I. ASPECTOS GENERALES

Para muchos lectores, el título del presente artículo puede parecer pesimista y hasta mezquino a la luz del impacto que ha tenido en nuestro país la aplicación de la Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, la LPAG) en los últimos veinte años. En realidad, no se trata de ser aguafiestas de un justo homenaje a una ley que ha tenido una vital importancia en el desarrollo del país.

El Perú se encuentra envuelto en una crisis sin precedentes en nuestra historia, producto de una serie de desaciertos en la gestión de los sucesivos gobiernos de turno, y a la cual se le han agregado los impactos de la COVID-19. Sin embargo, la crisis en la que nos encontramos inmersos no debe llevar al argumento facilista que también se encuentra en crisis el procedimiento administrativo. En rigor, una cosa no lleva a la otra.

Como lo indica Morón Urbina (2020), a propósito del impacto de la pandemia en la actuación de la administración:

Acaso, sin desearlo, las medidas adoptadas por los gobiernos para evitar el contagio del COVID-19 se han convertido en el gran transformador digital de las organizaciones administrativas, tanto en sus relaciones con los ciudadanos como con las propias entidades públicas. (p. 7)

En efecto, a partir del año 2020, el Estado peruano ha evidenciado, como nunca lo ha hecho, sus debilidades y las limitaciones para afrontar una serie de eventos vinculados a la emergencia nacional y a la emergencia sanitaria en concreto. El año 2021 ha profundizado dichas debilidades al extremo de poner en tela de juicio el bienestar y la prosperidad de un país que se jactaba a nivel macroeconómico de tener una de las economías más sólidas de la región. Esta suerte de nueva “prosperidad falaz” no ha hecho sino confrontarnos con una realidad de la cual nunca debimos de alejarnos.

El Derecho Administrativo, y particularmente el procedimiento administrativo, no sale indemne de la crisis sanitaria en la que encuentra actualmente inmerso nuestro país. No obstante ello, y en aplicación de la LPAG desde el año 2001 en adelante, se ha venido dando la batalla desde diversas trincheras por una mejora del procedimiento administrativo.

Queda claro, entonces, que la mala gestión de los gobernantes de turno no significa que las reglas de procedimiento sean inadecuadas para responder frente a los retos de la emergencia sanitaria.

Si bien este vigésimo aniversario nos ha tomado por sorpresa en materia de actuación de la administración pública, y nos ha obligado en forma dramática a enrumbar el camino y a sortear una serie de dificultades que hasta hace poco parecían insospechadas, ello no debe hacernos perder de vista las bondades que desde su vigencia en adelante ha generado la LPAG.

En circunstancias normales, serían muchas las razones para celebrar con bombos y platillos los veinte años de vigencia de la LPAG. Sin embargo, la realidad del país, por efectos de la COVID-19 y la acumulación de una serie de desaciertos en materia de gestión estatal nos obliga a ser bastantes cautos en el festejo. No estamos en tiempo de celebraciones, pero también sería injusto desconocer el enorme impacto de la LPAG en el desarrollo del país a los veinte años de vigencia.

Si por un momento nos introducimos en el túnel del tiempo, parecería sensato afirmar que valió la pena efectuar una reforma de enorme trascendencia para el país. La pregunta que surge en este escenario es si, a los veinte años de vigencia de la LPAG, fue importante realizar tanto esfuerzo para estar en la situación en la que actualmente se encuentra nuestro país.

En realidad, las respuestas a estas y otras interrogantes trascienden la celebración del vigésimo aniversario de la LPAG. Basta contrastar lo avanzado y pensar que el camino recorrido, a pesar de una serie de turbulencias, ha sido el correcto.

En esencia, la LPAG ha constituido una norma de vital importancia para el desarrollo del país y, sin duda, se ha convertido en un adecuado instrumento de balance entre el necesario funcionamiento de la administración y los mecanismos de protección del ciudadano ante los excesos de la administración.

A lo largo de sus veinte años de vigencia, la LPAG ha ofrecido una serie de respuestas ante la actuación de la administración. Sin embargo, el tiempo transcurrido y la intensidad de algunos cambios nos impone la necesidad de adecuarla a la realidad de los tiempos actuales.

