I. ¿QUÉ ES UNA POLÍTICA NACIONAL?

1. Revisión del concepto de política en la doctrina y en la legislación nacional

Cuando uno revisa la doctrina acerca de políticas públicas puede encontrar un consenso en cuanto a su definición y alcance; sin embargo, en el Perú el término política pública se confunde con la creación del concepto “política nacional” que fue acuñado desde el 2007 a través del Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM. Para la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (2010), una política es “un plan para alcanzar un objetivo de interés público” (p. 16) . Señala, además, que el término política puede ser usado con flexibilidad:

[P]olítica puede referirse tanto a una idea (intenciones expresadas en sentido amplio y, algunas veces, métodos para alcanzarlas) como a un programa (objetivos y métodos más precisos de un diseño de política más elaborado). Las políticas se identifican y deciden mayormente en la esfera política. (OCDE, 2010, p. 16)

Sin embargo, el aporte fundamental para diferenciar a las políticas que nos da la citada organización es entender que

[...] existe una diferencia importante entre las políticas que logran sus fines a través de los servicios públicos (típicamente, educación, salud, políticas de seguridad, etc.) y que, por lo tanto, requieren recursos burocráticos sustanciales en dinero y personas, y aquellas que logran sus fines a través de la regulación (sobre todo, macroeconómicas, fiscales y comerciales) o el sistema tributario y que requieren menos recursos. (OCDE, 2010, p. 16)

Para la Secretaría de Planificación y Programación de la República de Guatemala (2017) el concepto operativo de política pública es

Curso de acción estratégica del Estado y del gobierno, basado en la participación y legitimidad ciudadana, los marcos jurídicos y políticos nacionales e internacionales, orientado a propiciar el bienestar, el goce de los derechos humanos de la población guatemalteca en su diversidad y en los diferentes niveles de organización territorial, sobre la base de diferentes instrumentos de gestión pública y el sistema de planificación nacional que favorezcan procesos efectivos de coordinación, transparencia, seguimiento, monitoreo, evaluación y rendición de cuentas (p. 12).

Velásquez (2009) propone su concepto de política pública como aquel

Proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades públicas con la participación eventual de los particulares, y encaminado a solucionar o prevenir una situación definida como problemática. La política pública hace parte de un ambiente determinado del cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener. (p. 156)

En el Perú, la conceptualización de política se ajusta a lo que la OCDE llama flexibilidad del concepto política. Por un lado, podemos entenderla como una idea (política exterior, descentralización, desarrollo) o como un programa (población, gobierno, empleo, educación, salud).

Sobre las políticas de Estado, sabemos que estas son consensuadas en el marco del Foro del Acuerdo Nacional, que es el espacio tripartito de diálogo y construcción de consensos conformado por el Gobierno en sus tres niveles y las principales instituciones políticas y sociales del país. En el país se tiene 35 políticas de Estado.

Por otro lado, tenemos la Política General de Gobierno, cuya aprobación se ha realizado últimamente a través del Decreto Supremo N° 164-2021-PCM. En ella se establece como eje 2 la reactivación económica y de actividades productivas con desarrollo agrario y rural. Si bien se ha expresado como un lineamiento la promoción del empleo decente y la empleabilidad, contribuyendo a la productividad del país y el respeto de los derechos laborales con seguridad y salud en el trabajo, la debilidad que encontramos es que entre las líneas de acción, es decir, las operaciones a realizar, más allá del fortalecimiento de SUNAFIL, no se encuentra ninguna referida a seguridad y salud en el trabajo. Como vemos, hasta el momento, en el Perú se cuenta con documentos de planeamiento que enarbolan el cumplimiento de objetivos referidos a los temas transcendentes vinculados al desarrollo del país; sin embargo, debemos prevenir que estos documentos son los que contienen a niveles muy generales los propósitos de país a largo plazo.

2. Sobre las políticas nacionales

Según el reglamento que regula las políticas nacionales, estas constituyen decisiones de política a través de las cuales se prioriza un conjunto de objetivos y acciones para resolver un determinado problema público de alcance nacional y sectorial o multisectorial en un periodo de tiempo. Este concepto no ayuda mucho a entender qué son las políticas nacionales. Por el adjetivo “nacionales” algunos suelen entenderlas como documentos que deben ser aplicados en todo el país, relacionándolo con su población objetivo o documentos que tratan sobre problemas presentes en todo el país. Pero tal apreciación entraría en conflicto con algunas políticas como la Política Nacional de Desarrollo e Integración de Pueblos Fronterizos o la Política Nacional Penitenciaria; que tienen un público objetivo bastante definido.

Dicho esto, debemos entender que este tipo de políticas, las políticas nacionales, están referidas a las determinaciones que, a nivel del Estado, se toma para dar fin a un problema a través de la acción de uno o varios ministerios fiján dose un plazo determinado. Si bien es cierto se ha avanzado en este campo aportando una reglamentación, a través del Decreto Supremo Nº 029-2018-PCM, y una metodología para la elaboración de políticas nacionales aprobada por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, lo cierto es que, como veremos más adelante, no se aprecia cambios sustanciales con la forma inicial de elaborar políticas nacionales.

