I. INTRODUCCIÓN

Históricamente, el proceso de descentralización ha pasado por la aprobación de la primera Ley de Bases de la Descentralización en el año 1988, creándose 12 regiones de tipo parlamentario, iniciándose la transferencia de funciones en un contexto de crisis política, social, económica y terrorismo; posteriormente, se sustituye las 12 regiones y se crean los Consejos Transitorios de Administración Regional - CTAR como una de las medidas aprobadas el 5 de abril de 1992, administrando sectores y programas sociales, pasando posteriormente por la nueva Constitución Política del Perú del año 1993, donde se fijan lineamientos de la descentralización, condicionando la conformación de regiones a la voluntad popular y estableciendo la elección de las autoridades regionales. Sin embargo, los CTAR funcionaron por el centralismo contrario a lo plasmado en la Constitución recientemente aprobada. Ya por el año 2002 se produce un segundo empuje de descentralización a través de la conformación de los gobiernos regionales, tomando como base los departamentos existentes¹, pasando por la transferencia de competencias a los gobiernos regionales y locales, apareciendo los mecanismos de participación ciudadana (rendición de cuentas, remoción y revocación de autoridades) y la asignación de la competencia exclusiva para formular los planes de desarrollo concertado a nivel regional y local.

La descentralización pasa por una distribución del poder. Observamos una evidente disparidad entre Lima y los gobiernos regionales y locales a todo nivel (recaudación, administración, disposición). Siendo ello así, resulta necesaria una verdadera descentralización como forma de organización democrática, esto debido a que aún el poder se encuentra centralizado en Lima. Desde nuestra independencia se sigue manteniendo un centralismo, por lo que se hace necesario un nuevo proceso de política permanente del Estado, obligatoria, con las características iniciales (establecimiento de etapas, gradualidad, certificación de competencias, identificación de espacio territorial). Esta nueva etapa debe estar ligada al accionar de actores interestatales del mismo nivel como las mancomunidades regionales y locales, sociedad civil, poderes del Estado y organismos autónomos, de aplicación para todos los gobiernos de turno como política de Estado que debe articularse con los lineamientos, políticas y planes nacionales para una verdadera descentralización donde se trabajará planes de desarrollo, presupuesto por resultados, inversiones interregionales y locales, etc.

II. LA DESCENTRALIZACIÓN SEGÚN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

Debemos partir de que la descentralización, más allá de los diversos intentos en su ejecución para una mejor distribución del poder y poner fin al centralismo, busca la eficiencia y equidad en la forma de gobierno, teniendo como objetivo su fortalecimiento organizacional a través de documentos de gestión adecuados en el marco de una normatividad administrativa. En la Constitución Política del Perú tenemos sobre el proceso de descentralización:

La descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. El proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del Gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales. Los poderes del Estado y los Organismos Autónomos, así como el Presupuesto de la República se descentralizan de acuerdo a ley. (Artículo 188 de la Constitución Política del Perú)

El poder del Estado se ejerce en democracia con la participación de todas sus instituciones. Para lograr el desarrollo de nuestro país, el artículo 43 de la Constitución Política del Perú establece: “La República del Perú es democrática, social, independiente y soberana. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes”. Tenemos pautas básicas en el Estado, sin embargo, la descentralización comenzó a realizarse a nivel de Gobierno nacional regional y local; no obstante, las normas acotadas disponen que “Los Poderes del Estado y los Organismos Autónomos” a través de Ley se descentralizarán, así lo podemos observar del organigrama del Estado peruano (gráfico Nº 1).

Por el principio de separación de poderes tenemos que el Poder Ejecutivo no podría intervenir para la descentralización de los demás poderes del Estado, así como de los organismos constitucionales autónomos, por lo que se necesita un trabajo más coordinado a nivel horizontal en el reinicio de una verdadera descentralización conforme a nuestra división política. Así, existe una heterogeneidad en la implementación de la descentralización en los poderes del Estado y organismos constitucionales autónomos frente a lo desarrollado en las circunscripciones subnacionales de nuestra división política (regiones, departamentos, provincias, distritos), esto para hacer más operativas las funciones del Estado e implementar políticas necesarias para satisfacer necesidades.

