerlos en cuenta –así como el Oficio Circular de marzo de 2005 y la Resolución Administrativa Nº 128-2008-CE-PJ, dictados por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial– al momento de la ejecución de sentencias, o de dictarse medidas cautelares en forma de retención contra las entidades del Estado. No se trata, entonces, de una decisión novedosa, pero pone sobre el tapete tres temas de singular importancia. Primero, qué tan vinculante resulta una exhortación, en el entendido de que la independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional garantiza al juez que sus decisiones solo pueden ser revertidas mediante los recursos o remedios procesales, rechazando todo tipo de influencia. Segundo, cómo se regula el cumplimiento por parte del Estado de sus obligaciones y, en particular, de las determinadas por sentencia. Tercero, cuáles son los efectos de una decisión como la que es materia de análisis en el ejercicio del derecho de tutela judicial efectiva. De lo que se trata, en definitiva, es de determinar si la Resolución Administrativa Nº 149-2012-P-PJ quita o agrega algo al estado de cosas actual, o si por el contrario, constituye solo una declaración de principios.

I. EL VALOR DE LAS EXHORTACIONES

No está demás decirlo, una exhortación no es un mandato, no constituye una orden, pero vayamos por el principio. El diseño institucional de nuestro sistema de justicia, siguiendo en este punto la usanza universal, se compone de dos estructuras, una que podríamos llamar funcional, y otra que llamaremos administrativa. La estructura funcional se refiere al ejercicio de la función judicial como labor consistente en decir el derecho para resolver conflictos de intereses o dar certidumbre a determinados derechos subjetivos; se compone, como bien sabemos, por los jueces de paz, los jueces de paz letrados, los jueces especializados o mixtos, Salas Superiores y Salas Supremas. Ahora bien, ¿cómo funciona la jerarquía en esta estructura? Depende mucho del nivel –para hablar en los términos de la Ley de Carrera Judicial1– en el que nos encontremos para ver los alcances de esta relación jerárquica. Así, en principio, los funcionarios para el caso concreto, y, por excepción, con efectos generales; me explico, cuando el órgano jurisdiccional emite una decisión de primera instancia, la única forma que el sistema ha previsto para que esa decisión sea revisada es a través del recurso de apelación, en cuyo caso, mediante las reglas de competencia y de prevención2 determinarán su traslado a un órgano específico, el cual, conforme a lo dispuesto por el artículo 364 del Código Procesal Civil, puede confirmar, revocar o declarar la nulidad de la decisión apelada.

En tal sentido, y para el caso concreto, el órgano de segunda instancia, emite un mandato que debe ser ejecutado en sus propios términos, como lo dispone el artículo 4 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Ahora bien, cuando el ad quem confirma o revoca no habrá mayor espacio para la discusión y será sencillo establecer si el a quo cumple o no con el mandato; pero no ocurre lo mismo en el caso que se declare nula la resolución apelada. Por lo general, en estos casos, se dispondrá la emisión de una nueva decisión por el juzgador de origen, y con mayor o menor claridad, esta decisión incluirá instrucciones respecto a cómo se debe renovar el acto procesal viciado. Se trata de un típico acto de autoridad. Pero, como ya dijimos, aquí nos encontramos ante el caso concreto, la regla general es que el órgano de segunda instancia solo se pronuncia a propósito de un recurso; esto reza igual para el juez especializado respecto del juez de paz letrado, o para la Sala Superior respecto del juez especializado, se trata de órganos que no pueden emitir precedentes. La Corte Suprema, a través del recurso de casación, tiene un estatuto distinto3, pues si bien requiere de un caso concreto para fijar un precedente judicial (artículo 400 del Código Procesal Civil), no se requiere que exista una vinculación jerárquica actual con el juez de la causa, o con la Sala Superior, de manera que las decisiones son vinculantes para toda la judicatura, en tanto no se modifiquen por otro precedente.

Existen además de los recursos, otras formas de revertir una decisión que no resulte acorde con los intereses de una parte. Nos referimos a los procesos autónomos que nuestro ordenamiento procesal ha previsto solo con el propósito de dejar sin efecto una decisión; de esta manera, el artículo 4 del Código Procesal Constitucional se refiere al proceso de amparo contra resoluciones judiciales, en tanto que el artículo 178 del Código Procesal Civil al así llamado proceso de nulidad de cosa juzgada fraudulenta. Nuestro sistema no ha previsto otras maneras de revertir un fallo judicial. El resto de medios a los que el litigante puede recurrir, de no estar conforme con una resolución serían, pensamos, el proceso penal por prevaricato, los procedimientos disciplinarios o el proceso por responsabilidad civil de los jueces, los cuales pueden establecer sanciones o el traslado de los efectos económicos de una sentencia, lo que sin duda influirá para futuras decisiones, pero no revierte en modo alguno el fallo concreto.

Existe una segunda estructura más compleja, que es de orden administrativo. El modelo funciona de modo descentralizado, cada distrito judicial, cuenta con un Presidente de Corte y su aparato administrativo, Salas Plenas, juntas de jueces y, en algunos casos, cuando las dimensiones de la corte lo permiten, con un Consejo Ejecutivo Distrital. A nivel nacional, el diseño no varía mucho, hay un Presidente del Poder Judicial y su aparato administrativo, un Consejo Ejecutivo4 también con un aparato administrativo, y la Sala Plena de los Jueces Supremos. Se trata de un diseño en extremo complejo, con algunas funciones superpuestas, no siendo propósito de estas líneas detenernos a analizar estos puntos, más que en un detalle que consideramos clave, ninguna de estas funciones administrativas se refieren al tratamiento de casos concretos. El juez en labores administrativas no está juzgando; parece una verdad de Perogrullo, pero vaya que no lo es. El juez en labores administrativas nada puede decir sobre la forma en que otros jueces desarrollan su función jurisdiccional. Del mismo modo como se rechaza la intervención política, debe también rechazarse la intervención administrativa. Es de este modo como deben leerse tanto el artículo 4 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial como el numeral 2) del artículo 139 de la Constitución Política del Estado. Solo dentro de su estructura funcional, y a propósito de un caso concreto es que se puede librar un mandato que afecte una decisión judicial, en cualquier otro supuesto, se estará afectando la independencia del juez.

