I. LOS SISTEMAS Y SUBSISTEMAS ADMINISTRATIVOS EN EL ESTADO

El artículo 46 de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, enumera que son los 11 sistemas administrativos que componen la gestión pública, uno de ellos es el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos. Los sistemas administrativos tienen por finalidad regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso.

Para el caso del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos (SAGRH), de acuerdo a la Directiva N° 002-2014-SERVIR/GSDRHU, las oficinas de recursos humanos gestionan siete subsistemas, estos son:

- Planificación de políticas de recursos humanos.

- Organización del trabajo y su distribución. - Gestión del empleo.

- Gestión del rendimiento.

- Gestión de la compensación.

- Gestión de las relaciones humanas y sociales.

Cada subsistema contiene procesos, que finalmente determinan productos que son el resultado tangible de la acción de cada subsistema. Por ejemplo, en el caso del proceso de planificación de recursos humanos, que forma parte del subsistema de planificación de políticas de recursos humanos, son productos esperados: el informe de análisis de necesidad de personal, el mapeo de puestos, la dotación y la formulación del cuadro de puestos de la entidad. Esta situación, igualmente, se repite al observar cada uno de los procesos de cada subsistema del sistema de recursos humanos.

En otras palabras, cada proceso en cada subsistema contiene uno o más productos que son objeto de evaluación tanto por el gestor público como por SERVIR, ello teniendo en cuenta la progresividad de la implementación del sistema (punto 8.1 de la Directiva N° 002-2014-SERVIR/GSDRHU), siguiendo criterios de priorización –procesos que generan impacto en el cumplimiento de los objetivos organizacionales de la entidad–, así como los niveles de implementación (punto 8.3 de la Directiva N° 002-2014-SERVIR/ GSDRHU) –nivel base, primer nivel de implementación, segundo nivel de implementación–.

II. LAS ATRIBUCIONES DE SERVIR

Por Ley Nº 30057 –Ley del Servicio Civil– se establece un régimen único y exclusivo para las personas que prestan servicios en las entidades públicas del Estado (artículo I). En este sentido, los artículos 4 y 5 de la Ley bajo análisis establecen que la Autoridad Nacional del Servicio Civil ejerce la rectoría del sistema.

A la fecha, únicamente la Oficina de Normalización Previsional (ONP) se encuentra en el nuevo régimen, aplicándose los siete subsistemas del sistema de recursos humanos. En las demás entidades públicas se aplica por regla general los títulos I (“Disposiciones generales”) y V (“Régimen disciplinario y procedimiento sancionador”).

III. EL ROL SUPERVISOR Y FISCALIZADOR DE LAS OBLIGACIONES SOCIOLABORALES EN EL ESTADO

Ordinariamente, los mecanismos de fiscalización en el cumplimiento de las obligaciones sociolaborales se enfocan en verificar que los derechos de los trabajadores sean efectivamente protegidos. Este es el caso de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL). La inspección de trabajo incluye a empleadores públicos, en tanto sus trabajadores laboren bajo el régimen laboral de la actividad privada.

Sin embargo, en el caso de SERVIR la supervisión y fiscalización se focaliza en que cada dependencia pública cumpla con sus obligaciones de gestión del sistema de gestión de recursos humanos. Esta obligación en particular tiene como destinatario principal las Oficinas de Recursos Humanos.

1. Las facultades de SERVIR: Decretos Legislativos Nº 1023 - Nº 1450

El artículo 11 inciso c) del Decreto Legislativo Nº 1023 atribuye a SERVIR facultad sancionadora en caso de incumplimiento de las obligaciones previstas en el Sistema. Esta atribución sancionadora se expresa en la imposición de sanciones a las entidades públicas, sea amonestación, publicación en la lista de amonestados, suspensión de facultades y eventualmente la suspensión e intervención de la oficina de recursos humanos (artículo 14 del Decreto Legislativo Nº 1023).