No se está afirmando que la LPAG adolece de un envejecimiento prematuro ni mucho menos. Solo se está planteando que requiere ajustes inmediatos en razón de que en los últimos años el mundo ha evolucionado a una velocidad inesperada en la que, ciertamente, las reglas del procedimiento administrativo no han caminado al mismo ritmo. Ello no hace sino confirmar la mutabilidad de este tipo de normas y la necesidad de adecuarlas a los cambios. Por poner un ejemplo inmediato, es evidente que en materia de procedimiento administrativo digital, la realidad en este y otros temas ha superado la aplicación de las reglas clásicas del procedimiento administrativo.

II. LA AGENDA PENDIENTE EN MATERIA DE REFORMA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Varios son los temas sobre los cuales es necesario efectuar ajustes al régimen del procedimiento administrativo. En los veinte años de vigencia de la LPAG, actualmente recogida en el Texto Único Ordenado aprobado por el Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, se han presentado numerosos supuestos sobre los cuales cabe reflexionar, sin que ello desmerezca la vital importancia de la LPAG durante todo el tiempo de su vigencia.

Un aspecto en el que no se han percibido cambios sustantivos, pese a que los objetivos de la LPAG se orientan a ello, es la superación del dogma formalista del procedimiento administrativo. Lamentablemente, todavía persiste un criterio restrictivo de parte de las autoridades sobre el desarrollo de sus actuaciones administrativas en el que prevalece el cumplimiento de la forma sobre la finalidad. Este es un tema que debe ser superado, pero que no resulta fácil en su implementación por el temor permanente de las autoridades administrativas a los procesos de fiscalización de los organismos de control. En rigor, la LPAG se encuentra dotada de un conjunto de instrumentos que nos permiten, desde una perspectiva general y de un enfoque finalista del procedimiento, la adopción de decisiones que respondan a la nueva organización del Estado y a la satisfacción de las necesidades de los administrados.

El tema no es pacífico, pues implica superar una visión tradicional sobre el procedimiento administrativo. Al respecto, es incuestionable que las normas generales del Derecho Administrativo en el Perú han venido evolucionando rápidamente desde las décadas de los años sesenta y setenta del siglo pasado, periodo en el que regía una norma general de procedimientos administrativos bajo la forma de un reglamento general de carácter autónomo, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 006-67-SC y, posteriormente, elevado a norma con rango de ley por el mérito del Decreto Ley N° 26111 el año 1992. Dicha norma, posteriormente rebautizada en el Texto Único Ordenado aprobado por el Decreto Supremo N° 02-94-JUS, fue utilizada en su tiempo como un cajón de sastre para la solución de los problemas administrativos, en el contexto de un modelo de organización estatal muy dife rente al que hoy en día tenemos.

La velocidad de las reformas económicas impulsadas en nuestro país a partir de la década del noventa en adelante generó la necesidad de contar con nuevas reglas de juego, pues la norma general en materia de procedimiento administrativo dentro de esta visión formalista no respondía a la reforma administrativa impulsada por el gobierno del ingeniero Fujimori.

Tal como se ha señalado, en los años setenta hubo un crecimiento inusitado del Estado y, como consecuencia de ello, el surgimiento de una serie de procedimientos administrativos regulados en forma sectorial y sin un patrón de principios rectores y comunes a la actuación administrativa. Ello se exacerbó con el crecimiento de las entidades estatales en el periodo de gestión del gobierno militar en sus dos fases (1968-1975 y 1975-1980). Ambos periodos nos revelaron la necesidad de introducir una serie de cambios y de adoptar con suma urgencia una nueva regulación que nos permitiera reconocer las diversas modalidades de acción estatal que poco a poco iban suscitándose a lo largo de los años. La respuesta ante dicho fenómeno de intervención del Estado no fue la aprobación de una Ley de Procedimiento Administrativo General, sino el acceso facilista a la regulación sectorial.

En los años ochenta quizás la norma más trascendental fue la Ley N° 25035, Ley de Simplificación Administrativa, la cual sentó las bases de una futura reforma del procedimiento administrativo.