Es esa la razón por la que el Presidente del Poder Judicial se cuida de exhortar. De acuerdo con la Academia de la Lengua, esta palabra proviene de la voz latina exhortāri, y significa incitar a alguien con palabras, razones y ruegos a que haga o deje de hacer algo5. No se trata pues, de un mandato.

II. PREVISIÓN PRESUPUESTARIA Y EFICACIA DE LAS RESOLUCIONES JUDICIALES

Se entiende que el fin del proceso judicial es reconducir conflictos, pero el conflicto no termina necesariamente con la sentencia. Para el caso, al menos, de la sentencia de condena –por ejemplo, cuando se exige el cumplimiento de una prestación– se requiere de la colaboración de la otra parte y, en muchos casos, de su buena voluntad. ¿Qué ocurre cuando la parte perdedora no tiene interés en cumplir con el mandato judicial? La respuesta es, como en muchos casos: depende. El deudor, se nos ha enseñado, responde de manera genérica con todo su patrimonio para el pago de sus deudas y, de manera específica, con los bienes que hayan sido afectados en garantía. Luego del requerimiento para cumplir con lo ordenado en la sentencia –asumamos que se trata de una decisión ya definitiva– tenemos al menos dos posibilidades; la primera que el obligado cumpla la prestación con satisfacción del interés del acreedor. La segunda, es que el deudor no cumpla la prestación, la cumpla de manera incompleta o defectuosa, siendo que en ese caso, habrá que acudir a la ejecución forzosa. En este punto, señala Ledesma que: “La ejecución forzada, a diferencia de la voluntaria, conlleva a que no sea el deudor quien satisfaga libre y voluntariamente su obligación, todo lo contrario, hay una resistencia por parte de este a cumplir el mandato judicial”6.

La ejecución de una sentencia de condena se vincula directamente con la eficacia del proceso, el proceso es eficaz en tanto la pretensión se prevea realizable. Ciertamente, se trata de un tema de percepción, pero ya la apreciación que se tiene del Poder Judicial es bastante mala por la lentitud de sus procedimientos y las denuncias de corrupción, para que encima los fallos no sean ejecutados. Y esto porque lo primero puede significar discutir la idoneidad de un juez, en tanto que lo segundo deslegitima la propia idea de un sistema de justicia. El Tribunal Constitucional vincula la ejecución de las sentencias con la efectividad del derecho a la tutela jurisdiccional. Así, señala que “[e]l derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales no es sino una concreción específica de la exigencia de efectividad que garantiza el derecho a la tutela jurisdiccional, y que no se agota allí, ya que, por su propio carácter, tiene una vis expansiva que se refleja en otros derechos constitucionales de orden procesal (...). El derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales garantiza que lo decidido en una sentencia se cumpla, y que la parte que obtuvo un pronunciamiento de tutela, a través de la sentencia favorable, sea repuesta en su derecho y compensada, si hubiere lugar a ello, por el daño sufrido (…)” (fundamento 13 de la STC Exp. Nº 0019-2009-PI/TC)7.

Ahora bien, ¿qué pasa cuando el deudor es el Estado? La legislación ha previsto, a manera de protección de los recursos públicos, un tratamiento distinto. Así, el artículo 47 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1067 –aprobado por el Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS–, establece que las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma de dinero, serán atendidas por el pliego presupuestario en donde se generó la deuda, bajo responsabilidad del titular del pliego, regulando además el trámite de la ejecución, de manera que: i) la Oficina General de Administración, o la que haga sus veces, del Pliego Presupuestario requerido deberá proceder conforme al mandato judicial y dentro del marco de las leyes anuales de presupuesto; ii) en el caso de que para el cumplimiento de la sentencia el financiamiento ordenado en el numeral anterior resulte insuficiente, el titular del pliego presupuestario, previa evaluación y priorización de las metas presupuestarias, podrá realizar las modificaciones presupuestarias dentro de los quince días de notificada, hecho que deberá ser comunicado al órgano jurisdiccional correspondiente; iii) de existir requerimientos que superen las posibilidades de financiamiento expresadas en los numerales precedentes, los pliegos presupuestarios, bajo responsabilidad del titular del pliego, mediante comunicación escrita de la Oficina General de Administración, harán de conocimiento de la autoridad judicial su compromiso de atender tales sentencias en el ejercicio presupuestario siguiente, para lo cual se obliga a destinar hasta el tres por ciento (3%) de la asignación presupuestal que le corresponda al pliego por la fuente de recursos ordinarios; iv) el Ministerio de Economía y Finanzas y la Oficina de Normalización Previsional, según sea el caso, calcularán el tres por ciento (3%) referido en el párrafo precedente deduciendo el valor correspondiente a la asignación para el pago del servicio de la deuda pública, la reserva de contingencia y las obligaciones previsionales; y, v) transcurridos seis meses de la notificación judicial sin haberse iniciado el pago u obligado al mismo de acuerdo a alguno de los procedimientos establecidos en los numerales 47.1, 47.2 y 47.3 precedentes, se podrá dar inicio al proceso de ejecución de resoluciones judiciales previsto en el artículo 713 y siguientes del Código Procesal Civil. No podrán ser materia de ejecución los bienes de dominio público conforme al artículo 73 de la Constitución Política del Perú.

