I. ANTECEDENTES

La economía digital ha cambiado la manera en que interactuamos como sociedad, la forma como el gobierno se relaciona con sus ciudadanos y cómo las empresas hacen negocios. Asociado a la ola de transformación digital, las importantes reducciones de costos y ganancias de productividad derivadas de la aplicación de las nuevas tecnologías, así como el surgimiento de nuevos productos y servicios, están haciendo que los gobiernos de América Latina desplieguen más esfuerzos por promover la transformación digital del sector productivo.

A esto debemos agregar la circunstancia de la COVID-19 que ha hecho más evidente la necesidad de impulsar una agenda clara de transformación digital para optimizar no solo el desempeño del Estado, sino también para fortalecer la relación entre el Estado y la ciudadanía.

Así, América Latina está siendo testigo del surgimiento generalizado del entorno GovTech, un nuevo ecosistema digital con un potencial inmenso para la resolución de problemas públicos al tiempo que se estima significativos ahorros para los gobiernos. Los países que aprovechen mejor este entorno serán aquellos que tengan las capacidades adecuadas para innovar y que a su vez habiliten espacios de colaboración entre start-ups y el Estado. En este contexto, los países de América Latina deben posicionarse para permitir que el ecosistema GovTech prospere, dado que este nuevo entorno digital ya se está desarrollando en la región.

Aunque el objetivo de los gobiernos es satisfacer las necesidades de la población, generando valor

público en forma efectiva, eficiente y oportuna, han sido los ciudadanos y empresas quienes se vienen adaptando más rápidamente a la ola digital. Sin embargo, está claro que, en el marco de cualquier política de modernización de la gestión pública centrada en los ciudadanos, los gobiernos encuentran un gran aliado en transitar de un gobierno electrónico a un gobierno digital. ¿Cómo pueden los gobiernos aprovechar los avances tecnológicos para lograr una mejor relación con sus ciudadanos?

II. HACIA UN ESTADO INNOVADOR

1. Aprovechando las oportunidades de la COVID-19

La última generación de reformas en el Perú se realizó en los noventa y treinta años después es más que notorio su agotamiento. Claramente, la “ventana de oportunidad” para realizar este tipo de reformas no es frecuente, su aparición debe aprovecharse al máximo y su alcance debe ser el necesario para enfrentar los retos futuros por al menos las siguientes tres décadas. La institucionalidad del Estado debe apreciarse como una amplia y complicada cañería que con el tiempo se deteriora, se llena de agujeros, se dan atoros y fugas, se generan conexiones clandestinas, etc. Su mantenimiento es fundamental, pero debe hacerse oportunamente, si no sus averías propician la creación y fortalecimiento de privilegios, búsqueda de rentas, mercantilismo y corrupción. Prevenir sale más a cuenta que lamentar.

El debilitamiento institucional hace que nuestro Estado no se perciba presente, está más bien ausente, genera costos e incluso sobrecostos con su accionar y con su ausencia, normalmente no resuelve los problemas a tiempo (no es oportuno) y, por ende, perpetúa los costos sobre los más vulnerables sin que sean asumidos por el Estado.

La crisis de la pandemia ha advertido una infinidad de debilidades de nuestra gestión pública y ha servido para propiciar una serie de soluciones creativas y colaborativas y ha identificado muchas oportunidades de mejora. Todo esto debe ser, con urgencia, sistematizado y convertido en aprendizaje hacia una renovada institucionalidad; “alguien” lo debe estar haciendo. Sin embargo, el riesgo es que “la recuperación” y el proceso electoral distraigan del sentido de urgencia de una reforma y volvamos a sentirnos “cómodos” con nuestra “nueva normalidad”, pero igual a la anterior.

En setiembre del 2019, Nueva Zelanda anunciaba que lanzaría una reforma de su servicio civil. No es que estuvieran mal, por el contrario, se encontraban en el puesto 2 del ranking del Índice de Efectividad del Servicio Civil 2019, sino que la norma vigente “ya había llegado a su límite” y los retos del futuro exigían una reforma para brindar servicios públicos modernos. Esa mirada de anticipación estratégica es la que necesitamos hoy más que nunca.