II. LA POLÍTICA NACIONAL DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO EN EL PERÚ

1. A modo de antecedentes

El Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (CONSSAT), como instancia máxima de concertación, en virtud al mandato del artículo 4 de la Ley N° 29783 - Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobó el 11 de abril del 2013 la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. Ha sido la primera Política y Plan Nacional aprobada en la historia del Perú, ello en el marco de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, LSST) (artículo 11 inciso a). Esta Política, en su momento, tuvo por objeto la prevención de los accidentes de trabajo, enfermedades profesionales y reducir los daños que se pudieran ocasionar a la salud de los trabajadores.

Esta Política Nacional dispuso la elaboración de un Plan Nacional de SST (segunda disposición complementaria final del Decreto Supremo Nº 002-2013-TR), como instrumento que priorice y materialice las metas, resultados e indicadores de dicha Política. Es así que mediante Decreto Supremo N° 005-2017-TR se aprueba dicho Plan Nacional, disponiéndose que su supervisión y monitoreo del cumplimiento le corresponde al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.

2. El Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo 2017-2021

El Plan Nacional de SST presenta un diagnóstico general del estado situacional de la SST en el Perú que se complementa con una matriz que incluye las estrategias e indicadores para el cumplimiento de los ejes de acción de la Política. En generalidad, el diagnóstico formulado en dicho plan, en primer lugar, presenta datos básicos de la Población Económicamente Activa para los años 2014 y 2015, sobre informalidad laboral e información sobre la notificación de accidentes e incidentes peligrosos como enfermedades profesionales. Es a partir de esta recopilación de datos generales que se formula este Plan Nacional que tiene por ejes: i) normas legales; ii) cumplimiento normativo; iii) información; iv) fortalecimiento de capacidades; v) protección social; y , vi) diálogo social.

Ahora bien, desde una mirada a la nueva construcción de la política quinquenal 2022-2026, permitámonos dar una mirada a las metas propuestas por esta primera política y el nivel de avance a la fecha. En el plano normativo, la meta propuesta fue la producción de 8 cuerpos normativos que adecuados a la estructura productiva nacional (mención aparte en esta nota) resuelvan los siguientes problemas en la institucionalización de la normativa en seguridad y salud en el trabajo: a) dispositivos que desarrollen los servicios en SST; b) dispositivos que regulen los exámenes médicos ocupacionales; c) normas que regulan las enfermedades ocupacionales; d) normas que actualicen el seguro complementario de trabajo de riesgo; e) normas sobre límites máximos permisibles; f) normas sobre mecanismos de indemnización por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; g) normas sobre prevención de riesgos en la subcontratación e intermediación; y, h) normas sobre protección de la procreación. Como se observará, salvo el caso de las normas sobre límites máximos permisibles que han sido dictadas sea por el Ministerio de Salud o el Ministerio del Ambiente, hasta mediados del mes de noviembre no se ha emitido norma alguna en dichos componentes.

El escenario en el plano de la ratificación de instrumentos internacionales (Convenio OIT 155, 161 y 187) ninguno de ellos ha sido objeto de ratificación por el Gobierno peruano. A nivel de cumplimiento normativo, sobre la base de un objetivo específico de mejorar la capacidad operativa de los entes de verificación del cumplimiento legal, la situación no es diferente. Veamos, se instituyeron ejes de líneas de acción:

• Contar con el perfil del inspector en SST.

• Contar con un número de métodos desarrollados para la inspección en SST.

• Contar con un número de métodos para orientar a las micro y pequeñas empresas en SST.

• Contar con un número de propuestas técnicas para fortalecer los RRHH por competencias de los inspectores.

• Contar con programas de formación básico, intermedio y avanzado para inspectores en SST.

Al margen que a la fecha se cuenta con proto colos de inspección en materia de SST, esto es, directrices básicas que encauzan la actuación inspectiva del inspector de trabajo (uno de ellos o probablemente el más importante sea el protocolo de investigación de accidentes), el desarrollo de un perfil del inspector en SST, así como la dación de programas de formación ha sido por decir lo menos limitado. Sin perjuicio de ello, al menos en el plano de la promoción de actuaciones inspectivas priorizando sectores con alto nivel de accidentabilidad (Objetivo Específico 3.1.2) se han tenido avances como es el caso de los grupos INSI para la fiscalización de la actividad minera, o el programa de implementación de equipos especiales de intervención el año 2018, como es el caso del: Equipo 24x7 (en Lima Metropolitana para la prevención de accidentabilidad laboral en la industria y construcción), y eventualmente Perú Formal Rural, especializado en el sector agroindustrial, que como parte de su marco de acción verificó las condiciones de seguridad e higiene en dicho ámbito.

