I. INTRODUCCIÓN

Los nuevos tiempos y el crecimiento económico de nuestro país en la última década han motivado cambios de gran envergadura en la dinámica pública de los gobiernos locales a f in de lograr ser competitivos, así como también el establecimiento de líneas claras sobre la eficiencia y eficacia en la gestión de los recursos públicos. Asimismo, poco a poco los municipios han tenido que ir adoptando estándares de calidad bajo una mirada de gestión por procesos, con indicadores de gestión claros y evidenciando de manera transparente la asignación de recursos por resultados.

Hoy en día, la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 es el principal instrumento orientador de la modernización de la gestión pública en el Perú que establece la visión, los principios y lineamientos para una actuación coherente y eficaz del sector público al servicio de los ciudadanos y el desarrollo del país.

Esta política de modernización tiene por objetivo general orientar, articular e impulsar, en los tres niveles de gobierno, el proceso de modernización hacia una gestión pública con resultados que impacten positivamente en el bienestar del ciudadano a través de sus cinco pilares, siendo el tercero la gestión por procesos, simplificación administrativa y organización institucional (PCM, 2013).

Al respecto, los trámites y procedimientos administrativos de cara al ciudadano que se siguen ante las municipalidades no pueden ser ajenos a la política de modernización en mención y deben gestionarse de manera que sean expeditivos y céleres, a fin de no irrogar costos de transacción a los ciudadanos y empresas, y desincentivar su participación en el mercado, hoy en día tan necesaria para fines de la reactivación económica.

Según el BID (2018), “la complejidad de un trámite o procedimiento no solo se mide por el tiempo que demanda realizarlo, sino que existen otros factores como la movilización a las oficinas públicas, los requisitos e interacciones múltiples y la falta de orientación o desinformación” (p. 20), los cuales constituyen costos de transacción que asumen las personas; por lo tanto, si los trámites o procedimientos son ágiles, impactan positivamente en el clima de los negocios, en la percepción ciudadana del Gobierno y en el acceso a los servicios y pro gramas públicos de primera necesidad (p. 9).

En el Perú existe en la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General el principio de celeridad¹, el cual fue concebido para garantizar la máxima dinámica posible al procedimiento administrativo y obtener una decisión en tiempo razonable; sin embargo, en los gobiernos locales, el stock de expedientes, el escaso personal a cargo de resolver o la alta rotación, y demás debilidades administrativas hacen que este principio no sea del todo visto en la práctica. Así, a pesar de tener una normativa nacional que estipule la modernización del Estado y una política de gestión de calidad aprobada, muchas entidades nacionales y locales tienen una falta de medición de la satisfacción de los usuarios, en el número de quejas y en la ineficiencia en el cumplimiento del tiempo de entrega para la emisión de trá mites administrativos.

Si bien desde el año 2016, con los Decretos Legislativos N°s 1246² y 1272³, que modificaron el marco normativo del procedimiento administrativo general, se ha buscado simplificar, mejorar y eliminar procedimientos administrativos y dictar medidas para la optimización de servicios en las entidades públicas, coadyuvando al fortalecimiento institucional y la calidad en el servicio al ciudadano, aún en los gobiernos locales existe un retardo o ausencia de simplificación en la atención de trámites y procedimientos administrativos, generando insatisfacción y falta de predictibilidad en su labor.

Es el caso, por ejemplo, de los procedimientos para la obtención de permisos o licencias, ya sea de edificación o de funcionamiento de locales para negocios, en donde en el actual contexto de incertidumbre económica es urgente que los municipios agilicen los procedimientos y dinamicen la reactivación económica, o en los procedimientos sancionadores, como resultado de las acciones de fiscalización y control a fin de asegurar el cumplimiento de las normas y obligaciones en el ámbito de su competencia.

Es así que en el marco de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y los principios del procedimiento administrativo, los gobiernos locales deben procurar desarrollar estrategias modernas y adecuadas para optimizar sus procedimientos, administrar eficientemente la carga procedimental, y garantizar la respuesta oportuna a los usuarios, con un estándar de calidad apropiado, debiendo considerar dentro de su programación el implementar Sistemas de Gestión de Calidad.

Siendo así, a continuación se proponen algunas oportunidades de mejora a nivel de los gobiernos locales, para agilizar los trámites y procedimientos administrativos y crear una cultura de calidad orientada a satisfacer las necesidades y expectativas de los usuarios en el actual contexto de pandemia y en procura de la reactivación económica.

II. DESARROLLO Y EXPLICACIÓN DEL PROBLEMA

De acuerdo al inciso 20 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú, toda persona tiene derecho a formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad.