En términos operativos, el destinatario en el cumplimiento de estas obligaciones es la Oficina de Recursos Humanos. De acuerdo, al artículo 6 de la Ley Nº 30057, la oficina de recursos humanos tiene, entre otras finalidades, ejecutar e implementar las disposiciones, lineamientos, instrumentos o herramientas de gestión establecidos por SERVIR y por la entidad. En este sentido, es parte de sus obligaciones cumplir con la normativa general (Ley Nº 30057, Decreto Legislativo Nº 1023 y modificatorias) y la normativa reglamentaria prescrita por SERVIR.

2. La coyuntura en la expedición de las normas para el procedimiento de atención de denuncias y actuación de oficio en el marco de la atribución supervisora de la Autoridad Nacional del Servicio Civil

Desde el 11 de marzo pasado (Decreto Supremo Nº 008-2020-SA) se ha venido produciendo un brote pandémico de COVID-19, situación grave de salud pública a nivel nacional, lo cual ha causado un cambio en la organización del trabajo, promoviéndose en forma generalizada el trabajo remoto como modo de trabajo ordinario en el empleo público, ello bajo la premisa de proteger la salud de la población vulnerable, esto es, aquellos servidores públicos que se encuentran en situación de: edad mayor de 65 años, hipertensión arterial refractaria, enfermedades cardiovasculares graves, cáncer, diabetes mellitus, asma moderada o grave, enfermedad pulmonar crónica, insuficiencia renal crónica en tratamiento con hemodiálisis, enfermedad o tratamiento inmunosupresor, obesidad con IMC de 40 o más (lineamiento 7.3.4 b. de la Resolución Ministerial Nº 448-2020-MINSA).

En este sentido, el artículo 16 del Decreto Legislativo Nº 1499 atribuye a las entidades públicas facultades para otorgar a sus trabajadores que son grupo de riesgo ante un posible contagio de COVID-19 o estén a cargo del cuidado y sostén de familiares directos que cuenten con diagnóstico de COVID-19: licencia con goce de haber, reducción de la jornada de trabajo, reorganización de horarios de trabajo, trabajo por turnos o trabajo remoto, permisos temporales durante la jornada de trabajo o cualquier otra facilidad laboral que resulte pertinente.

Durante los últimos 7 meses, 2070 entidades públicas¹ se encontraban obligadas a cumplir con garantizar que al menos sus trabajadores en situación de riesgo pudieran ejercer cualquiera de los beneficios prescritos por el artículo 16.1 del Decreto Legislativo N° 1499.

Es en este contexto, que se expide la norma bajo análisis.

IV. LOS ALCANCES DE LA DIRECTIVA

Esta directiva tiene por objetivo establecer los lineamientos para el procedimiento de atención de denuncias y actuación de oficio como parte de la atribución supervisora de SERVIR. Cabe señalar que entre la base normativa que fundamenta la expedición de esta norma se encuentra el acotado Decreto Legislativo Nº 1499.

Esta directiva se aplica a toda entidad pública sin importar en qué régimen laboral se encuentre, sea el régimen de la actividad privada, formas de contratación CAS, regímenes especiales o el régimen de SERVIR (ONP) (ver tercera disposición complementaria final del Decreto Legislativo Nº 1023).

V. ELEMENTOS CLAVES DE LA SUPERVISIÓN DE LAS NORMAS Y POLÍTICAS DEL SISTEMA DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS (SAGRH)

La supervisión en el marco de la norma bajo comentario contiene tres etapas: planificación de la supervisión, ejecución de la supervisión y resultados de la supervisión (7.1, 7.2 y 7.3).

Se entiende, en forma similar al modelo general de supervisión por los organismos de supervisión y fiscalización público como OSINERGMIN, OEFA o SUNAFIL, que la acción de supervisión se fundamenta en un Plan Anual de Supervisión, el cual por regla general importa la incorporación de criterios de riesgo o peligros en el bien jurídico a proteger que deben ser objeto de priorización por el órgano de supervisión o fiscalización. Entendemos en el caso de SERVIR debería corresponder a los niveles 0 y 1 de cumplimiento de los subsistemas del SAGRH, ello en un contexto de la pandemia de COVID-19.