Es necesario detenerse en el instituto procesal de la ejecución de sentencias. Rocco, refiriéndose a las potestades estatales para procurar la ejecución por la fuerza, refiere que “en el momento de la realización coactiva del derecho, la correspondiente actividad y función reservada al Estado tiene un carácter represivo, ínsito en la naturaleza y el fundamento mismo de la actividad jurisdiccional que se despliega en el momento de la realización práctica del Derecho. Históricamente era el derechohabiente quien, disponiendo de su fuerza individual privada, o de la fuerza de su grupo, actuaba, primero sobre la persona del obligado, y después, en un periodo ya más avanzado sobre el patrimonio del obligado. Y es precisamente, en lugar del derechohabiente como el Estado, habiendo asumido el cometido de la realización coactiva del derecho mediante el ejercicio de sus potestades soberanas de jurisdicción, viene a operar sobre el patrimonio del obligado, usando su fuerza colectiva en vez y sustitución del derechohabiente, para la realización de las normas de derecho sustancial, primarias o secundarias (sanciones)”8.

Sin embargo, ¿qué ocurre cuando el Estado, es juez y parte? Si partimos de la tesis del Estado unitario, cuando este sustituye al derechohabiente para hacer efectivo el crédito frente a sí mismo, nos encontramos ante un manifiesto conflicto de intereses, que no siempre se puede sortear con felicidad. Son, entonces, dos las limitaciones de ejecutar al Estado: i) un procedimiento gravoso para el cobro del crédito, sujeto a las previsiones presupuestarias, lo que supondrá que el pago no sea inmediato o total, sin que ello legitime, a diferencia de lo que ocurre con los particulares, la adopción de apercibimientos o sanciones; y, ii) el conflicto de intereses que se genera al interior del propio Estado, quien es ejecutor –sustituyendo al demandante– y a la vez ejecutado, lo que puede conllevar desde temor reverencial hasta presiones más o menos explícitas.

Pero allí no terminan los pesares de quien ejecuta al Estado, pues incluso “la solución justa, equitativa, que se dicte conforme a derecho, deja de ser tal cuando el tiempo que ha llevado su obtención determina la frustración de los intereses cuya solución le ha sido confiada a los órganos jurisdiccionales. La justicia lenta no es justicia propiamente dicha y la constante demora en obtener la solución jurisdiccional desemboca, indefectiblemente, en el descreimiento y deslegitimación ante las personas que pretenden tutela”9. Qué duda cabe, la demora en los procesos es una de las principales críticas que se hacen al Poder Judicial, aquí y en todas partes. Y quizá no sea tan dañina para el sistema la demora para sentenciar como la demora en la ejecución, pues mantiene latente el conflicto, y le da visos de irreparable, tanto más si el deudor asume una conducta estratégica, de hecho, no son pocos los que disponen de sus bienes o los ocultan para no pagar sus deudas, y de esta manera, la sentencia estimatoria se torneen una victoria pírrica. Este riesgo desaparece cuando el demandado es el Estado, cuyos bienes son de conocimiento público –igual que su presupuesto–, y por decirlo de algún modo, es un deudor que nunca quebrará.

Ahora, el Estado no siempre tiene una voluntad de pago inmediato así cuente con los recursos, y es allí que el juez tiene la difícil misión sin vulnerar el procedimiento normado, procurar la ejecución de la sentencia en un plazo razonable, pero ¿cómo se determina ese plazo? Según Carrara, “sería burlarse del pueblo el dictar preceptos de procedimiento dejando su observancia a gusto del juez (…) Si el legislador dicta un procedimiento que pueda ser violado al arbitrio de los jueces, no hace una ley, sino que se limita a dar un consejo”10 (1956: 277). Esta opinión refleja el rechazo a la idea del juez de la determinación del plazo que es razonable, lo que no carece de sustento, teniendo en cuenta el principio de interdicción de la arbitrariedad. Frente a ello, el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos señala que toda persona tiene derecho a ser oída con las debidas garantías “dentro de un plazo razonable”, derecho exigible en todo tipo de proceso. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dejado en claro que el concepto de plazo razonable no resulta de sencilla definición. Para establecer un lapso preciso que constituya el límite entre la duración razonable y la prolongación indebida de un proceso, la Corte ha señalado que es necesario examinar las circunstancias particulares de cada caso. En este sentido ha manifestado, compartiendo el criterio establecido por la Corte Europea de Derechos humanos, que para determinar la razonabilidad del plazo en el cual se desarrolla un proceso se deben tomar en cuenta: a) la complejidad del asunto, b) la actividad procesal del interesado y c) la conducta de las autoridades judiciales. Asimismo, la Corte Interamericana ha considerado importante tomar otro criterio desarrollado por la Corte Europea para determinar la razonabilidad del plazo de duración de un proceso: el análisis global del procedimiento11.

Sin embargo, aunque la norma procesal pueda establecer plazos, como lo hace, para cada etapa del camino, ya sea por la elevada carga procesal, por modorra institucional o por el espíritu litigioso del peruano, los plazos no se cumplen. Y este incumplimiento de plazos no constituye necesariamente una irregularidad. Distinto es el razonamiento frente al justiciable, para quien los plazos son improrrogables (artículo 146 del Código Procesal Civil), y en caso de incumplimiento de los mandatos, el juez se encuentra legitimado para imponer los apremios y sanciones que la ley establece. Pero el caso del Estado, nos trae serias limitaciones, pues tratándose de un cumplimiento que será tardío o en armadas, el juez carece, a primera vista, de herramientas legales para procurar el cumplimiento en caso de que el demandante no se encuentre de acuerdo con la fórmula propuesta.

