I. ¿QUÉ ES UN RIESGO?

El riesgo es considerado como aquella actividad o conducta humana que tiene consecuencia y una contingencia latente, es decir, la posibilidad que ante esa acción pueda ocurrir un perjuicio o daño que acarree un desmedro en la persona. En efecto, las actividades de las organizaciones públicas y/o privadas están sujetas a posibles contingencias que ponen en peligro la obtención de sus objetivos institucionales.

En ese mismo sentido, Martínez y Aliaga (2018) señala: “Los riesgos están presentes sobre cualquier interés que pueda existir en la vida, sobre todo si tenemos un objetivo específico a lograr. Sin embargo, para lograr el éxito en las actividades que desarrollamos es necesario aceptar los riesgos que de este se desprenden” (p. 8).

Según Mejía (2012) “desde el campo epistemológico el concepto de riesgo tiene diferentes desplazamientos semánticos que llegan hasta la actualidad. El término proviene del árabe rizq (plural al-zarh) y aparece de manera dispersa, pero a partir de 1500, con la introducción de la imprenta se extiende sobre todo en el lenguaje comercial y jurídico”.

II. ORIGEN DEL ANÁLISIS DE RIESGO EN LAS ORGANIZACIONES

El primer caso que se reporta, donde se involucra el tema de gestión de riesgos es en Japón hacia el año 1600. Surgen negociaciones que hoy se denominan mercados de futuros, donde los señores feudales negociaban sus cosechas con antelación para garantizar sus rentas y controlar sus gastos. (Díaz y Hernández, 1996)

De ahí que hacia 1730 las prácticas de mercados de futuros se organizan en una asociación (Japón), con características de los mercados de futuros de hoy, donde el manejo del riesgo empieza a darse de manera más formal. (Díaz y Hernández, 1996).

Cuando surgen los emporios comerciales y navegantes de Italia a fines del siglo XVI, se da inicio también a los primeros pasos de gestión de riesgos, son los mercaderes o comerciantes quienes crean el concepto moderno del riesgo y su importancia financiera basada en el seguro. (Fragoso, 2002)

Los daños, muchas veces irreparables, causados por la falta de previsión ante la existencia de los riesgos obligaron a las organizaciones a verter sus miradas en la implementación de políticas de prevención de riesgos y precauciones a fin de que la estabilidad empresarial se mantenga firme en los diferentes sectores de la industria. Ante el desarrollo y crecimiento de las empresas, la cultura de una gestión de riesgos se fue expandiendo a diferentes sectores dentro de la industria empresarial.

Implementar una política de riesgos dentro de las empresas es tomar medidas adecuadas porque desde siempre se presentan riesgos en las actividades empresariales que merecen ser mitigadas, por lo que cuando se empezó a desarrollar y expandir más el capitalismo industrial, los riesgos aumentaban a gran escala, es por ello que surge la necesidad de tomar medidas de prevención y precaución.

Así,

(…) la Gestión de Riesgos en las empresas nace realmente en la década de los sesenta. Ante la tecnificación y modernización de ciertos procesos que hasta ese momento se habían desarrollado de forma manual, en muchos sectores se puso de manifiesto la necesidad de realizar un mejor control de las actividades. La tecnología supuso mayor agilidad y calidad, pero a la vez nuevos retos de control y seguimiento. A partir de esos años se publicó la primera literatura al respecto. Los sectores que más contribuyeron a la consolidación del concepto fueron el asegurador, el tecnológico, el militar y el de la ingeniería náutica y nuclear. Sin embargo, solo en la segunda mitad de los años setenta la Gestión de Riesgos entró de lleno a las empresas. Esto se debió a la aparición de las primeras normas y estándares internacionales. Quizá el más significativo fue el código de seguridad nuclear que hizo público la US Nuclear Regulatory Comission, el cual intentaba minimizar los riesgos a los que estaba expuesto el sector nuclear estadounidense. (Norma ISO 31000, 2009, p. 3)