La década del noventa y el impulso de los procesos de promoción de la inversión privada no fueron escenarios ajenos al cambio de las reglas aplicables a los procedimientos administrativos, particularmente en aquellos casos vinculados a la protección de los inversionistas en el marco de la reforma económica iniciada en aquellos años. No fue extraño, entonces, que el año 1991, a poco de iniciarse el primer gobierno del presi dente Fujimori, se emita el Decreto Legislativo N° 757, en cuyo título IV en forma premonitoria se establecieron un conjunto de reformas en paralelo al régimen del procedimiento administrativo aplicable a temas de protección de inversionistas.

A fines del segundo gobierno del presidente Fujimori se iniciaron los primeros avances de la reforma del procedimiento administrativo, y en el marco de sucesivas propuestas, finalmente, el 10 de abril del 2001, y con una serie de marchas y contramarchas, se aprobaría por el Congreso de la República la Ley N° 27444.

En palabras de Brewer-Carías (2011), con la aprobación de dicha ley

(…) el Perú se incorporó definitivamente en la corriente contemporánea de la codificación formal del procedimiento administrativo, siendo el texto peruano uno realmente único en el continente, pues se recogieron en él, enriquecidos, todos los principios del procedimiento administrativo que se habían venido conformando en las décadas anteriores en nuestros países por la doctrina, la jurisprudencia y la legislación. (…). (p. 48)

El resultado de este proceso de positivización del Derecho Administrativo ha sido muy importante, pues hoy podemos considerar como el signo más importante de la evolución del Derecho Administrativo en América Latina, precisamente, el del proceso de su codificación que se ha materializado particularmente en la sanción de estas leyes reguladoras del procedimiento administrativo en general. En todos los países, además, de una forma u otra, las leyes de procedimiento administrativo dictadas han dividido la historia del Derecho Administrativo en dos grandes etapas en su evolución, referidas, por supuesto, una a la etapa antes de la sanción de dichas leyes y otra a la etapa posterior –lo que sin duda también puede decirse que ocurrió en el Perú–.

En este sentido, “el nuevo Derecho Administrativo” o, en palabras de Abruña (2011), esta suerte de refundación del Derecho Administrativo peruano, inspirado a partir de este fenómeno creciente de codificación en nuestro país, nos han permitido asumir un conjunto de valores constitucionales de respeto a la persona humana en franco y abierto balance con el ejercicio de las potestades públicas (p. 15).

No resulta extraño, pues, que el artículo III del Título Preliminar de la LPAG, sea clave para entender esta orientación, al señalar lo siguiente:

La presente Ley tiene por finalidad establecer el régimen jurídico aplicable para que la actuación de la administración pública sirva a la protección del interés general, garantizando los derechos e intereses de los administrados y con sujeción al ordenamiento constitucional y jurídico en general.

En el balance de la aplicación de la LPAG en estos veinte años se ha hecho evidente la necesidad de reconocer una nueva visión con respecto al ámbito de aplicación subjetivo y objetivo de la norma, la incorporación de un catálogo de principios y fuentes del procedimiento administrativo, el reconocimiento del ejercicio equilibrado de las potestades públicas sobre las cuales se erige la actuación administrativa en oposición a las formas tradicionales de actuación, una adecuada sistematización de las fases de desarrollo del procedimiento administrativo, un rediseño de la regulación del derecho de petición en sus diversas manifestaciones, un nuevo enfoque sobre el régimen de recursos impugnativos y de revisión de oficio de las actuaciones de la administración, la configuración de procedimientos especiales como el trilateral y el sancionador, entre otros. Sin embargo, también han surgido en el camino nuevas tareas por desarrollar.

Por ejemplo, se advierte que en el caso de la LPAG existe una regulación bastante detallada con respecto al ámbito de aplicación de la norma, que colisiona en forma permanente con la legislación sectorial y no garantiza una actuación predecible de la administración pública. Pensemos, por un momento, en el listado enunciativo de las entidades comprendidas en el artículo 1 del Título Preliminar de la LPAG, y en los diversos problemas que se han generado con la aplicación de la misma para determinadas actividades de los colegios profesionales (inciso 6), de las empresas estatales con potestades administrativas, así como de los proyectos y programas especiales (inciso 7), o el caso de las empresas concesionarias o autorizadas en materia de prestación de servicios públicos (inciso 8).

