I. INTRODUCCIÓN

En el Perú, las 2940 entidades públicas que conforman el Sistema Nacional de Abastecimiento (SNA) anualmente realizan compras aproximadamente por más de 45 mil millones de soles. En el Estado se compran muchos bienes y servicios, y se contratan diversas obras, pero siendo más las necesidades que las posibilidades de atenderlas todas es necesario ser muy eficientes en el uso de los limitados recursos públicos.

Según la OCDE, el nivel de compras públicas del Perú es impresionante, pues abarca el 50,7 % del gasto gubernamental y un 11,6 % del PIB, siendo que superamos a países de la región como Brasil, Chile y México, en donde la contratación pública no supera el 30 % del gasto total del Estado (OCDE: 2017, p. 27). Este solo dato debe llamarnos la atención para ser muy prudentes en el cuidado de los recursos públicos, buscando superar deficiencias estructurales de nuestro modelo de compras para organizar un robusto sistema de contrataciones y abastecimientos en general.

Es preciso ratificar la trascendencia de la contratación pública, pues hace operar a la administración y permite el funcionamiento de los servicios públicos. Además, los procesos de compras, como vemos, tienen una enorme relevancia por su volumen, lo que genera impacto en la economía y, además, para superar las enormes brechas de infraestructura existentes que deben servir para generar oportunidades de desarrollo.

Pero debe tenerse claro que en países con tantos desafíos de pobreza y desigualdad como el nuestro la apuesta del Estado en materia de contrataciones tiene que ser inteligente y estratégica, haciendo que las compras públicas sean también inversiones adecuadas que generen efectos positivos en contextos de enfriamiento económico para paliar la contracción. Este impacto se dará si se apuesta por una infraestructura que busque conectar mercados mediante caminos, carreteras o puertos; también, para generar servicios básicos que atiendan a la población como agua y saneamiento, escuelas e infraestructura sanitaria, así como infraestructura para prevenir desastres naturales, entre otros aspectos.

El presente artículo busca presentar algunos elementos de nuestro modelo de compras públicas en el contexto actual de escasez de recursos económicos, lo que plantea la necesidad de dos cuestiones clave: gastar mejor y con menores riesgos. El ciclo de corrupción que hemos tenido, que desafortunadamente no se ha detenido, así como el proceso de interdicción de esta, viene provocando efectos precisamente en el Sistema de Abastecimiento, haciendo más difícil la contratación por los riesgos que ella conlleva.

La corrupción en compras públicas siempre genera efectos de una mayor regulación que, bajo la cultura de la sospecha y la determinación de responsabilidades presuntas, puede hacer paralizar una parte sustancial de nuestra economía. De hecho, esto está ocurriendo en el país y algunos no lo están percibiendo. Pero en este punto no se trata de desregular, sino de desarrollar enfoques inteligentes, lo que debe pasar por mejorar la institucionalidad de las compras públicas e identificar con asertividad los riesgos en la contratación para evitarlos.

II. LA INVERSIÓN PÚBLICA

En el 2008, la inversión pública apenas fue del 53 %. Pero en el 2019 la cifra alcanzó el 66,1 % y pudo ser peor si es que los últimos cuatro días del año el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) no realiza desembolsos por casi el 10 % del total del gasto en inversión pública. Estas operaciones financieras de fin de año parecen actos para presentar una mejor performance anual de la gestión, pero, sin duda, ello representa una mala decisión en cuanto a calidad de gasto público, como lo han referido los expertos y ahí está el problema.

Gastar bien debiera ser la premisa siempre y más aún en contextos de escasez. Si se busca combatir la corrupción, hay que superar viejas costumbres de la gestión estatal que deja para el final del año los procesos críticos de ejecución. Con los plazos encima para evitar devolver recursos al Tesoro y atropellando los procesos difícilmente se podrán tomar buenas decisiones y cuidar mejor los recursos fiscales. El MEF lo sabe desde hace bastante tiempo y ese es un problema que debieran considerar y por fin resolver.

