I. INTRODUCCIÓN

Seguramente, habrán escuchado algo sobre la Central de Compras Públicas o de nuestra plataforma de catálogos electrónicos y es probable que no haya sido bueno. Cada vez que se escucha “compra pública” se asocia a corrupción, ineficiencia, sobrevaloración, concertación, direccionamiento, etc. El tema de compra pública se percibe complicado y,

generalmente, el ciudadano de a pie tiene una mala percepción de las cosas que no entiende. Esto, aunado a que en nuestro país (tal vez en todas partes) las buenas noticias no suelen ser noticias publicables, hace que los ciudadanos solo escuchen lo negativo (actos de corrupción, escándalos, coimas y otros), y que su percepción sobre la contratación pública sea que todo anda muy mal y que no hay comprador público honrado.

En la Central de Compras Públicas aún tenemos la esperanza de lograr un ordenamiento en la compra pública, tenemos la peregrina idea que algún día casi todo lo que compra el Estado esté estandarizado, porque si ningún comprador tiene injerencia sobre las especificaciones técnicas o los términos de referencia, y estos son elaborados en procesos participativos, el riesgo de contratación dirigida desaparecerá. Y tenemos también la esperanza que todas las compras del Estado se realicen electrónicamente, de modo que no solamente se asegure que todos los interesados en vender al Estado puedan participar en procesos transparentes de compra, sino que el riesgo de favorecimiento indebido también desaparezca.

Sobre esto último, en una subasta inversa electrónica, una vez que empiezan los lances (o puja), el comprador ya no controla quién ganará (y, por tanto, se elimina el riesgo) y en el procedimiento de gran compra de los catálogos electrónicos de PERÚ COMPRAS (para compras superiores a los 100 000 soles) es el aplicativo el que elige al proveedor de manera automática, también eliminando el riesgo de favorecimiento indebido.

El diseño de los catálogos electrónicos de PERÚ COMPRAS ha ganado el premio de Buenas Prácticas en Gestión Pública en la categoría compras públicas eficientes que otorga Ciudadanos al Día en el año 2019 y ha ganado el Premio Interamericano a la Innovación para la Gestión Pública Efectiva en la categoría Innovación en el Gobierno Inteligente, que otorga la Organización de los Estados Americanos en el año 2021.

Además, la Universidad del Pacífico ha publicado el estudio Adquisiciones públicas en Perú: identificación de pérdidas por no utilizar los catálogos electrónicos, elaborado por el Dr. Antonio Cusato Novelli, donde señala que:

Es importante remarcar que los catálogos reducen la discrecionalidad de los funcionarios, impiden que los mismos puedan afectar los precios pagados (minimizando la posibilidad de actos de corrupción), y ofrecen un nivel de competencia no observado en otras modalidades, lo que redunda en precios significativamente más bajos. (Cusato, 2022, p. 41) (Resaltado nuestro)

Esto se debe a varios factores, el primero es que el ahorro en las compras aumenta con la competencia. Cuando hay muchas ofertas en el mercado podemos elegir un precio menor por el mismo bien. Nuestro mercado público es poco competitivo, tiene un promedio de 3,7 ofertas por compra en los procedimientos clásicos¹. Sin embargo, el promedio de ofertas por compra en los catálogos electrónicos cerró en 33,5 ofertas en el 2021 (casi diez veces más que en los procedimientos clásicos). Esta competencia, aparte de generar ahorros, impide la aparición de conductas anticompetitivas como la concertación, la determinación de precios o la formación de cárteles. Cabe señalar que el 47,5 % de los procedimientos clásicos se adjudican con una sola oferta, el 15,8 % con 2 ofertas y 16,5 % con 3 ofertas. El riesgo de concertación en el 79,7 % de los procedimientos clásicos es muy alto.

El segundo factor es la modalidad de la gran compra en los catálogos electrónicos, para compras superiores a los 100 000 soles, donde es el aplicativo y no el comprador quien elige al proveedor, eliminando la discrecionalidad o poder del comprador y con ello el riesgo de favorecimiento indebido, cuando la elección es “manual”, como en los procedimientos clásicos.

Además, existen otros factores que nos indican que la herramienta de los catálogos electrónicos no solo sirve para reducir el esfuerzo del comprador, de manera que optimicen el uso de su tiempo para compras de carácter más estratégico o con un mayor nivel de dificultad, que son necesarias para que las entidades públicas cumplan sus objetivos misionales, sino que, además, agregan los demás elementos del valor por dinero a la compra pública, es decir, aparte de la economía se agrega eficiencia y eficacia.