En relación con los ejes vinculados a información, fortalecimiento de capacidades, y diálogo social, los resultados desde nuestro punto de vista son relativos. Según el Informe anual de seguimiento al cumplimiento del Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo 2017-2021 del MTPE (2020) correspondiente a su ejecución durante el año 2020 se indica, “una ejecución al 100 % en la mayoría de los indicadores de estos ejes”. Sin embargo, aun cuando los resultados cuantitativamente pareciesen exitosos a nivel cualitativo, los resultados en el plano de la gestión de los conflictos en materia de seguridad y salud en el trabajo, tomando como base la actuación de los comités de seguridad y salud en el trabajo en las empresas, el número de denuncias ante la SUNAFIL, así como el número de incidentes peligrosos y accidentes de trabajo sugieren que una suerte de espacio incipiente para construir acciones conjuntas por parte de los empleadores y trabajadores en la prevención del riesgo laboral. Mención aparte merece el análisis del eje de protección social, de acuerdo al Informe del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, se sostiene que ha habido una ejecución al 100 % en razón a la ejecución de un conjunto de actividades.

Sin embargo, si uno revisa con cuidado los indicadores vinculados a este eje, estas actividades, salvo el caso de actividades de difusión, en realidad no abonan en el cumplimiento del indicador, esto es, un diagnóstico situacional del aseguramiento de riesgos en el trabajo en el Perú, propuestas normativas para ampliar el SCTR, así como mecanismos para el cumplimiento del aseguramiento de riesgos.

En resumen, si bien en más del 90 % de indicadores se ha llegado al 100 % de ejecución de la meta propuesta para el 2020, nos surge la duda en poder afirmar si con estos resultados podremos manifestar que ha habido un avance notable en cuanto al tratamiento de la seguridad y salud en el trabajo viéndolo desde la perspectiva de los trabajadores que son quienes constituyen el público objetivo en esta temática. Como podrá verse de la revisión de los resultados de indicadores, estos hacen referencias a productos mas no a resultados que tengan impacto en la población. ¿Los documentos, capacitaciones, personas capacitadas o informes emitidos podrán dar cuenta de los cambios producidos en la población relacionada a la seguridad y salud en el trabajo? Por este motivo, resulta sumamente difícil señalar que la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo aprobada en el 2013 y el plan respectivo aprobado en el 2017 pudieran haber tenido algún efecto beneficioso, más aún si en la política aprobada en el 2021 no se encuentra cita que permita comprender qué experiencia y enseñanzas se obtuvo en la implementación de los citados documentos.

3. La Política Nacional en SST al 2030

El 24 de julio del 2021 fue publicado el Decreto Supremo Nº 018-2021-TR que aprueba la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo al 2030 (en adelante, PNSST), la cual, tal como señala la citada norma, tiene como objetivo prioritario prevenir los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, así como reducir los daños que se pudieran ocasionar a la salud de las trabajadoras y trabajadores, que sean consecuencia del trabajo, guarden relación con la actividad laboral o sobrevengan durante el trabajo que estos realizan. Para el análisis de la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo al 2030, tenemos que tener en cuenta que metodológicamente, toda política nacional debe tener como mínimo los siguientes elementos¹:

- Diagnóstico del problema, que se presenta a través de una explicación clara y evidenciada de las causas (directas e indirectas) y efectos del problema público.

- Señalamiento de los objetivos prioritarios que ayuden a disminuir los perjuicios del problema público.

- Indicación de los lineamientos que son los marcos de acción que guiarán el logro de los objetivos planteados.

- Construcción de los servicios que se va a entregar a la población afectada por el problema público; modelándolo a través de un estándar nacional de cumplimiento.

- Formulación de los indicadores que medirán los objetivos prioritarios y los servicios a entregarse.

3.1. El problema público

Toda política nacional tiene que haber delimitado un problema al cual atender. En la PNSST se tiene como problema público el “Desarrollo Limitado de la Seguridad y Salud en el Trabajo”. Cuando se menciona a la SST en el Perú y se lo relaciona con su limitado desarrollo no se logra comprender a qué se refiere exactamente. Podría entenderse que las labores de control o f iscalización del Estado de cara a la SST son las que tiene un exiguo desarrollo o que el sector privado, que es el llamado a aplicar las normas de SST, tiene un incipiente grado de cumplimiento; o es que el aspecto normativo que le compete al Estado en cuanto a la aplicación de la SST no es lo prolijo que se requiere. Uno de los primeros conceptos en el documento de política que se intenta desarrollar es el referido al déficit en SST, y se establece que con la Política se “trata de revertir el déficit o deficiencia en materia de SST”. Y he aquí que se ocasiona nuevamente un escollo para la comprensión del objetivo de la política ya que a continuación se muestra una estadística publicada por la OIT, no sobre el Perú, sino sobre la situación a nivel mundial de la SST, haciéndose referencia al número de trabajadores muertos por accidentes de trabajo y enfermedades relacionadas con el trabajo o el número de lesiones no mortales que afecta a los trabajadores.

Bajo este señalamiento estadístico, aparece, nuevamente, la duda acerca de cómo entender el desarrollo limitado de la SST, ya que podría entenderse también que el desarrollo limitado podría deberse a las cifras mundiales, no del Perú, que se han citado. Cuando se hace mención de la situación actual del problema público, se espera encontrar al menos un examen de lo que las cifras muestran, pero a lo que se recurre es a señalar data estadística que si bien es cierto nos muestra una realidad, no la explica. A partir de la data, sabemos que la accidentabilidad laboral en el país se incrementó en los últimos 8 años de 10 a 29 accidentes de trabajo existiendo una descripción de lo que los números muestran, pero no sabemos qué ocasionó el aumento; tampoco tenemos una explicación desde un enfoque territorial o desde el tipo de actividad a la que se dedica el trabajador accidentado. Por ejemplo, desde el 2011 al 2018 se aprecia que ha habido un aumento constante de accidentabilidad en el sector hoteles y restaurantes, sin embargo, no se explica a qué se debe ni tampoco las regiones en las que podría ocurrir tal aumento.