III. NECESIDAD DE GASTAR BIEN Y MEJOR

La escasez de recursos públicos como consecuencia de un menor crecimiento, como el que tenemos hoy en el Perú y en la región, tiene que generar mejoresmodos de gasto público, lo que debe ser una de sus estrategias claves. Los pronósticos de crecimiento promedio en la región para este año 2020 fluctúa entre 2,4 y 2,5 % del PBI, estimándose que nuestro país crecerá un 3,1 % (BBVA Research). Frente a esta situación es preciso tomar medidas, pues ello no alcanza para poder despegar como país.

Una de estas medidas frente a la escasez es incrementar la presión tributaria, dado que tenemos una de las más bajas de Latinoamérica con 14,6 %, siendo el promedio regional de 18,1 %. Como dice la CEPAL, los ingresos fiscales en la región –y, por ende, en el Perú– son insuficientes estimándose la evasión y elusión fiscal en un 6,3 % del PBI (CEPAL, 2019, p. 7). Pero otra de las medidas, asumiendo que continuaremos con la disciplina fiscal, es gastar mejor.

Un estudio que realizó el BID en el 2018 ha concluido que los Estados en América Latina, incluyendo el Perú, no saben comprar y malgastan hasta el 4,4 % del PBI. En nuestro caso, el tema parece crítico por los componentes de corrupción dado que las compras públicas son un atractivo imán para estos delitos, pero no es el único punto (BID, 2018, p. 57).

Construction Sector Transparency Initiative, un proyecto global lanzado para diversos países socios desde Guatemala en el 2012, que cuenta con apoyo del Banco Mundial y cuyo objeto es la mejora de la transparencia y la responsabilidad en la infraestructura pública, realizó un estudio de más de cien proyectos de construcción en todo el mundo, tanto grandes como pequeños, concluyendo que entre el 10 % y el 30 % de la inversión en proyectos financiados con dinero público puede perderse debido a la mala gestión, malgasto y corrupción (Infrastructure Transparency Initiative, 2012).

El Informe de la OCDE sobre Cohecho Internacional sugiere que dos tercios del cohecho internacional se asienta en cuatro sectores: extracción (19 %), construcción (15 %), transporte y almacenamiento (15 %) e información y comunicación (10 %) (OCDE: 2015, p. 7). Nuestro país es víctima de todo ello y ya sabemos claramente que no es solo un problema de funcionarios públicos, sino que el soborno está instalado como un modelo de negocio.

En nuestro caso, la Defensoría del Pueblo del Perú ha señalado en el 2018 que el costo de la corrupción equivale al 10 % del presupuesto público anual (Defensoría del Pueblo del Perú: 2018, p. 5). Sin duda cifras que nos tienen que hacer pensar que la lucha contra la corrupción no solo es un imperativo moral, sino una fórmula para resolver muchísimos problemas vinculados a nuestro desarrollo como país, la pobreza, la inclusión social, la infraestructura, entre otros.

La región y nuestro país tienen desafíos enormes. En estos años de bonanza en América Latina y el Caribe, la inversión en infraestructura alcanzó un promedio de 3,8 % del PIB entre 2008 y 2015. Siendo ello positivo, este porcentaje aún ha sido bajo en comparación con países como China que supera el 8,5 %, Japón e India que alcanzan el 5 %, y lejos también del promedio de los países con mejor economía que llega al 4 % (BID, 2018, p. 153). Los expertos consideran que debemos invertir en promedio el 5 % del PIB a lo largo de los próximos 20 a 30 años, para alcanzar dicho nivel. Esto es difícil con las menores expectativas de crecimiento de hoy, por lo que debemos aprender a gastar mejor, lo que incluye también desterrar la corrupción.

IV. EL MODELO DE CONTRATACIÓN PÚBLICA

Un estudio relativamente reciente del Banco Mundial efectuado en el 2017 sobre la base de opiniones del denominado Benchmarking Public Procurement, calificó al Perú, junto con Colombia, México y Nicaragua, entre los cuatro países de América Latina mejor puntuados (ver gráfico Nº 1).

Otra investigación también de 2017, InfraCompass, efectuada un total de 49 países por el Global Infrastructure Hub (GIH), señaló que el Perú estaba entre el grupo de los países “muy fuertes” en términos de su capacidad de planificación para la infraestructura y optimización de la selección del proyecto, junto a Chile, Colombia y México.

