I. INTRODUCCIÓN

En el documento Cálculo del tamaño de la corrupción y la inconducta funcional en el Perú (Shack, Pérez y Portugal, 2020), la Contraloría General de la República (en adelante, la CGR) señala que el perjuicio económico de la corrupción y la inconducta funcional supera los S/ 23 mil millones (ver cuadro N° 1 en la siguiente página).

Podemos discrepar de los criterios emplea dos por la CGR¹, pero no con el hecho de que la corrupción es uno de los principales problemas del país (ver gráfico N° 1), como revela la XI Encuesta Nacional Anual sobre percepción de la corrupción 2019, preparada para PROÉTICA (PROÉTICA - IEP, diciembre 2019).

Para enfrentar el problema de la corrupción, el Perú viene ejecutando el Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción 2018-2021², producto del esfuerzo consensuado de las entidades integrantes de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción, entre las que se encuentra la Contraloría General de la República, el Poder Judicial, el Ministerio Público y la Presidencia del Consejo de Ministros, entre otras. El referido instrumento contiene 69 acciones, de las cuales 29 están orientadas a fortalecer la capacidad de prevención de la corrupción, 21 acciones asociadas a la identificación y gestión de riesgos, y 18 acciones asociadas al fortalecimiento de la capacidad sancionadora del Estado respecto a los casos de corrupción y otros fenómenos asociados.

No es el objeto del presente artículo comentar las acciones del Plan, sino abordar un tema que fue tratado de forma insuficiente en el mismo, pero que en la Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción (2017)³ está clarísimo: la interoperabilidad.

II. INTEROPERABILIDAD EN EL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL PARA REDUCIR LA CORRUPCIÓN

El Decreto Legislativo N° 1412, que aprueba la Ley de Gobierno Digital (2018), define a la interoperabilidad como la “capacidad de interactuar que tienen las organizaciones diversas y dispares para alcanzar objetivos que hayan acordado conjuntamente, recurriendo a la puesta en común de información y conocimiento, a través de los procesos y el intercambio de datos entre sus respectivos sistemas de información”.

Hay que tomar en cuenta que la interoperabilidad tiene más dimensiones que las vinculadas al nivel técnico (interfaces, interconexión, intercambio de datos); hay además un nivel político-legal (marco normativo), un nivel organizacional (responsabilidades y articulación), un nivel semántico (el formato y significado de los datos debe ser entendido por las aplicaciones de las entidades que intercambiarán información), incluso un nivel cultural.

Los principales problemas vinculados a la interoperabilidad y la adecuada gestión de la información en el Sistema de Administración de Justicia (SAJ) Penal son los siguientes⁴:

a) Las instituciones del SAJ Penal no cuentan con sistemas integrados para el tratamiento directo de la información.

b) Las instituciones del SAJ Penal no cuentan con sistemas de información que se integren entre sí, de modo que no les permiten realizar una adecuada gestión de casos (expediente único).

c) No se dispone de información integral para la toma de decisiones adecuadas por parte de magistrados (jueces y fiscales).

d) Se generan oportunidades para la comisión de actos de corrupción, debido a que intervienen diferentes servidores públicos en el proceso de obtención y/o gestión de la información.

e) Las cifras que presentan las instituciones del SAJ Penal no son confiables ni comparables entre sí.

f) El intercambio de información entre las instituciones del SAJ Penal genera elevados costos y retrasos.

En el viacrucis diario de demandantes y denunciantes, esto se traduce en denuncias, expedientes e impugnaciones que se tramitan en papel sin adecuada trazabilidad; pedidos de información entre entidades que demoran semanas o meses; expedientes que se tramitan durante años y escasa efectividad en los operadores de justicia por limitaciones en el acceso a la información vinculada a procesados y denunciados.

El Informe de Adjuntía N° 01-2020-DP-ALCCTEE “Interoperabilidad en el Sistema de Justicia de Justicia Penal: hallazgos y recomendaciones para fortalecer su implementación a favor de la lucha contra la corrupción” (2020)⁵ de la Defensoría del Pueblo, reveló que el nivel de madurez de la interoperabilidad del Sistema de Administración de Justicia Penal es cero (0), es decir, no alcanzamos el nivel 1 de tres niveles posibles.

El informe revela, además, que existen dos caminos para mejorar el nivel de interoperabilidad del sistema. El primero es la Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción (2017), que plantea como objetivo específico:

- Consolidar una gestión de información inte grada para la prevención de la corrupción en la Administración Pública. (Objetivo específico 1.2.) (p. 59)

El referido objetivo tiene como metas las siguientes:

- El país habrá puesto en funcionamiento mecanismos adecuados de información y procesamiento de datos que permitan a los órganos responsables de la prevención, persecución y represión de prácticas corruptas diseñar estrategias adecuadas y eficientes para combatir la corrupción, fomentando además la fiscalización y producción de información por parte de los/las ciudadanos/as y organizaciones de la sociedad civil.