Asimismo

(…) la asimilación del término acabó de completarse gracias la difusión de otras normas al respecto, como por ejemplo el COSO, código emitido por el Comité de Organizaciones Sponsor en 1991 y que incluía prácticas para la gestión interna del riesgo. Dos años más tarde, Australia y Nueva Zelanda publicaron la norma AS/NZ 4360 sobre el riesgo en sus empresas públicas, mientras en 2002 el Instituto Británico de Gestión de Riesgos hizo público el estándar IRM. Por otro lado, en el año 2002 con la finalidad de evitar fraudes y riesgo de bancarrota nace en Estados Unidos la Ley Sarbanes Oxley con el fin de monitorear a las empresas que cotizan en bolsa de valores, evitando que la valorización de las acciones de las mismas sean alteradas de manera dudosa, mientras que su valor es menor. (Norma ISO 31000, 2009, pp. 3 y 4)

Para entender la aplicación de la gestión de riesgos en las empresas, con el avance de la tecnología, en Estados Unidos se empezó a aplicar un modelo específico creado por el Committee of Sponsoring Organizations, mejor conocido como modelo COSO, la aplicación de este modelo implicó mejoras en las organizaciones públicas identificando los riesgos.

III. GESTIÓN DE RIESGOS EN LAS CONTRATACIONES DEL ESTADO

El marco normativo del régimen de contrataciones del Estado está regulado por el Decreto Supremo N° 082-2019-EF, Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones del Estado (Ley N° 30225), y su Reglamento, el Decreto Supremo N° 344-2018-EF. La implementación de una política de gestión de riesgos en el Perú se viene trabajando desde hace algunos años por medio del Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado - OSCE, y uno de los primeros albores normativos lo encontramos en la expedición de la Directiva N° 012-2017-OSCE/CD “Gestión de Riesgos en la planificación de la ejecución de obras”, la cual tiene por finalidad precisar y uniformizar los criterios que deben ser tomados en cuenta por las entidades para la implementación de la gestión de riesgos en la planificación de la ejecución de obras, con lo que se incrementará la eficiencia de las inversiones en las obras públicas.

Dentro de esta directiva, encontramos en el capítulo VI, las disposiciones generales, las cuales están referidas a que: “al elaborar el expediente técnico, la entidad debe incluir un enfoque integral de gestión de los riesgos previsibles de ocurrir durante la ejecución de la obra, teniendo en cuenta las características particulares de la obra y las condiciones del lugar de su ejecución”. Para tal efecto, se deben usar los formatos incluidos como anexos 1 y 3 de la Directiva, los cuales contienen la información mínima que puede ser enriquecida por las entidades según la complejidad de la obra (numeral 6.1).

Al elaborar las bases para la ejecución de la obra, el comité de selección debe incluir en la proforma de contrato, conforme a lo que señala el expediente técnico, las cláusulas que identifiquen y asignen los riesgos que pueden ocurrir durante la ejecución de la obra y la determinación de la parte del contrato que debe asumirlos durante la ejecución contractual (numeral 6.2).

Durante la ejecución de la obra, la entidad, a través del inspector o supervisor, según corresponda, debe realizar la debida y oportuna administración de riesgos durante todo el plazo de la obra (numeral 6.3).

El residente de la obra, así como el inspector o supervisor, según corresponda, deben evaluar permanentemente el desarrollo de la administración de riesgos, debiendo anotar los resultados en el cuaderno de obra cuando menos con periodicidad semanal, precisando sus efectos y los hitos afectados o no cumplidos de ser el caso (numeral 6.4).