En este orden de ideas se advierte la existencia de un conjunto de organismos que gozan de personalidad jurídica de derecho público y que no constituyen parte del Estado. Es decir, se encuentran sujetos al derecho público, ejercen función administrativa, pero no forman parte de la estructura del Estado. En realidad, se configura la existencia de entidades no estatales que desempeñan funciones administrativas en la oportunidad en la que prestan servicios públicos, en especial, a través de concesión o autorización del Estado. Se trata, pues, de entidades privadas que se convierten en prestadores efectivos del servicio, en tanto el Estado mantiene la titularidad sobre los mismos.

Tal como lo señala Guzmán Napurí (2019):

(…) este último concepto se encuentra en revisión, dadas las concepciones modernas existentes respecto a la gestión de los servicios públicos, donde el Estado es más bien un garante y no un titular. El sometimiento de las entidades que venimos reseñando al derecho público se hace patente a través de su relación con los usuarios y la aplicación del denominado procedimiento administrativo trilateral. En segundo lugar, las entidades privadas se encuentran sujetas a la normativa de derecho público cuando ejercen función administrativa, a través de una delegación o autorización expresa realizada por la administración. p.17

También se advierten algunas contingencias con respecto al régimen del derecho público aplicable a las entidades públicas y a las decisiones que estas adoptan en materia de personal. Por ejemplo, se han identificado supuestos en los que se desconoce o cuestiona la existencia de actos administrativos al amparo de una indebida aplicación del derecho laboral a las relaciones jurídicas de carácter administrativo que se generan al interior de las referidas entidades. Este fenómeno y su tratamiento va más allá de las propias precisiones establecidas en la LPAG y, sobre todo, se presenta en aquellas entidades públicas que operan en su rol de empleadores con el régimen laboral de la actividad privada y en las que las acciones de personal se adoptan con criterios propios de un empleador privado, con las ulteriores responsabilidades de ley. Dicho en otros términos, se apela a categorías propias de otras ramas del Derecho que resultan incompatibles con el régimen jurídico del Derecho Administrativo.

Estos y otros supuestos, que por razones de espacio no comentamos, nos revelan la

necesidad de efectuar ajustes a la LPAG. En todo caso, debe quedar claro que con aciertos y desaciertos en su aplicación, la LPAG ha sobrevivido a los embates en su contra y al uso excesivo y abusivo por parte de determinadas entidades de los procedimientos especiales como válvula de escape al régimen garantista de la LPAG. Esto ha significado el desarrollo de un procedimiento administrativo en el que lejos de deslegitimar su aplicación se nos plantea una serie de retos frente a la intensidad de los cambios.

Hace diez años, con ocasión de la primera década de aplicación de la LPAG, se afirmaba que cumplidos los diez años de su vigencia se había desarrollado abundante doctrina nacional que apunta a sustentar su aplicación en beneficio de la ciudadanía, con vigencia de sus derechos y, particularmente, del debido proceso, así como también de lo referido a las entidades públicas, a fin de orientar y potenciar la eficiencia y eficacia de la administración pública.

Luego de diez años más, y con ocasión de una nueva década de vigencia y aplicación de la LPAG, se puede confirmar que, como toda ley, la LPAG es una norma perfectible y que ello no ha sido ajeno a las sucesivas reformas implementadas en el tiempo, tales como las acontecidas con los decretos legislativos N°s 1029, 1272 y 1428, entre otras.

Algunas de las modificaciones legislativas efectuadas durante este tiempo han constituido un franco retroceso, tal como fue el caso de las modificaciones del silencio administrativo. En efecto, y en la línea de lo señalado por Maraví (2011), la aprobación de la Ley N° 29060 (Ley del Silencio Administrativo - LSA y del Decreto Legislativo N° 1029, constituyeron un falso impulso en nombre de la simplificación administrativa, en el que se evidenciaron graves defectos en la configuración del régimen del silencio administrativo de la LPAG. En rigor, se trató de un grave error que ha implicado derogar a LSA y devolver, entre otros aspectos, su tratamiento al propio escenario de la LPAG (p. 111).