- El país cuenta con un Sistema Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción articulado conforme a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, que alinea esfuerzos en la definición de estrategias de lucha contra la corrupción y que cuenta con un órgano rector responsable de dirigirlo (…). (p. 60)

La Política agrega que para cumplir con este objetivo las entidades responsables deberán considerar como mínimo los siguientes lineamientos:

- Implementar los mecanismos necesarios para la interoperabilidad entre los sistemas de información de las entidades encargadas de la detección, investigación, persecución y sanción de la corrupción.

- Implementar los mecanismos necesarios para la creación de sistemas de información que articule las bases de datos existentes de los sistemas administrativos y de las entidades encargadas de la detección, investigación, persecución y sanción de la corrupción. (p. 61)

Objetivo claro, metas claras y lineamientos claros para alcanzar el citado objetivo, sin embargo, al trasladar la Política al Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción 2018-2021, esa claridad de objetivos y medios se pierde, como revela el Informe de la Defensoría del Pueblo.

En efecto, el Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción (2018) tiene un Objetivo Específico 1.2. muy similar al de la Política:

- “Consolidar una gestión de información integrada para la prevención de la corrupción en la Administración Pública” (p. 10).

Para alcanzar dicho objetivo, el Plan contempla la siguiente Acción:

Impulsar la creación del Sistema Funcional de Integridad y Lucha contra la Corrupción conformado por las Oficinas de Integridad Institucional o los funcionarios responsables de la integridad gubernamental de las entidades públicas bajo la rectoría de la CAN. El sistema tendría como funciones centrales, entre otras relevantes: diseñar mapas de riesgos de corrupción y proponer herramientas para enfrentarlos en los distintos ámbitos de actuación, y generar y administrar información cuantitativa y cualitativa en materia de integridad y lucha contra la corrupción, a fin de desarrollar indicadores que permitan el monitoreo y la adopción de políticas públicas. (p. 13)

Resumamos en el cuadro Nº 2 el problema.

Como se puede apreciar de una lectura atenta de objetivos, lineamientos, metas y acciones de Política y Plan, las acciones del Plan no coinciden con lo propuesto en los lineamientos de Política para el mismo objetivo, es decir, no tenemos como país acciones para lograr la ansiada interoperabilidad entre los sistemas de información de las entidades encargadas de la detección, investigación, persecución y sanción de la corrupción. Además, hay una gran diferencia entre estas y las Oficinas de Integridad, objeto de las acciones del Plan. El Informe de la Defensoría del Pueblo (2020) lo resume así:

De esta forma, se aprecia que, sin actividades, metas, indicadores ni responsables de implementar mecanismos de interoperabilidad entre los sistemas de información de las entidades vinculadas a la lucha contra la corrupción, el Plan no constituye una herramienta que oriente el accionar de las entidades del Estado peruano en favor de la referida interoperabilidad. (p. 68)

El segundo camino para lograr la interoperabilidad en el Sistema de Administración de Justicia Penal lo revela el Informe de la Defensoría del Pueblo. El Consejo Nacional de Política Criminal (CONAPOC), que tiene entre sus miembros al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la República, el Poder Judicial, la Fiscalía de la Nación, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio del Interior, la Policía Nacional del Perú, entre otras entidades, aprobó el 2018 el Plan Nacional de Interoperabilidad en el Sistema de Administración de Justicia Penal, con el objetivo de:

(…) lograr que, tras cinco años de implementación, el Sistema de Administración de Justicia Penal y las instituciones que lo conforman, hayan superado el primero de los tres niveles del modelo de madurez en interoperabilidad en todas las dimensiones de la interoperabilidad, en todas y cada una de las instituciones, según el modelo de evaluación de madurez de la interoperabilidad (…). (p. 59)

Este Plan, aprobado en el seno de la CONAPOC, no se pone en implementación a la fecha porque la materia que regula está siendo objeto de revisión por parte del Consejo de Reforma del Sistema de Justicia⁶. Desfacer este entuerto, en términos del Quijote, sería un buen inicio en la búsqueda de un sistema de justicia penal más eficaz; mientras tanto seguiremos contando con una interoperabilidad del Sistema de Administración de Justicia Penal de nivel cero.

III. CONCENTRAR LA EJECUCIÓN DE OBRAS E INVERSIÓN PÚBLICA EN INFRAESTRUCTURA EN LAS ENTIDADES MEJOR PREPARADAS PARA LOGRAR EFICIENCIA EN EL GASTO Y UNA MEJOR FISCALIZACIÓN

El Sistema Nacional de Abastecimiento incluye aproximadamente a 2940 entidades de todos los niveles de gobierno, muchas de las cuales ejecutan obras sin contar con la especialización requerida.