1. Tres pilares importantes de la implementación de la gestión de riesgos

1.1. Acortar la brecha social

Un álgido problema en nuestro país respecto de la no concretización de los fines de la contratación pública es el ensanchamiento de la brecha que existe entre los servicios que brinda el Estado y el acceso que tiene la población más necesitada. En efecto, de acuerdo al Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad², aprobado en 2019 por el Ministerio de Economía y Finanzas

(…) hay una estimación de brecha de acceso básico de infraestructura de cerca de 363 mil millones de soles. Es importante resaltar, sin embargo, que este cálculo no incorpora elementos de calidad como la calidad del agua, la cantidad de horas de electricidad, infraestructura natural o el estado de las estructuras de los colegios. Es decir, cerca de 363 mil 452 millones de soles es una cifra subestimada si el objetivo es parecernos a los países más desarrollados. (PNIC, 2019, p. 9)

Una política en gestión de riesgos debe avizorar que esta brecha ancha existente se acorte y, finalmente, desaparezca. En ese sentido, sobre el PNIC.

Su objetivo principal es proporcionar una hoja de ruta –una agenda de desarrollo– para que el Estado peruano pueda incrementar la productividad y la competitividad mediante el cierre de brechas de 363 mil millones de soles. Asimismo, la implementación del plan permitirá el acceso seguro y resiliente a mercados locales e internacionales. También mejorará la calidad de vida de los ciudadanos, con oportunidades sostenibles para todas las regiones del Perú (PNIC, 2019, p. 13).

De acuerdo al Ranking de Competitividad Mundial (2020), “el Perú muestra una baja inversión en salud y ambiente, en educación, y el poco avance en infraestructura básica y científica” (PUCP, 2020, p. 8).2

Además, en cuanto a infraestructura y desarrollo en la región de latinoamérica “el Perú se ubica muy debajo de importantes economías de Latinoamérica, obteniendo una posición a nivel global en el número 60 con una deficiente calificación” (PUCP, 2020, p. 7).

Es preciso evaluar los resultados desde 2018, se denota que no han llegado a superar los 60 puntos en materia de infraestructura y no presentan cambios significativos que mejoren en términos de competitividad (tabla N° 2). A diferencia del año pasado, el puntaje que alcanzó Perú se respalda por el buen desempeño de los pilares de eficiencia del gobierno (con 53,65 puntos, en el puesto 40°) y eficiencia de negocios (con 41,97 puntos, en el puesto 50°), en los cuales se avanzaron nueve y cinco posiciones, respectivamente, y mejoran ligeramente en puntaje. (PUCP, 2020, p. 13)

De acuerdo con el Reporte de Competitividad Global (2019), elaborado por el Foro Económico Mundial, el Perú se ubica en la posición 88 sobre la calidad global de infraestructura en la cual disminuye la posición número 85 obtenida para el año 2018, en cuanto a rangos de Latinoamérica, el Perú es el sexto país en el índice de competitividad, el vecino país de Chile lidera el ranking de Latam. En cuanto a infraestructura Latam obtuvo una calificación de 61,3 encontrándose por debajo de los principales centros económicos mundiales, cabe precisar que dicho reporte posiciona a Perú en el puesto 11 respecto a la calidad de la infraestructura en Latinoamérica, siendo uno de los países con menor desarrollo en la región.

Uno de los pilares fundamentales en los que debe incidir una correcta implementación de la gestión de riesgos en las contrataciones públicas es llevar de manera óptima los servicios básicos que brinda el Estado (agua potable, desagüe, electricidad, salud, etc.) a la población más vulnerable, con lo que de manera paulatina el perjuicio económico que acarrean la concretización de los riesgos disminuirá, acortando la ensanchada brecha social.