Pero es necesario advertir que pese a estos importantes reportes, las cosas no son lo que parecen y no debemos, de ninguna manera, sobredimensionar estos resultados, pues pueden deberse solo a una lectura parcial y no a la realidad concreta. De hecho, estos estudios tienen que ser contrastados con lo que ha sucedido con los procesos de compras públicas y la preocupante situación de corrupción existente en el país.

Solo pongamos como dato los más de 2100 funcionarios y servidores sancionados por el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas de la Contraloría General de la República, por la comisión de infracciones administrativas, la gran mayoría de las cuales tienen que ver con la mala aplicación de la normativa sobre contrataciones del Estado (aproximadamente un 70 %)1 . O también tengamos en cuenta los más de 40 mil casos de corrupción que procesa nuestro sistema de justicia en todo el país.

Sin duda, el escándalo Lava Jato en el Perú ha puesto en cuestión el modelo de contrataciones mismo, siendo que debemos tener en cuenta que un punto crítico del modelo peruano es la debilidad de un SNA para que se articule, precisamente, como “sistema”, es decir, para que aborde el tratamiento de esta temática desde una perspectiva integral y no solo con el segmento de contrataciones que es un componente del mismo. Pese a su medular importancia, no ha sido sino hasta setiembre de 2018 que se reguló de forma completa el SNA mediante el Decreto Legislativo Nº 1439, el cual ha sido reglamentado el pasado 15 de julio de 2019, por el Decreto Supremo Nº 217-2019-EF. Con ello se reemplazó la vieja norma que lo regía de modo incompleto y de manera desfasada, el Decreto Ley Nº 22056 de diciembre de 1977.

El SNA es uno de los once sistemas administrativos establecidos por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo que, reiteramos, no estaba actualizado hasta la reforma reciente y su finalidad es establecer los principios y normativa que asegure que las actividades de la cadena de abastecimiento público se eje[1]cuten de manera eficiente y eficaz, promoviendo una gestión interoperativa, articulada e integrada, bajo el enfoque de la Gestión por Resultados. El SNA considera no solo la contratación, sino todo el proceso y su correcta trazabilidad.

El Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) es solo una parte de este sistema que está conformado, además, según el artículo 5 del referido Decreto Legislativo Nº 1439, por la Dirección General de Abastecimiento del Ministerio de Economía y Finanzas, un nuevo órgano que ejerce la rectoría y que a la fecha está en fase de instauración. También lo conforma la Central de Compras Públicas y las áreas involucradas en la gestión de la cadena de abastecimiento público en todo el Estado.

El sistema cubre todo el ciclo de abastecimiento, desde la Programación Multianual de Bienes, Servicios y Obras, la gestión de las adquisiciones y la administración de los bienes.

El modelo actual de contrataciones cuenta con deficiencias que generan una serie de consecuencias que impactan en el mal uso de los recursos. Alimentan el concepto de gastar mal, que es una de las características del Perú que no solo se debe a la corrupción, como puede creerse fácilmente, sino por la falta de capacidades existente en los distintos niveles de gobierno y no solo en los órganos encargados de las contrataciones de las entidades (OEC), sino en los requerimientos, en los estudios de preinversión, en las fases de selección y ejecución, en los deficientes estudios de ingeniería para las obras.

También en la propia gestión de los contratos, su supervisión y en la fase de recepción y eventual almacenaje y distribución, en donde las pérdidas y mermas son un problema que atender y que generan afectaciones a los usuarios o beneficiarios directos. La falta de control de los recursos es innegable.

Las entidades también tienen serias debilidades para formular la programación multianual, lo que afecta la planificación, impactando en la falta de presupuestos para el mantenimiento de las obras que se hacen insostenibles en el tiempo. Es un problema generalizado en el país en donde las autoridades están siempre en la búsqueda de recursos para las obras, descuidando lo que se requiere para que estas no se estropeen. Hay muchos ejemplos de esto a lo largo del territorio nacional.