Con respecto a la eficiencia, el porcentaje fracasos (intentos de compra que no se vuelven contratos), se reducen de 24,1 % en los procedimientos clásicos² a 3,08 % en los catálogos electrónicos³, aparte que para ejecutar una licitación o concurso público se requiere la participación de 10 personas como mínimo, mientras que para ejecutar una compra por catálogo electrónico se requiere solamente de un colaborador.

Con respecto a la eficacia, la duración de una licitación o concurso público desde su convocatoria hasta la adjudicación de la buena pro dura en promedio 52 días (OSCE, 2018, p. 43), mientras que una compra por catálogo electrónico, desde que se envía la proforma (o invitación a cotizar, que equivale a la convocatoria), hasta la publicación de la orden de compra (que equivale a la adjudicación de la buena pro), demora solo 4,37 días⁴.

De otro lado, nuestra herramienta está en constante evaluación y estamos seguros de que está lejos de ser perfecta. Precisamente, la mejora continua es lo que mueve su desarrollo y optimización, y con ello la innovación que se puede lograr junto a ella.

Todos los años, realizamos estudios de satisfacción⁵ sobre nuestras herramientas, y no solamente este índice de satisfacción viene aumentando consistentemente, sino que, además, los motivos de insatisfacción que se levantan en preguntas abiertas son tomados en cuenta para hacer mejoras y estas acciones se publican rindiendo cuentas a nuestros usuarios⁶.

Asimismo, hemos empezado a trabajar con diseño UX (User Experience Design), culminando la etapa de recolectar información de la experiencia y sensaciones de nuestros usuarios respecto a nuestra plataforma y, efectivamente, nos damos cuenta que hay mucho camino para mejorar.

Entonces, las oportunidades de mejora resultan de poner a nuestros usuarios al centro, compradores públicos y proveedores que nos hacen llegar sus sentimientos y motivos de insatisfacción que nos permiten detectar esas oportunidades de mejora. Lo explicado hasta este momento solo demuestra que la herramienta trae valor por dinero a las contrataciones y reduce el riesgo de corrupción. Definitivamente, los compradores corruptos son enemigos de nuestra herramienta y algunos de ellos inician con comentarios carentes de evidencia y muchos rumores para desacreditarla. La ignorancia es otro factor, pues algunas personas que no tienen conocimiento repiten los comentarios y se van generando los mitos.

Lamentablemente, como comenté anteriormente, las buenas noticias no suelen ser noticias en nuestro país. Podría apostar doble contra sencillo que usted, amigo lector, no ha escuchado la noticia del reconocimiento que nos hizo la Organización de los Estados Americanos, pero probablemente sí hayan oído que el Congreso compró computadoras “caras” en nuestra plataforma⁷.

Pasaré a listar los mitos que han surgido alrededor de nuestra plataforma, y procederé, con evidencia, a demostrar que no son ciertos. Estos son: “En la plataforma de PERÚ COMPRAS:

1. … solo venden las empresas grandes”.

2. … solo venden los proveedores de Lima”.

3. … no se encuentra lo que necesita la entidad”.

4. … los proveedores entregan tarde”.

5. … las compras demoran demasiado”.

6. … el aplicativo es muy engorroso”.

7. … se compra muy caro”.

II. “EN LA PLATAFORMA DE PERÚ COMPRAS SOLO VENDEN LAS EMPRESAS GRANDES”

Las pequeñas y microempresas son las que venden mayormente en nuestra plataforma. La participación mayor se mide todos los meses, conforme a los datos de las ventas, órdenes y montos totales, y si tomamos las mediciones de los cierres de año tenemos el gráfico N° 1⁸.

Tomando como referencia el último año (2021), de 2128 proveedores que vendieron por nuestra plataforma, 1784 son mype.

De las 125 343 contrataciones realizadas en nuestra plataforma, 94 123 contratos fueron ganados por las mype.

De los 1304,8 millones que se compraron a través de nuestra plataforma, 926,6 millones fueron adjudicados a las mype.

Por lo cual, este mito queda desmentido.