En el 2003, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) aprobó la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública, así como su Plan de Implementación, bajo un enfoque de gestión para resultados, al servicio de la ciudadanía y que rinda cuentas. Sin embargo, aunque a la fecha se desconoce en forma oficial el grado de avance de su implementación, de los cinco pilares, solo el Presupuesto por Resultados ha tenido avances. Respecto a los demás pilares (Planeamiento y Políticas, Servicio Civil Meritocrático, Gestión por Procesos y Seguimiento/Evaluación y Gestión del Conocimiento), los avances son poco significativos aún.

La capacidad de gestión es lo que diferencia un país de otro en su preparación para enfrentar retos complejos y persistentes. Los años de crecimiento se tradujeron en tímidos esfuerzos de inversión en fortalecimiento de capacidad de gestión.

2. GovTech e innovación

Según el CAF - Banco de Desarrollo de América Latina (2020), el entorno GovTech es:

(…) el ecosistema en el que los Estados cooperan con start-ups, pymes y otros actores que utilizan inteligencia de datos, tecnologías digitales y metodologías innovadoras para generar productos y servicios que resuelvan problemas públicos. (…) Proponen nuevos tipos de asociaciones público-privadas para promover la innovación digital y el uso de datos para mejorar la eficacia y la transparencia en la provisión de servicios públicos. (p. 4)

La esencia del entorno GovTech es la colaboración entre las start-ups y los gobiernos para el uso de tecnologías innovadoras, se pueden hacer tres preguntas para tratar de entender este ecosistema GovTech - start-ups: ¿hay start-ups y pymes capaces de proveer esas nuevas tecnologías? Gobiernos: ¿hay una demanda de esos productos por parte de los gobiernos, especialmente cuando la innovación puede ser disruptiva para las burocracias y las formas de trabajo existentes? Contratación: ¿pueden los gobiernos y las start-ups colaborar fácilmente con los marcos de contratación vigentes?

El CAF ha desarrollado el Índice GovTech 2020 junto con Oxford Insights (CAF y Oxford Insights, 2020), mide la madurez de los ecosistemas GovTech en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, España, México, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.

Más allá de recomendaciones en materia de políticas de ámbito nacional, el CAF recomienda que las personas encargadas de diseñar políticas exploren cómo se pueden estimular las iniciativas de GovTech a nivel de ciudades específicas. Las investigaciones del CAF parecen indicar que es a nivel de las ciudades donde el entorno GovTech tiene un mayor potencial, pero siendo precavidos de no empeorar las desigualdades que suelen existir entre los ámbitos urbano y rural. Una recomendación es aprovechar el potencial del entorno GovTech a nivel de las ciudades como una manera de generar riqueza y oportunidades equitativas para todos sus ciudadanos (por ejemplo, al reinvertir en infraestructura rural y en servicios públicos el dinero que se ahorre mediante el uso de productos GovTech innovadores). La recomendación más importante del CAF es la necesidad de construir un sentido de comunidad, pues el GovTech es un ecosistema en el que los componentes están íntimamente interconectados. Así, generar un núcleo de GovTech que reúna a start-ups, gobiernos e inversionistas podría acelerar sustancialmente el desarrollo de los ecosistemas en toda América Latina

III. GOBIERNO ABIERTO, CONFIANZA Y COHESIÓN SOCIAL

El nuevo escenario de desarrollo en América Latina pone sobre la mesa un concepto de “desarrollo en transición”, es decir, un proceso de “graduación” o consecución de un determinado nivel de ingresos per capita, pero que no es la solución a todos los problemas de una sociedad. No es, pues, un fin en sí mismo, sino un medio más en el camino hacia el desarrollo que, habitualmente, va acompañado de la persistencia de brechas en distintos ámbitos sociales, políticos y económicos.