Por su parte, el Reporte de Obras Paralizadas 2019 de la Contraloría General de la República (CGR, marzo del 2019) informó que hay 867 obras paralizadas al 2019 con las siguientes características (ver cuadros N° 3 y N° 4):

Cabe señalar que los principales motivos de las paralizaciones fueron las deficiencias técnicas e incumplimientos contractuales y los arbitrajes.

El Informe de la Contraloría General de la República “Cálculo del tamaño de la corrupción y la inconducta funcional en el Perú”, al analizar el perjuicio económico en el nivel subnacional revela lo siguiente (ver cuadro N° 5).

Los informes de Contraloría General de la República no permiten afirmar que existan más problemas a nivel subnacional que a nivel de Gobierno central por la dinámica en la distribución del presupuesto, pero sí demuestran que los principales problemas técnicos se concentran en las obras pequeñas, la mayoría de las cuales se ejecutan a nivel subnacional y que en los gobiernos subnacionales hay S/ 3 818 936 289 de perjuicio económico vinculado al presupuesto de inversión.

Sin embargo, como vimos más arriba, son 2940 entidades por auditar, dentro de las cuales están las 1655 municipalidades distritales, 196 municipalidades provinciales y 25 gobiernos regionales.

En un análisis simple, auditar el presupuesto para obras e inversión pública en 196 municipalidades provinciales y 25 gobiernos regionales debería ser más sencillo que auditarlo en el mismo número de gobiernos subnacionales más las 1655 municipalidades distritales.

Para ello se puede concentrar la ejecución de obras y del presupuesto de inversión a través de mecanismos y planes que busquen facilitar la ejecución de la inversión pública, y que se vienen aplicando en el país.

Al respecto, la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (ARCC)⁷ cuenta con un procedimiento de contratación pública espe cial, regulado por el Decreto Supremo N° 071-2018-PCM, simplificado y con plazos reducidos. Introduce, además, la posibilidad de contratar por paquete la ejecución de obras de similar naturaleza, cuya contratación en conjunto resulte más eficiente para el Estado en términos de calidad, precio y tiempo frente a la contratación independiente.

Si bien la referida medida se encuentra incluida en el Reglamento de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 344-2018-EF, está diseñada para contratar por paquete la ejecución de obras de similar naturaleza por parte de una misma entidad; es decir, no permite agrupar las obras de diferentes entidades. Siendo esto así, la normativa de la ARCC resulta más flexible porque permite empaquetar obras en un ámbito regional mayor.

La estrategia de empaquetado se aplica, por ejemplo, en las intervenciones diseñadas para la i) quebrada San Idelfonso; ii) río Tumbes; iii) río la Leche y río Motupe; iv) río Huarmey y Río Casma; v) río Huaura y río Cañete; y vi) río Matagente (PCM, s.f.); que están siendo ejecutadas por la ARCC.

Si bien es una ventaja, informada para el Acuerdo Gobierno a Gobierno con el Gobierno británico, liderado por la ARCC, consideramos que el empaquetamiento de obras y proyectos también reduce el riesgo de incumplimiento en la ejecución de dichas obras y proyectos. Si al esquema de empaquetamiento le sumamos la habilitación de modelos contractuales modernos, conforme se plantea en la Medida de Política 1.5. del Plan Nacional de Competitividad y Productividad⁸, podríamos sumarle otra de las ventajas reportadas por la ARCC para el referido Acuerdo Gobierno a Gobierno: uso de esquemas ágiles de ejecución con reducción de costos y riesgos (PCM, s.f.).

En este punto cabe recordar que la referida habilitación de modelos contractuales modernos busca la incorporación de modelos contractuales de uso estándar internacional, ello debido al éxito atribuidos al modelo NEC (New Engineering Contract) en el marco del Proyecto Especial Juegos Panamericanos. El Plan Nacional de Competitividad y Productividad plantea se realicen las modificaciones normativas para compatibilizar dicho modelo con la legislación nacional. Además, se pretende incorporar otros modelos bajo el criterio previo de compatibilización con nuestra legislación vigente.

Con la incorporación de estas medidas de eficiencia y reducción de conflictividad (uso del modelo NEC) y la posibilidad del empaquetamiento de obras a través de las municipalidades provinciales y los gobiernos regionales (como actualmente se realiza a través de la ARCC) podríamos mejorar la ejecución del gasto público y enfocar la auditoría de una mayor bolsa presupuestal en un número menor de entidades, facilitando la labor de la Contraloría General de la República.