III. “EN LA PLATAFORMA DE PERÚ COMPRAS SOLO VENDEN LAS EMPRESAS DE LIMA”

En primer lugar, la plataforma permite acceder a las compras públicas no siendo del lugar del comprador, es decir, el principio de libertad de concurrencia establecido en literal a) del artículo 2 del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones del Estado se cumple a cabalidad. No hay restricciones para acceder a las invitaciones de compra, dado que estas son enviadas automáticamente por la plataforma, sin discriminación alguna (como podría ocurrir en los procedimientos clásicos, al dar plazos mínimos para presentar las ofertas). Cabe señalar que al difundir toda contratación a través del SEACE, hemos mejorado muchísimo; sin embargo, las invitaciones a cotizar de los catálogos electrónicos llegan directamente a los proveedores que ofertan los productos que necesitan las entidades públicas.

Podemos desmentir este segundo mito, analizando las compras de Lima, tal como se muestra en el gráfico Nº 2⁹.

Más de la mitad de las compras de Lima fueron ganadas por proveedores de provincias. Es decir, de los 1512 proveedores que vendieron a través de nuestra plataforma en Lima, 798 fueron proveedores regionales y solamente 714 fueron proveedores de Lima.

Nuestra plataforma es descentralizada, estos números se repiten en las regiones, de modo que en todas ellas más de la mitad de las compras las gana un proveedor de otra región; sin embargo, los que ganan no necesariamente son proveedores de Lima. Lo que sí se cumple es que los que ganan suelen ser los proveedores más ordenados.

En efecto, son aquellos proveedores que conocen sus costos y sus productos los que pueden hacer ofertas más competitivas, pues la plataforma de PERÚ COMPRAS no es una plataforma promocional, para apoyar a las pequeñas empresas (a pesar de los resultados presentados como evidencia en el mito 1), sino una plataforma de compras públicas y como tal debe promover que las mejores ofertas sean adjudicadas en los contratos.

Por lo cual este mito queda desmentido.

IV. “EN LA PLATAFORMA DE PERÚ COMPRAS NO SE ENCUENTRA LO QUE NECESITA LA ENTIDAD”

Lo cierto es que en la plataforma de PERÚ COMPRAS no se encuentran los productos que no tienen competencia en el mercado. Nuestra plataforma contiene 116 119 fichas producto¹⁰ disponibles, las cuales son ofertadas por múltiples proveedores. En los catálogos nuevos es probable que no todo el mercado haya ingresado a ofertar, razón por la cual se programan incorporaciones extraordinarias de nuevos proveedores para aumentar la competencia; pero en los catálogos consolidados, como el de útiles de escritorio, por ejemplo, se puede encontrar todo lo que el mercado ofrece.

El buscador de fichas-producto es una herramienta que utiliza inteligencia artificial, para procesar grandes cantidades de información y facilita la identificación de fichas-producto que cumplen con los requerimientos del comprador. Entre sus principales características, podemos decir que es público (no se requiere de usuario ni contraseña para acceder), es de fácil administración y configuración, con escala a gran tamaño (de hecho, replica al de Google o Bing. En la figura Nº 1 puede verse la pantalla inicial), tiene funciones de autocompletado, OCR (optical character recognition [reconocimiento óptico de caracteres]) y extracción de frases clave, con capacidad de búsqueda semántica y está construido con Azure Cognitive Services, de manera que permite identificar rápidamente los productos y corroborar si estos cumplen con las necesidades de la entidad.

Por otro lado, el mito surge cuando se utilizan especificaciones que no tienen competencia en el mercado, es decir, solo un producto cumple el requerimiento, pero se utiliza esto como excusa para intentar salir de la herramienta y contratar directamente a algún proveedor. Este riesgo ha sido identificado en dos estudios que no han sido elaborados por PERÚ COMPRAS:

1. “Riesgo 10: Determinación intencional de características distintas, a las de los productos incluidos en el Catálogo Electrónico, con el objeto de no contratar a través de dicho catálogo” (Inostroza y Centa, 2020, p. 104).

2. “Para evitar el uso de catálogos, las entidades públicas agregan características o requerimientos adicionales en las compras respecto de los productos ofrecidos en los catálogos, y esto ha llevado a que en promedio se pague 30 % más” (Cusato, 2022, p. 41).

Por lo cual el tercer mito queda desmentido.

