I. INTRODUCCIÓN

El artículo II del Título Preliminar de la Ley Nº 27444 (LPAG)1 establece que esta contiene “normas comunes” y que “regula todos los procedimientos administrativos (…) incluyendo los procedimientos especiales”, abriendo con ello el debate respecto a la amplitud de aplicación de dicha norma ante el caso de una antinomia con una norma de “carácter especial”. Más aún cuando en su segundo párrafo la disposición aclara que ninguna ley que regule procedimientos especiales puede imponer “condiciones menos favorables a los administrados”.

La idea de una disposición general imponiendo reglas obligatorias para la legislación posterior ha generado no poca reticencia respecto a la desnaturalización de principios básicos del Derecho y la regla de especialidad normativa como una de las que rigen cualquier ejercicio de interpretación jurídica. Sin embargo, en realidad no debería llamarnos la atención desde un sano ejercicio de hermenéutica jurídica.

El texto actual de dicho artículo no es el texto original de la norma, sino que proviene de la última gran modificación que sufrió la LPAG en diciembre del 2016, mediante el Decreto Legislativo N° 1272, cambiando el texto que originalmente preveía que los procedimientos especiales se regían supletoriamente por ella, “en aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados expresamente de modo distinto”.

No es mucho lo que se puede encontrar en la exposición de motivos de la modificación materia del presente artículo. Lamentablemente, no existe en nuestra tradición jurídica legislativa (ni en la del Congreso, ni en la del Poder Ejecutivo en ejercicio de sus facultades legislativas delegadas) la obligación de dar un sustento adecuado y suficiente a las fórmulas normativas que se aprueban en forma de leyes o decretos legislativos. La obligación formal existe y obliga a formular una exposición de motivos y hacer un cálculo costo-beneficio de la regulación, pero ello difícilmente se cumple a cabalidad y más bien lo que existe es una descripción de lo que se está aprobando a modo de “relatoría”, pero no de justificación.

En esa línea, lo que encontramos en la exposición de motivos es una pequeña aproximación a que ahora se tiene una intención clara de que la “norma contenga disposiciones comunes para las actuaciones de la función administrativa del Estado y regule todos los procedimientos administrativos desarrollados en las entidades, incluyendo los procedimientos especiales”, con lo cual no hace más que repetir lo que finalmente fue la fórmula normativa. Luego (y con ello se concluye toda justificación al cambio) se afirma que:

No tomar en cuenta lo anterior implicaría ir en contra de la vocación unificadora de la LPAG, aspecto que, por cierto, es uno de sus objetivos centrales, y todo lo que ello involucra, esto es, asegurar la existencia de un parámetro de unidad como criterio rector de los procedimientos administrativos y la actuación estatal, circunscribir la existencia de procedimientos administrativos especiales a las situaciones que lo justifiquen y establecer un núcleo de aplicación general para todos los procedimientos. (Congreso de la República, s.f.)

Como se puede apreciar, es un conjunto de buenos deseos, pero sin mayor desarrollo de las razones por las que se adoptó la decisión de una fórmula normativa tan polémica por lo que importa en el ejercicio de interpretación normativa.

II. LA LPAG ES UNA NORMA GENERAL

Uno de los temas en debate es la naturaleza de norma general de la LPAG. Para nadie es un secreto que de acuerdo con el principio de especialidad normativa se debe dar “(…) preferencia a la norma específica que está en conflicto con una cuyo campo de referencia sea más general” (Nino, 1991, p. 275). Por ello, la LPAG estaría condenada a ceder ante la especificidad de una norma especial y sería inútil cualquier autoproclamación de prioridad ante la existencia de normas especiales, sean preexistentes o futuras.

Más aún cuando al principio de especialidad se le considera como un principio general del Derecho (Tardío, 2003, p. 189) no sería posible que se evite su aplicación ante la situación de normas especiales que contravengan expresamente el texto de la LPAG. No se deroga un principio general del Derecho por una simple l ey.

