I. INTRODUCCIÓN

En los últimos años, el marco institucional y el régimen jurídico del servicio de transporte terrestre regular de personas ha sufrido una serie de cambios con el objetivo de mejorar su prestación y la fiscalización de este servicio. En esa línea, además de aprobarse la Política Nacional de Transporte Urbano, aprobada por el Decreto Supremo N° 012-2019-MTC, se crearon organismos encargados de coadyuvar a la implementación de dicha política. De igual manera, se pasó de un marco regulatorio que liberalizó este servicio a un régimen de publificación del mismo, al considerarlo como un servicio público.

No obstante, también se advierte que en los últimos años el Tribunal Constitucional ha venido declarando fundadas diferentes demandas de inconstitucionalidad contra ordenanzas regionales y municipales que buscaban normar el servicio de transporte terrestre regular de personas en sus jurisdicciones territoriales, debido a que no solo contravenían la Ley N° 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre (en adelante, LGTT) y los reglamentos nacionales que desarrolla esta ley, sino que también desconocían las competencias del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (en adelante, MTC) para emitir la regulación nacional en esta materia.

En ese sentido, el presente artículo tiene como finalidad desarrollar los avances y cambios en el marco institucional y el régimen jurídico del servicio de transporte terrestre regular de personas de ámbito nacional, regional y local, que permita a las empresas, a los usuarios de este servicio y a los funcionarios públicos tener una mejor comprensión sobre las competencias normativas, de gestión y fiscalización de los tres niveles de gobierno, para lo cual se toman en cuenta los pronunciamientos que el Tribunal Constitucional ha emitido sobre la materia.

II. MARCO INSTITUCIONAL Y DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE TRANSPORTE TERRESTRE DE PERSONAS

1. La delimitación de competencias en materia de servicio de transporte terrestre de personas

Teniendo en cuenta el modelo del Estado unitario y descentralizado previsto en la Constitución¹, la LGTT desarrolla las competencias y funciones en materia de transporte y tránsito que tienen los tres niveles gobierno. El artículo 10 de dicha ley clasifica a tales competencias en: a) normativas; b) de gestión; y, c) de fiscalización, las cuales se desarrollan en los artículos 11, 12 y 13 de la LGTT. En el cuadro Nº 1 se detalla en qué consiste cada una de estas competencias.

Sobre la base de la clasificación de competencias indicadas en el cuadro anterior, el artículo 14 de la LGTT establece dos reglas para la asignación de las mismas.

La primera señala que las competencias en materia de transporte y tránsito terrestre se asignan de acuerdo a lo que establece dicha Ley y se ejercen con observancia de los reglamentos nacionales, lo cual no es más que la expresión del principio de legalidad para la asignación de competencias de las entidades públicas y el desarrollo de las mismas a través de normas reglamentarias⁵. La segunda regla dispone que las competencias que no sean expresamente asignadas por la LGTT a ninguna autoridad corresponden exclusivamente al MTC, es decir, al organismo del Gobierno nacional rector en la materia.

En esa línea, el artículo 15 de la LGTT señala cuáles son las autoridades competentes en materia de transporte y tránsito terrestre, según corresponda. Estas son: i) el Ministerio de Transportes y Comunicaciones; ii) los gobiernos regionales; iii) las municipalidades provinciales; iv) las municipalidades distritales; v) la Policía Nacional del Perú; vi) el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual - INDECOPI⁶, vii) el Ministerio de la Producción⁷. No obstante, el marco institucional de los servicios de transporte también comprende a la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (en adelante, ATU) que tiene como competencia la planificación e implementación del Sistema Integrado de Transporte de Lima y Callao (SIT). De igual manera, para la fiscalización de los servicios de transporte nacional e internacional se creó la Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancías (en adelante, SUTRAN), y se ha otorgado a la Policía Nacional del Perú (en adelante, PNP) una función subsidiaria para la fiscalización de los servicios de transporte, como se desarrollará más adelante. De esta manera, en el presente trabajo nos centraremos en las competencias del MTC, SUTRAN, PNP, ATU, gobiernos regionales y municipalidades⁸ en materia del servicio de transporte regular de personas, las cuales se resumen en el gráfico Nº 1.