V. “EN LA PLATAFORMA DE PERÚ COMPRAS LOS PROVEEDORES ENTREGAN TARDE”

El riesgo de entrega tardía es independiente a la plataforma de catálogos electrónicos. En efecto, la contratación pública se divide en 3 partes:

1. Las actuaciones preparatorias

2. El procedimiento de selección

3. La ejecución del contrato

El método especial de contratación de acuerdos marco solo reemplaza al procedimiento de selección. El retraso en una entrega es parte de la ejecución contractual, es decir, el riesgo respecto a que un proveedor pueda entregar tarde no depende de cómo se compre. Se registran entregas tardías en procedimientos clásicos, en subastas inversas y en compras por catálogo electrónico.

¿Cómo se mitiga el riesgo de entrega tardía en la compra de bienes y quién debe tomar las medidas para lograrlo? La respuesta es sencilla: haciendo seguimiento logístico, lo cual depende del comprador. El seguimiento logístico es fundamental para mitigar el riesgo de entrega tardía y consiste en verificar que el proveedor cuente con los productos, a través de visitas de inspección, para enterarse lo antes posible si ocurriese algún percance que podría retrasar su entrega y ponga en riesgo su abastecimiento. Lo fácil para aquel que quiere salir de nuestro sistema que casi anula los riesgos de corrupción, es decir que “cuando se compra a través de nuestra plataforma, los proveedores entregan tarde”.

Por otro lado, hemos implementado el indicador semáforo que para el caso de los proveedores mide cómo es su comportamiento de entregas, de manera que aquellos proveedores que no registran ningún retraso en sus entregas aparecen al ofertar con el color verde; si existe un riesgo menor de entrega tardía, es decir, el proveedor registra algunas entregas tardías, se mostrará en amarillo; si existe riesgo moderado de entrega tardía, mostrará sus ofertas con naranja; y, de existir alto riesgo mostrará la oferta de este proveedor con rojo.

Al cierre del año 2021, el 91,3 % de los proveedores de nuestra plataforma mostraba el color verde y 3,4 % en amarillo, es decir, el riesgo de cualquier tipo de entrega tardía es inferior al 6,3 % en los catálogos electrónicos (ver gráfico Nº 3). Finalmente, en cuanto a la efectividad en la contratación, es del 96,9 %¹¹ en los catálogos electrónicos al cierre del año 2021, mientras que en los procedimientos clásicos es tan solo del 76,0 %¹², entendiéndose por efectividad cuántos intentos de comprar se vuelven contratos.

Por lo cual este mito queda desmentido.

VI. “EN LA PLATAFORMA DE PERÚ COMPRAS LAS COMPRAS DEMORAN DEMASIADO”

Si comparamos cuánto demora hacer una licitación pública o un concurso público, encontraremos que el promedio de tiempo en nuestro país es de 143 días: las actuaciones preparatorias demoran un promedio de 68 días (OSCE, 2013, p. 3), el procedimiento de selección desde la convocatoria hasta la adjudicación de la buena pro demora 52 días (OSCE, 2018, p. 43), los plazos legales de consentimiento y suscripción de contrato suman 18 días¹³, y las impugnaciones tienen una incidencia del 11 %, en cuyo caso el tribunal de contrataciones resuelve en un plazo promedio de 46 días (OSCE, 2014, p. 15). Entonces, el promedio ponderado arroja 143 días.

En los catálogos electrónicos, las actuaciones preparatorias se hacen en 1 día¹⁴, la compra desde la “convocatoria” (lanzamiento de la proforma) hasta la “adjudicación de la buena pro” (publicación de la orden de compra), de 4,4 días más 1 día de “consentimiento”, que es el plazo para que el proveedor acepte la orden de compra y 1 día adicional como plazo de amortiguamiento, luego del cual empieza a correr el plazo de la orden de compra. Es decir, un total de 7,4 días. La aseveración de que la compra demora demasiado es incorrecta.

Por lo cual este mito queda desmentido.

VII. “EN LA PLATAFORMA DE PERÚ COMPRAS EL APLICATIVO ES DEMASIADO ENGORROSO”

Los índices de satisfacción han aumentado año a año, desde la línea base, medida con el diseño anterior al inicio de operaciones de PERÚ COMPRAS que era de 67,7 % para compradores y de 55,9 % para proveedores, hasta un 90,9 % y un 89,1 %, respectivamente, en el estudio de satisfacción realizado este año 2022.

El diseño de los catálogos electrónicos ha sido reconocido por terceros como Ciudadanos al Día, que distinguió al diseño de los catálogos electrónicos con el Premio a las Buenas Prácticas en Gestión Pública en el año 2019¹⁵, en la categoría Compras Públicas Eficientes. Asimismo, el cotizador electrónico ganó el mismo premio en la misma categoría en el año 2020¹⁶. La Organización de los Estados Americanos nos ha distinguido con el Premio Interamericano a la Innovación para la Gestión Pública Efectiva 2021 en la categoría Innovación para el Gobierno Inteligente17 por nuestro diseño.