Por ello, debe procurarse que la LPAG no solo siga desarrollándose, sino también que las diversas instituciones que la conforman logren adaptarse a la realidad y que la constante mutabilidad que la caracteriza dé respuesta a las numerosas demandas sociales.

La LPAG no puede desconocer que el Derecho Administrativo es el resultado de un producto histórico relativamente joven, que ha tenido la necesidad de adecuarse a las condiciones jurídicas de acuerdo a su tiempo. Es decir, desde sus inicios siempre se ha encontrado en constante innovación tanto normativa como operativa.

III. IMPORTANCIA DE LAS FUENTES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Pese a que la LPAG es una norma común y, por ende, de aplicación mínima a todo tipo de procedimientos administrativos, se aprecia que este aspecto no es de cumplimiento obligatorio por las entidades que regulan sus actuaciones por normas especiales y que sienten que la LPAG es solo una norma supletoria y no común de aplicación a sus actuaciones. Aquí existe un reto por delante.

Las últimas modificaciones que ha sufrido la LPAG, tales como la del Decreto Legislativo Nº 1272 del 2016 y la del Decreto Legislativo N°1452 del 2018, han fijado la necesidad de agilizar y optimizar los procedimientos administrativos que se realizan ante las entidades públicas, modificando para ello las diversas disposiciones de la LPAG y derogando la Ley del Silencio Administrativo.

A partir de ello se han sucedido cambios progresivos, con nuevas disposiciones y algunas modificaciones que nos permiten reducir el tiempo de respuesta por parte de las entidades en materia de trámites administrativos, los supuestos eximentes de responsabilidad por infracciones y la incorporación de faltas, etc.

Por otro lado, en el marco de las últimas reformas introducidas por el Decreto Legislativo N°1452 se han generado cambios en las disposiciones generales del procedimiento administrativo, así como las precisiones sobre la nulidad de oficio, caducidad, prescripción y notificaciones. Asimismo, una reforma importante en los últimos años ha sido la incorporación de reglas referidas a la actividad de fiscalización.

Uno de los aportes adoptados por la LPAG a nuestro ordenamiento jurídico es también el principio de unidad de la actuación de la administración pública en su conjunto. Este aspecto, si bien no cuenta aún con alcances específicos, tiene la clara finalidad de lograr la coherencia de la actuación del conjunto de las entidades integrantes de la administración pública.

El carácter común de las reglas de la LPAG no excluye la existencia de procedimientos especiales y reconoce los supuestos sobre la especialidad administrativa y su tramitación. Sin embargo, al intentar deslindar las normas comunes y generales con los procedimientos sujetos a una legislación especial se llega en algunos casos a viciar el contenido de las nor mas de la propia LPAG.

En la actualidad, todavía persiste la negativa de determinadas entidades fiscalizadoras de aceptar una ruta de codificación unitaria y homogénea del procedimiento administrativo. Este aspecto se aprecia sobremanera en las decisiones de cuerpos colegiados y de tribunales administrativos al interior de la administración pública, en los que se advierte, salvo honrosas excepciones, una postura de alejarse de las reglas de garantía en favor de los administrados, conforme con las previsiones establecidas en la LPAG.

Cabe precisar que la LPAG ha venido incorporando diversos principios constitucionales, fuentes y precedentes administrativos que han permitido integrar el ámbito administrativo, indisponible para la administración pública.

Entre dichos principios cabe resaltar la incorporación en el título IV de la LPAG, del principio de ejercicio legítimo del poder (inciso 1.17), mediante el cual se establecen aquellos límites dentro de los cuales debe actuar la autoridad administrativa. Ello con la finalidad de que la respectiva entidad no abuse de este poder encomendado y ejerza exclusivamente las competencias atribuidas para las cuales fueron destinadas. Asimismo, se busca que este poder no sea usado para objetivos distintos o en contra del interés general.

Otro de los principios recientemente incorporados en el referido título IV de la LPAG es el principio de responsabilidad (inciso 1.18) a través del cual se obliga a la autoridad administrativa a responder por aquellos daños infringidos a los administrados como consecuencia del mal funcionamiento de la administración. Sobre este tema somos de la opinión que, tarde o temprano, surgirá la necesidad de contar con una regulación autónoma sobre el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado.