La compleja conectividad nacional para distribuir bienes comprados nacionalmente, como medicinas o diversos suministros, o la dificultad para gestionar responsabilidades cuando intervienen distintos sectores o distintos niveles de gobierno en las compras nacionales de suministros son desafíos que debemos enfrentar, junto a la debilidad en las unidades de almacenaje que generan mermas, hurtos de bienes y vencimiento de productos.

Un vivo ejemplo de esto se dio cuando la Contraloría General de la República emitió el pasado 6 de diciembre de 2019 el Informe Nº 059-2019-2- 5991, informe de control posterior, con relación al Centro Nacional de Abastecimiento de Recursos Estratégicos de Salud (CENARES), encontrando responsabilidades en diversos funcionarios por no haber distribuido a tiempo 74 238 frascos de vacuna antituberculosa y con ello permitido que venzan estos productos en los almacenes, lo que ocasionó la destrucción de dicho producto con un perjuicio económico de S/ 442 878,00. Esto revela la importancia de establecer un sistema de abastecimientos con todas las garantías de eficacia no solo para la compra de bienes, sino para cubrir toda la cadena de suministros, de modo que se garantice su adecuada distribución en condiciones de calidad para que el producto llegue a su destinatario final.

Este aspecto nos tiene que llamar a reflexionar sobre los caminos que tenemos que emprender no solo para imponer reformas normativas que perfeccionen el modelo de compras, sino, incluso, para mejorar la gestión de abastecimiento en general, pues la brecha es grande en diversos aspectos.

La ausencia de un sistema nacional de abastecimientos generó por defecto la preeminencia de la contratación pública, como si fuera el único proceso importante no prestándose atención al resto. Además, la apuesta ha sido, generalmente, normativa y de creación de órganos de compra y supervisión, y, cómo no decirlo también, de abdicación de esta función estatal, por la desconfianza en las propias capacidades, encargando incluso a organismos internacionales la gestión de los procesos de compra y, más modernamente, entregando a gobiernos extranjeros esta tarea.

La solución regulatoria también parte de la desconfianza para generar llaves de seguridad compulsiva que son absolutamente irrelevantes y que se expresan en la forma de redacción de las normas cuando se enfatizan las responsabilidades. Muchos dispositivos resaltan en su redacción esa desconfianza cuando estipulan que determinada norma debe cumplirse “bajo responsabilidad funcional”, declaración que es innecesaria si existe una redacción clara e inequívoca del dispositivo. El legislador así emplaza al funcionario ejecutor presumiendo su complicidad con la corrupción.

Pero hay que decir que la estrategia regulatoria seguida para mejorar el modelo de contrataciones no ha solucionado el problema. Lo que ha producido más bien son constantes reformas a la Ley de Contrataciones y a su Reglamento, así como una inflación de normas de menor jerarquía, haciendo más difícil su aplicación, pues cuando finalmente ya se entienden y aplican las enmiendas o nuevas directivas comienzan nuevas reformas. La Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado de julio de 2014, siguiendo la tendencia de su antecesora, ha sufrido en cinco años cuatro reformas legislativas hasta su actual TUO de febrero de 2019. Un promedio de una reforma por año, lo que evidencia la falta de claridad sobre lo que se busca hacer para mejorar el modelo de contrataciones.

Los escándalos de corrupción, además, generaron más regulación, en un símil del denominado populismo penal en donde ante crímenes que conmueven a la opinión pública, los políticos agravan penas y crean nuevos tipos penales, para pacificar a la población. La lamentable situación de corrupción expone una mayor producción normativa en materia de contrataciones en la creencia que solo las barreras legales pueden limpiar la acción de los corruptos, sin considerar que es un problema de personas y de redes público-privadas que se coluden en las contrataciones.

De esta forma, normas cada vez más complejas van generando más dificultades al trabajo de los funcionarios y de los proveedores, lo que puede, paradójicamente, generar más corrupción; en efecto, una mayor regulación puede desarrollar mecanismos alternativos que alienten la corrupción. El resultado de esta fórmula es finalmente contraproducente.

