I. INTRODUCCIÓN

“Pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por razón de la diferencia de las personas”: así reconoce el artículo 103 de la Constitución Política del Perú, al delimitar el marco atributivo de las normas legales el cual, extendiéndose a la aplicación del empleo público, constituiría el fundamento constitucional para la creación de regímenes laborales especiales, siempre que se atienda a la naturaleza de la prestación del

servicio. Sin embargo, la creación histórica de diversos regímenes desde 1950 con el Decreto Ley N° 11377, Estatuto y Escalafón del Servicio Civil hasta la, aún en proceso de implementación, Ley N° 30057, Ley de Servicio Civil, han terminado desvirtuando esta regla conforme las necesidades de determinados momentos históricos.

Un claro ejemplo de ello es el caso del régimen especial de Contratación Administrativa de Servicios (CAS), modalidad especial de contratación laboral que entró en vigencia el 29 de junio del 2008. Si tuviésemos que encontrar alguna justificación para la creación del Decreto Legislativo N° 1057, tendríamos que referirnos al Informe Final de la Comisión Multisectorial que data del gobierno de Valentín Paniagua (2001). En este informe se señala la necesidad de regular la situación precaria de los “contratos por servicios no personales” (en adelante, SNP) de tal forma que constituía un tránsito de lo informal a lo formal.

Tomando en cuenta que este régimen tiene una vocación temporal, se entendería que más de 10 años después de la emisión de esta norma, el uso de contratos CAS debería ser reducido o casi inexistente. Sin embargo, según el informe Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios, el uso de estos contratos no solo continúa existiendo, sino que ha ido creciendo de manera sostenida a una tasa promedio anual de 8 % en el periodo 2009-2016, representando el 22 % del empleo público (Autoridad Nacional del Servicio Civil, 2017, p. 5).

En esa línea, el presente artículo tiene como objetivo hacer un repaso general de los antecedentes del régimen laboral CAS, los principales pronunciamientos emitidos por el Poder Judicial y analizar el caso del Expediente N° 03143-2020-0-1601-JR-LA-08, a la luz de estas decisiones.

II. ANTECEDENTES AL RÉGIMEN LABORAL CAS

En 1984 se aprobó la Ley de bases de la carrera administrativa y remuneraciones del sector público (Decreto Legislativo N° 276), la cual incorporó el sistema único de remuneraciones como complemento a la carrera administrativa a diferencia del Decreto Legislativo Nº 11377. Las razones para su no implementación fueron los eventos posteriores a su publicación: las posteriores leyes de presupuesto que limitaron la vía de acceso a la carrera administrativa (nombramiento) y la publicación de la Ley N° 24041 (Díaz, 2019, p. 212). Esta primera problemática es importante puesto que por razones de austeridad fiscal las leyes anuales de presupuesto comenzaron a prohibir la contratación de personal mediante los procedimientos estipulados en el Decreto Legislativo N° 276, lo que provocó el aumento de la contratación de SNP², pese a que el Reglamento Único de Adquisiciones para el Suministro de Bienes y Prestación de Servicios No Personales fue derogado en 1997 por la Ley de contrataciones y adquisiciones del Estado (Ley N° 26850) (Beltrán, 2013, p. 88).

De forma complementaria, en el gobierno de Alberto Fujimori se realizó un despido masivo de más de cien mil trabajadores, generando la necesidad de reemplazar las plazas desocupadas frente a la rigidez ya expuesta de las normas de presupuesto, lo que ocasionó la utilización del contrato SNP de forma indiscriminada para prestaciones personales, subordinadas y remuneradas (Neves, 2009, p. 81). En otras palabras, a partir de la necesidad de personal frente a la rigidez de las normas y el despido masivo se contrató de forma aún más frecuente, bajo la figura de servicios no personales, a un gran número de trabajadores, desconociendo los derechos que la normativa laboral pública les otorgaría.

De esta forma, ante el incremento de los SNP, también aumentaron las demandas por “desnaturalización”. Ante esta problemática, pese a intentos frustrados para combatir esta modalidad (Informe Multisectorial de 2001 y la Ley Marco del Empleo Público), finalmente, surgió el Decreto Legislativo N° 1057 en 2008.