Además, otro de los principios incorporados en la última reforma y que se recogen en el titulo IV es el principio de acceso permanente (inciso 1.19), en virtud del cual se busca facilitar al administrado el acceso continuo a la información y a la obtención de los documentos generados en el marco del procedimiento que el administrado tramite ante la respectiva entidad. Se trata de un principio muy relevante y que opera sin perjuicio del derecho de acceso a la información que se ejerce conforme a la ley de la materia.

Una de las peculiaridades resaltantes en la LPAG es la incorporación del enfoque intercultural, mediante el cual las autoridades administrativas deben actuar aplicando este enfoque, coadyuvando a la generación de un servicio con pertinencia cultural, lo que implica la adaptación de los procesos que sean necesarios en función a las características geográficas, ambientales, socioeconómicas, lingüísticas y culturales de los administrados a quienes se destina dicho servicio y que se encuentran incorporados en el artículo 3 del Decreto Legislativo Nº 1452.

Tal como se puede apreciar, estos principios se derivan de las bases esenciales del sistema jurídico, los cuales se han vinculado de forma directa a los sujetos del procedimiento. La incorporación de estos principios ha resultado de enorme trascendencia, puesto que constituyen las pautas esenciales para la acción sobre las actuaciones públicas, los cuales han cumplido con los criterios interpretativos obligatorios de las normas administrativas, integrando los vacíos del ordenamiento jurídico, de modo que puedan partir de un criterio jurídico para la resolución de los casos concretos y ser un referente para la generación normativa.

El balance de los veinte años de vigencia de la LPAG respecto a las fuentes que rigen el Derecho Administrativo es un tema más que relevante, pues su funcionamiento y aplicación es fundamental para resolver las diversas controversias que se van suscitando día a día.

Como se puede advertir, las fuentes que han inspirado el procedimiento administrativo en el Perú son aquellas fuentes formales que se han ido incorporando poco a poco al artículo V de la LPAG. Entre ellas contamos con las disposiciones constitucionales, los tratados y convenios internacionales, las leyes, los decretos, reglamentos, jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que interpreten disposiciones administrativas, resoluciones emitidas por la administración a través de sus tribunales o consejos regidos por leyes especiales y los pronunciamientos vinculantes.

Una de las fuentes que se han venido incorporando de forma constante a la LPAG a lo largo de los años son las resoluciones emitidas por la administración a través de sus tribunales o consejos regidos por leyes especiales, en las cuales se establecen los criterios interpretativos de alcance general.

En efecto, se puede afirmar que en la actualidad existe una amplia proliferación de tribunales administrativos u órganos colegiados encargados de resolver los asuntos sometidos a su competencia, así como de dirimir controversias respecto a diversos asuntos de derecho público en ámbitos específicos. Cabe precisar que las decisiones de estos colegiados constituyen actos administrativos son parte de procedimientos administrativos y carecen de efectos de cosa juzgada. Frente a ello existe un mayoritario consenso con respecto a su creación y funcionamiento, y en términos de balance, han constituido un alivio a la carga procesal de nuestros juzgados y salas especializadas en lo contencioso-administrativo, puesto que la calidad de sus pronunciamientos ha permitido que muchas controversias no lleguen al ámbito jurisdiccional, resolviéndose satisfactoriamente en sede administrativa.

En este orden de ideas, algunos de estos pronunciamientos son calificados por la LPAG como precedentes administrativos, los cuales son de observancia obligatoria por parte de las entidades públicas y tienen por finalidad resolver casos particulares e interpretarse de modo expreso. Asimismo, estos criterios interpretativos establecidos por las entidades podrán ser modificados si se considera que no es correcta la interpretación anterior o es contraria al interés general, tal como lo señala el artículo VI del Título Preliminar de la LPAG, que regula este instrumento.

Un claro ejemplo de precedentes administrativos de suma importancia son los emitidos por algunas entidades de la administración tales como el Tribunal Fiscal, el Tribunal de SERVIR, el Consejo de Minería, el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, el Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual del INDECOPI, entre otros.