1.1. Competencias del Gobierno nacional

Con relación a las competencias normativas, de gestión y de fiscalización del Gobierno nacional, estas son asignadas al MTC, organismo el Poder Ejecutivo que de acuerdo al artículo 4 de su Ley de Organización y Funciones, Ley N° 29370, tiene competencias exclusivas en materia servicios de transporte de alcance nacional e internacional, y tiene competencias compartidas con los gobiernos regionales y gobiernos locales, conforme a sus leyes orgánicas y las leyes sectoriales, respecto de los servicios de transporte de alcance regional y local, circulación y tránsito terrestre.

El artículo 16 de la LGTT regula con mayor detalle las competencias que corresponden a este ministerio, precisando que es el órgano rector⁹ a nivel nacional en materia de transporte y tránsito terrestre, asumiendo las siguientes competencias en lo referente al servicio de transporte bajo su competencia:

La LGTT también señala que el MTC ejerce las demás funciones que el marco legal vigente y los reglamentos nacionales le señalen, de acuerdo a lo establecido en su artículo 14.

En esa línea, es el Reglamento Nacional de Administración de Transporte (RNAT), aprobado Decreto Supremo N° 017-2009-MTC, el que contiene las especificaciones de diseño y operación de los registros en los que deberán inscribirse todos los servicios de pasajeros que se presten en forma regular. De igual manera, el RNAT establece la clasificación de las distintas modalidades del servicio de transporte de personas, así como los requisitos técnicos de idoneidad, características de la flota, infraestructura de la empresa y su organización, las condiciones de calidad y seguridad de cada una de ellas. Además de establecer las infracciones y sanciones en la prestación del servicio de transporte.

En cuanto a su competencia de fiscalización, debemos señalar que con la publicación de la Ley N° 29380 que crea la Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancías (SUTRAN), la fiscalización de los servicios de transporte terrestre de personas de ámbito nacional e internacional ya no recae directamente en el MTC sino en la SUTRAN, como se verá a continuación.

1.2. Competencias de fiscalización de la Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancías

Los artículos 1 y 2 de la Ley N° 29380 señalan que la SUTRAN es un organismo público adscrito al MTC que tiene competencia para normar, supervisar, fiscalizar y sancionar los servicios de transporte terrestre de personas, carga y mercancías en los ámbitos nacional e internacional, así como aquellos servicios complementarios y vinculados¹⁰ que brinden los agentes públicos o privados relacionados al sector.

Asimismo, el artículo 2 de la referida ley indica que la SUTRAN es competente para supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las normas relacionadas con el tránsito y las establecidas en el Reglamento Nacional de Vehículos. Sin embargo, precisa que la SUTRAN:

(…) no tiene competencia sobre la gestión de la infraestructura de transporte de uso público concesionada, la que es supervisada exclusivamente por el Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (OSITRAN); no obstante, emite opinión respecto de los asuntos de su competencia que pueden ser materia en los contratos de concesión.

A su vez, el artículo 4 de la Ley N° 29380 regula las funciones de esta entidad, como son: i) la función normativa referida a dictar las disposiciones normativas en el ámbito y la materia de su competencia; así como, ii) las funciones de supervisión, fiscalización, control y sanción. Respecto de estas últimas funciones debemos mencionar que las mismas permiten fiscalizar, controlar y sancionar tanto a los servicios de transporte terrestre antes indicados sean estos formales o informales¹¹.

2. La intervención subsidiaria de la Policía Nacional del Perú en materia de fiscalización de transporte

En el caso de la Policía Nacional del Perú (PNP), el numeral 19.2 del artículo 19 de la LGTT señala que esta entidad “interviene de manera subsidiaria en materia de transporte terrestre respecto de la habilitación de los vehículos, conductores y modalidades de servicio en aquellos lugares y circunstancias donde no estén presentes las autoridades competentes”; no obstante, dicha intervención subsidiaria se realiza bajo los criterios técnico-normativos establecidos en la normatividad vigente, emitidos por el MTC, de acuerdo a lo previsto en el literal b) del numeral 9.2. del artículo 9 del Decreto Legislativo N° 1216, Decreto Legislativo que fortalece la seguridad ciudadana en materia de tránsito y transporte.