Para cerrar dichas brechas es necesario actuar en el ámbito de la cohesión social, en su dimensión objetiva (cierre de brechas) y subjetiva (que afecta el vínculo social y el sentido de pertenencia). Para ello, es clave abordar la reducción de la desigualdad y la (re)construcción de la confianza tanto entre individuos y colectivos como hacia las instituciones. Ambos fenómenos, desigualdad y falta de confianza (Wilkinson y Pickett, 2009), están correlacionadas, llevando a las sociedades a un círculo vicioso por el que la desigualdad genera desconfianza que, a su vez, impide soluciones duraderas contra la desigualdad por falta de esperanza en las instituciones. También surgen dinámicas de desconfianza entre los ciudadanos, lo que mina el capital social y la solidaridad necesaria para las reformas redistribuidoras. Este “binomio” desigualdad-desconfianza genera amenazas a la democracia, especialmente en América Latina.

1. Confianza y cohesión social

El concepto de confianza se ha convertido en objeto de estudio e investigación en sociología, economía y ciencia política y objeto de deseo para los políticos y los gobiernos. Su uso generalizado tiene la virtud de visibilizar en el debate político y académico vinculado al desarrollo y la democracia la importancia de la dimensión social de la existencia humana, aspectos que hasta hace poco se obviaban, ya sea por la complejidad de medirlas dada su naturaleza evanescente, ya sea porque otras cuestiones macroinstitucionales acaparaban la atención.

La confianza es la base necesaria para que el orden social funcione en tanto reduce la complejidad social. Al respecto, Güemes (2019) señala que:

En términos empíricos, los estudios comparados prueban que:

1. Las democracias sólidas y vitales cuentan con altos niveles de confianza.

2. Existe una correlación positiva entre desarrollo económico y confianza.

3. La eficacia del Estado y el ejercicio de la gobernanza mejoran cualitativamente cuando hay confianza social e institucional.

4. El bienestar social y la felicidad social depende de los niveles de confianza. (p.11)

La desafección política está fuertemente correlacionada con la erosión de la confianza en instituciones que se perciben “capturadas”, Estados de derecho que normalizan la impunidad, y democracias que cierran cada vez más los espacios de la sociedad civil. El 35 % de la aprobación o reforma de leyes restrictivas se ha producido en América Latina: regulan las actividades y la financiación de la sociedad civil, la protesta, imponen más regulaciones al uso de internet, o regulan la libertad de expresión. Todo ello conduce a que en la región solo tres países puedan ser considerados con un espacio para la sociedad civil abierta (Costafreda y Cortés, 2020, p. 14): Uruguay, Costa Rica y Surinam. El resto se divide, de más abierto a cerrado, en: reducido en seis países, obstruido en ocho países, reprimido en cinco países y cerrado en un país (Civicus, 2019).

La ampliación y renovación de alianzas deberían servir a la ciudadanía a formular una respuesta fuerte con el fin de defender el espacio cívico, el que dispone para la participación, el debate, la voz, la disensión y la acción. Si una sociedad quiere resolver conflictos, fortalecer la cohesión social y brindar soluciones colectivas a los desafíos más complejos del desarrollo, necesita de un espacio para el diálogo, la propuesta y la discrepancia. La contribución de la sociedad civil a la renovación del contrato social y la construcción de sociedades más cohesionadas es una de una de las aristas relevantes y menos tratadas de la agenda de desarrollo en transición; y buscar puentes con las instituciones públicas que promueven y acompañan esta nueva agenda resulta fundamental.

Confiar es crear certidumbres. Es tejer redes, entre las personas, las comunidades, las sociedades, los Estados. En tiempos inciertos, parece pues que tejiendo confianza se construye la cohesión social.

2. Gobierno abierto y confianza

La crisis generada a partir del fenómeno de la corrupción en la región mostró la debilidad institucional de nuestros gobiernos. En la última década, la transformación digital en América Latina ha impulsado importantes innovaciones en los Estados, las cuales se han enfocado en la digitalización del gobierno, la simplificación de los trámites, la expansión de servicios digitales, y la apertura de los datos, propiciando mayor transparencia (datos abiertos) y rendición de cuentas que involucre más a la ciuda danía en el control social de sus autoridades.