III. LAS NUEVAS MEDIDAS

Todo empieza con el Oficio Nº 426-2008-DM, remitido por Rosario del Pilar Fernández Figueroa, entonces ministra de Justicia, quien solicitó a la Presidencia del Poder Judicial, precisiones “respecto de la admisión de demandas interpuestas contra el Estado peruano a efectos de garantizar el derecho a la ejecución de resoluciones judiciales y derecho de defensa”. Este oficio, luego del trámite administrativo respectivo, motivó la emisión de la Resolución Administrativa Nº 128-2008-CE-PJ del 9 de mayo de 2008, publicada el 10 de junio del mismo año. Esta decisión del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial determinó: “Exhortar a los señores magistrados de los órganos jurisdiccionales del país que tienen a su cargo procesos judiciales seguidos contra el Estado peruano, atendiendo al carácter abstracto del Estado y en respeto al debido proceso, al momento de calificar la demanda tengan presente la necesidad de individualizar al sector o entidad pública demandada a efectos de garantizar el derecho de defensa del Estado a través del Procurador Público correspondiente y el derecho a la ejecución de resoluciones judiciales de los justiciables” (artículo primero).

Ya nos hemos referido al significado de la exhortación dentro de la estructura funcional del Poder Judicial, sin perjuicio de ello, resulta particularmente relevante, la parte considerativa de la resolución precitada, ya que nos habla de una práctica judicial que se pretende cambiar. Así, los fundamentos de la exhortación, son: i) que el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales no es sino una concreción específica de la exigencia de efectividad que garantiza el derecho a la tutela jurisdiccional; esto es, garantiza que lo decidido en una sentencia se cumpla, y que la parte que obtuvo una sentencia favorable sea repuesta en su derecho y compensada, si hubiere lugar a ello, por el daño sufrido; ii) que, de conformidad con los artículos 426 y 427 del Código Procesal Civil, toda demanda debe contar con los presupuestos procesales y las condiciones de la acción a efectos de dar inicio a un proceso judicial; iii) que el artículo 42 de la Ley Nº 27584, modificado por la Ley Nº 27684, en concordancia con el artículo 70 de la Ley Nº 28411, establece el procedimiento de pago de sentencias judiciales en calidad de cosa juzgada en procesos judiciales seguidos contra el Estado, teniendo como característica principal que la sentencia será atendida por el pliego donde se generó la deuda; iv) que estando al carácter abstracto del Estado y de conformidad con las leyes que regulan el procedimiento de pago de sentencias judiciales cuando se ordena el pago al Estado peruano, resulta necesario que toda demanda interpuesta contra este individualice y emplace al sector o entidad pública concreta que ocasionó la generación de la obligación materia de litis o hecho generador del daño a efectos de que se apersone al proceso el procurador público correspondiente al pliego del sector o entidad específica, para que se dé cumplimiento a la sentencia en caso de ser declarada fundada la demanda, garantizándose así el derecho a la ejecución de sentencias de los justiciables y el derecho de defensa.

Como se advertirá, esta decisión tiene como objeto viabilizar el trámite de los procesos en los que se demande al Estado por una obligación con prestación de dar suma de dinero, buscando un equilibrio entre el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva y el derecho de defensa. Sin embargo, los fundamentos para esta búsqueda de equilibrio no son claros. Por un lado, se dispone que toda demanda interpuesta contra el Estado individualice y emplace al sector o entidad pública concreta que ocasionó la generación de la obligación materia de litis o hecho generador del daño, de manera que se emplace al procurador respectivo, exigencia que francamente resulta kafkiana, pues si bien es cierto cuando el demandado es una persona natural, el demandante debe brindar toda la información pertinente, en el caso de relaciones jurídicas con el Estado o sus funcionarios, uno no siempre estará seguro de si un funcionario pertenece a tal o cual entidad, o si la entidad que entiende le ha causado el daño o ha incumplido la obligación pertenece a uno u otro sector o pliego presupuestario, ¿no sería acaso mejor que la demanda se admita y se corra traslado a una sola Dirección de Defensa del Estado, y que sea ella la que determine qué procurador asumirá la defensa? No tiene sentido exigir información a quien no la posee o a quien resulta más gravoso obtenerla. Por otro lado, se establece que solo en ese caso podrá darse cumplimiento a la sentencia que declara fundada la demanda, lo que resulta absurdo, pues en caso de haberse emplazado con la demanda al procurador incorrecto, este debería estar en la obligación de informar de inmediato al juez de la causa, no solo que no le compete la defensa, sino identificar al procurador que debe ser emplazado. Es lo mínimo que podemos esperar del Estado, y comoquiera que esta práctica no se da de manera espontánea, debe establecerse que el aviso no se produce con el apersonamiento del procurador, y que se impondrá una multa.

El segundo evento que podemos comentar es del 5 de enero de 2012. Como se puede verificar en el portal web del Poder Judicial12, la Presidencia del Poder Judicial dictó una circular que establece que en la ejecución de sentencias firmes que disponen el pago de sumas de dinero y demás obligaciones laborales o previsionales en los que el Estado o las instituciones públicas sean parte obligada, los apremios y apercibimientos regulados en los artículos 22 y 59 del Código Procesal Constitucional deberán ser efectuados por los jueces en forma gradual y progresiva. Allí se señala, que los magistrados deberán observar rigurosamente el principio de legalidad presupuestal a que se refiere el artículo 70, inciso 1 de la Ley del Sistema Nacional de Presupuesto, por lo que han de conceder un plazo prudencial para el debido y cabal cumplimiento de lo que haya sido ordenado judicialmente. Esta circular viene a corregir una conducta que se ha identificado como irregular, puesto que “determinados jueces de la República vienen efectuando requerimientos desproporcionados e irrazonables en el curso de los procesos judiciales en los que por sentencia firme se ha ordenado el pago de sumas de dinero, ello sin tener en cuenta el principio de legalidad presupuestal al cual se encuentran sometidos los funcionarios públicos bajo responsabilidad funcional e incluso penal”. A partir de lo anterior, parece quedar clara la preocupación del Poder Judicial porque lo razonable se dirija tanto al cumplimiento de las sentencias como a la protección de los dineros públicos. Es entonces momento de comentar un caso resuelto por el Tribunal Constitucional, tratando de encontrar un punto de equilibrio, que sin poner en riesgo el debido cumplimiento de las funciones estatales, permita la satisfacción de quien acudió al Estado pidiendo tutela.