Las disposiciones de la LPAG son amplias. Buscan abarcar el fenómeno del acto administrativo y el procedimiento para generarlo de manera general. Establece los conceptos básicos y los dota de contenido explícito en función de disposiciones conceptuales básicas y fundantes. La naturaleza de la LPAG de ser una norma general no podría ser puesta en discusión.

Su característica principal es la de ser una norma fundante desde que caracteriza y define instituciones básicas del Derecho Administrativo y del Derecho Procesal Administrativo, de manera transversal y abstracta, siendo cada una de estas definiciones aplicable plenamente a cualquiera de los ámbitos de especialización en los que se puede desarrollar la actividad de la administración pública.

Así, la definición de procedimiento administrativo contenida en el artículo 29 de su texto original y mantenida aún en el TUO vigente es de aplicación a cualquier procedimiento administrativo presente o futuro por el que cualquier entidad de la administración pública pretenda emitir un acto administrativo².

La esfera de acción del acto administrativo es amplia y de impacto directo sobre los administrados, eufemismo conceptual con el que la ley se refiere a quienes participamos en un procedimiento y que al final del día somos prioritariamente ciudadanos (directamente o a través de alguna personalidad jurídica) que estamos ejerciendo nuestros derechos ante la administración³. Por ello resulta indispensable tener claridad respecto al ámbito de aplicación de esas normas.

En la LPAG descubrimos dos tipos de procedimiento, según quienes participen en él: el procedimiento unilateral y el procedimiento trilateral. El primero de ellos es aplicable a toda relación de la administración con un administrado específico, determinado o determinable, en tanto que el segundo está orientado a definir un conflicto de intereses particulares con relevancia pública que se suscita entre dos o más administrados.

Al ser una norma general, todas las disposiciones contenidas en ella lo son. Por ello, la regulación que se hace de los procedimientos unilaterales y trilaterales constituye una regulación general en todo sentido. Incluso de la variante sancionadora que pueda adoptar cualquiera de los dos tipos de procedimiento y que se desarrolla expresamente en la propia LPAG, la misma que constituye también una regulación general.

III. LA LPAG ES UNA NORMA COMÚN

Así como la expresión “general” se contrapone a “especial”, en el caso de “común” estamos ante una palabra que se contrapone a “particular” (Morón, 2020, p. 60). La LPAG reivindica expresamente su categoría de norma común para reafirmar la idea de que cualquier norma especial no podrá desafiar las prescripciones que ella misma ha consagrado en su texto normativo.

Esto tiene su razón de ser en que es necesario crear una estructura mínima que pueda y deba ser utilizada por todas las instituciones públicas sin importar su especialidad temática. Esta estructura mínima se constituye en una garantía para los ciudadanos que sin importar cuál sea la entidad pública ante la que deban tramitar un procedimiento, este va a respetar ciertas reglas mínimas en salvaguarda de su derecho a ser tratado sin discriminación alguna por el Estado.

En esta estructura mínima, sin duda alguna, están comprendidos los principios recogidos en artículo IV del Título Preliminar y los del artículo 248 del TUO vigente que recoge los principios de la potestad sancionadora del Estado.

La característica de ser común y establecer reglas comunes tiene como origen la necesidad de que la administración pública actúe como una unidad frente al ciudadano. Esta encuentra un marco de referencia conceptual en la legislación española, la misma que ante la necesidad que las “administraciones públicas”⁴ actúen con un mínimo de predictibilidad se vio obligada a desarrollar todo un conjunto de normas uniformes que permitieran que cualquier ciudadano español encontrara un set mínimo de disposiciones comunes ante cualquier entidad de la administración pública, sin importar el territorio autonómico en el que se encuentre. Así, Gonzales Ríos (2018) ha afirmado que:

En primer lugar, la Ley 30/92, en su exposición de motivos, aclara qué se entiende por procedimiento administrativo común vinculándolo a la distribución constitucional de competencias. Así se sostiene que es su aplicación general a todas las administraciones públicas la que le atribuye esa naturaleza de procedimiento administrativo común, siendo de competencia plena y exclusiva del Estado su regulación. Podríamos decir que son dos sus notas características: a) su aprobación plena y exclusiva por el Estado –atribución competencial que quedó clara en la gestación constituyente del art. 149.1.18ª CE, (…); y b) su aplicación general a todas las administraciones públicas, debiendo entenderse esta referencia tanto como aplicación subjetiva (a todas las administraciones) como material (en cualquier materia, salvo en materias excluidas por la propia ley).