Si las estadísticas nacionales nos advierten que, a lo largo de los años, la accidentabilidad laboral va en ascenso, quizá una mejor propuesta de problema público pudiera estar referida a un incremento sostenido de accidentes laborales, pero para ello se requiere recurrir a data y análisis que, al parecer, no existe. Como tema de fondo, creemos que debería analizarse qué es la SST, si esta constituye un medio para lograr una menor accidentabilidad y enfermedad profesional o es un mecanismo de protección al trabajador; si es que de este análisis resultara que la SST es un medio, no podría constituir un problema público ya que lo que se relaciona directamente con el trabajador es la accidentabilidad y la enfermedad profesional que, en esencia, son hechos sociales.

Usando la metodología de formulación de políticas nacionales, la manera lógica de entender el problema resulta siendo a través de la narrativa expresada en las causas directas e indirectas que lo generan, vayamos a eso. Una advertencia que debemos realizar es que la sustentación de la mayoría de causas está hecha con base en consultas hechas a funcionarios o información de hace cinco años dada por participantes en talleres realizados el 2019, lo cual muestra una debilidad en la actualidad y consistencia de las causas. El modelo de causalidad planteado es el siguiente:

Bajo este marco, se puede entender que el desarrollo limitado de la SST en el Perú es ocasionado por inacción del Estado, de las empresas y por el propio trabajador. Sin embargo, es preciso anotar que para la debida comprensión del problema planteado es necesario contar con evidencias que permitan dar sustento a la existencia del problema público en el país. En la causa referida a la débil gestión articulada del aparato estatal frente a la SST si bien encontramos un relato de lo que la Ley señala sobre la creación del Sistema Nacional de SST y la creación de los CONSSAT y los CORSSAT, no se encuentra una explicación de por qué se considera débil la gestión articulada, solo se limita a señalar que se requiere dinamizar procesos de articulación interinstitucional. Quizá el problema en este punto sea que no se tiene descrito o fijado mínimamente un modelo conceptual que permita entender al Sistema Nacional de SST y verificar cómo es su funcionamiento. En la actualidad, se gusta hablar de articulación como un término muy técnico, pero no se explica cuál es su contenido.

Cuando se alude a un débil desarrollo de capacidades en entidades públicas, si bien es cierto se puede entender que a nivel general existe falta de capacitación, cuando se trata de demostrar un problema público no se puede utilizar suposiciones, sino que se requiere demostrar determinada variable. En el texto se encuentran frases como “se percibe la necesidad de mayores acciones de formación en seguridad y salud en el trabajo, dirigidas a todas las y los [sic] trabajadores, particularmente en las micro y pequeñas empresas, así como en el sector público”. Tal como está descrito, se presenta una focalización de la necesidad de capacitación, pero a lo largo de la narrativa no se explica las razones de tal determinación.

Luego, se alude a insuficiente cobertura del sistema de seguridad social, haciendo referencia a estadística del INE Perú: Indicadores de Empleo e Ingreso por departamento 2007-2017, que si bien es data desfasada, no se hace comentario alguno a que en el Perú se ha implantado el aseguramiento universal en salud y cuál sería la relación de esta situación con la causa propuesta. A renglón seguido se hace referencia al SCTR, pero tal seguro es un tipo especial que merecería otro tipo de justificación.

La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral es la entidad llamada a la realización de actividades preventivo promocionales, tan es así que tiene en su estructura orgánica una intendencia dedicada a ello; sin embargo, en el documento de política no se tiene ninguna referencia a la labor que esta realiza ni de los resultados, sea cuales fueren, que pudieran haber obtenido. Textos como “Según la información dada por los/as participantes en el Taller de Involucrados, hace cinco años había pocas acciones preventivo, promocionales, pocas capacidades en las regiones, las y los trabajadores tenían poco conocimiento de sus derechos, el presupuesto era escaso, las acciones no estaban articuladas, ni focalizadas” no ayudan a entender la real problemática. Si bien una de las causas utilizadas es el deficiente sistema de registro, habría que preguntarse si el adjetivo deficiente puede ser utilizado para calificar un sistema o es la acción humana la que puede pecar de ineficiencia.