Además, otro factor que puede ser cuestionable en nuestro modelo es la dispersión de mecanismos e instituciones en materia de contratación estatal. El OSCE es un organismo supervisor de los cientos de OEC que con el tiempo ha logrado desarrollar un proceso de madurez técnica importante; no obstante, las contrataciones en general mantienen problemas que son necesario atender, como el hecho de que mensualmente se sancionan a 200 proveedores por una serie de causales, la mayoría por presentar documentación adulterada sin que pueda reducirse esta situación. Además, hace falta una mayor difusión de las reglas de contratación como pronunciamientos y opiniones del OSCE, así como las mejores prácticas de contratación que no se logran expandir.

Pero junto al OSCE coexisten una serie de entidades para los procesos de selección o compra como PERÚ COMPRAS, el Centro Nacional de Abastecimiento de Recursos Estratégicos de Salud (CENARES), la Agencia de Compras de la Fuerza Armada, el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE). También procedimientos especiales aplicables en PETROPERÚ, la Oficina de Normalización Previsional, Qali Warma, la organización de cumbres y reuniones internacionales de interés nacional a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores. De igual modo, las contrataciones en las llamadas inversiones privadas bajo la supervisión de PROINVERSIÓN en concesiones de obras y servicios públicos, asociaciones público-privadas; sin olvidar los procedimientos de obras por impuestos, procesos de contratación especiales de organismos reguladores y el propio Sistema Nacional de Bienes Estatales, a cargo de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (Ley Nº 29151 y otras), que regula la gestión integral de los bienes estatales como bienes inmuebles y bienes muebles.

De igual modo, existen diversos mecanismos de adquisición, como compras de Gobierno a Gobierno, contratos NEC, compras corporativas, subasta inversa y convenio marco, entre otras opciones. Se puede decir, considerando este listado de instituciones y procesos con muchas exclusiones, que existe un caos organizado y parece que debiéramos ir hacia un modelo más simple y unificado, que esperamos pueda darse a partir de la creación del Sistema Nacional de Abastecimiento bajo el liderazgo del MEF.

Por todo lo expuesto respecto a la recurrencia de reformas normativas y creación de instituciones en materia de contratación pública, parece que estamos aún en un modelo en construcción. Desde el viejo RULCOP y el antecesor CONSUCODE, pareciera que seguimos construyendo finalmente el modelo de contratación ideal para el país. No estamos aún en la fase final de lo que debiera ser el Sistema Nacional de Abastecimiento y la señal es la que plantea el reciente Decreto Legislativo Nº 1439, reglamentado por el Decreto Supremo Nº 217-2019- EF hace pocos meses, debiendo apuntarse a la unificación y simplificación.

V. EL ENFOQUE DE RIESGOS EN LA CONTRATACIÓN PÚBLICA

Nuestro país busca ingresar a la OCDE y ese es uno de los objetivos nacionales, siendo que dicho organismo internacional ha incluido a las contrataciones públicas como un eje de cumplimiento de sus estándares internacionales. Por eso el tema está dentro del PROGRAMA PAÍS que sigue el Perú para ser parte de dicha organización.

Uno de los aspectos que ha marcado la OCDE es la superación de riesgos en las contrataciones, que corresponden a debilidades de nuestro modelo y que es importante considerar. Este aspecto nos revela la importancia que debe tenerse de enfocar las contrataciones a partir de sus riesgos, lo que permite enfatizar la prevención y mejoramiento de los procedimientos para evitar, precisamente, incurrir en responsabilidades y que se malgasten los recursos públicos. En concreto, gastar mejor.

Un enfoque de riesgos en la contratación pública implica tener en cuenta situaciones que son normal o recurrentemente imprevistas, que permiten al contratista responder frente a estos imponderables y que las obras, bienes o servicios no se detengan en su entrega.

La idea es que desde la planificación hasta la terminación del contrato puedan identificarse los riesgos que previsiblemente pueden existir. Como riesgo asumimos conceptualmente las circunstancias que pueden presentarse y que alteran el normal desenvolvimiento de la ejecución contractual. En tal sentido, precisamente los riesgos obedecen a contingencias que afectan el cumplimiento obligaciones, por lo que identificados deben otorgar salidas que hagan que las cosas fluyan al menor costo posible. De esta forma, tener la certeza que el contrato pueda ser ejecutado y que las partes, en caso el riesgo se convierta en realidad, tengan la diligencia, capacidad y decisión para afrontarlo y solucionar los temas sin contratiempos.