Es decir, la intervención subsidiaria de la PNP solo se realizará en caso de que algún efectivo policial constate o detecte que los conductores de los vehículos no cumplen con la normatividad del transporte, y cuando en el lugar de los hechos no se encuentren realizando labores de supervisión o fiscalización algún fiscalizador de la SUTRAN o los fiscalizadores de la ATU, de los gobiernos regionales o de los gobiernos locales, dependiendo del servicio de transporte que se esté prestando.

En dicho caso, el numeral 9.3 del Decreto Legislativo N° 1216 señala que la PNP procede conforme lo dispuesto en el artículo 6 de dicha norma, el cual dispone que el efectivo policial puede realizar “acciones de fiscalización y aplica las medidas preventivas establecidas en la Ley Nº 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, y los reglamentos correspondientes, en cumplimiento de sus funciones y atribuciones para prevenir la comisión de delitos y faltas”. Además, la PNP, a fin de dar cumplimiento a las medidas que corresponda, puede disponer de depósitos para el internamiento vehicular, así como del servicio de remoción de vehículos.

3. Competencias de la Autoridad de Transporte para Lima y Callao

Mediante la Ley N° 30900, se crea la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao, con el objetivo de:

Artículo 1

(…) garantizar el funcionamiento de un sistema integrado de transporte de Lima y Callao que permita satisfacer las necesidades de traslado de los pobladores de las provincias de Lima y Callao de manera eficiente, sostenible, accesible, segura, ambientalmente limpia y de amplia cobertura, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, sobre provincias conurbadas¹².

De acuerdo al artículo 3 de la Ley N° 30900, la naturaleza de la ATU es la de “organismo técnico especializado¹³ adscrito al Ministerio de Transporte y Comunicaciones, con personería jurídica de derecho público interno y con autonomía administrativa, funcional, económica y financiera, las que se ejercen con arreglo a la presente ley”.

A su vez, el artículo 5 de la referida ley establece que la ATU tiene como competencia material:

(…) planificar, regular, gestionar, supervisar, fiscalizar y promover la eficiente operatividad del Sistema Integrado de Transporte de Lima y Callao (SIT), para lograr una red integrada de servicios de transporte terrestre urbano masivo de pasajeros de elevada calidad y amplia cobertura, tecnológicamente moderno, ambientalmente limpio, técnicamente eficiente y económicamente sustentable.

En cuanto a su competencia territorial, se ha indicado que esta se circunscribe a la provincia de Lima y de la Provincia Constitucional del Callao, provincias contiguas y que en su integridad guardan entre sí, continuidad urbana.

Teniendo en cuenta las competencias antes indicadas, en el Reglamento de la Ley N° 30900, aprobado por Decreto Supremo N° 005-2019-MTC, se desarrollan las funciones específicas de la ATU.

4. Competencias de los gobiernos regionales

Respecto a las competencias de los GORE, la LGTT otorga a estos competencia normativa, de gestión y fiscalización en materia de transporte, conforme a lo señalado en el artículo 56 de la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (artículo 16-A LGTT). Asimismo, dispone que los GORE aprobarán normas específicas en materia de transportes, con sujeción a lo establecido en cada Reglamento Nacional. Dichas competencias son las siguientes:

Por otro lado, cabe destacar lo dispuesto en el artículo 10 del RNAT que señala:

Los Gobiernos Regionales en materia de transporte terrestre, cuentan con las competencias previstas en este Reglamento, se encuentran además facultados para dictar normas complementarias aplicables a su jurisdicción sujetándose a los criterios previstos en la Ley y los reglamentos nacionales. En ningún caso las normas complementarias pueden desconocer, exceder o desnaturalizar lo previsto en las disposiciones nacionales en materia de transporte.