Una de las causas que debería contar con mayor prolijidad de datos es la relativa a la insuficiente fiscalización de cumplimiento de normas, pero tal como está planteada la narrativa se observa que o SUNAFIL no ha participado en el análisis o no cuenta con estudios al respecto. Hacer referencia a que el número de inspectores es insuficiente es recurrir a un argumento repetido e inconsistente para no explayarse en el análisis. Quizá si encontráramos argumentos relativos a la fiscalización por nivel de riesgo o la determinación de zonas que por su nivel de especialización laboral (agrarios industriales) es requerida una fiscalización atípica, pudiéramos entender mejor esta causa. En el documento se encuentra una métrica totalizadora que se utiliza en países que conforman la OCDE, es decir, un número de inspectores por cada segmento de trabajadores. Pero, el Perú no es país OCDE y está lejos de llegar a serlo; por lo que teniendo en cuenta la poca capacidad de recursos humanos, la métrica debería utilizar otra metodología como la gestión por riesgo para determinar un número mínimo sobre el cual hacer funcionar el aparato inspectivo

El segundo componente referido a la débil gestión de la SST en la empresa tiene una serie de causas donde se advierte una falta considerable de evidencias que permitan sustentar la propuesta. La narrativa relativa a las insuficientes acciones de prevención de riesgos tiene en su mayor parte una descripción de lo que la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo nos dice sobre las obligaciones que impone sobre prevención de riesgo. Cuando tratamos de encontrar evidencia de esta causa solo encontramos la percepción de funcionarios de las Direcciones Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo y otros involucrados en materia de SST.

La débil motivación en seguridad y salud en el trabajo de los recursos humanos de la empresa se sustenta en que “según la información dada por los/as participantes en el Taller de Involucrados realizado el 08 de mayo 2019, hace cinco años los temas de SST se imponían verticalmente en la empresa. Actualmente hay más participación de los trabajadores, mayor diálogo, aunque en un nivel insuficiente”. En realidad, podríamos seguir analizando el resto de las causas propuestas, pero advertimos que lo encontrado va a resultar siendo lo mismo: explicaciones vagas, referencias a leyes y utilización de percepciones.

Bajo este marco, las propuestas de servicios que se pueda encontrar en la política van a adolecer de una falta de norte, al no haber una medida que permita delimitar el estándar nacional de cumplimiento que se aplique a cada servicio. La falta de un modelamiento de la SST en el Perú podría ser la causa que genere el problema público.

3.2. La situación futura deseada y las alternativas de solución

Para determinar este componente, llamado situación futura deseada, lo que se debe realizar es un análisis amplio de las aspiraciones de las personas, relacionando el problema público a resolver con las tendencias y escenarios que no solo a nivel nacional se presentan, sino las que a nivel mundial podrían acometer. Si bien en el planteamiento de este componente no se encuentra mayor análisis, sino una expresión de los deseos que los participantes en la formulación de la política tienen al llegar al año 2030, lo que llama la atención es la referencia a la imposibilidad de contar con una línea de base:

(…) los valores numéricos esperados de estos indicadores, relativos a las tasas de accidentabilidad laboral y enfermedades profesionales, deberán ser estimados y revisados periódicamente, una vez que se disponga de una línea de base, así como de un adecuado sistema de registro funcionando, y que permita calcular, no solo los niveles de notificación, si no también se estime el nivel de subregistro existente.

Esta situación resulta particularmente crítica porque revela que la actuación estatal está siendo ejecutada sin solidez y con una falta de precisión que podría determinar serios perjuicios al destinar presupuesto público de manera insulsa.

En cuanto a las alternativas de solución que se propone, llama la atención la denominación que se ofrece de cada una de ellas ya que debieran ser cursos de acción a ejecutar que luego deberían ser costeadas para determinar el costo beneficio que generen. Por otro lado, las propuestas parecen tener relación con actividades que en la actualidad deben estar siendo realizadas.

3.3. Los objetivos priorizados

Según la metodología de políticas nacionales, los objetivos prioritarios propuestos deben estar relacionados con las causas directas propuestas inicialmente, sin embargo, la matriz de consistencia que aparece en el anexo 9 no permite evidenciar de forma correcta cuál es este relacionamiento. Los objetivos prioritarios establecidos son: 1) garantizar la gestión y capacidad institucional articulada del Estado, las empresas, las y los trabajadores, y demás involucrados, en materia de SST; 2) construir una cultura de prevención de riesgos laborales; 3) incrementar el aseguramiento de las y los trabajadores frente a los riesgos laborales; 4) mejorar las condiciones de seguridad y salud en el entorno laboral de las y los trabajadores; y, 5) incrementar los niveles de cumplimiento de la normativa sobre SST.

Este planteamiento de objetivos no reposa en una argumentación que otorgue un entendimiento de la claridad del objetivo prioritario, es decir, estos han sido redactados sin ofrecer un contenido. Por ejemplo, cómo saber el contenido mínimo de esa garantía de la gestión

y capacidad articulada del Estado, se tendrá al menos un modelo conceptual de la gestión estatal con respecto a la SST en el Perú; por otro lado, la cultura de prevención de riesgos en el entorno laboral, ¿recién va a ser construida? ¿Significa ello que estando en el año 2021 no se ha logrado nada a este respecto? Si bien se aprecia que los objetivos planteados tienen débil relación con las causas directas, es necesario hacer presente que la fragilidad que se mantiene es la ausencia de justificación en la propuesta de causas. Si se ha señalado que existe una débil institucionalidad del Estado frente a la SST, el objetivo debiera ser elevarla; establecer como objetivo garantizar la gestión y capacidad institucional pareciera que tuviera como premisa que estas variables existen, pero en el diagnóstico ello no se llega a determinar.