Aparte de lograr una más eficiente, eficaz y oportuna prestación de servicios públicos, se propiciaría mayor transparencia y rendición de cuentas para reconstruir la confianza entre autoridades y ciudadanos. La creciente desconfianza queda demostrada en los resultados del más reciente Latinobarómetro 2018. Respecto a la confianza en las instituciones, en el Perú, las instituciones con más baja confianza son el Gobierno (13 %), el Congreso (8 %) y los partidos políticos (7 %). Asimismo, al ver la corrupción como problema principal del país, tenemos en los primeros lugares a Colombia con 20 %, Perú 19 % y Brasil 16 %. El reto de las autoridades es comprender que la transformación digital es el instrumento fundamental para lograr no solo introducir mejoras de competitividad y productividad y contribuir a escapar de la “trampa del ingreso medio”, sino también para favorecer a la mayor inclusión de poblaciones desconectadas de los beneficios del crecimiento y la modernidad.

3. Experiencias de gobierno digital

3.1 En estrategias anticorrupción

Los programas de monitoreo ciudadano han ganado popularidad en los últimos años, como un enfoque de bajo costo para prevenir la corrupción y mejorar la prestación de bienes y servicios públicos. La idea que subyace a los programas de monitoreo ciudadano es que los miembros de la comunidad son los beneficiarios de un programa exitoso y, por lo tanto, pueden tener mejores incentivos para monitorear que los burócratas desinteresados del gobierno central.

Un reciente estudio del Banco Interamericano del Desarrollo (2020), presenta un análisis preliminar del impacto del programa de Monitores Ciudadanos de Control (MCC)¹ de la Contraloría General de la República del Perú (CGR) en los distintos hallazgos de interés relacionados con la ejecución de obras públicas en Perú (sobrecostos, retrasos y cambios en la ejecución, entre otros), con base en datos obtenidos de fuentes disponibles de información administrativa, un umbral que permite un análisis cuasi experimental utilizando un modelo de regresión discontinua. A partir de allí, se podrá entender el potencial del programa para mejorar los resulta dos relacionados con las obras públicas.

El trabajo busca contribuir a cerrar una brecha en la literatura sobre la conexión de las tecnologías (plataformas INFOBRAS y aplicativo INVIERTE.PE, conocido también como Consulta de Inversión) con el control ciudadano (programa MCC). La evidencia más abundante coincide en que el acceso a la información reduce los costos de la acción colectiva para los ciudadanos. Por ejemplo, Olken (2007) muestra que la corrupción disminuye cuando los ciudadanos cuentan con más información sobre gastos de infraestructura.

En este sentido, la difusión de información que los usuarios perciban claramente como accionable, en coordinación con medidas que fomenten activamente la acción colectiva, influyen en los incentivos de los funcionarios públicos y de los proveedores de servicios estatales. En este sentido, Fox (2020) señala que:

(…) resultan prometedoras las estrategias que combinan el uso de tecnologías con mecanismos de participación ciudadana, ya que logran ampliar la voz y la acción colectiva más allá del ámbito local, al tiempo que refuerzan la capacidad del Estado para responder a las demandas ciudadanas. (p. 356)

Este programa ha arrojado resultados prometedores para el control social de la eficiencia de las obras públicas, se debe seguir produciendo evidencia rigurosa sobre sus efectos en la calidad de las obras y también evidencia que contribuya a mejorar el diseño actual de esta iniciativa en sí.

3.2 Funes, un algoritmo contra la corrupción

El Estado peruano adjudicó más de S/ 57 mil millones para la construcción de obras, compra de bienes y contratación de servicios a través de procesos con riesgo de corrupción, entre 2015 y 2018, según un análisis inédito de las contrataciones públicas en Perú. Los hallazgos que hoy revelamos –mientras se investiga a políticos y empresarios por el caso Lava Jato, vinculado al pago de sobornos a cambio de concesión de obras– fueron detectados por un algoritmo desarrollado por OjoPúblico.