Como bien ha indicado el Tribunal Constitucional en la STC. Exp. N° 0001-2013-PI/TC, “(…) la competencia para regular el servicio público de transporte de personas es de naturaleza compartida entre el Gobierno nacional y los Gobiernos regionales” (f. 13). Es decir, tanto el Gobierno nacional como los gobiernos regionales son competentes para regular la prestación de los servicios públicos de transporte de personas. No obstante, la regulación generada por los gobiernos regionales en materia de vialidad debe ser emitida en armonía con las políticas y los planes nacionales y locales de desarrollo.

5. Competencias de las municipalidades provinciales

Con relación a las competencias de las municipalidades provinciales, el artículo 17 de la LGTT señala que estas, en su respectiva jurisdicción y de conformidad con las leyes y los reglamentos nacionales, tienen las siguientes competencias en materia de transporte terrestre:

Al respecto es importante señalar que en la STC. Exp. N° 0021-2018-PI, el Tribunal Constitucional ha indicado que

(…) la autonomía de los Gobiernos locales encuentra como primer límite el ordenamiento jurídico nacional, que funciona como marco para el uso de esta atribución, por lo tanto, las ordenanzas municipales emitidas deben ser acordes con la Constitución y las demás leyes destinadas a regular el procedimiento de elaboración de normas y su contenido. (f. 9)

Agrega el Tribunal Constitucional que:

(…) conforme al artículo 81, numeral 1.2, de la LOM (…), las municipalidades, en materia de tránsito, vialidad y transporte público, ejercen la función de normar y regular el servicio público de transporte terrestre urbano e interurbano de su jurisdicción, de conformidad con las leyes y reglamentos nacionales sobre la materia, entre los cuales están evidentemente incluidos el RNAT y el RNV, en concordancia con lo dispuesto en la LGTT. (f. 44)

III. RÉGIMEN JURÍDICO DEL SERVICIO DE TRANSPORTE TERRESTRE REGULAR DE PERSONAS

1. Los servicios de transporte

El artículo 2 de la LGTT define al transporte terrestre como el “desplazamiento en vías terrestres de personas y mercancías”, y al servicio de transporte de personas como:

Servicio público a través del cual se satisface las necesidades de desplazamiento de los usuarios de transporte, bajo condiciones de calidad, seguridad, salud y cuidado del medio ambiente, haciendo uso del Sistema Nacional del Transporte Terrestre, terminales terrestres, estaciones de ruta u otro tipo de infraestructura complementaria que se considere necesaria para la adecuada prestación del servicio.

Esta definición del servicio de transporte de personas se introduce en el artículo 2 de la LGTT con la modificación realizada al mismo por el Decreto de Urgencia N° 19-2020, publicado el 24 de enero de 2020, Decreto de Urgencia para garantizar la seguridad vial, que no hace sino establecer una definición que caracteriza al servicio de transporte de personas como un servicio público, en concordancia con lo previsto en la primera disposición complementaria final de la Ley N° 30900, Ley que crea la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU), publicada el 28 de diciembre de 2018, que declara “al servicio de transporte terrestre de personas en todos sus ámbitos y modalidades como servicio público”.

Como bien indica el profesor Baca (2009), el servicio público constituye una técnica que permite al Estado garantizar la prestación de determinados servicios, considerados como esenciales para una determinada comunidad en cada época, en ciertas condiciones de regularidad, continuidad, calidad e igualdad, y que encuentra todo su sentido en la medida en que se entiende que si alguna actividad afecta al interés público, debe de ser de titularidad pública (p. 374).

A decir del profesor Danós, para que una actividad pueda ser calificada como un servicio público en nuestro ordenamiento jurídico requiere cumplir con los siguientes requisitos: i) un requisito de carácter material, que implica que el servicio sea de carácter esencial para satisfacer necesidades primordiales; y, ii) un requisito de carácter formal, conforme al cual la calificación como servicio público debe ser declarada mediante norma con rango de ley, a través de la cual el Estado reconoce la titularidad de la actividad (publicatio)(Danós, 2009, p. 19)¹⁴.