1. Actuación del supervisor y facultades

El eje central de la supervisión se focaliza en la verificación del cumplimiento de las normas y políticas del SAGRH a través de una actuación de supervisión denominada en la norma: acción de supervisión (5.1). Esta potestad conforme al apartado 6.1 (Disposiciones generales) conforma las siguientes competencias:

- Revisar el cumplimiento de las normas y políticas del SAGRH vía supervisión concurrente o posterior, y cuando lo determine conveniente.

- Recomendar la revisión de las decisiones y actos de la entidad supervisada.

- Dictar medidas correctivas.

- Realizar el seguimiento de la implementación de las medidas correctivas dispuestas o de las recomendaciones planteadas a las entidades supervisadas.

Estas competencias, vistas desde un enfoque sistémico, tienen como punto de partida el acto de supervisión. De acuerdo al acápite 6.6., la norma atribuye a SERVIR las siguientes facultades:

- Requerir a la entidad supervisada la exhibición de todo tipo de documentación, expedientes, archivos u otra información necesaria.

- Efectuar vistas de supervisión programadas o no programadas a las entidades públicas supervisadas.

- Tomar copias fotostáticas de los archivos físicos, así como requerir archivos ópticos, electrónicos y otros, tomar fotografías, realizar impresiones, grabaciones de audio, o en video y otros medios necesarios para generar un registro completo y fidedigno de su acción de supervisión.

- Solicitar a la persona denunciante que brinde mayor información y/o documentación cuando sea necesario.

- Practicar cualquier otra diligencia de investigación que considere necesaria para comprobar el cumplimiento o el incumplimiento de las normas y políticas del SAGRH, así como recabar los medios probatorios relevantes.

2. Comunicación y procedimiento de vista de supervisión

La ejecución de la supervisión, sea de oficio o por denuncia, se inicia con la emisión del correspondiente oficio expedido por la Gerencia de Desarrollo del Sistema de Recursos Humanos de SERVIR (7.2.5.1 y 7.2.9.2), la cual será recibida por la entidad supervisada de la comunicación de visita de supervisión o del oficio de inicio de supervisión (7.2.2.), dándole un plazo de tres días hábiles para dar respuesta al pedido de información requerida.

Tanto en el caso de la denuncia o supervisión de oficio debe verificarse la existencia de elementos suficientes que hagan presumir el incumplimiento de las normas o políticas del SAGRH (7.2.6.1 y 7.2.9.2 a).

En caso la supervisión haya sido causada por denuncia, debe tenerse presente que la misma no da mérito para el inicio de las acciones de supervisión (7.2.9.1), solo procederá el inicio de la supervisión previa evaluación de la denuncia (7.2.9.2).

La visita de supervisión es física y presencial (7.2.4). Se inicia con la presentación por parte de la Gerencia de Desarrollo del Sistema de Recursos Humanos de SERVIR en la cual debe incluirse las actuaciones o actos relacionados al SAGRH que serán materia de supervisión (7.2.3.1 b).

En este contexto, durante la visita de supervisión deberá estar presente el representante de la entidad supervisada durante la supervisión. De preferencia deberá ser el jefe de la Oficina de Recursos Humanos o quien haga sus veces (7.2.4.1 d).

3. El acta de supervisión

El acta de supervisión es el instrumento donde constan las actuaciones y diligencias realizadas durante la visita de inspección (5.1). Se extiende a la finalización de la visita de inspección y debe estar suscrita por quienes participaron en la visita de supervisión.

Siguiendo un orden de causa efecto, el acta debe contener el objeto de la supervisión, de las ocurrencias o hechos materia de verificación y de la información o documentación recabada y acto seguido precisar los hechos u ocurrencias que hayan sido objeto de subsanación durante el desarrollo de la supervisión, con precisión del hecho, acto o actuación de enmienda, para finalmente incluir las manifestaciones u observaciones de la entidad supervisada, de corresponder.