En ese marco, puede observarse que a nivel del Gobierno nacional, regional y local se ha generado una serie de propuestas reguladas en la Constitución para subsanar problemas presentados durante el anterior proceso de descentralización de los años ochenta e inicios de los noventa en los siguientes aspectos:

a. La gradualidad del proceso de descentralización, así como del proceso de transferencia hacia los gobiernos regionales y locales.

b. El inicio del proceso de regionalización en los actuales departamentos y la consideración de nuevas competencias y facultades adicionales, así como de incentivos especia les, para integrar regiones trascendiendo la circunscripción departamental.

c. La decisión de las poblaciones sobre la integración en regiones.

d. La implementación de un sistema de acreditación de gobiernos regionales y locales.

e. El reconocimiento de diversas formas de participación ciudadana.

f. La elección directa del presidente de la región y de los consejeros regionales.

Por lo tanto, el mayor problema de la descentralización en el Estado peruano pasa porque aún no existe, principalmente, una descentralización económica, la concentración de personal altamente calificado, aunado a un centralización del poder político, limitaciones geográficas en el acceso por vía aérea, terrestre, ríos y lagos han dado consecuencia a un crecimiento desigual de Lima en desmedro de las demás ciudades de la costa y entre estas con las ciudades de la sierra y selva.

Entonces, como observamos, hemos pasado por varias etapas. Vistas las desigualdades manifiestas, en las últimas décadas el esquema de descentralización ha transitado de una centralización, intermediando la regionalización sin competencias financieras, pasando actualmente por una recentralización dado las tendencias tecnológicas y la virtualidad en los aspectos administrativos y económicos aunada a las crisis por COVID-19 que afectan a todos los ámbitos recentralizados en Lima, teniendo una gran concentración del poder que no permite llegar a una descentralización verdadera (ver gráfico Nº 2).

Si bien la Constitución Política ha establecido las regiones y el proceso de regionalización como un siguiente paso en este gran reto de la descentralización, conforme a lo descrito en el artículo 190, en el cual se dispone que:

Las regiones se crean sobre la base de áreas contiguas integradas histórica, cultural, administrativa y económicamente, conformando unidades geoeconómicas sostenibles. El proceso de regionalización se inicia eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y la Provincia Constitucional del Callao. Estos gobiernos son gobiernos regionales. Mediante referéndum podrán integrarse dos o más circunscripciones departamentales contiguas para constituir una región, conforme a ley. Igual procedimiento siguen las provincias y distritos contiguos para cambiar de circunscripción regional. La ley determina las competencias y facultades adicionales, así como incentivos especiales, de las regiones así integradas. Mientras dure el proceso de integración, dos o más gobiernos regionales podrán crear mecanismos de coordinación entre sí. La ley determinará esos mecanismos.

Sin embargo, no se ha podido concretizar que mediante referéndum dos o más departamentos se constituyan en región, aun indicado que existirá incentivos especiales2, los mismos que se encuentran establecidos en la Ley de Incentivos para la integración y conformación de regiones previstas en la Ley de Bases de la Descentralización.

Como se ha descrito a nivel constitucional, y según lo establecido en la Ley de Bases de Descentralización, vemos que los componentes de la reforma tienen como objetivos el desarrollo homogéneo regional y local, reducir las desigualdades regionales y locales, mejorar la competitividad, establecer la prestación de los servicios públicos y buscar el desarrollo económico. Por ello, si evaluamos estos criterios entre los departamentos, podemos observar que los departamentos de la sierra y selva concentran la mayor pobreza; asimismo, las regiones de las costa son las más competitivas frente a ellas, por ello es necesario trabajar en planes de gobierno que incluyan los componentes de reforma mencionados para lograr vencer la pobreza y hacer más competitivas aquellas regiones donde se han profundizado las desigualdades conforme a los datos encontrados sobre el índice de desarrollo humano (IDH)³, así como luego de analizar el índice de competitividad regional, conforme al gráfico N° 3⁴.

Las brechas entre Lima y Huancavelica son evidentes, por lo que resulta necesario realizar reformas inclusivas incidiendo en departamentos de la sierra y la selva.