1.2. Capacidad técnica e idoneidad de los funcionarios y/o servidores públicos

Según la Contraloría General de la República en su Reporte de Obras Paralizadas (2019) precisa que hasta el año 2018, según la información proporcionada por las unidades orgánicas de la Contraloría General de la República del Perú y Órganos de Control Institucional, se tiene que las entidades del Gobierno nacional y regional, al 31 de julio de 2018, tienen 867 obras paralizadas por un monto contratado de S/ 16 870 855 767, como se detalla a continuación (p. 1):

De igual manera, en el presente informe, la Contraloría clasifica las obras paralizadas por rangos de monto contractual, se presenta de la siguiente manera:

Como se muestra en la tabla N° 4, el mayor número de obras paralizadas corresponde a entidades de Gobierno nacional con 495 por S/ 8 682 077 012, en tanto que las entidades de gobiernos regionales cuentan con 372 obras, cuyo monto contratado asciende a S/ 8 188 778 755 (Contraloría General de la República, 2019, p. 2).

La paralización de obras públicas trae como consecuencia una serie de circunstancias negativas para el Estado, por ejemplo: el debilitamiento de los objetivos trazados por las entidades públicas, pérdida de la inversión, deterioro de la infraestructura, que muchas veces, por el tiempo que se paraliza una determinada obra, hace inservible el avance físico realizado, constituyendo un significativo perjuicio económico para la entidad.

La implementación de una política integral de gestión de riesgos permitirá identificar las circunstancias previas, las causas, los hechos y/o eventos por lo que se genera esta paralización. Con un mapeo integral de los riesgos se podrá prever y analizar estos, los cuales se evidencian en falta de gestión de recursos, conflictos innecesarios en la etapa de ejecución de la obra que generarán procesos arbitrales, falta de capacidad técnica de los funcionarios y/o servidores de la entidad, etc.

La idoneidad de los funcionaros y/o servidores del Estado está relacionada con la solvencia integral que estos deben tener para desempeñarse en el cargo, en específico nos referimos a la capacidad técnica para asumir funciones en alguna de las etapas del proceso de contrataciones (actos preparatorios, fase de selección, ejecución contractual), lo contrario constituye un riesgo potencial de perjuicio de las entidades públicas, en efecto, la falta de capacidad técnica en los actores de la contratación trae como consecuencia decisiones desacertadas que pueden repercutir de mala forma en las diversas etapas del proceso de contratación; verbigracia, en la fase de selección, el riesgo de otorgar la buena pro a un postor que no cumpla los requisitos exigidos, por una evaluación o calificación defectuosa traerá como consecuencia la nulidad, o en su defecto una ejecución contractual deficiente, generando perjuicio al Estado; asimismo, en la etapa de ejecución contractual, la no aprobación de una ampliación de plazo, o de un adicional, pese a existir los elementos y fundamentos exigidos por la Ley y el Reglamento de contrataciones del Estado, generará una controversia, la cual deberá solucionarse en un proceso arbitral o judicial (las controversias ante la negativa de un adicional de obra, no se resuelven en la vía arbitral), lo que retrasará la ejecución contractual, paralizando el contrato.

1.3. El mal endémico de la corrupción

Según el Ministerio Público:

A través de las Fiscalías Especializadas en Delitos de Corrupción de Funcionarios (FECOF), recibió un total de 1893 denuncias por presuntos hechos de corrupción cometidos por funcionarios públicos, desde el inicio del estado de emergencia por la COVID-19 hasta el 31 de octubre pasado de 2020.

Así lo dio a conocer el fiscal superior, Omar Tello Rosales, coordinador nacional de las FECOF, el informe precisa que, del total de denuncias registradas desde el 16 de marzo pasado, 1074 están referidas a presuntas irregularidades cometidas en municipalidades provinciales y distritales a nivel nacional. Entre las denuncias recibidas por las 41 f iscalías especializadas a nivel nacional, 685 corresponden a presuntas irregularidades en la adquisición y distribución de canastas básicas familiares, 279 por similares hechos en la compra de equipos de protección y limpieza contra la COVID-19 y 52 vinculados a equipos médicos. (Gob.pe, 9 de noviembre de 2020).