Por otro lado, se plantea una serie de indicadores para los objetivos prioritarios sobre los que no se tiene certeza del objeto de medición:

a. Porcentaje (%) de CORSSAT e instancias locales de concertación en SST fortalecidas e institucionalizadas, funcionando activamente en coordinación y articulación con el CONSSAT: el método de cálculo indica que el numerador de la fórmula es el número de CORSSAT e instancias de concertación en SST fortalecidas e institucionalizadas, en los últimos 12 meses; la pregunta de rigor es qué significa que estén fortalecidas e institucionalizadas, qué dato objetivo permite medir esta variable. Al menos cuando se justifica el indicador, no se aprecia ninguna argumentación válida.

b. Tasa de variación anual de personas que conocen sobre prevención de riesgos laborales, en la comunidad educativa, la empresa y las entidades públicas: la justif icación del indicador señala que el objeto de medición es el avance de las acciones de capacitación y su alcance entre los responsables de la implementación del sistema de gestión de SST, empleadores y trabajadores; sin embargo, la fórmula de cálculo establece que el numerador resulta siendo el número de personas que conocen sobre prevención de riesgos laborales, en la comunidad educativa, las empresas y las entidades públicas. Si para llegar a ese numerador se utilizará el número de asistentes a eventos de capacitación, creemos que no se logrará llegar al objetivo planteado.

c. Tasa de variación anual de trabajadores/as que cuentan con SCTR contratado por su empleador: por un lado, la causa que se encuentra en el diagnóstico alude a una situación más amplia que solo el SCTR que está destinado a un tipo especial de trabajadores. Por otro lado, la medición adolece de contar con una línea de base sólida; debiera tenerse mínimamente con una estimación del universo de trabajadores que debieran ser cubiertos por el SCTR.

d. Tasa de accidentabilidad laboral en entidades empleadoras formales por cada 10 mil expuestos a accidentes de trabajo: si el indicador está pensado solo para la actividad formal, el impacto que pueda tener el objetivo prioritario estará seriamente sesgado tomando en cuenta la tasa de informalidad existente en el Perú.

e. Tasa de variación anual de empresas de sectores con alto índice de siniestralidad laboral que cumplen la normativa en SST: se señala que el indicador propuesto busca medir el avance de la inspección del trabajo en materia de SST, pero no se puede determinar su relación con el indicador propuesto. Se entiende que el objetivo del indicador sería saber el número de inspecciones realizadas en materia de SST; sin embargo, la redacción del numerador presentado (número de empresas inspeccionadas de sectores con altos índices de siniestralidad laboral que cumplen con la normativa de SST) causa confusión.

4. Los servicios

Una lógica elemental en la formulación de políti cas es que los servicios están íntimamente ligados con las causas indirectas que se ha planteado. Luego, una clara determinación de las evidencias permitirá clarificar el estándar nacional de cumplimiento² que debe servir como parámetro para el otorgamiento del servicio.

Lo lamentable de este documento de política es que carece de un diagnóstico certero por lo que cualquier análisis que se pueda realizar acerca de los servicios que se plantea, resultará insulso. Analizaremos el primero de los servicios para entender lo dicho: el primer servicio propuesto se denomina: “Asistencia técnica y fortalecimiento de capacidades a las G/DRTPE, a cargo de las secretarías técnicas de las instancias de diálogo social regional”, el cual está asociado al objetivo prioritario llamado “Garantizar la gestión y capacidad institucional articulada en materia de SST del Estado, las empresas, las y los trabajadores”.

Cuando queremos conocer cómo se dará este servicio, encontramos en la descripción un texto³ que alude a la finalidad del servicio antes que a explicar cómo esta prestación ayudará en el logro del objetivo. Luego al verificar la consistencia de los estándares nacionales de cumplimiento propuestos se encuentra que son de precisión⁴ y de oportunidad⁵. En principio, tales estándares no se encuentran concordados con un diagnóstico que demuestre la lógica del planteamiento y, por último, se desconoce si el porcentaje de consejos regionales asistidos y capacitados ayudará a garantizar la gestión y capacidad institucional articulada en materia de SST.

III. DICOTOMÍA ENTRE EL SECTOR TRABAJO Y EL SECTOR SALUD

La Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, como hemos venido planteando se ubica en el mundo de la actividad productiva principalmente privada, creadora de riqueza. Su configuración y ámbito aun cuando se enmarca dentro de lineamientos de carácter global, como es el caso de las normas establecidas por la Organización Internacional del Trabajo y la Organización Mundial de la Salud, o regionalmente por la Comunidad Andina de Naciones, su contenido depende sobremanera en el grado de complejidad de su economía, esto es, la gestión en la prevención del riesgo laboral ante los accidentes y enfermedades profesionales está íntimamente ligada a los agentes pasibles de causar accidentes o enfermedades profesionales y el grado de intervención del ser humano en la actividad productiva. En consecuencia, una política pública en materia de SST debe estar íntimamente ligada al sector productivo bajo una mirada transversal a todas las políticas públicas nacionales.

En el caso peruano, la SST nació y continúa siendo un espacio de gobierno principalmente vinculado a los denominados sectores sociales (Ministerio de Salud y Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo), ello, eventualmente, debido a nuestros antecedentes históricos, así como la influencia de organismos internacio nales como la OIT y la OMS.