Es necesario precisar que la Política General del Gobierno al 2021, aprobada mediante Decreto Supremo N° 056-2018-PCM⁵, priorizó 6 ejes de acción: (i) integridad y lucha contra la corrupción; (ii) fortalecimiento institucional para la gobernabilidad; (iii) desarrollo social y bienestar de la población; (iv) crecimiento económico equitativo, competitivo y sostenible; (v) desarrollo social y bienestar de la población; (vi) descentralización efectiva para el desarrollo. Este último eje contemplaba dos objetivos específicos: institucionalizar la articulación territorial de las políticas naciona les y promover, desde distintos ámbitos territoriales del país, alianzas estratégicas para su desarrollo sostenible.

Esta nueva política general del Gobierno marca un hito en el proceso de descentralización, ya que sale de la mirada administrativa y sectorial de la descentralización para ir a un proceso de concentración de la descentralización desde una mirada territorial. De esta manera, la aplicación del enfoque territorial se concentra en la construcción de una visión de desarrollo territorial a nivel nacional, que implica cuatro aspectos fundamentales:

- Revitalizar el rol de los gobiernos regionales y locales.

- Que las políticas nacionales estén alineadas a las prioridades territoriales.

- Que la implementación de las intervenciones y proyectos consideren la heterogeneidad entre los territorios y dentro de los mismos.

- Que se orienten a garantizar la prestación de servicios de calidad a la ciudadanía y no solo la ejecución presupuestal.

III. PERTENENCIA DE IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN REGIONAL DE COMPETITIVIDAD Y PRODUCTIVIDAD

La Política Nacional de Competitividad y Productividad fue aprobada mediante Decreto Supremo N° 345-2018-EF, siendo de cumplimiento obligatorio para todas las entidades de los diferentes poderes del Estado, Organismos Constitucionales Autónomos y de los diferentes niveles de gobierno. Asimismo, es de obligatorio cumplimiento para el sector privado y la sociedad civil, en cuanto le sea aplicable, con la finalidad de generar bienestar para todos los peruanos sobre la base de un crecimiento económico sostenible, con un enfoque que realza la diversidad y las potencialidades productivas del territorio nacional. El proceso de formulación de la PNCP se encuentra alineado a los objetivos y prioridades del Acuerdo Nacional, y su aplicación posee un horizonte temporal que trasciende distintas administraciones de gobierno (hasta el año 2030).

La Política Nacional de Competitividad y Productividad está compuesta de 9 Objetivos Prioritarios (OP) y 36 lineamientos de política vinculados a estos objetivos, y cuenta con indicadores para monitorear y evaluar constantemente los avances en su implementación. Los OP establecidos en la política son los siguientes: i) infraestructura económica y social de calidad; ii) fortalecimiento del capital humano; iii) desarrollo de capacidades para la innovación, adopción y transferencias de mejoras tecnológicas; iv) mecanismos de financiamiento local y externo; v) mercado laboral dinámico y competitivo; vi) ambiente de negocios productivo; vii) comercio exterior de bienes y servicios; viii) institucionalidad; y ix) sostenibilidad ambiental en las actividades económicas.

Complementariamente a lo detallado precedentemente, tenemos el Plan Nacional de Competitividad y Productividad conforme al Decreto Supremo N° 237-2019-EF, el cual contiene 84 medidas de política priorizadas y de alto impacto que se encuentran alineadas a los OP de la Política Nacional de Competitividad y Productividad. Para su elaboración, se implementaron plataformas de articulación público-privada denominadas Comités Técnicos Público-Privados (CTPP) con la finalidad de identificar problemas específicos y definir medidas concretas.

El objetivo del Plan Nacional de Competitividad y Productividad consiste en servir de enlace entre la visión de país formulada y diseñada a partir de la PNCP, y la implementación de medidas de política necesarias para orientar los retos y desafíos en el plano económico y social del Perú hacia un escenario de mayor bienestar para sus habitantes. Los beneficios de la implementación del Plan se verán reflejados en el incremento de la capacidad de crecimiento de mediano y largo plazo de la economía peruana. Asimismo, las ganancias en materia de competitividad permitirán elevar la calidad en la provisión de servicios públicos, estimular las inversiones, así como otorgar un mayor dinamismo a la fuerza laboral y a las diversas unidades empresariales que componen el tejido productivo del país.