En América Latina, la situación es especialmente preocupante, y grandes casos de corrupción, como el caso Odebrecht, sin duda han mermado las confianzas ciudadanas en las instituciones públicas, muestra de ello es lo que refleja el Barómetro Global de la Corrupción año 2019 de Transparencia Internacional. (OSCE. 2020, p. 11). En ese sentido, la ciudadanía percibe a la corrupción como uno de los grandes problemas en la región, tal como lo señala el gráfico N° 2.

Como podemos apreciar, los casos de corrupción en las contrataciones públicas han aumentado estrepitosamente como consecuencia de la pandemia; sin duda alguna, el marco normativo de las contrataciones directas y, sobre todo, en la pandemia, ha significado una puerta abierta para que malos elementos, que ejercen la función pública, satisfagan o beneficien sus apetitos subrepticios, anteponiendo sus intereses a los del bien común. En efecto, un proceso de contratación tiznado por actos de corrupción significa la no concretización de los objetivos de la adquisición pública, lo que se trasluce como el no cumplimiento de la finalidad pública.

1.3.1. ¿Cómo la implementación de la gestión de riesgos en las contrataciones públicas coadyuvará a reducir el índice de actos corruptos en los procesos de contratación?

En primer término, previo a responder la interrogante, debemos manifestar que los esfuerzos del Estado por disuadir los actos corruptos, con endurecimiento de penas, ha fracasado; lejos de haber significado un alivio a la comisión de estos actos ilícitos, vemos con lamentable asombro que estos índices porcentuales van en aumento. Una política represiva no genera en los funcionarios y/o servidores el efecto disuasivo buscado.

Ahora bien, teniendo en cuenta que lo actos de corrupción son hechos que generan un grave perjuicio para los intereses del Estado, la política de implementación de la gestión de riesgos, permitirá, prima face, identificar a través de un mapeo los puntos vulnerables donde se pueden presentar los actos corruptos en un proceso de contratación. Esto último deberá ser materia de un mayor análisis, lo que no es impedimento para referir que dentro del mapeo de los riesgos en el proceso de contrataciones, la mayor incidencia de los actos de corrupción se genera en la fase de selección (contubernio entre el postor con los encargados de evaluar y calificar las ofertas) direccionando el otorgamiento de la buena pro, también existe un alto índice de actos de corrupción en la ejecución contractual (otorgamiento indebido de ampliaciones de plazo, no aplicación de penalidades, incremento de presupuesto para adicionales, pago de valorizaciones sin el real avance físico, recepción de obra sin la ejecución de todas las partidas conforme con el expediente técnico, etc.).

Una vez identificado el riesgo, este debe ser analizado, evaluado, a fin de darle el mejor tratamiento evitando la concretización del hecho peligroso o su mitigación.

Una política de gestión de riesgos significa un paso adelante en el control gubernamental, pues no solo se agota en el procedimiento sancionador o en la sanción del ilícito, sino que identifica previamente los hechos peligrosos, los analiza, evita, o los mitiga.

Desde la perspectiva de los funcionarios y/o servidores del Estado, es una herramienta esencial, pues una vez que los riesgos se encuentran mapeados, estos podrán prever las sanciones a las que sería pasivo si incurre en los hechos descritos en los riesgos, que pueden ir desde sanciones administrativas (destituciones, sanciones, etc.), hasta penas condenatorias (inhabilitación administrativa y/o pena privativa de la libertad, etc.).

IV. CONCLUSIONES

1. Una correcta implementación de la gestión de riesgos en las contrataciones públicas permitirá acortar la ensanchada brecha social, lo que significa que los servicios básicos que brinda el Estado (agua potable, desagüe, electricidad, salud, etc.) lleguen de manera óptima a la población más vulnerable, con lo que de manera paulatina el perjuicio económico que acarrean la concretización de los riesgos disminuirá.

2. Con un mapeo integral de los riesgos se podrá prever y analizar estos, con lo que se pretende evitar o mitigar la falta de gestión de recursos, conflictos innecesarios en la etapa de ejecución de la obra que generan procesos arbitrales, falta de capacidad técnica de los funcionarios y/o servidores de la entidad, etc.