IV. CONCLUSIONES

- La corrupción en el país es uno de los principales problemas de las últimas décadas, parte de ello por el déficit en la interoperabilidad en el Sistema de Administración de Justicia Penal, lo cual hace que las instituciones no cuenten con sistemas integrados para el tratamiento de la información. Asimismo, la discordancia entre el Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción 2018-2021 y la Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción, demuestran que como país no tenemos acciones para lograr la ansiada interoperabilidad entre los sistemas de información de las entidades encargadas de la detección, investigación, persecución y sanción de la corrupción.

- El sistema de empaquetamiento, el cual ha sido empleado por la ARCC, y la habilitación de modelos contractuales modernos resultan medidas que permiten mejorar la ejecución del gasto público y enfocar la auditoría de una mayor bolsa presupuestal en un número menor de entidades, facilitando la labor de la Contraloría General de la República, siendo en su conjunto, medidas para mitigar el gran problema que significa la corrupción.

REFERENCIAS

CGR. (Marzo del 2019). Reporte de obras paralizadas 2019. Recuperado de https://doc.contraloria.gob.pe/estudios-especiales/documento_trabajo/2019/Reporte_Obras_ Paralizadas.pdf

PCM. (s.f.). Acuerdo de Gobierno a Gobierno para la Reconstrucción con Cambios. Recuperado de https:// www.rcc.gob.pe/2020/main-home/contrataciones/g2g-procesos-procura/

PROÉTICA - IEP. (Diciembre 2019). XI Encuesta nacional anual sobre percepciones de corrupción. Informe especial preparado para PROÉTICA. Recuperado de https://www. proetica.org.pe/contenido/xi-encuesta-nacional-sobre-percepciones-de-la-corrupcion-en-el-peru-2019/

Shack, N., Pérez, J., y Portugal, L. (2020). Cálculo del tamaño de la corrupción y la inconducta funcional en el Perú: una aproximación exploratoria. Documento de Política en Control Gubernamental. Contraloría General de la República. Lima. Recuperado de https://doc.contraloria. gob.pe/estudios-especiales/documento_trabajo/2020/ Calculo_de_la_Corrupcion_en_el_Peru.pdf

NOTAS

1. Por ejemplo, la Contraloría General de la República puede considerar perjuicio económico los alquileres pagados por un ministerio respecto de un local que este comparte con sus programas o proyectos adscritos, si es que no se ha distribuido proporcionalmente –en función del área ocupada– el monto entre el ministerio y los referidos programas y proyectos. Es claro que en el ejemplo nadie se robó un solo sol y si se hubiera distribuido correctamente el pago, estaríamos siempre utilizando recursos públicos independiente de la fuente de los mismos; pero desde el punto de vista de la Oficina de Control Institucional del Ministerio, el pago que no les correspondía asumir se considera perjuicio económico.

2. Aprobado mediante Decreto Supremo N° 044-2018-PCM. Recuperado de https://busquedas.elperuano.pe/download/ url/decreto-supremo-que-aprueba-el-plan-nacional-de-integridad-y-decreto-supremo-n-044-2018-pcm-1641357-2

3. Ver en https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/ 388273/Politica-Nacional-de-Integridad-y-Lucha-contra-la-Corrupci%C3%B3n.pdf

4. Plan Nacional de Interoperabilidad en el Sistema de Administración de Justicia Penal.

5. El autor del presente artículo participó como consultor en la elaboración del Informe. Ver en: https://cdn.www.gob. pe/uploads/document/file/1276856/Informe%20de%20 Adjunt%C3%ADa%20N%C2%B0%2001-2020-DP-ALCC-TEE%20Interoperabilidad%20en%20el%20Sistema%20 de%20Justicia%20Penal.pdf

6. Según lo informado en el Oficio N° 379-2020-JUS/DM-ST-CONAPOC del 23 de junio de 2020, de la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Política Criminal.

7. Por Ley N° 30556 se dispuso la creación de la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (en adelante, ARCC), como entidad adscrita a la PCM y que tiene carácter excepcional y temporal, encargada de liderar, implementar e, incluso, ejecutar el Plan de rehabilitación, reposición, reconstrucción y construcción de la infraestructura dañada luego del Fenómeno del Niño de 2017. En cuanto al rol ejecutor, la ley establece que “la Autoridad cuenta con autonomía funcional, administrativa, técnica y económica, constituyéndose como una unidad ejecutora, con la finalidad de realizar todas las acciones y actividades para el cumplimiento de sus objetivos (…)”.

8. El 2019 se aprobó el Plan Nacional de Competitividad y Productividad (PNCP) mediante Decreto Supremo N° 237-2019-EF. El Plan recoge un conjunto priorizado de medidas de política, con hitos de corto, mediano y largo plazo para alcanzar los nueve Objetivos Prioritarios (OP) del Plan. Asimismo, busca constituirse en un marco de acción y hoja de ruta de acción que da soporte a una intervención gubernamental articulada, eficaz y eficiente.