El Plan Regional de Competitividad y Productividad constituye un instrumento importante de acciones orientadas a potenciar la competitividad y productividad a nivel regional a fin de mejorar el desempeño y eficiencia del mercado y bienestar en la población sobre la base de un crecimiento económico, implementándose mediante la intervención articulada del sector público, privado, la academia y la sociedad civil, teniendo como objetivo, proporcionar las condiciones óptimas y necesarias para el desarrollo de la región en un nivel adecuado en materia de competitividad, siendo fundamental el trabajo articulado con el sector público-privado. El proceso de elaboración del Plan Regional de Competitividad y Productividad, consta de 4 fases, agrupadas en 2 etapas, las que se describen en el cuadro Nº 1.

Considerando lo expuesto, el Plan Regional de Competitividad y Productividad contiene medidas de política agrupadas bajo nueve objetivos prioritarios: infraestructura, capital humano, innovación, financiamiento, mercado laboral, ambiente de negocios, comercio exterior, institucionalidad y sostenibilidad ambiental, planteándose proveer las condiciones necesarias para posicionar a la región en un nivel óptimo de competitividad, a través de un trabajo articulado público-privado. En ese marco, conforme a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, se establece en su literal o) del artículo 15 como atribuciones del Consejo Regional: “Aprobar el Plan de Competitividad Regional, los acuerdos de cooperación con otros gobiernos regionales e integrar las estrategias de acciones macrorregionales”.

IV. NUEVA ALTERNATIVA PARA LA DESCENTRALIZACIÓN: MANCOMUNIDADES

El artículo 2 de la Ley Nº 29768, Ley de Mancomunidad Regional, modificada por la Ley Nº 30804, en concordancia con los artículos 190 y 192 de la Constitución Política de 1993, tiene por objeto establecer el marco legal de la mancomunidad regional a través del cual los gobiernos regionales desarrollan sus competencias constitucionales, como un mecanismo de coordinación entre gobiernos regionales, que se unen para la articulación de políticas públicas nacionales, sectoriales, regionales y locales, y la formulación y ejecución de planes, programas y proyectos de inversión interdepartamental, para garantizar la prestación conjunta de servicios y bienes públicos con enfoque de gestión descentralizada, que promuevan la integración, el desarrollo regional y la participación de la sociedad, coadyuvando al proceso de regionalización.

Mediante Decreto Supremo Nº 022-2020-PCM6 se aprueba el Reglamento de la Ley de Mancomunidad Regional, el cual respecto al financiamiento de las mancomunidades establece en el numeral 3.4 del artículo 3 conjuntamente con el literal d) del artículo 22, que se autoriza a los gobiernos regionales a realizar transferencias financieras a favor de las mancomunidades a la cual pertenecen a fin de implementar sus objetivos comunes dentro del marco normativo de las normas legales de la materia, estableciendo que la gestión de la mancomunidad regional se orienta a los siguientes fines:

a. La integración: en el cumplimiento de su objeto y funciones, la mancomunidad regional promueve la integración de los gobiernos regionales que la constituyen a nivel económico, social, ambiental, cultural y/o político.

b. El desarrollo regional: tiene como finalidad el desarrollo sostenible, integral y armónico, así como el equilibrado ejercicio del poder por el nivel de gobierno regional, en beneficio de la población.

c. La participación de la sociedad: promover la participación ciudadana en el proceso de consolidación de la mancomunidad regional.

d. El proceso de regionalización: busca la constitución de regiones sostenidas, con base en el sistema de cuencas y corredores económicos naturales, articulación espacial, infraestructura y servicios básicos, generación efectiva de rentas, y de acuerdo a los elementos y requisitos señalados en los artículos 28 y 29 de la Ley de Bases de la Descentralización.

V. CONCLUSIONES

1. El Estado, a nivel constitucional, conforme la Ley de Bases de Descentralización, marca las pautas que deben ser mejoradas buscando nuevas estrategias acorde a los componentes de una reforma para el desarrollo homogéneo regional y local, reduciendo las desigualdades en sectores claves, mejorando la competitividad, optimizando la prestación de los servicios públicos, promoviendo el desarrollo económico, mejorando la desarticulación territorial, pero para lograr ello se necesita una descentralización fiscal, una gobernanza multinivel y cooperación institucional entre el Gobierno central-gobiernos locales.