Agrega el profesor Danós que si bien esta titularidad del Estado implica la toma directa de responsabilidad por el servicio, ello no implica la apropiación de la actividad, en tanto –por el principio de subsidiariedad¹⁵– la intervención estatal se restringe a los supuestos de ausencia o insuficiencia de las prestaciones gestionadas por los privados, cediendo el Estado el protagonismo en la prestación a favor de los operadores particulares (Danós, 2009, pp. 21-25).

El RNAT establece en su artículo 4 los criterios de clasificación del servicio de transporte terrestre, indicando que este servicio se clasifica con base en tres criterios: i) por el ámbito territorial; ii) por el elemento transportado; iii) por la naturaleza de la actividad realizada. En virtud de estos criterios se puede encontrar, a su vez, una clasificación por categorías, subcategorías y modalidades de los servicios de transporte. No obstante, es importante indicar que estos criterios son complementarios entre sí, por ende, no son excluyentes y pueden estar presentes en un determinado servicio, tal como se puede apreciar en el cuadro Nº 5.

Como puede advertirse del cuadro precedente, el servicio de transporte terrestre regular de personas es aquel que se caracteriza por prestarse con regularidad, continuidad, obligatoriedad y uniformidad, es decir, sujeto a itinerarios y salidas preestablecidas, que se presta de manera continuada para satisfacer demandas o necesidades de transporte generales, a través de una ruta que se encuentra determinada previamente en el título habilitante que autoriza este servicio, por tanto, dicho servicio es utilizado por cualquier persona interesada en hacer uso de él. Además, comprende dos modalidades de servicio:

• Servicio de transporte terrestre regular de personas estándar: es el que se presta de origen a destino con paradas en las escalas comerciales autorizadas y en los paraderos de ruta. En el servicio de transporte de ámbito provincial se entenderá por servicio estándar a aquel en el que está permitido el viaje de personas sentadas y de pie, respetando la capacidad máxima prevista por el fabricante, se presta de origen a destino con paradas en paraderos establecidos en la ruta autorizada.
• Servicio de transporte terrestre regular de personas diferenciado: es el que se presta de origen a destino con o sin paradas en escalas comerciales, en los que se brinda al usuario mayores comodidades que las que ofrece el servicio estándar tales como servicios higiénicos, aire acondicionado, calefacción, servicio a bordo, etc. En el servicio de transporte de ámbito provincial, se entenderá por servicio diferenciado aquel que ofrece mayores comodidades que las que ofrece el servicio estándar.

Precisamente, las características antes señaladas para el servicio de transporte terrestre regular de personas son las que lo diferencian del servicio de transporte terrestre especial de personas, pues en este último caso, si bien también requiere de una autorización por parte de la autoridad competente, el mismo se presta sin continuidad, sin regularidad, sin generalidad, y sin obligatoriedad y uniformidad, por tanto, no se sujeta a un horario o ruta preestablecida.

La LGTT también señala en su artículo 3 cuál es el objetivo de la acción estatal en materia de transporte terrestre, precisando que “se orienta a la satisfacción de las necesidades de los usuarios y al resguardo de sus condiciones de seguridad y salud, así como la protección del ambiente y la comunidad en su conjunto”. En concordancia con dicha disposición, el artículo 4 de la LGTT dispone que el “Estado procura la protección de los intereses de los usuarios, el cuidado de la salud y seguridad de las personas y el resguardo del medio ambiente”.

En virtud de los artículos antes indicados se puede señalar que la LGTT exige tanto al Estado como a los proveedores del servicio de transporte terrestre una obligación de garantía en la prestación de este servicio, al tratarse de una actividad de riesgo²¹. Por tanto, “el Estado cuenta con un mayor campo de actuación, dado que persigue la preservación de otros valores constitucionales, como lo son (…) el cuidado de la salud, la integridad física, la seguridad, el cuidado del medio ambiente y la vida misma de los usuarios”

(STC. Exp. N° 7320-2005-PA/TC), lo cual es concordante con lo previsto en el artículo 65 de la Constitución²².

IV. CONCLUSIONES

El presente artículo ha tenido como finalidad desarrollar los avances y cambios en el marco institucional y el régimen jurídico del servicio de transporte terrestre regular de personas de ámbito nacional, regional y local, que permita una mejor comprensión de las competencias normativas, de gestión y fiscalización de los tres niveles de gobierno.