Parafraseando esta cita podríamos afirmar que en el caso de las disposiciones de la LPAG es su aplicación general a todas las instituciones y organismos públicos aquello que la caracteriza como norma común. Sin importar el tipo de entidad pública de que se trate, o su ubicación en un determinado nivel de gobierno, poder del Estado o su categoría de organismo constitucionalmente autónomo, en la medida que desarrollen procedimientos administrativos, estarán irremediablemente obligadas a seguir las normas comunes reconocidas en la LPAG.

IV. ¿QUÉ NORMA APLICAMOS ANTE UNA CONTRADICCIÓN (ANTINOMIA)?

Durante diecisiete años de existencia de la LPAG estuvo vigente el texto original del artículo II del Título Preliminar en el que expresamente se reconocía la supletoriedad de esta frente a los procedimientos especiales “creados por ley expresa” y atendiendo a la singularidad de la materia a la cual estaban referidas⁵.

Este fraseo del segundo párrafo llevó a pensar que la norma era eso: una mera ley de carácter general y que podía ser fácilmente superada por cualquier disposición legal en contrario. De hecho, incluso la expresión “por ley expresa” fue entendida (de manera errada) en el sentido lato del término, permitiendo en su aplicación que por ordenanza o simple reglamento administrativo se trasgredieran las normas de la LPAG.

Sin embargo, el artículo era sólido y robusto en cuanto a su formulación y no decía nada distinto de aquello que hoy se ha tenido que explicitar con la modificación del Decreto Legislativo Nº 1272. El artículo tenía tres párrafos que no podían ser leídos de manera separada, sino integralmente en un sentido de unidad que no permitía darle una interpretación distinta que la que hoy se ha reconocido en texto expreso de la Ley: la LPAG contiene normas comunes de obligatoria aplicación en todos los procedimientos administrativos llevados a cabo por todas las entidades de la administración pública.

Sin embargo, siguiendo una tendencia a “sentirse especiales” y “necesitar” disposiciones distintas, muchas entidades de la administración pública se esmeraron en construir procedimientos que se apartaban de lo fundamental de la LPAG y ponían en riesgo el ejercicio de derechos ciudadanos básicos como el de debido procedimiento, por ejemplo.

En efecto, el primer párrafo de la norma original establecía con claridad que su regulación alcanzaba las actuaciones de la función administrativa y al “procedimiento administrativo común”. El segundo párrafo precisaba que estas normas comunes no eran un corsé que amarrara a la administración a seguir un solo procedimiento en todos los casos, previendo que por ley del Congreso o decreto legislativo (no se dijo así expresamente, pero ese era el sentido natural derivado de un simple y básico ejercicio de lectura jurídica) y atendiendo a “la singularidad de la materia” se pudieran dictar algunas disposiciones específicas de aplicación directa y prevalente a la LPAG; y, finalmente, se puso expresamente que al elaborar los reglamentos de esas leyes especiales, la administración debía respetar un set mínimo de normas comunes, a saber: los principios, los derechos y los deberes de los sujetos del procedimiento establecidos en la propia LPAG.

En la aplicación práctica, las entidades entendieron otra cosa. La expresión “la Ley” fue entendida en sentido lato y la singularidad de la materia se entendió como “la materia de que traten”, y como cada entidad de la administración tiene un campo de competencias distinto en lo funcional, pues esas materias siempre son distintas por lo que muchos se sintieron en capacidad de disponer, mediante reglamentos administrativos, normas especiales de procedimiento en abierta contradicción con las disposiciones de la LPAG.