Este derecho también está reconocido por el TUO⁴ de la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, el cual establece que el derecho de petición administrativa comprende las facultades de presentar solicitudes en interés particular del administrado, de realizar solicitudes en interés general de la colectividad, de contradecir actos administrativos, las facultades de pedir informaciones, de formular consultas y de presentar solicitudes de gracia. Este derecho implica la obligación de dar al interesado una respuesta por escrito dentro del plazo legal (artículo 117).

Sin embargo, este derecho de petición administrativa se ve desvirtuado por las denominadas trabas o barreras burocráticas ilegales o carentes de razonabilidad, respecto de lo cual el sector empresarial dirige el mayor número de quejas a las municipalidades, por ejemplo, respecto a las autorizaciones para el funcionamiento de negocios. Al respecto, los empresarios llaman barreras a todo aquello que eleva los costos y no les permite ser competentes, señalan que hay cosas que se podrían resolver en tres días y termina resolviéndose en tres semanas, por lo que se deben construir nuevas herramientas para eliminar estas trabas o barreras (Gestión, 2017).

Cabe precisar que de acuerdo al Decreto Legislativo N° 1256, la barreras burocráticas⁵ son exigencias, requisitos, limitaciones, prohibiciones y/o cobros que imponga cualquier entidad, dirigido a condicionar, restringir u obstaculizar el acceso y/o permanencia de los agentes económicos en el mercado y/o que puedan afectar a administrados en la tramitación de procedimientos administrativos sujetos a las normas y/o principios que garantizan la simplificación administrativa, con la precisión que la sola calidad de exigencia, requisito, limitación, prohibición y/o cobro no implica necesariamente su carácter ilegal y/o su carencia de razonabilidad (artículo 3).

Según el ranking World Economic Forum (WEF) 2015, el Perú es uno de los ocho países con mayor carga burocrática en el mundo, (…) y registra un 30 % más de carga burocrática que el promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y la menor calidad regulativa entre los miembros del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP) y la Alianza del Pacífico (…), siendo una de las principales causas la ineficiente gestión pública en la atención de trámites y procedimientos que destaca por su discrecionalidad e incumplimiento de plazos legales. (Económica, 2016).

Por su parte, el BID (2018) señala:

La complejidad de la burocracia en la región se traduce en el hecho de que hacer un trámite toma un promedio de 5,4 horas, estando el Perú, después de Bolivia entre los países que toman más tiempo hacer un trámite (8,6 horas) mientras que en Chile una transacción equivalente se puede hacer en algo más de 2 horas. (p. 19)

Asimismo, la OCDE (2016) dentro de sus principales hallazgos sobre la reforma regulatoria en el Perú evidencia que “aunque existe una estrategia de simplificación administrativa en funcionamiento, no hay una línea de base para medir las cargas administrativas, lo cual puede dificultar la orientación de recursos y la comunicación de resultados” (p. 9), y frente a ello recomienda medir las cargas administrati vas generadas por trámites y procedimientos.

Asimismo, no se puede desconocer las brechas en tecnologías digitales de las que adolecen los gobiernos locales, que hacen que sus servicios no sean seguros, confiables y accesibles para los ciudadanos y empresarios.

Al respecto, la OCDE y el BID (2016) ofrecen indicaciones sobre cómo los gobiernos centrales y subnacionales, a través de la implementación de un gobierno digital, pueden ser más ágiles, competentes y eficaces en el cumplimiento de sus funciones, al tiempo que responden a las demandas de ciudadanos y empresas con mayor transparencia e inclusión en las operaciones del sector público (p. 389).

Si bien durante los últimos años ha venido ocurriendo un proceso significativo de transformación digital en el Perú, la reactivación económica por efecto de la pandemia de la COVID-19 ha acelerado aún más el ritmo del cambio y la velocidad de la transformación y esto ha obligado a los gobiernos locales a alinear su política institucional de provisión de servicios de la mejor calidad a sus ciudadanos y contribuyentes, y emprender el compromiso de ordenar sus esfuerzos hacia los desafíos de gobierno digital que se requiere dentro de los nuevos paradigmas de innovación y transformación digital centrados en el ciudadano

El confinamiento e inesperado incremento de atención online de los trámites y procedimientos a cargo de los gobiernos locales ha traído la necesidad de reevaluar los sistemas informáticos y redefinir las políticas para no perder la línea de productividad y los resultados que esperan las gestiones municipales.