3. Una política de gestión de riesgos significa un paso adelante en el control gubernamental, pues no solo se agota en el procedimiento sancionador o en la sanción del ilícito, sino que identifica previamente los hechos peligrosos, los analiza, los evita o los mitiga.

4. La gestión de riesgos para los funcionarios y/o servidores del Estado es una herramienta esencial, pues una vez que los riesgos se encuentran mapeados, estos podrán prever las sanciones a las que sería pasivo si incurre en los hechos descritos en los riesgos que pueden ir desde sanciones administrativas (destituciones, sanciones, etc.), hasta penas condenatorias (inhabilitación administrativa y/o pena privativa de la libertad, etc.).

REFERENCIAS

Contraloría General de la República. (2019). Reporte de obras paralizadas 2019. Recuperado de https://doc.contraloria. gob.pe/estudios-especiales/documento_trabajo/2019/ Reporte_Obras_Paralizadas.pdf

Decreto Supremo N° 082-2019-EF. Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones del Estado.

Díaz, J. y Hernández, F. (1996). Futuros y opciones financieros. México D. F.: Limusa.

Directiva N° 012-2017-OSCE/CD. Gestión de Riesgos en la planificación de la ejecución de obras.

Fragoso, J. (2002). Análisis y Administración de Riesgos Financieros. Exposición de la materia de Análisis de Riesgos, de la especialidad en Economía Financiera de la Universidad Veracruzana, Capítulo 13: Mercado de Derivados, Xalapa.

Foro Económico Mundial. (2019). Reporte Global de Competitividad 2019-2020. Recuperado de http://www3.weforum. org/docs/WEF_TheGlobalCompetitivenessReport2019. pdf

Gob.pe. (23 de julio de 2020). Diagnóstico y estrategia para la gestión de riesgos en contratación pública. Recuperado de https://www.gob.pe/institucion/osce/informes-publicaciones/852130-diagnostico-y-estrategia-para-la-gestion-de-riesgos-en-contratacion-publica

Gob.pe. (9 de noviembre de 2020). Fiscalía recibió más de 1800 denuncias de presuntos hechos de corrupción durante el estado de emergencia sanitaria. Recuperado de https://www.gob.pe/institucion/mpfn/noticias/313043-fiscalia-recibio-mas-de-1800-denuncias de-presuntos-hechos-de-corrupcion-durante-el-estado de-emergencia-sanitaria/

Martínez, P. y Aliaga, D. (2018). Aplicación de gestión de riesgos en proyectos con el Estado para la construcción de los puestos de control de alimentos del SENASA - PRODESA. Tesis de Pregrado, Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, Lima.

Mejía, M. (25 de octubre 2012). Responsabilidad Empresarial. Buenas tareas. Recuperado de http://www.buenastareas. com/ensayos/Responsabilidad-Empresarial/6021262.html

MEF. (2019). Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad. Recuperado de https://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_privada/planes/PNIC_2019.pdf

Norma ISO 31000. (2009). El valor de la gestión de riesgos en las organizaciones. Norma ISO 31000. Recuperado de https://www.isotools.org/pdfs-pro/ebook-iso-31000-gestion-riesgos-organizaciones.pdf

PUCP. (2020). Resultados del Ranking de Competitividad Mundial 2020. Recuperado de https://cdncentrum.pucp. education/centrum/uploads/2020/06/16160953/informe-ranking-competitividad-2020.pdf?platform=hootsuite

NOTAS

1. Con la colaboración de Diego Saavedra Villegas, estudiante del décimo ciclo de Derecho en la Universidad San Pedro, Chimbote. Asistente legal en Rocca Luna Victoria Abogados.

2. El objetivo del Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (PNIC) es proveer al Estado peruano de un insumo para construir una agenda de desarrollo transparente y consensuado que permita cerrar brechas claves para el desarrollo económico y social del país.