En esa línea, consideramos importante fortalecer las capacidades de los funcionarios regionales y municipales en el proceso de emisión de la regulación complementaria sobre el servicio de transporte terrestre regular de personas que se encuentra en el marco de sus competencias, y evitar demandas de inconstitucionalidad contra las ordenanzas que no se encuentran alineadas a las políticas y normas nacionales sobre la materia; para ello, el MTC en ejercicio de su rol rector debería desarrollar e implementar un plan encaminado a tal fin.

REFERENCIAS

Baca, V. (2009). Servicio público, servicio esencial y servicio universal en el derecho peruano. Vignolo, O. (coord.).Teoría de los servicios públicos. Lima: Grijley.

Contraloría General de la República. (2016). Análisis de la función rectora y sancionadora del Poder Ejecutivo. Lima: CGR. Recuperado de https://doc.contraloria.gob.pe/estudios-especiales/estudio/2016/Estudio_Rol_rector_y_sancionador_Poder_Ejecutivo_VF.pdf

Danós, O. (2009). El régimen de los servicios públicos en la constitución peruana. Vignolo, O. (coord.). Teoría de los servicios públicos. Lima: Grijley.

Decreto Supremo N° 012-2019-MTC. Política Nacional de Transporte Urbano.

Decreto Supremo N° 017-2009-MTC. Reglamento Nacional de Administración de Transporte (RNAT).

Defensoría del Pueblo. (2008). Informe Defensorial Nº 133 ¿Uso o abuso de la autonomía local? Recuperado de https://www. defensoria.gob.pe/informes/informe-defensorial-no-133/

Estancona, A. (2018). Transporte Terrestre de Pasajero. Contratación, Responsabilidad y Seguro. Valencia: Tirant lo Blanch.

Ley N° 30900, Ley que crea la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU), publicada el 28 de diciembre de 2018

Ley Nº 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre

Tribunal Constitucional del Perú. (23 de febrero de 2006) STC. Exp. N° 7320-2005-PA/TC (caso Empresa de Transportes y Turismo Pullman Corona Real SRL). https://tc.gob.pe/ jurisprudencia/2006/07320-2005-AA.pdf

Tribunal Constitucional del Perú. (30 de julio 2020) STC. Exp. N° 0021-2018-PI/TC. (caso de las competencias normativas municipales en materia de transporte y tránsito terrestre). https://jurisprudencia.sedetc.gob.pe/sentencia/00021-2018-AI

Tribunal Constitucional del Perú. (24 de noviembre de 2015). STC Exp. N° 0001-2013-PI/TC (caso vehículos M2 clase III- Arequipa). https://jurisprudencia.sedetc.gob.pe/ sentencia/00001-2013-AI

Tribunal Constitucional del Perú. (27 de setiembre de 2005). STC Exp. N° 0020-2005-PI/TC, N° 0021-2005-PI/TC (acumulados). (caso Presidente de la República (demandante) c. Gobiernos Regionales de Cusco y Huánuco (demandados) https://jurisprudencia.sedetc.gob.pe/sentencia/00020-2005-AI

NOTAS

1. El Tribunal Constitucional ha señalado que de los artículos 43, 188, 189, 191 y 194 de la Constitución que regulan lo concerniente al modelo constitucional del Estado y la descentralización en el país, se puede advertir que el Estado peruano adopta una estructura en la que se considera al Gobierno como unitario, representativo y descentralizado. En ese sentido, el alto tribunal, al realizar una interpretación conjunta de la fórmula política prevista en el artículo 43 de la Constitución, así como de los dispositivos constitucionales referidos a la descentralización, ha señalado que “El Estado peruano no es 'unitario descentralizado', sino 'unitario y descentralizado'” (STC. Exp. Nº 0020-2005-PI/TC y Nº 0021-2005-PI/TC [acumulados]). Ello significa que “(…) nuestra Constitución no solo ha conferido a los gobiernos descentralizados (regional y local) autonomía administrativa, sino también económica, y, lo que es más importante, autonomía política. Esta última se traduce, de un lado, en la elección de sus órganos por sufragio directo (artículo 191 de la Constitución), y, de otro, en la capacidad de dictar normas con rango de ley (artículo 192, [numeral] 6 y 200, [numeral] 4 de la Constitución)” (STC. Exp. Nº 0020-2005-PI/TC y Nº 0021-2005-PI/TC).