Se entiende entonces que la LPAG recoge no solo los pronunciamientos adoptados por la administración pública, sino también aquellas decisiones que constituyen una suerte de “jurisprudencia administrativa”, así como aquellas decisiones que pueden contener precedentes administrativos, siendo relevantes estos últimos ya que suponen una fuente que analiza los alcances del ordenamiento y del actuar administrativo. No cabe duda que existe una “cuasi” jurisprudencia administrativa, la misma que ha coadyuvado a la formación de nuestro Derecho Administrativo moderno.

Si bien los precedentes administrativos son fuentes aplicables a los procedimientos empleados por las entidades, el balance de esta labor a lo largo de los años nos ha permitido advertir que en algunos tribunales administrativos existen precedentes que se han configurado sobre cuestiones abstractas y que no se han incorporado al sistema de fuentes previsto por la LPAG en función de situaciones jurídicas concretas.

Cabe señalar que la regulación de los precedentes administrativos es diversa en cada ordenamiento jurídico y debe ser evaluada caso por caso. No obstante lo señalado, en el caso peruano, y al amparo de la regulación básica de la LPAG, se ha procurado establecer un conjunto de criterios que a futuro nos permitan crear un escenario de estabilidad y seguridad jurídica en la actuación de la administración y un trato equitativo con los administrados.

Asimismo, su importancia resulta evidente en la medida en que el precedente administrativo es tomado en consideración aun cuando no se encuentre enmarcado en el ordenamiento jurídico, mediante la apelación a la doctrina.

Adicionalmente, para lo casos en los que exista deficiencia o imprecisión de las fuentes establecidas por la LPAG se deberán utilizar las fuentes supletorias del Derecho Administrativo como son la doctrina nacional, la doctrina comparada, la costumbre o práctica administrativa, y de forma subsidiaria las normas de otros ordenamientos que sean compatibles con su naturaleza y finalidad.

Por su lado, la costumbre como fuente material que puede hacer surgir o modificar normas muchas veces ha sido confundida con los precedentes administrativos, así como con los usos y las prácticas administrativas. En diversas ocasiones estas últimas se prestan a diversas confusiones.

En consecuencia, las autoridades administrativas no pueden dejar de resolver las cuestiones que les corresponda. Por ello, en las situaciones donde exista una insuficiencia de fuentes o ausencia de las mismas, la administración podrá optar de forma excepcional por ejercer su potestad discrecional, con la finalidad del resolver la controversia.

En cuanto al valor de la jurisprudencia, en palabras de Morón Urbina (2017):

(…) no es equivocado afirmar que la importancia de la jurisprudencia para el Derecho Administrativo puede considerarse superior a la alcanzada en otras ramas del Derecho, dado que no solo guarda esa relación originaria ya anotada, sino que en definitiva serán las sentencias judiciales las que determinarán el sentido exacto, el límite y el alcance de la normativa administrativa y no lo que diga al respecto el legislador o la propia autoridad administrativa. Por ello, pese a no estar insertos en un sistema jurídico anglosajón sino de raíces europeo-continentales, posición que de ordinario, impacta directamente en el rol y preponderancia de la jurisprudencia en el sistema de fuentes de derecho, en cierto modo, la actualización y sentido del Derecho Administrativo sigue teniendo un singular aporte en la jurisprudencia. (p. 6)

En esta misma línea de argumentación, el mismo Morón Urbina (2017), nos señala que en

(…) nuestro derecho administrativo se ha caracterizado, de manera indubitable, a la jurisprudencia como fuente jurídica obligatoria a partir del artículo V del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, en el que no solo se le califica expresamente como tal, sino que ade más le atribuye la calidad de fuente indirecta de derecho, en la medida, que se indica que tiene como función interpretar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento positivo al cual se refieren. Conforme a lo expresado por Danós, esta disposición implica negar a la jurisprudencia el carácter de fuente primaria o directa de derecho y más bien se le asigna “la calidad de fuente mediata o indirecta, generadora de normas a partir de los propios dispositivos legales que son materia de su interpretación”. (p. 7)

En cuanto a la norma, Morón Urbina (2017) nos indica que:

(…) la LPAG señala que será la jurisprudencia la que le permitirá darle una utilidad práctica a su interpretación y delimitación de su campo de aplicación, la cual comprende:

- Explicar el sentido correcto de la norma cuando es opaca, contradictoria, imperfecta, lo cual no es infrecuente por la pluralidad de generadores normativos, lo fragmentario de la regulación administrativa sin poder acudir a una codificación mayor, adaptándola a la realidad administrativa.