El algoritmo, al que se ha denominado Funes, fue desarrollado durante un año y medio para analizar 52 gigabytes de información en forma de 245 mil contratos adjudicados entre 2015 y 2018 por todos los niveles del Estado (distrital, regional y nacional) con datos construidos a partir de la información del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), Infogob, Sunat, proveedoras y otras nuevas bases vinculadas a registros empresariales y conexiones políticas.

Después de procesar, verificar y analizar la información, Funes identificó 110 mil contratos sospechosos (del total de 245 mil contratos) por S/ 57 mil millones, que representan el 40 % de las adjudicaciones públicas del periodo analizado. El algoritmo analizó los procesos de contratación que pasaron por el OSCE y no la data de la Agencia de la Promoción de la Inversión Privada (PROINVERSIÓN) por donde pasaron los contratos para las obras que ya son investigadas en el caso Lava Jato.

El monto de S/ 57 mil millones en contratos riesgosos identificado por OjoPúblico representa más de 90 veces la reparación civil que deberá pagar la constructora brasileña Odebrecht al Perú por sus actos de corrupción en las últimas dos décadas, así como 91 veces al presupuesto destinado para la Contraloría General de la República el 2020, y 22 veces el presupuesto aprobado para el Ministerio Público en el próximo año.

Casi la totalidad de estos contratos bajo sospecha se licitaron en procesos sin competencia. Esta categoría incluye a las modalidades de exoneración y contratación directa, que permiten elegir de forma legal a una empresa determinada sin un concurso previo. También considera aquellos procesos diseñados para que compita más de un proveedor, pero que en la práctica acaban con una sola compañía participando en la etapa de presentación de ofertas.

3.3 Rosie, el robot que apoya la rendición de cuentas

En Brasil, el equipo del Gobierno encargado de procesar el reembolso de los gastos realizados por los miembros del Congreso recibe más de 20 000 solicitudes al mes. Este proceso, que en gran medida se lleva a cabo en forma manual, está sujeto a errores y es susceptible de corrupción. En el marco de la ley brasileña, esta información se encuentra disponible para el público, por lo que es posible verificar su exactitud mediante un análisis posterior. No obstante, es difícil examinar un número tan elevado de transacciones. Afortunadamente, Rosie, un robot creado para analizar los gastos de los miembros del Congreso brasileño, está proporcionando ayuda.

Rosie es producto de la Operación Serenata de Amor, un proyecto creado junto con “hackers cívicos” debido a la sospecha que los datos entregados por los miembros del Congreso, en particular aquellos sobre los reembolsos relacionados con su trabajo, no eran siempre precisos. Si bien existían reglamentaciones claras y directas en materia de reembolsos, existía el riesgo de poder eludirlas con facilidad.

Por otra parte, se consideró que el potencial de los portales de transparencia y los datos públicos no se estaba aprovechando plenamente para fines de rendición de cuentas. Los ciudadanos tenían dificultades para entender el lenguaje del sector público y descifrar el enorme volumen de datos. Así, pues, la ciencia de datos podía ser útil para interpretar los datos de libre acceso suministrados por el Gobierno de Brasil. En Brasil, la forma tradicional de abordar los problemas de rendición de cuentas en los reembolsos de los funcionarios públicos ha sido a través de los tribunales, acción que es función del Ministerio Público. Sin embargo, el ritmo de resolución de los casos es lento y los costos de llevar a un político a los tribunales superan los 15 000 dólares. No es una forma eficaz de abordar el problema.