De esta manera, la Constitución define un modelo de descentralización basado en tres niveles de gobierno (nacional, regional y municipal), cada uno con autonomía política, económica y administrativa y donde tales gobiernos son equivalentes entre sí, es decir no se relacionan sobre la base del principio de jerarquía sino de competencias y preservando la unidad e integridad del Estado.

En esa línea, si bien la consideración del Estado peruano como unitario y descentralizado, acepta la coexistencia de subsistemas normativos (nacional, regional y local) también exige la convivencia armónica y articulada de dichos subsistemas. Tal convivencia armónica supone que cada nivel de gobierno no invada los espacios competenciales reservados a los otros niveles de gobierno (Defensoría del Pueblo, 2008, p. 24).

2. Artículo 11 de la LGTT.

3. Artículo 12 de la LGTT.

4. Artículo 13 de la LGTT.

5. El principio de legalidad se encuentra previsto en el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la Ley N° 27444. Asimismo, el numeral 72.1 del artículo 72 de dicho TUO precisa que “La competencia de las entidades tiene su fuente en la Constitución y en la Ley, y es reglamentada por las normas administrativas que de aquellas se derivan”.

6. Cabe señalar que de acuerdo a lo que dispone el Decreto Legislativo N° 1033, Decreto Legislativo que aprueba la ley de organización y funciones del INDECOPI, esta entidad es competente para supervisar el cumplimiento de las normas de protección al consumidor por parte de los servicios de transporte, velando por la permanencia de la idoneidad de dichos servicios y por la transparencia de la información que se brinde a los consumidores de los mismos, sin perjuicio de las facultades de fiscalización y sanción que corresponden a las autoridades de transporte; asimismo, está facultado para aplicar la legislación de acceso al mercado, libre competencia, supervisión de la publicidad y demás normatividad del ámbito de su competencia.

7. En el caso del Ministerio de la Producción su competencia se circunscribe al otorgamiento de la asignación del Código de Verificación Mundial del Fabricante (WMI) a los fabricantes y/o ensambladores nacionales de vehículos de transporte terrestre. Asimismo, es competente para autorizar a las plantas para la fabricación y/o ensamblaje de vehículos de transporte terrestre. También es responsable de fiscalizar el cumplimiento de las normas que regulan el Código de Identificación Mundial del Fabricante (WMI) y la actividad de fabricación y/o ensamblaje de vehículos de transporte terrestre, así como, sancionar las infracciones que se configuren por incumplimiento de dichas normas, tal como lo dispone el literal a) del numeral 1 del artículo 7 del Reglamento Nacional de Vehículos, aprobado por Decreto Supremo Nº 058-2003- MTC.

8. Las competencias de cada uno de los niveles de gobiernos sobre los servicios de transporte terrestre a su cargo son desarrolladas en los artículos 16, 16-A,17 y 18 de la LGTT.

9 La rectoría o rol rector de un ministerio del Poder Ejecutivo puede definirse como la atribución que le permite direccionar las política públicas sectoriales y nacionales a su cargo para el cumplimiento de los objetivos y fines previstos en las mismas, a partir de las cuales define el marco regulatorio que garantice la obligatoriedad de las políticas formuladas, así como la supervisión de las mismas y la coordinación y articulación con los diferentes actores públicos y privados para lograr su adecuada implementación (Contraloría General de la República, 2016, p. 49). De acuerdo al artículo 5 de la Ley N° 29370, Ley de Organización y Funciones del MTC, las funciones rectoras de este ministerio son las siguientes:

1. Formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, fiscalizar, supervisar y evaluar la política nacional y sectorial bajo su competencia, aplicable a todos los niveles de gobierno.