Finalmente, tenemos la Resolución Administrativa Nº 149-2012-P-PJ, de fecha 10 de abril de 2012, publicada el 13 de abril de 2012, que: “Exhorta a todos los jueces de la República a tener en cuenta los lineamientos establecidos en la presente circular, así como el Oficio Circular de marzo de 2005 y la Resolución Administrativa Nº 128-2008-CE-PJ, dictados por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, al momento de la ejecución de sentencias, o de dictarse medidas cautelares en forma de retención, contra las entidades del Estado”. La novedad de esta decisión administrativa, es que aborda el caso de la ejecución de sentencias y la emisión de mandatos cautelares. Nuevamente son relevantes los considerandos: i) se ha constatado que algunos jueces, al dictar mandatos cautelares, o en la ejecución de sentencias contra instituciones del Estado, están ordenando inapropiadamente que dichos mandatos deban ser ejecutados directamente por la Dirección General de Endeudamiento y Tesoro Público, razón por la cual se hace necesario señalar nuevamente los procedimientos para el pago de obligaciones dinerarias por disposición judicial a cargo de las entidades estatales; ii) sobre el tema de la ejecución de sentencias de condena para el pago de obligaciones dinerarias contra entidades del Estado, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial ya se ha pronunciado anteriormente al dictar sendas disposiciones administrativas sobre el particular, como son: el Oficio Circular de marzo de 2005, emitido en mérito al acuerdo de Consejo del 4 de marzo de 2005, así como la Resolución Administrativa Nº 128-2008-CE-PJ, publicada el 10 de junio de 2008; iii) conforme a la normativa vigente, dictada una sentencia judicial que ordena al Estado el pago de sumas de dinero, la Oficina General de Administración requerida, o la que haga sus veces en la entidad o pliego presupuestario, atiende el mandato judicial en el marco de las leyes anuales de presupuesto; iv) cabe precisar que los pliegos presupuestarios atienden sus obligaciones hasta por los montos autorizados en las Leyes Anuales de Presupuesto, de conformidad con los artículos 77 y 78 de la Constitución, que dispone que la administración financiera y presupuestaria se rige por el Presupuesto del Sector Público, así como establece que el presupuesto es presentado al Congreso de la República debidamente equilibrado, normas que deben concordarse con el artículo I del Título Preliminar de la Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto; v) el presupuesto de los pliegos es programado y formulado de acuerdo con la escala de prioridades que establezca su respectivo titular, para la atención de las obligaciones a su cargo, con estricto respeto del principio de legalidad, conforme a lo regulado por los artículos 7 y 16 de la Ley Nº 28411, que atribuyen al titular del pliego la responsabilidad sobre su gestión presupuestaria. En tal virtud, para efectos del proceso de atención de sus obligaciones el pliego ha de tomar en cuenta, incluso, las obligaciones nacidas de sentencias judiciales; vi) cuando el financiamiento para el pago resulta insuficiente, o si durante la ejecución del gasto se presentan nuevas obligaciones (sentencias), las normas presupuestarias prevén mecanismos que permiten igualmente al titular del pliego volver a priorizar su presupuesto para atender el nuevo gasto, realizando las modificaciones presupuestarias en el nivel funcional programático necesarias y comunicando del hecho al órgano jurisdiccional correspondiente, en atención a lo regulado por el artículo 70 de la Ley Nº 28411, concordante con el fundamento jurídico 43 de la STC Exp. Nºs 0015-2001-AI/TC, 016-2001-AI/TC y 004-2004-AI/TC; vii) si el monto del requerimiento judicial supera las posibilidades de pago con cargo al presupuesto institucional vigente, las entidades deben hacer de conocimiento de la autoridad judicial su compromiso de atender las sentencias de manera progresiva, efectiva y bajo responsabilidad, en el ejercicio presupuestario siguiente. En este caso los pagos pueden atenderse con cargo a los presupuestos institucionales de los cinco años subsiguientes, guardando un estricto orden de prelación legal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley Nº 28411; viii) el aludido plazo legal de cinco años que prevé la normativa para el pago de las deudas que tenga el Estado, debe necesariamente sujetarse a un criterio de razonabilidad en su fijación, teniendo en cuenta las circunstancias particulares de cada caso. Es decir, se debe buscar la concordancia entre la aplicación de la norma aludida con el respeto a la real y efectiva tutela jurisdiccional en el cumplimiento de las sentencias judiciales que a toda parte vencedora le corresponde constitucionalmente; ix) en el marco de lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 70 de la Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, los pliegos presupuestarios deben solicitar a la Dirección General de Endeudamiento y Tesoro Público del Ministerio de Economía y Finanzas la apertura de una cuenta bancaria en el Banco de la Nación para el pago de sentencias judiciales, en la cual depositarán mensualmente los montos de las afectaciones presupuestales mencionadas en el numeral precedente, bajo responsabilidad del Director General de Administración o quien haga sus veces en la entidad; x) corresponde a la Dirección General de Endeudamiento y Tesoro Público, en el marco de sus facultades conferidas por la Ley Nº 28112, Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público y la Ley Nº 28663, Ley General del Sistema Nacional de Tesorería, autorizar la apertura de las cuentas bancarias para el manejo de los fondos de las Unidades Ejecutoras y Municipalidades, cualquiera sea su concepto o fuente de financiamiento; xi) los recursos que se mantienen depositados en las referidas cuentas son de exclusiva disponibilidad de sus entidades titulares, así como de las cuentas que tienen en entidades financieras privadas, en su condición de responsables de su percepción, administración y registro, para ser utilizadas de manera irrestricta en la ejecución del gasto relacionado con la atención de sus obligaciones, de conformidad con lo establecido en la legislación correspondiente, y de acuerdo con los procedimientos de ejecución presupuestaria y de tesorería vigentes; xii) es preocupación del Poder Judicial el proteger los derechos de todas las partes que intervienen en un proceso jurisdiccional (sean públicas o particulares). La exigencia del adecuado cumplimiento de la ejecución de sentencias, conforme a las normas presupuestarias vigentes, desde luego no implica de modo alguno la intromisión en el ejercicio de la independencia que todo juez tiene, así como tampoco se atenta contra su criterio jurisdiccional, dado que, como ya se anotó, los plazos para el pago de deudas por parte del Estado deben fijarse dentro de un marco de razonabilidad de la decisión correspondiente a dictarse.