Esta situación resulta absolutamente relevante a la fecha, habida cuenta los recientes cambios normativos que fijan una suerte de estabilidad en el empleo para los trabajadores CAS, imponiendo a las entidades públicas la obligación para renovar los contratos CAS, renaciendo ahora sí con una demanda inusitada los servicios de trabajo contratados por órdenes de servicios de trabajo a manera de los servicios no personales, en particular en los gobiernos locales.

La sentencia bajo comentario debe llevarnos a una reflexión mayor, en particular entre los jefes de personal y órganos de adquisición de servicios en el Estado, sobre las contingencias reales que crea la contratación de servicios de trabajo bajo modalidades anómalas como son las órdenes de servicios a modo de los SNP.

Y ello no es un tema menor en tiempos de conclusión de las administraciones de gobierno local este próximo diciembre y una suerte, nuevamente, de irrupción de procesos judiciales de “trabajadores” por el reconocimiento de

servicios en términos laborales y su acceso a la carrera pública, vía la ventana creada por el régimen CAS o, peor aún, en este caso sostener la incorporación a la administración pública vía el régimen 728.

III. ¿DESNATURALIZACIÓN O INVALIDEZ DE LOS CONTRATOS CAS?

Antes de la aparición del Decreto Legislativo N° 1057, se reconoció una gran cantidad de demandas por “desnaturalización” de SNP respecto de las cuales existió una tendencia jurisprudencial a aplicar el principio de primacía de la realidad en estos casos. Este principio señala que “debe preferirse lo que ocurra en los hechos y no lo que las formas o documentos señalen: la realidad, lo que verdaderamente sucede, prevalece inclusive sobre lo que las partes dicen que ocurre” (Boza, 2011, p. 53).

Al respecto, si bien esta opción es bastante factible en el sector privado, en la medida en que el trabajador puede interponer una demanda ante el Poder Judicial, solicitando su incorporación a la empresa o una indemnización por despido arbitrario; sin embargo, este escenario no es tan claro y estable respecto al sector público, puesto que la postura de la jurisprudencia en torno a este tema ha cambiado a lo largo de los años, mediante el cambio de denominación de “desnaturalización” a “invalidez”.

1. Uso del término “desnaturalización”: antes y después del precedente Huatuco Huatuco (STC Exp. 5057-2013-PA/TC)

En un inicio, la jurisprudencia anterior al Decreto Legislativo N° 1057, tanto a nivel judicial como en sede del Tribunal Constitucional, resolvía a favor del personal que tenía una relación laboral bajo la cubierta de contratación SNP. Por un lado, a nivel judicial se reconoce el Pleno Jurisdiccional Nacional Laboral del año 2000, en la que se señala que

Si el juez constata la existencia de una relación laboral a pesar de la celebración de un contrato de servicios civil o mercantil, deberá preferir la aplicación de los principios de la primacía de la realidad y de irrenunciabilidad sobre el de buena fe contractual que preconiza el Código Civil, para reconocer los derechos laborales que correspondan. (Resaltado nuestro)

De esta forma, se reconocía la condición de relación laboral para estos contratos desnaturalizados.

Por otro lado, el Tribunal Constitucional en esa época había mantenido esta posición favorable al trabajador afectado por la desnaturalización. Según la línea del Tribunal en este momento, al reconocer, en virtud del principio de primacía de la realidad, la existencia de una relación laboral encubierta y un despido disfrazado de

finalización del contrato de locación de servicios se ha ordenado la reposición de los demandantes como trabajador en el cargo que venía desempeñando, o en otro de similar categoría o nivel (STC Exp. Nº 04877-2005-PA/TC). De esta forma, podemos concluir que las posibilidades de reposición eran altas, sin necesidad de concurso público y con posibilidad de indemnización, situación similar al del sector privado, conllevando a una época flexible frente a la reposición de contratos de locación de servicios desnaturalizados.

Posteriormente, el Tribunal Constitucional emite un precedente vinculante por el caso Huatuco Huatuco. De esta forma, en el fundamento 18 se señala lo siguiente:

El Tribunal Constitucional estima que en los casos que se acredite la desnaturalización del contrato temporal o del contrato civil no podrá ordenarse la reposición a tiempo indeterminado, toda vez que esta modalidad del Decreto Legislativo Nº 728, en el ámbito de la administración pública, exige la realización de un concurso público de méritos respecto de una plaza presupuestada y vacante de duración indeterminada. Esta regla se limita a los contratos que se realicen en el sector público y no resulta de aplicación en el régimen de contratación del Decreto Legislativo 728 para el sector privado. (STC Exp. 5057-2013-13A/TC) (Resaltado nuestro)

De esta forma, de ahora en adelante el trabajador solo podrá solicitar una indemnización por la vía ordinaria laboral, sin poder demandar su reposición a diferencia del sector privado.