2. Dictar normas y lineamientos técnicos para la adecuada ejecución, supervisión y evaluación de las políticas, la gestión de los recursos del sector, así como para el otorgamiento y reconocimiento de derechos, la sanción, la fiscalización y ejecución coactiva en materias de su competencia.

3. Coordinar con los gobiernos regionales y locales la implementación de las políticas nacionales y sectoriales, y evaluar su cumplimiento.

10. Los servicios complementarios son definidos en el numeral d) del artículo 2 de la LGTT como la “Actividad que coadyuva a la realización de las actividades económicas relacionadas con el transporte y tránsito terrestre, relacionada al Sistema de Emisión de Licencias de Conducir y al Sistema Nacional de Inspecciones Técnicas Vehiculares, entre otros previstos o que se creen por ley”.

11. Ello, al señalar que el artículo 4 de la Ley N° 29380 dispone que la SUTRAN: i) “Supervisa, fiscaliza y sanciona a los titulares de los servicios de transporte terrestre de los ámbitos nacional e internacional, a los conductores habilitados para el servicio y a los titulares y operadores de infraestructura complementaria de transporte por los incumplimientos o infracciones en que incurran”; y, ii) “Fiscaliza y sanciona a los que prestan servicio de transporte de ámbitos nacional o internacional o circulan por la red vial bajo su competencia, sin contar con autorización o cuando ésta no se encuentre vigente”.

12. Ley N° 27972

“Artículo 73.- Materias de competencia municipal

(...)

Cuando se trate del caso de municipalidades conurbadas, los servicios públicos locales que, por sus características, sirven al conjunto de la aglomeración urbana, deberán contar con mecanismos de coordinación en el ámbito de la planificación y prestación de dichos servicios entre las municipalidades vinculadas, de modo que se asegure la máxima eficiencia en el uso de los recursos públicos y una adecuada provisión a los vecinos.

Excepcionalmente, cuando se trate de circunscripciones provinciales conurbadas, la prestación de servicios públicos locales que sirven al conjunto de la aglomeración urbana se regula por ley expresa. En tal caso la ley determina el organismo responsable de la prestación integrada del servicio público local, precisa su ámbito de competencia y funciones e incorpora en su dirección la participación de representantes del Poder Ejecutivo y de las municipalidades provinciales cuyas circunscripciones están involucradas. Dicho organismo ejerce la titularidad de las funciones en la materia para el conjunto del ámbito de las provincias conurbadas. Los ámbitos conurbados, a que se refieren los párrafos precedentes, son debidamente identificados y declarados conforme a ley en la materia. La prestación de servicios públicos locales debe asegurar la mayor eficacia y eficiencia en el uso de recursos públicos y una adecuada provisión del servicio a los vecinos”.

14. Agrega este autor que la calificación de una actividad económica como servicio público por el legislador genera consecuencias importantes, como la sujeción a un determinado régimen de carácter público, lo cual define las potestades del Estado y los derechos de los prestadores del servicio; así, impone reglas distintas del derecho propio de las actividades de los particulares, sin obviar los postulados de la Constitución.

15. Este principio se encuentra previsto en el artículo 58 de la Constitución el cual señala que “La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura".

16. Artículo 5 del RENAT.

17. Artículo 6 del RENAT.

18. Artículo 7 del RENAT.

19. Numeral 3.62 del artículo 3 del RNAT.

20. Numeral 3.63 del artículo 3 del RNAT.

21. El avance tecnológico se presenta paralelamente unido al incremento de las actividades empresariales que presentan altos índices de riesgo o peligro para la sociedad, entre ellas el transporte. Estos altos índices de peligrosidad propiciaron el desarrollo de un nuevo régimen de responsabilidad civil para los sectores en los que se hace más sensible la necesidad de un mayor amparo a la víctima de los daños causados por la materialización de los riesgos (Estancona, 2018, pp. 114- 116).

22. Este artículo constitucional señala que “El Estado defiende el interés de los consumidores y usuarios. Para tal efecto garantiza el derecho a la información sobre los bienes y servicios que se encuentran a su disposición en el mercado. Asimismo, vela en particular, por la salud y la seguridad de la población”.