En nuestro país, con la reforma del Decreto Legislativo Nº 1341 de enero de 2017, se incorpora el enfoque de “administración de riesgos” en el artículo 32 del TUO de la Ley de Contrataciones del Estado para los contratos de obra. Aunque los riesgos en la contratación estatal no solo están en el caso de la obra pública, podemos decir que nuestra legislación tiene este enfoque, siendo importante avanzar en otros mecanismos de contratación para analizar mejor todos los riesgos posibles.

Mediante la Directiva Nº 012-2017-OSCE/CD se normó la Gestión de Riesgos en la Planificación de la Ejecución de Obras, que fue aprobada por la Resolución N° 014-2017-OSCE/CD, modificada luego por la Resolución N° 018-2017-OSCE/CD. Mediante esta directiva se establece la obligación de identificar los riesgos que pueden ocurrir durante la ejecución de una obra, considerando sus características particulares y las condiciones del lugar de su ejecución, los cuales deben integrarse en unos formatos aprobados. Ello deberá ser insertado por el Comité de Selección en las bases y en la proforma de contrato. De esta forma se identifican los riesgos que pueden ocurrir durante la ejecución de la obra y la determinación de la parte del contrato que debe asumirlos durante la ejecución contractual.

Según esta directiva, el enfoque integral de gestión de riesgos debe contemplar los siguientes procesos (ver gráfico Nº 2):

También la directiva identifica algunos de los riesgos posibles en materia de contratos de obra pública (ver tabla Nº 2, en la siguiente página), estableciendo que, además, debe analizarse cualitativamente los riesgos identificados para valorar su probabilidad de ocurrencia e impacto en la ejecución de la obra, así como planificar la respuesta para evitar, mitigar, transferir o aceptar todos los riesgos identificados².

Es necesario tener en cuenta que este listado no es taxativo y está bien que no lo sea, pues la directiva no contempla una serie de riesgos existentes como el económico, que puede producirse por fluctuación de los precios de los insumos, o el riesgo social por conflictividad de la ejecución de obras con las comunidades, que suele presentarse con frecuencia en nuestro país.

Es preciso tener claro que existen muchos supuestos de exclusión de la Ley de Contrataciones y, precisamente, uno de los enfoques de gestión de riesgos constituye los supuestos del artículo 4 del TUO de la Ley de Contrataciones, como los contratos bancarios y financieros que provienen de un servicio financiero, las contrataciones que realicen los órganos del servicio exterior de la República, la contratación de notarios públicos y servicios brindados por conciliadores, árbitros, centros de conciliación, instituciones arbitrales, miembros o adjudicadores de la Junta de Resolución de Disputas, entre otros³.

El OSCE ha creado la Dirección de Gestión de Riesgos que, conforme al artículo 74 del Reglamento de Organización y Funciones aprobado por el Decreto Supremo Nº 076-2016-EF, va más allá de un enfoque de riesgos solo para obras, estipulando que dicha dirección está a cargo de una función supervisora del OSCE respecto a la actuación de las entidades contratantes a nivel nacional a partir de la identificación de riesgos que afecten la planificación de contrataciones, la satisfacción de necesidades, la competencia, así como riesgos relacionados con el inadecuado uso de contrataciones directas y supuestos de exclusión de la normativa. Precisamente, estas funciones están relacionadas a la estructura orgánica de dicha dirección, pero aún tiene efectos muy limitados⁴.

Es importante señalar que un enfoque de administración de riesgos en la contratación pública es una vía muy válida para enfrentar los desafíos que tenemos hoy, para la mejora de la institucionalidad de contrataciones por la dispersión anotada y para los procesos de contratación, todo lo cual debe levarnos a gastar mejor. En Colombia, este enfoque existe desde el año 2007, cuando se aprobó la Ley Nº 1150 que en su artículo 4 establece que las entidades deben incluir “la estimación, tipificación y asignación de los riesgos previsibles involucrados en la contratación”, operando no solo en materia de obra pública. Por lo que hay que mirar en esto el modelo colombiano.