A lo largo de los años, desde la academia y el aula universitaria los profesores de Derecho Administrativo no cesamos de llamar la atención respecto de esta anómala situación, pero la administración pública obedecía más a intereses de comodidad respecto a sus disposiciones antes que al respeto de los derechos ciudadanos. Por ello, la necesidad de la reforma: para hacer explícito aquello que muchas entidades se negaban a reconocer, pese a que la obligatoriedad de aplicación de las normas comunes de la Ley N° 27444 ya estaba consagrada legislativamente desde el año 2001.

Otro elemento que se debe tener en consideración es que muchos asuntos administrativos podrán estar tratados en leyes especiales sin que eso signifique que esos asuntos administrativos estén sujetos a reglas de procedimiento distintas de las contempladas en la LPAG. Una cosa es que existan normas sustantivas que regulen instituciones o figuras administrativas y otra muy diferente que exista la necesidad de establecer reglas procedimentales distintas para cada uno de estos casos.

Ello ha llevado a que en las municipalidades y en otras entidades de la administración pública se entienda que la alusión del tercer párrafo del texto original del artículo II del Título Preliminar de la Ley Nº 27444 a los reglamentos de los procedimientos especiales autoriza a la administración a dictar reglas procedimentales especiales para aquellos casos en los que alguna figura o institución administrativa esté recogida en una ley específica, pese a que dicha ley no contemple ninguna regla procedimental especial distinta de las ya recogidas en las nor mas comunes de la LPAG.

La reforma, entonces, no busca otra cosa que explicitar aquello que debió quedar claro desde un principio: no es posible apartarse de las normas comunes de los procedimientos administrativos establecidos en la Ley Nº 27444, menos aún a través de un reglamento administrativo.

El problema que surge ahora para el operador del Derecho Administrativo es el relativo a los cambios que por ley del Congreso o decreto legislativo se puedan dar a esas normas comunes con el fin de establecer procedimientos especiales. El texto actual del artículo II del Título Preliminar en este aspecto establece expresamente dos disposiciones que procederemos a analizar seguidamente: por un lado, establece que la LPAG regula también los procedimientos administrativos especiales; y, por otro, que las leyes que “crean y regulan los procedimientos especiales” vale decir, los presentes y los futuros, “no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados” que aquellas que se prevén en la propia LPAG.

En primer lugar, tenemos la autoafirmación de competencia que consagra ahora, de manera explícita, el texto legal al establecer que su ámbito de aplicación se extiende a los procedimientos especiales únicamente en el ámbito de los procedimientos generales.

Esta disposición ha generado no pocas dudas con respecto a cuál es la real extensión de la aplicación de las disposiciones generales contempladas en la LPAG y la posibilidad real de ser aplicadas también a los procedimientos especiales.

En realidad, la lectura correcta de esta disposición debe realizarse de manera sistemática con el resto de las disposiciones contempladas en el Título Preliminar de la LPAG. Así, en su artículo III se puede advertir que la finalidad declarada de la norma es: “establecer el régimen jurídico aplicable para que la actuación de la administración pública sirva a la protección del interés general, garantizando los derechos e intereses de los administrados y con sujeción al ordenamiento constitucional y jurídico en general” (el resaltado es nuestro).

Existen varios elementos a tener en consideración en esta disposición. En primer lugar, la ley reafirma un viejo principio del Derecho Administrativo que es el de servir al interés general. A diferencia del Derecho Privado, el Administrativo atiende a la necesidad de cubrir el interés general o común. Toda acción de la administración tiene como norte el interés público, incluso es un requisito de validez del acto administrativo. La norma reconoce esa sumisión al bien común y por ello debe entenderse que aquello que está contemplado en ella sirve a ese interés.

Por otro lado, es una norma garantista, se autodefine de esa manera. Los derechos del ciudadano frente a la administración suelen estar en las normas constitucionales y en los tratados de derechos humanos. La ley intenta aterrizarlos al día a día de la relación administración-administrado.