Ya hemos señalado que el Poder Judicial se compone de dos estructuras que son complementarias e integradas mayoritariamente por jueces (el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial y los consejos ejecutivos distritales permiten la participación de la sociedad civil, pero en minoría), pero cada estructura cumple funciones distintas. En medio de esta confusión, la Resolución Administrativa Nº 149-2012-P-PJ se refiere a decisiones judiciales inapropiadas. Considero en este punto, que el Estado como litigante no puede tener privilegios frente a la otra parte, no en vano cuenta con sus procuradores, quienes, se entiende, son versados en Derecho y, en tal sentido, de no estar de acuerdo con una decisión particular, tienen a su disposición los recursos impugnatorios para que en la vía jurisdiccional se defina si la decisión del juez es apropiada o no. La mencionada resolución administrativa cuenta, además, con un manual de procedimientos, lo que considero que sí es un aporte. Los órganos administrativos de gobierno están para eso, no para influir y calificar las decisiones, sino para facilitar la labor de los órganos jurisdiccionales, la ejecución presupuestal puede ser altamente sofisticada o mostrarnos el bajo grado de colaboración de la Administración Pública, lo que podría generar diversos mecanismos de actuación por parte de los juzgadores. Dentro de ese contexto, es saludable que se uniformicen los procedimientos, debiendo hacerse una precisión, todo este camino que se exhorta seguir a los jueces, no tiene nada que ver con decisiones puntuales del juzgador, nada dice respecto a cómo se resolverá una incidencia y, por ello, queda a salvo el criterio jurisdiccional, para decidir en caso de discrepancia o vacíos en la regulación, los cuales solo se pueden descubrir en el caso concreto. Y es allí donde nuevamente se comete un yerro, el Presidente del Poder Judicial o el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial no puede exhortar a los jueces para el cumplimiento de una norma administrativa, aquí sí correspondía ordenar.

Administrativamente, el Poder Judicial ha respondido a las preocupaciones del fisco, recomendando a los jueces que tomen previsiones al calificar la demanda y los pedidos cautelares, que procuren la ejecución en plazos razonables –para el deudor–; en definitiva, que se siga un procedimiento que parece ser demasiado largo y hasta penoso. Grafiquemos nuestro dicho, con un caso de la vida real.

IV. UN BOTÓN DE MUESTRA

Una muestra un tanto exagerada de lo comentado, pero que bien vale la pena reseñar, se vio a partir de la sentencia emitida el 9 de noviembre de 2011, por la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, en el Exp. Nº 03515-2010-PA/TC. En dicho caso, el señor Justo Clodomiro Caparo Zamalloa fue vencedor en un proceso contencioso-administrativo (Exp. Nº 01130-2007) seguido en contra del Poder Judicial, proceso en el cual se ordenó pagarle pensión de jubilación nivelable conforme a los extremos de la Resolución de Supervisión de Personal Nº 823-2001-S-P-GAF-GG-PJ y que se adopten las medidas legales para el cumplimiento del pago de la pensión nivelada, practicándose luego la Liquidación Nº 577-2008 que arrojó la suma de S/. 257,863.00. Empero, el Poder Judicial –según cronograma elaborado– le ha venido pagando dicha suma a razón de S/. 1,500.00 por año, y teniendo en cuenta que la suma líquida es de S/. 257,863.00, entonces, recién cuando cumpla 251 años de edad se le cancelaría el total de la suma, cronograma que no ha tenido en cuenta su condición de anciano de 80 años de edad (nació el 28 de mayo de 1929) y el hecho de que la ejecución de sentencia tendría un tiempo de duración irracional de 171 años. Por ello, solicitó se dicte medida cautelar de embargo en forma de retención sobre las cuentas del Poder Judicial, pedido que fue desestimado por los órganos judiciales demandados, razón por la cual interpuso demanda de amparo bajo la consideración de que dicha decisión vulnera sus derechos al debido proceso, a la tutela jurisdiccional efectiva, a la motivación de las resoluciones judiciales y a la pensión, entre otros.