Creemos que en materia de un modelo basado en atajar los riesgos debemos llegar a un enfoque más integral, pues los riesgos no solo están en el ámbito de la obra pública, sino también en servicios y bienes. Así, lo establece la OCDE en su estudio ya citado, que precisa, además, que los riesgos se encuentran en: los “actos preparatorios” (como la falta de una evaluación adecuada de necesidades, de planificación y realización de presupuestos para la contratación pública; o de requisitos que no han sido definidos ni adecuada ni objetivamente), en la fase del “proceso de selección” (incompleta la información para los interesados, ofertas en colusión con precios inadecuados, evaluaciones predispuestas); y, finalmente, en la fase de “ejecución contractual” (información insuficiente sobre los contratistas, elección no transparente o falta de responsabilidad sobre la elección de subcontratistas y asocia[1]dos, falta de supervisión de los funcionarios) (OCDE, 2017, p. 50).

De hecho, esta es la Recomendación XI de la OCDE que establece que los países adherentes deben efectuar estrategias de gestión de riesgos “(…) para la definición, detección y atenuación de estos a lo largo del ciclo de la contratación pública”, para lo cual deberán contar con herramientas que identifiquen y evalúen los riesgos para enfrentar estas amenazas para la óptima contratación pública. Además, la OCDE considera en la estrategia que es preciso dar a conocer los riesgos mediante sistemas de alerta o de programas de fomento de denuncias que permitan atenuar sus resultados negativos (OCDE, 2017, p. 12).

En nuestro caso, podemos considerar una serie de factores de riesgo para diversos procedimientos de contratación que implican como puede apreciarse en un inventario rápido e incompleto, una serie de imponderables que las entidades debieran considerar para minimizar contingencias, cuidar mejor los recursos del Estado y ser más eficaces con el cuidado de los recursos, gastando mejor (ver tabla Nº 3).

De esta manera, considerando que hay muchos recursos malgastados, la gestión de riesgos debe poder informarnos cómo hacer mejor las cosas y evitar situaciones que generen mayor perjuicio al Estado.

En este propósito, no se trata solo de contar con una dirección del OSCE, sino que cada entidad identifique los riesgos de contratación según sus propias valoraciones, cultura organizacional, capacidades y necesidades de compra, para saber qué hacer de un modo más asertivo.

VI. CONCLUSIÓN

Es indiscutible la importancia del Sistema Nacional de Abastecimiento en donde los más de 45 mil millones de soles de compras anuales que realiza el Perú representa más del 50 % del gasto gubernamental, superando a países como Chile, Brasil y México. No obstante, es un modelo en constante cambio y evolución que en la actualidad se caracteriza por la multiplicidad de instituciones como el OSCE, PERÚ COMPRAS, el Centro Nacional de Abastecimiento de Recursos Estratégicos de Salud (CENARES), la Agencia de Compras de la Fuerza Armada, el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE), PROINVERSIÓN, entre otras y que tiene desarrollados un conjunto de normas y exclusiones que requiere un mejor ordenamiento y unificación para una mayor ordenación de la contratación pública, esperándose que el MEF, como entidad rectora, pueda reordenarlo a partir del nuevo SNA creado por el Decreto Legislativo Nº 1439.

En este contexto, el menor crecimiento y la corrupción existente tiene que motivarnos a desarrollar estrategias para gastar mejor, lo que implica incorporar el enfoque de riesgo en las contrataciones públicas de un modo más amplio, desarrollándola no solo en lo que ya nuestra legislación recoge para las contrataciones de obras públicas, sino para expandirlo a la adquisición de bienes y servicios, como recomienda la OCDE y sucede en otros países como Colombia.

REFERENCIAS

BID. (2018). Mejor gasto para mejores vidas: cómo América Latina y el Caribe puede hacer más con menos. Recuperado de https://imgcdn.larepublica.co/ cms/2018/09/21211810/DIA-2018-Mejor-gasto-para-mejores-vidas-PRENSA.pdf

Cepal. (2019). Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe. Políticas tributarias para la movilización de recursos en el marco de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Santiago de Chile.

Defensoría del Pueblo. (Mayo 2017). Radiografía de la corrupción en el Perú. Reporte de corrupción N° 1. Lima.