Por mandato de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo –Ley N° 29783–, el Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Salud son organismos suprasectoriales en la prevención de riesgos en materia de seguridad y salud en el trabajo, que coordinan con el ministerio respectivo las acciones a adoptar con este fin (artículo 16). ¿Pero qué implica este mandato? La respuesta únicamente la podemos encontrar en dos espacios: por un lado, en la conformación y conducción del Consejo Nacional del Trabajo que le corresponde al MTPE, y a la representación que tiene el sector salud en el Consejo a través del Centro Nacional de Salud Ocupacional y Protección del Ambiente (CENSOPAS); y, por otro lado, en las atribuciones legales dadas a cada sector por su ley de creación, esto es en el caso del MTPE, normar, vigilar y fiscalizar las obligaciones en materia de SST (artículo 5 de la Ley N° 29381) y, por el lado del Ministerio de Salud (en adelante, MINSA), formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política nacional y sectorial de promoción de la salud, prevención de enfermedades, recuperación, rehabilitación en salud y buenas prácticas en salud (artículo 5 de la Ley N° 30895 que modifica el Decreto Legislativo N° 1161).

Esta suerte de mirada sectorial, de compartimentos estanco, en la determinación de las atribuciones legales de cada sector, viene causando que los programas, planes y actividades de cada sector no cuenten con un claro mandato legal para abordar la prevención del riesgo laboral en sus manifestaciones de la actividad preventiva, higiene y salud ocupacional como un todo, sino como espacios separados donde la primera y, eventualmente, la segunda son objeto de atención por el MTPE y la tercera por el MINSA. De forma tal, como hemos venido exponiendo a lo largo de este artículo se pretende que la Política Nacional en SST resuelva estas omisiones e inconsistencias legales. No debemos olvidar que, finalmente, el servidor público alinea su función y labores dentro del marco atributivo funcional de su sector, ministerio o, eventualmente, órgano o dependencia donde labora.

La ausencia en Perú, de un instituto o centro nacional que recolecte, analice data, así como formule recomendaciones amén a la emisión normas técnicas en materia de prevención de riesgos laborales (seguridad y salud) a semejanza del modelo Español (INSST), de EE. UU. (NIOSH) o Canadá (CCOHS), ha traído consigo una suerte de dispersión en los criterios técnicos a seguir, sobre todo en las actividades de alto riesgo para determinar los actos y condiciones seguras para el trabajo, dejando en el empleador la responsabilidad de determinar el criterio técnico a seguir para proteger la seguridad y salud de sus trabajadores, situación que en muchos casos, ha tenido que ser objeto de atención por los sectores productivos, como es el caso de minería e hidrocarburos o construcción.

En un escenario, como el antes planteado, finalmente son el MTPE y el MINSA los que conducen la prevención de riesgos laborales en el Perú. El primero con un informe al año 2020 que, como hemos indicado, concluye que las metas del Plan Nacional de SST se alcanzan casi al 100 % y otro como el MINSA en el cual la salud ocupacional no parece ser un tema priorizado. Basta revisar el documento Análisis de la Situación de la Salud en el Perú 2018, y observar que la salud ocupacional ni siquiera es nombrada dentro de los retos y desafíos nacionales en salud.

IV. ¿DÓNDE ESTAMOS Y A DÓNDE VAMOS?

Una vez que toda política nacional es aprobada se debería proceder con su implementación. En un inicio, el Reglamento que regula las políticas nacionales señalaba que la implementación de una política se realizaba a través de los planes del SINAPLAN. Sobre ello no se tiene norma que expresamente mencione cuáles son estos planes, pero por las pocas guías que CEPLAN ha emitido se sabe que son los Planes Estratégicos Institucionales (PEI) y los Planes Operativos Institucionales (POI). Hacemos la salvedad que los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM) y los Planes Estratégicos Multisectoriales (PEM) no cuentan con una norma de respaldo que, al menos, señale qué se debe entender por estos y cómo son elaborados. En algunas políticas multisectoriales se ha dispuesto la elaboración de un Plan Estratégico Multisectorial (PEM), que sirve para implementar la política, es decir, establecer la ejecución de los servicios contenidos en el documento de política. Sin embargo, la experiencia no ha sido muy buena, solo basta revisar la Política Nacional Multisectorial de Salud al 2030 y su respectivo plan estratégico multisectorial para entender la complejidad del tema.

El texto publicado de la política adolece de un apartado específico para la implementación; se hace referencia en su numeral seis a actividades para proveer el servicio, haciendo parecer que es lo suficiente pero revisado el anexo 10 que detalla las actividades operativas nos damos cuenta de que aún hay mucho por trabajar.

Otro asunto a analizar está definido por la dicotomía existente entre las rectorías que ejercen el MINSA y el MTPE. Quizá esta sea la causa por la cual a la fecha no se tenga claridad en el modelo conceptual que a nivel nacional se debe asumir para entender la seguridad y salud y en el trabajo en nuestro país, quizá su ideación y puesta en práctica permita en algún momento entender aquello que se llama la articulación institucional. La política no se sustituye en la ley.