El citado precedente ha causado muchas críticas y excepciones a lo largo de los años. A modo de ejemplo, la Casación Laboral N° 18032 -2015-Callao señaló que:

(…) cuando la discusión esté centrada en la declaración de la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado por desnaturalización de contratos temporales o civiles de un trabajador con vínculo laboral vigente, considera que será procedente que el órgano jurisdiccional ampare la demanda si verifica el fraude en la contratación laboral, declarando la existencia de una relación laboral a plazo indeterminado sin que esta decisión conceda al trabajador el derecho a la estabilidad laboral absoluta. (Resaltado nuestro)

Tal casación si bien no reconoce el derecho a la reposición de los contratos de locaciones de servicio, tiene importantes consecuencias prácticas. Por ejemplo, en la resolución de la referida casación se ordenó el pago de beneficios sociales, registro del demandante en planillas, entre otros.

2. La invalidez de Contratos Administrativos de Servicios: II Pleno Jurisdiccional Laboral y el Expediente N° 03143-2020-0-1601-JR-LA-08

Por su parte, en mayo de 2014, se hizo público el II Pleno Jurisdiccional Supremo en materia laboral que se pronunció respecto a si el término “desnaturalización” era el jurídicamente correcto para solicitar la inaplicabilidad de efectos jurídicos. De forma concreta, se indica que la invalidez “no significa desconocer que no existió una relación laboral, sino que implica declarar judicialmente que dicho contrato, como consecuencia de su invalidez no surte efecto sobre la relación laboral concreta y que, en su defecto, debe aplicarse la legislación que regula el régimen laboral pertinente a ella” (Corte Suprema de Justicia de la República, 2014, p. 36).

Bajo este contexto, aparece el 12 de noviembre de 2021, el Expediente N° 03143-2020-0-1601-JR-LA-08, el cual declara la invalidez de los Contratos Administrativos de Servicios (CAS) a los que estuvo sujeta la demandante con base en la obligación de la parte demandada, el RENIEC, de contratar personal dentro del marco del régimen de la actividad privada.

Respecto a los hechos del caso, la demandante interpuso demanda contra el RENIEC (en adelante, parte demandada) solicitando el reconocimiento de contrato laboral a plazo indeterminado, el reintegro de remuneraciones básicas, reconocimiento de cargo y nivel remunerativo,

entre otros. La demandante laboró para la demandada desde el 26 de octubre de 2010, en calidad de registrador, expidiendo recibo por honorarios. Sostiene que, desde el 9 de abril de 2012 suscribió Contratos Administrativos de Servicios (CAS), los cuales resultan ser inválidos, pues la demandada goza con la facultad de contratar bajo los alcances del régimen laboral de la actividad privada.

En su defensa, la demandada sostiene que la demandante estuvo sujeta a una relación contractual mediante contratos CAS desde el inicio de la relación laboral, de manera válida. Asimismo, señala que la demandante no ha ingresado mediante concurso público de méritos a una plaza presupuestada y vacante de naturaleza indeterminada.

Al respecto, el Octavo Juzgado Laboral Permanente de la Corte Superior de Justicia de La Libertad, en virtud del artículo 5.2 del Reglamento del Decreto Legislativo N° 1057³ y el II Pleno Jurisdiccional Supremo en materia Laboral del 2014⁴, dispuso que, en el caso concreto del RENIEC, a la fecha de ingreso de la demandante (9 de abril de 2012) se encontraba en la obligación legal de contratar personal dentro del marco del régimen laboral de la actividad privada⁵; por lo tanto, los contratos CAS celebrados por la actora y la demandada desde el 9 de abril de 2012 resultan inválidos e inaplicables, concluyendo, por tanto, que la recurrente desde dicha fecha se vinculó con la emplazada a través de un contrato de trabajo a plazo indeterminado regulado entre otras normas por el Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo Nº 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral.

A partir de este expediente, se concretiza lo señalado en el II Pleno Jurisdiccional Laboral, puesto que al declarar fundada la invalidez de estos contratos, termina concediendo, en consecuencia, que la demandante sea incorporada como personal estable del RENIEC, bajo el régimen del Decreto Legislativo N° 728.