4. El informe de resultados

El informe de resultados es el instrumento de conclusión de la acción de supervisión (7.3.2.2). El informe puede contener cualesquiera de las siguientes situaciones:

- La confirmación del cumplimiento de las normas y políticas del SAGRH.

- La recomendación de mejoras o de correcciones.

- La disposición de medidas correctivas.

- La recomendación del inicio de un procedimiento administrativo sancionador.

Este informe debe contener las actuaciones efectuadas en la supervisión. Asimismo, debe incluir como mínimo:

- Los antecedentes que dieron origen a la acción de supervisión.

- La normativa del SAGRH aplicable.

- La descripción de las actividades o procesos materia de supervisión.

- El resumen de las alegaciones de la entidad supervisada.

- El análisis de la información y/o documentación recabada en la ejecución de la supervisión. - La descripción del cumplimiento o del incumplimiento, según corresponda, señalando la normativa del SAGRH del caso.

- Las conclusiones, recomendaciones y/o medidas correctivas del caso.

Como se observará del texto de la obligación contenida en el acápite 7.3.1., relativo a las alegaciones de la entidad supervisada, entendemos que las mismas –que no necesariamente se consideran observaciones, sino los argumentos de la entidad supervisada con relación al cumplimiento de sus obligaciones en materia del SAGRH– deberían incluirse igualmente en el acta de supervisión.

VI. LA DISPOSICIÓN DE MEDIDAS CORRECTIVAS Y LA RECOMENDACIÓN DEL INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Como se ha indicado anteriormente, las acciones de supervisión de SERVIR pueden concluir con la confirmación del cumplimiento de las normas y políticas del SAGRH o recomendación de mejoras o de correcciones (7.3.2.1 a y b). Sin embargo, también puede ocurrir que la acción de supervisión concluya en:

- La disposición de medidas correctivas (7.3.2.1 c).

- La recomendación del inicio de un procedimiento administrativo sancionador (7.3.2.1 d).

En ambos casos nos encontramos ante una situación de evidente incumplimiento de las normas y políticas del SAGRH. En tal sentido, SERVIR dicta medidas correctivas para revertir los efectos del incumplimiento advertido (7.3.5).

Esta situación, en términos de la directiva, importa que SERVIR hará de conocimiento el incumplimiento a la Contraloría General de la República, al Órgano de Control Institucional y/o al titular de la entidad y/o a la Secretaría Técnica de la Autoridades del Procedimiento Administrativo Disciplinario de la entidad supervisada, para las acciones que corresponda conforme a sus competencias.

VII. CONCLUSIONES

La directiva analizada permite que los servidores públicos cuenten con un instrumento, al menos normativamente, efectivo para que las oficinas de recursos humanos, en el marco de las obligaciones prescritas por el artículo 6 de la Ley Nº 30057, den cuenta a SERVIR de las acciones que vienen realizando para proteger a los servidores públicos al menos en el cumplimiento de las obligaciones referidas al subsistema de relaciones humanas y sociales, el cual comprende tanto el proceso de relaciones laborales individuales y colectivas como el de seguridad y salud en el trabajo, ante la exposición de contagio al SARS-Cov-2.

Sin embargo, estimamos que más allá de la imposición de sanciones, que en el caso de la gestión pública son de natural efecto ante la comisión o acción de deberes de cumplimiento por parte del responsable de la oficina de recursos humanos, es clave, al menos en tiempos de pandemia, que los resultados de la supervisión generen medidas correctivas para proteger a los trabajadores expuestos a riesgo de contagio y, más aún, en caso de trabajadores que padecen factores de riesgo.

NOTAS

1. Ver https://www.peru.gob.pe/directorio/pep_directorio_ poderes.asp?cod_poder=3