V. ¿QUÉ LE QUEDA POR HACER AL GESTOR PÚBLICO?

Desde el punto de vista del gestor en planeamiento es inevitable afirmar que desde su posición de órgano de apoyo en las instituciones públicas le queda el papel de exigir a los integrantes de los órganos de línea que se inicie un trabajo de análisis serio acerca de la data que se tiene de tal manera que se permita la toma de las mejores decisiones en solucionar los problemas que afectan al país y que son pasibles de ser atendidos a través de una política nacional.

Como se puede ver, la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo tiene serias deficiencias en su formulación que acarrean que no pueda llegar a resultados que impacten en una mejora de la calidad de vida de los trabajadores.

Sin duda alguna, los planificadores de las instituciones públicas y los formuladores de política requieren tener mejores herramientas que las que hasta el momento ha brindado CEPLAN en su guía metodológica; luego de algunos años requiere ser actualizada para mejorar la formulación de políticas. Por ejemplo, si bien es cierto se ha aprobado un buen número de servicios en las políticas nacionales se necesita una definición más precisa y una coordinación más estrecha con la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros para clarificar qué entender por servicio. La citada Secretaría ha señalado en lineamientos que ha aprobado que estos deben ser aquellos que lleguen directamente al ciudadano, si revisamos las políticas veremos que muchos de ellos no tienen esa característica, muchos de ellos tienen como receptores a funcionarios públicos.

Más allá de la formulación de esta política, quizá sea pertinente poner a discusión la necesidad de hacer una moratoria en la formulación de políticas nacionales hasta que en el Estado se tenga un claro conocimiento de los diversos problemas que afectan a los pobladores. Somos conscientes de la dureza de esta medida, pero cabría preguntarse si el país puede seguir soportando la aprobación de documentos que no tienen mayor sustento y que obligan al uso inadecuado del presupuesto público.

VI. CONCLUSIONES

1. La Seguridad y Salud en el trabajo como disciplina científica parte del universo de las relaciones de trabajo, es un medio para evitar la ocurrencia de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales y promover el bienestar físico, mental y emocional del trabajador en el centro de trabajo. En tanto un medio para lograr su objeto que el bienestar del trabajador conceptualmente no podría conceptualizarse como el problema principal de la seguridad y salud en el trabajo, como es el caso de la Política Nacional de SST al 2030.

2. La Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo aprobada el año 2013 no ha sido sometida a evaluación fáctica para determinar las causas que pudieran haber ocasionado la persistencia de problemas que afectan al trabajador en torno a la seguridad y salud en el trabajo.

3. El plan aprobado (2017-2021) luego de tres años para implementarla no ha permitido una correcta evaluación, tan solo se ha verificado la realización de actividades sin mayor impacto en el trabajador.

4. La Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo al 2030 tiene serias deficiencias en su formulación. El problema público que se ha determinado no se encuentra debidamente enunciado y, por otro lado, las causas que lo originan no cuentan con evidencia lo que impide brindar mayor consistencia y coherencia.

5. El problema que podría ser determinado como un aumento constante de accidentes laborales o un elevado número de accidentes no será abordado por los entes estatales relacionados a seguridad y salud en el trabajo en el país.

REFERENCIAS

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Decreto Supremo Nº 029-2018-PCM. Reglamento que regula las Políticas Nacionales. SPIJ. Recuperado de https://spij. minjus.gob.pe/spij-ext-web/detallenorma/H1202949

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Ley N° 29381. Ley de organización y funciones del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. SPIJ. Recuperado de https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/detallenorma/ H988519

Ley N° 30895. Ley que fortalece la función rectora del Ministe rio de Salud. El Peruano. Recuperado de https://busquedas. elperuano.pe/normaslegales/ley-que-fortalece-la-funcion-rectora-del-ministerio-de-salud-ley-n-30895-1727064-2/

OCDE. (2010). La Formulación de Políticas en la OCDE: Ideas para América Latina. Banco Mundial. Recuperado de https://documents1.worldbank.org/curated/ pt/929251468017387470/pdf/592070WP0SPANI101pub lic10BOX358364B.pdf

Segeplan. (2017). Guía para Formulación de Políticas Públicas. Versión actualizada 2017. Segeplan. Recuperado de: http://ecursos.segeplan. gob.gt/CAPP/wp-content/uploads/2018/01/ Gu%C3%ADa_para_formulaci%C3%B3n_de_ Pol%C3%ADtcas_P%C3%BAblicas_versi%C3%B3n_ac tualizada_2017.pdf

Velásquez, R. (2009). Hacia una nueva definición del concepto “política pública”. Desafíos, (20), pp. 149-187

NOTAS

1. Conforme a la Guía de Políticas Nacionales aprobada por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico.

2. Según la Guía de Políticas Nacionales, es aquella característica o atributo específico, criterio exigible o rango aceptable de calidad para un determinado servicio.

3. El servicio busca lograr el mejoramiento de las capacidades organizacionales, un mejor desempeño y gestión institucional de las secretarias técnicas de las instancias de diálogo social regional.

4. El servicio debe ser entregado cumpliendo la normativa nacional y lineamientos para la implementación efectiva del Sistema Nacional de SST.

5. La asistencia técnica y capacitación se realiza de manera anual a todas las secretarías técnicas.