IV. CONCLUSIONES

Bajo diversos nombres (servicios no personales, locación de servicios, prestación de terceros), la alta incidencia de los contratos de locaciones de servicios en el Perú ha sido una anomalía que ha subsistido al día de hoy, pese a los diversos intentos para lidiar con este problema. La jurisprudencia se ha pronunciado al respecto, variando su posición constantemente desde una aceptación completa de la reposición de contratos desnaturalizados hasta la prohibición definitiva de esta mediante el precedente Huatuco Huatuco, para, finalmente, aceptar la incorporación por declaración de invalidez de contratos CAS.

Consideramos que esta posición se entendería en el marco de una carrera administrativa efectivamente implementada en el país, dado que la reposición de personal sin concurso público de méritos distorsionaría el modelo adoptado históricamente. Ello implicaría contar con un sistema de fiscalización sólido e integrado y con la imposición, por ejemplo, de la Ley de Servicio Civil como régimen único.

Recordemos que la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) solo cuenta con atribuciones legales para vigilar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral en la actividad privada y, por extensión, en el caso de entidades del Estado que regulan sus relaciones de trabajo bajo el régimen del Decreto Legislativo N° 728. No cuenta con atribuciones para vigilar el cumplimiento de las

normas legales que regulan el régimen laboral de la actividad pública sea el Decreto Legislativo N° 276, N° 1057 o el Régimen SERVIR (Ley N° 30057), atribución que finalmente corresponde a SERVIR.

No hay duda que el trabajador que presta servicios al Estado (SNP o locador de servicios) goza de menos o ningún derecho frente a un servidor público bajo cualesquiera de los regímenes públicos existentes (Decreto Legislativo N° 276, Decreto Legislativo N° 1057, Ley N° 30057 o el Decreto Legislativo N° 728), pero también es cierto que en un contexto de evidente desorden e incapacidad de gestión, los remedios propuestos por estas tendencias jurisprudenciales, como la antes comentada, solo ahondan el quiebre del acceso a la carrera pública, vulnerando principios que nuestro ordenamiento jurídico busca resguardar (igualdad en el acceso y el principio de mérito).

Desde nuestro punto de vista, el respeto del principio de igualdad ante la ley y no discriminación debe ser amparado por el juzgador, esto es iguales derechos remunerativos, descansos, entre otros, y, eventualmente, la protección frente a la desvinculación, pero cosa diferente es mediante este mecanismo abrir una ventana para el ingreso a la carrera pública, la cual basa su integridad en los principios de acceso y mérito, y no en una orden judicial.

REFERENCIAS

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NOTAS

1. El presente artículo ha sido elaborado con la colaboración de Oridiana Palacios Palomino, bachiller en Derecho por la PUCP.

2 Los servicios no personales son, en realidad, locaciones de servicios que históricamente han sido desnaturalizadas, por lo que esta afirmación parece responder más a otros intereses de corte político (Morales-Corrales, 2008, p. 431).

3 Este artículo dispone que: “En caso el trabajador continúe laborando después del vencimiento del contrato CAS sin que previamente se haya formalizado su prórroga o renovación, el plazo de dicho contrato se entiende automáticamente ampliado por el mismo plazo del contrato o prórroga que esté por vencer”.

4. Que señaló: “Si el trabajador inicia sus servicios suscribiendo contrato administrativo de servicios, pero continúa prestando los mismos sin suscribir nuevo contrato CAS, no existe invalidez de los contratos administrativos de servicios suscritos; sin embargo, esta circunstancia no origina la prórroga automática del contrato CAS suscrito y se entiende que la relación laboral posterior fue o es, según sea el caso, una de naturaleza indeterminada”.

5. El artículo 5 del Reglamento Interno de Trabajo aprobado por Resolución Jefatural Nº 2003-JER-RENIEC, vigente a la fecha de ingreso a la entidad de la demandante (9 de abril de 2012), se establece, en el artículo 5: “Los trabajadores de RENIEC, de acuerdo a lo dispuesto en su Ley Orgánica, se encuentran comprendidos en el régimen laboral de la actividad privada”. De esta forma, de la revisión del Reglamento de Organización y Funciones y la Estructura Orgánica del RENIEC del año 2012, se establece en el artículo 142 que el personal del RENIEC solo está sujeto al régimen laboral de la actividad privada, regulado por el Decreto Legislativo N° 728.