En ese orden de ideas, resulta necesario que los municipios impulsen reformas y desarrollen estrategias para optimizar los trámites y procedimientos administrativos de su competencia, bajo las actuales circunstancias que deja la pandemia de la COVID-19, que vayan alineadas con la reactivación económica que persiguen los particulares y el empresariado.

III. DISCUSIÓN Y PLANTEAMIENTO DE POSIBLES SOLUCIONES

Frente a dicha problemática, una alternativa adecuada a implementar por las municipalidades es la gestión por procesos, acorde a la Política de Modernización de la Gestión Pública, que permitiría identificar todos los mecanismos necesarios para la gestión interna de los trámites y/o procedimientos a su cargo (PCM, 2021, p.7). Además, y a fin de cumplir con indicadores vinculados al tiempo, satisfacción, eficacia, eficiencia, entre otros, sería oportuno implementar sistemas de gestión de calidad en las entidades.

La ausencia de un Sistema de Gestión de Calidad en los gobiernos locales que oriente y agilice los trámites y procedimientos administrativos y destrabe el stock de expedientes se puede deber a la carencia de una gestión pública con enfoque en procesos y altos estándares de calidad. También pueden ser otras posibles causas, el desconocimiento, las limitaciones de capacidades y la carencia de compromiso para implementar estas mejoras.

Consideramos que la clave para que los gobiernos locales sean expeditivos y eficientes en el manejo de la sobrecarga de expedientes es disponer de un control de calidad robusto. Para ello se debe implementar un Sistema de Gestión de la Calidad bajo ciertos estándares internacionales, como la norma ISO 9001:2015⁶ que influye en la mejora continua de la gestión de los procesos internos.

Para tal fin, sería adecuado implementar el SGC ISO 9001-2015 en áreas donde existan grandes embalses de expedientes, debiéndose configurar hitos de control en las diferentes fases del proceso, especialmente en la recepción de expedientes a través de la labor de “precalificación”, en donde se verifiquen todos los requisitos y cumplimiento de aspectos formales; y en la gestión de publicación y notificación de los actos administrativos, los mismos que generan “validez” al pronunciamiento.

La adopción de un Sistema de Gestión de la Calidad es una decisión estratégica para una organización que le puede ayudar a mejorar su desempeño global y proporcionar una base sólida para las iniciativas de desarrollo sostenible.

Sus beneficios pueden ser la capacidad para proporcionar regularmente productos y servicios que satisfagan los requisitos del usuario y los legales y reglamentarios aplicables; facilitar oportunidades de aumentar la satisfacción del cliente; abordar los riesgos y oportunidades asociadas con su contexto y objetivos; y la capacidad de demostrar la conformidad con requisitos del sistema de gestión de la calidad especificados. (ISO 2015)

En ese sentido, un sistema de gestión de calidad está compuesto por procesos que se interrelacionan entre sí. Y el enfoque basado en procesos comprende “la definición del proceso per se, su gestión sistémica y sus interacciones, con el fin de alcanzar los resultados previstos de acuerdo con la política de calidad y la dirección estratégica de la organización” (ISO, 2015).

Estudiar la gestión por procesos, en el marco de la normativa ISO 9001:2015 permitirá a los gobiernos locales ordenar los procesos y gestionarlos con el propósito de reducir los tiempos de atención de los trámites y procedimientos administrativos, además de eliminar aquellas cargas administrativas que irrogan costos de transacción a los administrados.

Asimismo, la influencia de la implementación de un sistema de gestión de calidad basado en la normativa ISO 9001:2015 en la mejora continua de los trámites y procedimientos que se vienen desarrollando en las municipalidades, permitirá reducir el tiempo de atención y obtener mejores resultados de gestión, además de ser ejemplo de buenas prácticas en la administración pública, al brindar herramientas para realizar benchmarking sobre el desarrollo de esta clase de procesos en el sector público.

Con la adopción de un SGC ISO 9001:2015 se podrían obtener grandes resultados, como, por ejemplo: contar con personal que trabaje bajo esquemas de indicadores, con plazos y metas establecidas por cada actividad; tener pronunciamientos publicados de manera rápida y bajo revisión y medición de tiempos; implementar la “precalificación” en la recepción de expedientes permitiría detectar errores en los expedientes (falta de folios o registro inadecuado en el sistema); la asignación de expedientes a especialistas se podría realizar de manera aleatoria, a fin de contribuir a la transparencia en el procedimiento administrativo; entre otros aspectos.

Por otro lado, la trascendencia de la implementación del SGC ISO 9001-2015 para la atención de expedientes en las municipalidades se podría resumir en: las municipalidades establecerían reglas de negocio claras; adopción de una política de transparencia de cara al ciudadano; perfiles de puestos en el área encargada de atención de expedientes trabajarían bajo plazos de entrega según el Sistema de Gestión de Calidad; gestión de publicación y notificación ágil, con parámetros establecidos para tal fin.