- Suplir al ordenamiento integrando con otras reglas de los propios ordenamientos afines (generalmente constitucional), como cuando la normativa presenta vacíos o es superada por las singularidades del caso, y debe aportar un precepto para el caso concreto a partir del resto del ordenamiento jurídico (principios, analogía, etc.). Aquí, la “jurisprudencia innova muchas veces en materia jurídica y establece normas que no se contienen estrictamente en la ley, sino que resultan de una construcción obtenida gracias a la conexión de disposiciones hasta entonces consideradas aisladamente o mediante la separación de preceptos largo tiempo unidos. En estas ocasiones el juez compone para el caso concreto una norma que va a completar el sistema objetivo del derecho vigente”.

Adicionalmente, la jurisprudencia permite:

- Discriminar entre varias interpretaciones posibles de una norma dando valor a una de las varias interpretaciones por encima de otras, decidiendo su sentido para el futuro.

- Actualizar la normativa administrativa, haciéndola aplicable a los supuestos no previstos por el legislador, prolongando su vigencia a partir de los principios, como cuando el Tribunal Constitucional por medio de sucesivas sentencias fue extendiendo los alcances del derecho al debido procedimiento. (p. 9)

Tal como se puede constatar, el impacto de la jurisprudencia sobre el Derecho Administrativo nacional es diverso y ha venido construyendo en forma paralela a la LPAG un conjunto de criterios de especial relevancia en la relación jurídica autoridad-administrado que no puede pasar desapercibido en las futuras reformas al régimen normativo de la LPAG.

En la actualidad, se cuenta con jurisprudencia que forma parte del sistema de fuentes de Derecho Administrativo y que se encuentra plasmada en las sentencias del Tribunal Constitucional y en las sentencias del Poder Judicial sobre diversas materias, que sin duda alguna será de enorme utilidad.

IV. A MODO DE CONCLUSIÓN

Existen un conjunto de retos en materia de procedimiento administrativo de cara a las transformaciones del mundo actual. Frente a ello, no cabe duda que la LPAG resulta un instrumento fundamental.

- Se puede afirmar que a pesar de los avances que se han incorporado a la LPAG aún existen una serie de problemas que trascienden a su aplicación. Pese a lo señalado, estos primeros veinte años han servido para que el Derecho Administrativo adquiera una verdadera madurez y se siga consolidando como una rama del derecho relevante para el desarrollo creciente del país.

- En el escenario de una futura reforma o actualización de los contenidos de la LPAG, será necesario efectuar el reencauzamiento obligatorio y bajo responsabilidad de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales que no cumplan con las garantías mínimas establecidas por la LPAG. Asimismo, será necesario reconocer los principales precedentes y decisiones vinculantes emitidos por el Tribunal Constitucional y el Poder Judicial.

REFERENCIAS

Abruña, A. (2011). El concepto de Administración Pública. Zegarra, D. y Baca, V. La Ley de Procedimiento Administrativo General. Diez años después. Libro de Ponencias de las Jornadas por los 10 años de la Ley de Procedimiento Administrativo General. Lima: Palestra.

Brewer-Carías, A. (2011). La regulación del procedimiento administrativo en América Latina con ocasión de la primera década (2001-2011) de la Ley de Procedimiento Administrativo General del Perú (Ley 27444). Derecho PUCP, (67), pp. 47-76.

Guzmán, C. (2019). Procedimiento Administrativo Sancionador. Lima: Pacífico.

Maraví, M. (2011). Avances a los diez años de vigencia de la Ley del Procedimiento Administrativo General. Derecho PUCP, (67), pp. 109-123.

Morón, J. (2017). Comentarios a la Ley de procedimiento administrativo general. 12ª ed. Lima: Gaceta Jurídica.

Morón, J. (2020). Comentarios a la Ley de procedimiento administrativo general. 5ª ed. Lima: Gaceta Jurídica.

Morón, J. (2017). El Procedimiento Administrativo Sancionador. Lima: Gaceta Jurídica