Sin decirlo expresamente, consagra un nuevo aspecto del principio de in dubio pro administrado⁶ consistente en que, ante la duda de aplicación de las normas procedimentales, estas se deben interpretar en favor del administrado. Por eso la mención expresa en el artículo III del Título Preliminar a que “garantizar los derechos e intereses de los administrados” es parte sustantiva de la finalidad de la Ley.

Todo el texto de la LPAG está en la línea de ser vir a esta finalidad declarada expresamente. La Ley convierte en legislación positiva aquello que está en el universo jurídico: los principios. Y para asegurar su plena vigencia los dota de garantías mínimas de manera tal que no se le sustraiga la efectividad de su reconocimiento. La Ley no crea esos principios, ellos le preexis ten y, por tanto, no podrían ser dejados de lado por ninguna legislación especial.

De hecho, la propia relación de principios reco nocidos expresamente por la LPAG (16 origi nales y 19 actuales en cuanto a principios gene rales; y 10 de inicio y actualmente 11 en cuanto a principios de la potestad sancionadora) son una muestra palpable de ello. Cada princi pio recoge de la doctrina y la jurisprudencia lo más detallado en favor del administrado. Lo que busca la norma es que en la relación administración-administrado exista el mayor favorecimiento al libre ejercicio de los derechos ciudadanos y que la administración pública oriente su actuación a la creación de valor público mediante el reconocimiento efectivo del interés público existente en cada actuación administrativa.

Analicemos los posibles problemas que la aplicación de una disposición de esta naturaleza podría crear. Los casos más comunes a los que se enfrenta la administración pública son los siguientes:

1. Situación en la que una ley del Congreso o un decreto legislativo regule procedimientos administrativos especiales atendiendo a la singularidad de la materia

Aquí estamos ante una situación válida, lícita y legítima de actuación estatal. Resulta claro que no todos los casos de actuación estatal pueden ser tratados de la misma manera. Hay situaciones en la que la naturaleza del procedimiento administrativo, por el que se reconoce un derecho específico a los administrados, exige reglas especiales distintas de las establecidas en la ley general. No podrá, sin embargo, apartarse de las reglas comunes, en tanto estas son tuitivas de derechos y garantías mínimas del administrado frente a la intervención del Estado. Es importante destacar que la norma que permita apartarse de las disposiciones específicas (no de los principios y garantías) de la LPAG debe ser una ley o decreto legis lativo. No cabría dentro de nuestro ordenamiento jurídico una situación en la que, por muy especial y justificado que esté, mediante decisión administrativa se decida regular un procedimiento especial.

En esta situación cabe recordar el principio de jerarquía normativa reconocido expresamente en el artículo 51 de nuestra Constitución: “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente”. Un decreto supremo no puede establecer una regulación contraria a la establecida en la LPAG por más especialidad que alegue. Cuanto mucho podrá reglamentar aquello que ya por ley se haya establecido, siguiendo la obligación de no transgredir ni desnaturalizar la ley establecida en el numeral 8 del artículo 118 de la Constitución. Es esta situación en la que claramente la LPAG sí cumple un rol de legislación supletoria de las disposiciones que, en armonía con los princi pios y garantías, ha establecido la ley especial.

2. Situación en la que una ley del Congreso o un decreto legislativo regule procedimientos administrativos especiales sin atender a la singularidad de la materia, vale decir, sin que exista razón jurídica válida que ampare el apartarse de las normas comunes de la LPAG

En estos casos lo que tenemos es una situación en la que el legislador está apartándose de la LPAG. Se puede apartar de las normas procedimentales comunes discrecionales o se podrá apartar de las normas comunes. En caso se aparte de las normas discrecionales, estaremos convencidos de que se está optando por una pésima técnica legislativa, pero deberemos coincidir en que las reglas generales del Derecho, y en particular el principio de especificidad normativa, priman y no queda más que acatar las nuevas reglas y ejercer el derecho de la sana crítica.