¿Cómo resolvió el caso el Tribunal Constitucional? En primer lugar, en aplicación del principio de suplencia de la queja y delimitación del petitorio, determinó que el recurrente cuestionaba un asunto constitucionalmente relevante: la razonabilidad de resoluciones judiciales expedidas en el incidente de ejecución de sentencia del proceso contencioso-administrativo, las cuales convalidarían un cronograma de pagos de imposible realización que afectaría la tutela judicial efectiva. Luego, el Tribunal Constitucional consideró que es pertinente emitir pronunciamiento de fondo en el caso concreto –pese a que las instancias inferiores declararon la improcedencia liminar de la demanda–, recurriendo para ello a fallos anteriores y considerando que “en el caso de autos no se requiere la participación del demandado, en tanto se aprecia que el recurrente cuestiona la razonabilidad de resoluciones judiciales expedidas en el incidente de ejecución de sentencia del proceso contencioso-administrativo, las cuales convalidan un cronograma de pagos de imposible realización que afectaría la tutela judicial efectiva; constituyendo ello un asunto de puro Derecho o de iure, lo que torna innecesaria para los fines de resolver la presente causa la existencia previa de cualquier alegación o defensa de los órganos judiciales demandados, pues estando ante la presencia de resoluciones judiciales que se cuestionan a través del amparo contra resoluciones judiciales, la posición jurídica del órgano judicial demandado siempre y en todos los casos se encontrará reflejada en las mismas resoluciones que se cuestionan” (fundamento 5). Sin perjuicio de ello, “se advierte que en autos obra tanto el apersonamiento al proceso del Procurador Público Adjunto a cargo de los asuntos judiciales del Poder Judicial, así como el informe escrito presentado por él; todo lo cual comprueba que este expuso ante los órganos judiciales lo conveniente a sus intereses” (fundamento 6).

En cuanto al pronunciamiento de fondo, el Tribunal Constitucional declaró fundada la demanda de amparo; en consecuencia, nulas las resoluciones de fechas 16 de noviembre de 2009 y 20 de enero de 2010, expedidas por el Juzgado y la Sala Civil, respectivamente, y ordena al Juzgado Contencioso Administrativo del Cusco o el que haga sus veces emitir nuevo pronunciamiento cautelar atendiendo a lo señalado en los fundamentos de la presente sentencia. Sostiene que “resulta carente de razonabilidad el hecho de haberse desestimado el pedido cautelar del recurrente sin tener en cuenta ni evaluar su especial condición de ser de avanzada edad, situación sobre la cual debió hacerse un mayor análisis por parte de los órganos judiciales, toda vez que sobre la intención de alargarse ad infinítum la ejecución de la sentencia subyacen razones de evadirla o frustrarla. Así, la imposición de condiciones excesivas y/o irracionales (por ejemplo un cronograma de pago demasiado extenso en años) solo tendrían como finalidad que el recurrente, a su avanzada edad, teniendo aún vida, se quede tan solo en el intento de alcanzar la cancelación total de su acreencia. Y es que el Estado Constitucional de Derecho obliga e impone a las autoridades y particulares que las sentencias judiciales logren su plenitud o ejecución de manera rápida y efectiva, pero sobre todo estando en vida aquellos en cuyo favor se expidieron. En tal sentido, al no haberse tenido en cuenta esta consideración especial del recurrente, ni la habilitación señalada por este Colegiado, entonces las resoluciones cuestionadas, aparte de ser arbitrarias e irracionales, esto es, contrarias al debido proceso sustantivo, también incurren en indebida motivación, en tanto componente del debido proceso formal” (fundamento 20).

El análisis de fondo parte del derecho a la ejecución de sentencias y resoluciones judiciales, que para el Tribunal Constitucional forma parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva13. Concuerdo con dicha posición, pues, en efecto, de nada valdrá para los intereses del vencedor del proceso, obtener una sentencia favorable, si esta no es ejecutada en un plazo razonable, por el contrario, mantendrá para sí una justificada sensación de injusticia, de ineficacia del sistema. Por ello, el artículo 4 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone que las decisiones se deben cumplir en sus propios términos, proscribiendo cualquier acto dirigido a retardar su ejecución. Y para tales efectos, se ha premunido al juzgador de facultades de sanción, para castigar las conductas dilatorias14. Ahora bien, resulta sintomático que el Tribunal Constitucional no desarrolle criterios para determinar un plazo razonable para la ejecución de una sentencia. La sola glosa de decisiones anteriores propias y de otros tribunales, no nos permite apreciar el criterio que sustenta la sentencia. El procedimiento establecido en la Ley Nº 27584, Ley de Presupuesto para el ejercicio 2004, en opinión del propio Tribunal Constitucional, no impide que en ejecución de sentencia, se pretenda el pago del derecho de crédito en un plazo menor a los cinco años15.

Queda claro que en este tema no pisamos terreno firme; el Tribunal Constitucional no es riguroso, lo que debería esperarse del guardián de la Constitución. No se trata de un tema menor, lo que se encuentra en juego es el derecho a la igualdad, el derecho del acreedor a ver satisfecho su crédito. En muchas ocasiones, el Estado es el único cliente posible, y en otras, como ocurre con los créditos laborales y pensionarios, es el deudor impuesto y eterno. El cuadro termina de armarse con la poca sensibilidad frente a deudas que no merecen discusión. Es cierto, el Estado paga defensores privados para procesos que se sabe va a perder –pensemos, a modo de ejemplo, en los procesos pensionarios en los que ya hay un precedente vinculante–, siendo que ellos agotan todas las instancias, juegan con todos los apercibimientos, objetan las liquidaciones; en suma, retardan el pago de un derecho. Habría que comenzar con el ejercicio desde fuera del Poder Judicial, con una saludable política pública para el futuro, ya que es difícil saber cuánto demora en pagar el Estado. Y hasta que se establezca un plazo máximo por ley, cada entidad estatal, sobre la base de la propia experiencia, debería comenzar a lavar los trapos sucios en casa. Eso pedimos, menos gasto en abogados litigantes y algo más de inversión en quienes pueden prevenir conflictos.

CONCLUSIONES

1. Nuestro sistema de justicia tiene dos estructuras complementarias y diferenciadas: una estructura funcional y otra administrativa. Solo en la primera, y a propósito de casos concretos, se admiten mandatos jurisdiccionales. Sin embargo, ello no obsta para que las autoridades administrativas emitan normas reglamentarias o directivas que faciliten la tramitación de los procesos, esto, en tanto no se cuestione una decisión particular.