Asimismo, las municipalidades, de acuerdo con sus políticas institucionales de provisión de servicios de la mejor calidad a sus ciudadanos y contribuyentes, deben emprender el compromiso de alinear sus esfuerzos hacia los desafíos de gobierno digital que se requiere dentro de los nuevos paradigmas de innovación y transformación digital centrados en el ciudadano, y que hoy son tendencia con ocasión de la pandemia por la COVID-19. De esta forma, las municipalidades tienen el reto de adecuarse a las nuevas necesidades e invertir en proyectos tecnológicos modernos para el despliegue de los trámites y procedimientos online y otras distintas muestras de interacción de la municipalidad con el ciudadano para fines de cumplir con las peticiones administrativas dentro del plazo legal.

Asimismo, las iniciativas de proyectos tecnológicos en las municipalidades deben enfocarse en optimizar los servicios de atención online al ciudadano, con especial énfasis en las autorizaciones o licencias para emprender negocios, entre otros necesarios para la reactivación económica.

Por otra parte, los municipios tienen la gran tarea de realizar una evaluación ex post de la regulación, la cual es un tema novedoso que se inserta dentro de las medidas que se han adoptado en los últimos años y que promueven una mejora de la regulación o de la denominada también buena regulación o regulación inteligente, expresiones tomadas de la traducción literal de los términos en lengua inglesa que han presidido el movimiento global y europeo OCDE y UE, fundamentalmente, a favor del desarrollo de un ordenamiento jurídico de calidad, better regulation y el más reciente de smart regulation (De Montalvo, 2017, p. 158).

Sobre el particular, las municipalidades deben salir institucionalmente más fortalecidas después de la pandemia y concretar la mejora de la regulación actual para satisfacer las necesidades y expectativas de los ciudadanos, atendiendo los procedimientos y trámites a tiempo, sin generar barreras burocráticas ilegales o irrazonables, y velar por la simplificación administrativa, además de gestionar de modo eficiente los recursos públicos para brindar los servicios locales bajo estándares de calidad apropiados e impulsar una mejora continua de sus procesos.

En ese orden de ideas, corresponde desarrollar políticas de calidad regulatoria en los gobiernos locales que les permita contar con instrumentos para mejorar su desempeño en la calidad jurídica de las regulaciones y los procedimientos administrativos, de la mano de la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros como ente rector del sistema de mejora de calidad regulatoria, y diseñar instrumentos de calidad regulatoria para gobiernos locales, con la finalidad de capacitar a los funcionarios de su entidad para la implementación de los instrumentos normativos.

Por lo antes expuesto, los gobiernos locales tienen un reto pendiente de optimización de los trámites y procedimientos administrativos, con base en la implementación de sistemas de gestión de calidad, desarrollo del gobierno digital y la mejora de la regulación, que robustezcan la labor que hasta ahora han podido venir desempeñando en el escenario actual de pandemia y que coadyuve a la reactivación económica, dentro del enfoque de mejora con tinua de las gestiones municipales.

IV. CONCLUSIONES

- Los trámites y/o procedimientos administrativos que llevan a cabo los municipios, de acuerdo a sus competencias, deben ajustarse los estándares de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 que tiene dentro de sus pilares a la gestión por procesos, simplificación administrativa y organización institucional.

- Los municipios deben adecuar sus trámites y procedimientos a las medidas de simplificación administrativa dispuestas en la Ley N° 27444- - Ley del Procedimiento Administrativo General, especialmente, a los procedimientos para la obtención de licencias para negocios, con ocasión de la reactivación económica, debiendo considerar implementar Sistemas de Gestión de Calidad para tal fin.

- Las municipalidades deben procurar desarrollar estrategias modernas y adecuadas para optimizar sus procedimientos, administrar eficientemente la carga administrativa y garantizar la respuesta oportuna a los usuarios, con un estándar de calidad apropiado, bajo un esquema ISO 9001-2015.

Con ello, se contará con reglas de negocio claras, bajo un esquema de gestión por procesos y medición de indicadores de gestión.

- En las áreas de los municipios donde existen gran embalse de expedientes es necesario crear hitos de control a través de la “precalificación de expedientes” y en la gestión de la “publicación y la notificación de la resolución”, a fin de agilizar los tiempos de atención en los procedimientos administrativos, controles que coadyuvan a la reducción de los plazos de atención al administrado.