Pero si esa ley especial lo que está cambiando son las normas comunes que reconocen derechos, principios y garantías en favor de los administrados, estaremos ante una situación irregular en que la norma se convierte en espuria y debe ser apartada de nuestro ordenamiento jurídico. Sin embargo, la discusión aquí no es la de una antinomia entre la LPAG y la norma especial, sino un enfrentamiento claro de la norma especial versus el ordenamiento jurídico. ¿Qué norma aplicar? ¿La disposición de la LPAG o la disposición contenida en la ley especial? Planteado así pareciera que estamos ante una antinomia por resolver. Sin embargo, nada más lejos de esta situación. No es un tema de preferir ley general a ley especial. Tampoco es un tema de control difuso de constitucionalidad, como equivocadamente han afirmado algunos tribunales administrativos⁷.

El operador jurídico administrativo que se encuentre ante esta situación lo que debe hacer es un ejercicio de interpretación jurídica, al cual se encuentra habilitado expresamente por el artículo VIII de la LPAG. En ejercicio de esa facultad interpretativa, entender que la ley especial, por muy especial que esta sea no puede apartarse de los principios y garantías de las que gozan los administrados. Debe entender que no es un tema de ley especial versus ley general, sino de una ley cualquiera en contra de principios jurídicos que, además, han sido recogidos legislativamente.

3. Situación en la que una ley del Congreso o un decreto legislativo regule procedimientos administrativos especiales atendiendo a la singularidad de la materia, pero sin respetar los principios, derechos y garantías establecidas en la LPAG en favor de los administrados

En esta situación estaríamos ante un caso sustancialmente similar al detallado en la última parte del apartado precedente, vale decir nos enfrentamos a una oposición entre ley especial y principios o garantías en favor del administrado que además de existir como fuente independiente en nuestro sistema jurídico, también han aterrizado en una ley, más allá de su concepción o espacio de aplicación general o especial.

Vale aclarar que el ejercicio de interpretación a que está facultada la administración pública claramente debe hacerse dentro del principio de legalidad. En este contexto no cabe a la administración realizar una interpretación “contra legem”. Es cierto que apartarse del texto expreso de una ley en función a un principio abstracto es algo que no le está permitido a la administración. Por ello es que la LPAG recoge dos sets de principios y una serie de garantías y los convierte en derecho positivo, bridándole al funcionario intérprete una base sólida sobre la cual pueda preferir una norma antes que otra.

Ante la situación de una norma que, bajo la excusa de estar regulando una situación especial, establece un procedimiento especial que violenta las garantías y principios reconocidos en la LPAG, el funcionario debe realizar un ejercicio pacífico de interpretación jurídica y preferir el principio o garantía recogido en la LPAG, pero no por preferir ley general a ley especial, sino por aplicar, con base en su propia naturaleza jurídica, la norma común que recoge legislativamente principios y garantías en favor del administrado, antes que aquella que los viola. No es una antinomia que se resuelva por el principio de especialidad normativa, sino por el de subordinación de la ley a los principios.

V. A MODO DE CONCLUSIÓN

Mediante la modificación del artículo II del Título Preliminar de la LPAG se ha aclarado y explicitado que las normas comunes del procedimiento administrativo contempladas en ella no pueden ser soslayadas por ninguna norma legal y mucho menos si esta es de inferior jerarquía a la de una ley.

La supuesta antinomia jurídica no es tal. No existe un problema de ley general frente a ley especial que pueda o deba preocuparnos en caso se aprobara una ley disponiendo un procedimiento que no reconozca o limite alguno de los principios o garantías establecidas en la LPAG. Si alguna ley especial se escapa del ámbito de regulación procedimental establecido en la LPAG, deberá hacerlo en armonía con la existencia de una justificación. No puede hacerlo simplemente por la comodidad de la administración. Y esa justificación no importa autorización alguna para escapar de la obligación de respetar los principios y garantías mínimas establecidos en favor de la ciudadanía.