2. La ejecución de una sentencia de condena constituye un elemento clave del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva. Se dice que justicia que tarda no es justicia, y habría que agregarle que justicia que no se ejecuta tampoco lo es.

3. Dentro de ese contexto, tiene sentido que los órganos de gobierno administrativo del Poder Judicial, con el propósito de lograr uniformidad de criterios, exhorten (no podrían mandar, en tanto no estamos en el ámbito jurisdiccional) al cumplimiento de determinados lineamientos. Con ello se trata, además, de no generar indebidos supuestos de excepción.

4. Lo que falta en las decisiones comentadas, es una posición más clara respecto al plazo de cumplimiento de una sentencia. Para evitar que en los casos donde no es tan claro si el plazo de ejecución es excesivo o no, y a fin de evitar criterios dispares, debería contarse con una norma legal, que no sea la Ley de Presupuesto –pues esta reduce su vigencia a un ejercicio determinado–, que precise cuál es el plazo máximo, dejando para el caso concreto el establecimiento del plazo más adecuado a cada derecho de crédito.

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NOTAS

* “No hay espectáculo que dé la impresión del choque entre los hombres como el del proceso penal o civil. La impresión es, verdaderamente, la de enemigos sujetos por el collar y la cadena. El contradictorio, que constituye el secreto del mecanismo procesal, es absolutamente un choque entre los contradictores; no es raro que, a pesar del collar y la cadena, estos consigan desencadenarse” (Francesco Carnelutti).

** Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú, con estudios de Maestría de Derecho Civil y Comercial en la Universidad Nacional Federico Villarreal. Secretario Judicial de la Corte Superior de Justicia de Lima. Miembro de la Asociación Civil Viviendo el Derecho.1 Artículo 3 de la Ley de Carrera Judicial: “La carrera judicial se organiza en los siguientes niveles: 1) jueces de paz letrados; 2) jueces especializados o mixtos; 3) jueces superiores; y, 4) jueces supremos”. A ellos debe agregarse a los jueces de paz, que si bien no forman parte de la carrera, tienen funciones jurisdiccionales.

2 Por ejemplo, en el caso de la Corte Superior de Justicia de Lima, la multiplicidad de juzgados de la misma especialidad, determina que se siga un sistema aleatorio, en el sentido de que uno no sabe qué juzgado conocerá su causa; y, secuencial, en el sentido de que se procura que la distribución de causas sea uniforme. No obstante ello, para el caso de la segunda instancia, también se tiene en cuenta la prevención, es decir, el supuesto en el que el conocimiento de un primer incidente de apelación, determina que los recursos posteriores se eleven al mismo órgano de segunda instancia (ver artículo 31 del Código Procesal Civil).

3 Estatuto que también tiene el Tribunal Constitucional, si es que hacemos referencia de procesos de amparo, hábeas corpus, hábeas data o procesos de cumplimiento.

4 A título de ejemplo, el numeral 31 del artículo 82 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial establece que es función del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial adoptar acuerdos y demás medidas necesarias para que los órganos jurisdiccionales y administrativos de este Poder del Estado funcionen con celeridad y eficiencia.

5 Real Academia Española. Diccionario de la lengua española. 22ª edición. En línea. Recuperado el 15 de enero de 2012 de: <http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_ BUS=3&LEMA=exhortAr>.

6 LEDESMA NARVÁEZ, Marianella. Los nuevos procesos de ejecución y cautelar. Gaceta Jurídica, Lima, 2008, p. 328.

7 Ver: <http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2011/00019-2009-AI.html>.

8 ROCCO, Ugo. Tratado de Derecho Procesal Civil. Tomo IV. Parte Especial - Proceso Ejecutivo, Temis - Depalma, Bogotá - Buenos Aires, 1976, pp. 17 y 18.

9 MARTEL CHANG, Rolando Alfonso. Acerca de la necesidad de legislar sobre las medidas autosatisfactivas en el proceso civil. Tesis (Mg). Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Lima. En línea. Recuperado el 16 de enero de 2012, de: <http://blog.pucp.edu.pe/media/avatar/552.pdf>. Título III, Capítulo 2.

10 CARRARA, Francesco. Programa de Derecho Criminal. Tomo II, traducción de José J. Ortega Torres y Jorge Guerrero, Bogotá, (s.e.), 1956, p. 277.

11 COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS. “El debido proceso en las decisiones de los órganos de control constitucional de Colombia, Perú y Bolivia”. En línea. Recuperado el 16 de enero de 2012 de: <http://190.41.250.173/guia/debi.htm>.

12 Ver: <http://historico.pj.gob.pe/noticias/noticias.asp?codigo=19393&opcion=detalle>.

13 Su reconocimiento se encuentra contenido en el inciso 2) del artículo 139, en el que se menciona que “ninguna autoridad puede (...) dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada (...) ni retardar su ejecución”.

14 De manera explícita se señala que “el no cumplimiento inmediato de un mandato judicial, por el contrario, puede afectar no solo a quien es la parte vencedora en el proceso (esfera subjetiva), sino también a la efectividad del sistema jurídico nacional (esfera objetiva), pues, evidentemente, de qué serviría pasar por un largo y muchas veces tedioso proceso, si al final, a pesar de haberlo ganado, quien está obligado a cumplir con el mandato resultante no lo hace; es por ello que, de darse tales circunstancias, se estaría frente a un problema real que afectaría per se el derecho fundamental a la ejecución de pronunciamientos judiciales, contenido de la tutela jurisdiccional efectiva” (fundamento 13).

15 Cfr. STC Exps. Nºs 015-2001-AI/TC, 016-2001-AI/TC y 004-2002-AI/TC (acumulados), f. j. 55.