2. El Plan Regional de Competitividad y Productividad contiene medidas de política bajo 9 objetivos prioritarios: infraestructura, capital humano, innovación, financiamiento, mercado laboral, ambiente de negocios, comercio exterior, institucionalidad y sostenibilidad ambiental, el cual plantea proveer las condiciones necesarias para posicionar a los gobiernos regionales en materia de competitividad, siendo importante la articulación de sectores públicos y privados hacia el final de su horizonte de implementación.

3. Siendo la mancomunidad regional el acuerdo voluntario de dos o más gobiernos regionales que se unen para la articulación de políticas públicas nacionales, sectoriales, regionales y locales, así como formulación y ejecución de planes, programas y proyectos de inversión interdepartamental, es necesario que se considere parte de la descentralización, dado que estas iniciativas provienen de los propios gobiernos regionales buscando garantizar la prestación conjunta de servicios y bienes públicos con enfoque de gestión descentralizada, promoviendo la integración, regional y la participación de la sociedad civil, coadyuvando al proceso de regionalización.

REFERENCIAS

Instituto Peruano de Economía (agosto 2020). Índice de Competitividad Regional 2020. IPE. Recuperado de: https://incoreperu.pe/portal/images/financepress/ ediciones/INCORE_2020_FINAL.pdf

MEF. (2018). Política Nacional de Competitividad y Productividad. Recuperado de https://www.mef.gob.pe/ contenidos/archivos-descarga/Politica_Nacional_ de_Competitividad_y_Productividad.pdf

MEF. (2019). Plan Nacional de Competitividad y Productividad. Recuperado de https://www.mef.gob.pe/index. php?option=com_content&view=article&id=6081&Ite mid=100674&lang=es&language=es-ES

PCM. (2018). Política General de Gobierno al 2021. Recuperado de https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1914448/Decreto-Supremo-N%C2%B0-056-2018-PCM-Aprueba-la-PGG-al-2021%20 %281%29.pdf.pdf

PNUD. (2020). Informe sobre el Desarrollo Humano 2020. PNUD. Recuperado de https://www.google.com/sear ch?q=Informe+de+Desarrollo+Humano+2020&rlz =1C1GCEU_esPE938PE938&oq=Informe+de+De sarrollo+Humano+2020&aqs=chrome..69i57j0l8.6 95j0j4&sourceid=chrome&ie=UTF-8

NOTAS

1. Ley Orgánica de Gobiernos Regionales - Ley Nº 27867. El 8 de noviembre del año 2002 el Congreso aprobó la referida Ley, siendo publicada el 18 de noviembre del mismo año por el Presidente de la República.

2. Ley de incentivos para la integración y conformación de regiones, Ley Nº 28274:

“Artículo 2.- Definición de incentivos Los incentivos contenidos en la presente Ley se refieren a políticas de Estado orientadas a que los Gobiernos Regionales ejecuten acciones encaminadas a la integración física, económica, fiscal, cultural, social y política para la conformación de Regiones, de conformidad con los principios y procedimientos señalados en la Constitución Política y las leyes de la materia”.

3. El Informe de Desarrollo Humano 2020 incluye un nuevo índice que revela la urgencia de frenar nuestra presión sobre el planeta para prosperar luego de esta crisis, indicando que en el caso de Perú, el valor del IDH ha incrementado en 26,8 % desde 1990. Con un IDH de 0,777 al 2019, el país se posiciona entre los siete de América Latina que tienen un alto desarro llo humano y en el puesto 79 del ranking mundial junto a Tailandia. Sin embargo, cuando este valor se ajusta por desigualdad, el Perú sufre una pérdida de 19,2 % de su IDH. Este porcentaje está por encima del promedio del grupo de países con IDH alto (17,9 %), pero por debajo de la pérdida en América Latina (22,2 %).

4. Ver https://incoreperu.pe/portal/images/financepress/ediciones/INCORE_2020_FINAL.pdf

5. Decreto Supremo Nº 056-2018-PCM, Decreto Supremo que aprueba la Política General de Gobierno al 2021: Artículo 3.- Ejes de la Política General de Gobierno al 2021.

6. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley N° 29768, Ley de Mancomunidad Regional, Decreto Supremo N° 022-2020-PCM.