REFERENCIAS

Congreso de la República. (s.f.). Exposición de motivos del Decreto Legislativo 1272, que modifica la Ley de Procedimiento Administrativo General Ley Nº 27444, pp. 3-4. Recuperado de http://www.congreso.gob.pe/ Docs/comisiones2016/ConstitucionReglamento/files/ exposici%C3%B3n_de_motivos_dl_1272.pdf

González, I. (2018). La vis expansiva del concepto de “procedimiento administrativo común” en nuestros días. Revista de Administración Pública, (207), pp. 127-175.

Morón, J. (2020). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. (15 ed.). Lima: Gaceta Jurídica.

Nino, C. (1991). Introducción al análisis del Derecho. (4 ed.). Barcelona: Ariel.

Tardío, J. (2003). El principio de especialidad normativa (lex specialis) y sus aplicaciones jurisprudenciales. Revista de Administración Pública, (162), pp. 189-225.

NOTAS

1. TUO de la Ley Nº 27444, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS

“Artículo II.- Contenido

1. La presente Ley contiene normas comunes para las actuaciones de la función administrativa del Estado y, regula todos los procedimientos administrativos desarrollados en las entidades, incluyendo los procedimientos especiales.

2. Las leyes que crean y regulan los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados que las previstas en la presente Ley.

3. Las autoridades administrativas, al reglamentar los procedimientos especiales, cumplirán con seguir los principios administrativos, así como los derechos y deberes de los sujetos del procedimiento, establecidos en la presente Ley”.

2. Ley Nº 27444, TUO aprobado mediante Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS:

“Artículo 29.- Definición de procedimiento administrativo Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados”.

3. Sin dejar de reconocer que las propias instituciones de la administración pública también tienen la competencia para recurrir ante otro organismo de la propia administración a efectos de que se emita un acto administrativo que incida sobre la esfera de sus intereses.

4. A diferencia de Perú, que tiene una visión unitaria del Estado y cuenta con una sola administración pública, en el ordenamiento español de autonomías conviven diferentes cuerpos administrativos a los que se les denomina en conjunto “administraciones públicas”.

5. Ley del Procedimiento Administrativo General Nº 27444 (texto original)

“Artículo II.- Contenido

1. La presente Ley regula las actuaciones de la función administrativa del Estado y el procedimiento administrativo común desarrollados en las entidades.

2. Los procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley expresa, atendiendo a la singularidad de la materia, se rigen supletoriamente por la presente Ley en aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados expresamente de modo distinto.

3. Las autoridades administrativas al reglamentar los procedimientos especiales, cumplirán con seguir los principios administrativos, así como los derechos y deberes de los sujetos del procedimiento, establecidos en la presente Ley”.

6. En el aspecto sancionador está cubierto con el llamado principio de “presunción de licitud” contemplado en el artículo 248 del actual TUO de la Ley Nº 27444.

7. Ver, por ejemplo, el grave desliz jurídico del Tribunal de Contrataciones del Estado que en el Acuerdo de Sala Plena Nº 008-2020/TCE ante un simple problema de interpretación dentro del marco del sistema jurídico, confundieron conceptos y optaron por indicar que por el principio de especialidad debían aplicar una disposición normativa que claramente colisionaba con todo el resto del ordenamiento jurídico sin entender que debían interpretar la norma de conformidad con los principios y garantías establecidos no solo en la Constitución, sino en (el caso en concreto) por lo menos 13 normas específicas adicionales. De hecho, antes que realizar un correcto ejercicio de interpretación prefirieron indicar que ellos no podían hacer control difuso de constitucionalidad (lo cual es correcto), pero no entendieron que no se trataba de un problema de constitucionalidad ni de especialidad normativa, sino uno de enfrentamiento de una ley contra principios y garantías establecidos en 13 nomas adicionales. El resultado: ahora los funcionarios públicos y los directivos están impedidos de ejercer la docencia en universidades públicas a través de contratos específicos por esos servicios de docencia.