Llevar el problema a Twitter de manera transparente, mediante el uso de un robot de código abierto con lenguaje neutral y datos fácticos fue una solución que ha demostrado ser más eficiente y eficaz. Rosie obligó a los miembros del Congreso a explicarse y corregir su comportamiento. La presión pública puede tener más influencia que un arresto, especialmente si la alternativa es un caso judicial largo y costoso que utiliza fondos públicos. En segundo lugar, el uso de una plataforma de redes sociales para reunir personas en torno a los datos abiertos en sí, a través de una plataforma automatizada, tiene el potencial de transferir poder a los ciudadanos y que aprovechen un espacio prediseñado para que sus representantes rindan cuentas.

IV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Como lo advierte el CAF (2020), nos encontramos en una nueva etapa en la revolución digital y del gobierno electrónico basada en tecnología inteligente de datos (Open Data, Big Data, Blockchain). Junto con la voluntad política, esta revolución digital gubernamental fortalecerá la confianza entre Estado y ciudadanos, reconstruirá el “contrato social” al propiciar una mayor y mejorada participación ciudadana y puede combatir la corrupción en formas nunca antes imaginadas.

La lección fundamental de una política de transformación digital integral es poner énfasis en una nueva colaboración público-privada, en la que la cocreación de políticas públicas crea soluciones más legítimas en la ciudadanía. En este sentido, en línea con la Alianza por un Gobierno Abierto a la que el Perú ya pertenece, se propone la conformación de una alianza o pacto digital que propicie un trabajo coordinado entre Estado, empresas privadas y ciudadanía y así retroalimentar positivamente el círculo virtuoso de transparencia-confianza-legitimidad que creará una nueva institucionalidad pro desarrollo.

El reto de las autoridades es comprender que la transformación digital es el instrumento fundamental para lograr no solo introducir mejoras de competitividad y productividad y contribuir a escapar de la “trampa del ingreso medio”, sino también favorecer a la mayor inclusión de poblaciones desconectadas de los beneficios del crecimiento y la modernidad.

REFERENCIAS

Banco de Desarrollo de América Latina - CAF. (2020). Índice Govtech 2020. CAF - Banco de Desarrollo de América Latina. Recuperado de https://scioteca.caf.com/ bitstream/handle/123456789/1580/I%CC%81ndice_ GovTech_2020_Resumen_Ejecutivo.pdf?sequence=18 &isAllowed=y#:~:text=Seg%C3%BAn%20CAF%2C%20 el%20entorno%20govtech,servicios%20que%20resuel van%20problemas%20p%C3%BAblicos

CAF y Oxford Insights. (2020). Resumen ejecutivo del informe Índice GovTech 2020. Liberar el potencial de los ecosistemas de Govtech en Iberoamérica. Recuperado de https:// scioteca.caf.com/bitstream/handle/123456789/1580/ I%CC%81ndice_GovTech_2020_Resumen_Ejecutivo. pdf?sequence=18&isAllowed=y

Civicus. (2019). Monitor Tracking Civic Space. Disponible en https://www.civicus.org/index.php/stateof-civil-societyreport-2019

Costafreda, A. y Cortés, H. (2020). El desarrollo en transición en América Latina: ¿Una nueva agenda tecnocrática o la oportunidad de una mirada política a las trampas de la renta media? Documentos de Trabajo Nº 28 (2ª época), pp. 1-20. Recuperado de https://www.fundacioncarolina.es/wp content/uploads/2020/01/DT_FC_28.pdf

Fox, J. (2015). Social accountability: what does the evidence really say? World Development, 72(1), pp. 346-361.

Güemes, C. (2019). Marco Conceptual: confianza y cohesión social. VV.AA. Tejiendo confianza para la cohesión social. Madrid: Programa EUROsociAL, pp. 11-23.

Olken, B. (2007). Monitoring corruption: evidence from a f ield experiment in Indonesia. Journal of Political Economy, 115(2), pp. 200-249.

Wilkinson, R y Pickett, K. (2009). Desigualdad. Un análisis de la (in)felicidad colectiva. Madrid: Turner Publicaciones S.l.

NOTA

1. La intervención de MCC solo puede tener lugar en obras con un presupuesto inferior a S/ 10 millones.