- El derecho de petición administrativa de los usuarios, reconocido en la Constitución Política del Perú y en la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, se puede ver afectado por las barreras burocráticas ilegales o irrazonables que impongan los municipios en el ámbito de sus competencias, siendo uno de los principales focos de quejas por parte del sector empresarial los procedimientos relacionados a los permisos para funcionamiento de negocios.

- La pandemia ha forzado a los gobiernos locales a desarrollar plataformas en línea para los trámites y procedimientos a su cargo y ha traído la necesidad de reevaluar los sistemas informáticos y redefinir las políticas para implementar el gobierno digital.

V. RECOMENDACIONES

Los municipios deberían implementar sistemas de gestión de calidad, en el marco de la normativa ISO 9001:2015, que le permitirá ordenar los trámites y procedimientos administrativos, y gestionarlos con el propósito de reducir los tiempos de atención, además de eliminar aquellas cargas administrativas que irrogan costos de transacción a los administrados, y desfavorecen su participación en el mercado. Este sistema de gestión de calidad brindará reglas claras de negocios, estableciendo hitos de control para la reducción de plazos en la atención de expedientes, evitando así carga procedimental sin ser atendida.

- Los municipios deben invertir en el diseño de proyectos tecnológicos, en el marco del gobierno digital, para el despliegue de trámites y procedimientos administrativos online, entre otras interacciones con los usuarios, acorde a las nuevas necesidades que deja la pandemia, para cumplir con las peticiones administrativas.

- Se debe impulsar, a través de la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros, una política de calidad regulatoria en los gobiernos locales que les permita contar con instrumentos para mejorar su desempeño en la calidad jurídica de las regulaciones y los procedimientos administrativos.

REFERENCIAS

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De Montalvo, F. (2017). La evaluación ex post de las normas: un análisis del nuevo modelo español. Revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid, (36), pp. 139-176.

Económica. (2016). SNI: El Perú es uno de los 8 países con la mayor burocracia del mundo. Recuperado de https://economica.pe/sni-el-peru-es-uno-de-los-8-paises-con-la-mayor-burocracia-del-mundo/

Gestión. (22 de marzo de 2017). Trámites burocráticos: ¿qué entidades presentan el mayor número de quejas? Recuperado de https://gestion.pe/economia/tramites-burocraticos-entidades-presentan-mayor-numero-quejas-131289-noticia/

ISO. (2015). ISO 9001:2015 Sistemas de gestión de la calidad. Recuperado de https://www.iso.org/obp/ ui/#iso:std:iso:9001:ed-5:v1:es

OCDE. (2016). Estudios de la OCDE en Reforma Regulatoria Política Regulatoria en el Perú. Uniendo el marco para la calidad regulatoria. Recuperado de https://www.oecd. org/gov/regulatory-policy/Poli%CC%81tica-Regulatoria-en-el-Peru%CC%81-aspectos-clave.pdf

OCDE – BID. (2016). Políticas de banda ancha para América Latina y el Caribe: un manual para la economía digital. OECD Publishing. Recuperado de https://publications.iadb.org/publications/spanish/ document/Pol%C3%ADticas-de-banda-ancha-para-Am%C3%A9rica-Latina-y-el-Caribe-Un-manual-para-la-econom%C3%ADa-digital.pdf

PCM. (2013). Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021. Recuperado de https://sgp.pcm.gob. pe/politica-nacional-de-modernizacion-de-la-gestion-publica-al-2021/

PCM. (2021). Gestión de la calidad en el Perú. Avances y agenda futura. Recuperado de https://sgp.pcm.gob.pe/ wp-content/uploads/2021/07/Gestion_de_Calidad.pdf.

NOTAS

1 Artículo IV, numeral 1.9, del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.

2. Publicado el 10 de noviembre de 2016.

3. Publicado el 21 de diciembre de 2016.

4. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.

5. Asimismo, de acuerdo al TUO de la Ley N° 27444 (artículo 44, numeral 44.8), constituyen barreras burocráticas ilegales si se solicita o exige el cumplimiento de requisitos que no están en el TUPA o que, estando en el TUPA no han sido establecidos por la normatividad vigente o han sido derogados; se aplican tasas que no han sido aprobadas conforme a lo dispuesto por el Código Tributario o que no han sido ratificadas por la municipalidad provincial correspondiente, conforme a la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, así como son aplicables las sanciones establecidas en el Decreto Legislativo Nº 1256.

6. La ISO (Organización Internacional de Normalización) es una federación mundial de organismos nacionales de norma lización (organismos miembros de ISO) y el trabajo de pre paración de las normas internacionales se realiza a través de los comités técnicos de ISO.