Por lo cual este mito queda desmentido.

VIII. “EN LA PLATAFORMA DE PERÚ COMPRAS SE COMPRA MUY CARO”

A través de nuestra plataforma, el Estado en su conjunto ha ahorrado más de 1824 millones en 5 años de gestión, medidos desde abril de 2017 hasta junio de 2022.

Nuestro cálculo del ahorro es bastante conservador, no comparamos los precios contratados contra el presupuesto o contra el valor inicial o precio de entrada del producto¹⁸, porque así nos saldría un monto muchísimo mayor. Nuestro método de cálculo compara el promedio de ofertas en el momento en que se realiza la compra contra el valor contratado.

Es decir, hacemos el cálculo por separado tanto para la compra ordinaria (compras de menor monto) como para la gran compra, de manera que no se mezclan los productos que contienen precios con descuento por volumen con aquellos que no lo tienen, haciendo el cálculo más exacto y real.

PERÚ COMPRAS tiene 6 años de existencia, si sumamos el ahorro logrado por todas las entidades que compran en el Estado utilizando nuestras herramientas y estrategias, resulta que el Estado ahorró más de 3765 millones, medidos desde abril de 2016 hasta junio de 2022, con la aclaración que los ahorros por catálogo electrónico tienen un año menos, porque solo medimos el ahorro de nuestra plataforma, que se lanzó en abril de 2017. Pese a ello, del total de ahorro, el 48,4 % corresponde al ahorro logrado con la plataforma de catálogos electrónicos.

Como se ha mencionado anteriormente, la Universidad del Pacífico ha publicado el estudio Adquisiciones públicas en el Perú: identificación de pérdidas por no utilizar los catálogos electrónicos, elaborado por el Dr. Antonio Cusato Novelli, que concluye entre otros:

• Es importante remarcar que los catálogos reducen la discrecionalidad de los funcionarios, impiden que los mismos puedan afectar los precios pagados (minimizando la posibilidad de actos de corrupción) y ofrecen un nivel de competencia no observado en otras modalidades, lo que redunda en precios significativamente más bajos. (Cusato, 2022, p. 41)
• Las estimaciones presentadas en este estudio muestran que la utilización de los catálogos genera un ahorro para el Estado en un rango entre 25 % y 45 %, dependiendo de la modalidad de compra. (Cusato, 2022, p. 42)

Por lo cual este mito queda desmentido.

IX. CONCLUSIÓN

Para finalizar, cierro con dos citas del estudio mencionado en el último mito:

Se podrían generar ahorros importantes para el Estado si se prioriza la expansión de los catálogos. Si uno analiza el gasto total (no financiero) del gobierno entre 2015 y 2020 (Gobierno general), el gasto en bienes y servicios ha representado anualmente entre el 28 % y 31 % del gasto total del Estado. Así, cualquier potencial ahorro en materia de adquisición de bienes tendría un efecto sustancial en términos presupuestales, liberando recursos para otros fines. (Cusato, 2022, p. 42)

Asimismo, podemos concluir que: “Dados los beneficios y costos discutidos, es casi imposible pensar en otro tipo de intervención que brinde retornos tan elevados en términos de ahorros” (Cusato, 2022, p. 43).

REFERENCIAS

Cusato, A. (2022). Adquisiciones públicas en Perú: identificación de pérdidas por no usar los catálogos electrónicos. Lima: Departamento de Economía, Universidad del Pacífico. https://cies.org.pe/wp-content/uploads/2022/02/ adquisiciones_publicas_en_peru_identificacion_de_perdidas_por_no_usar_los_catalogos_electronicos_ac.p

Decreto Supremo N° 082-2019-EF. Texto Único Ordenado de la Ley N.º 30225, Ley de Contrataciones del Estado (12 de marzo de 2019). https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/ detallenorma/H1230801

Inostroza, T. y Centa, E. (2020). Diagnóstico y estrategia para la gestión de riesgos en contratación pública. Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado, OSCE. https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1038474/ Diagn%C3%B3stico_y_Estrategia_para_la_Gestion_de_ Riesgos_en_Contrataci%C3%B3n_P%C3%BAblica.pdf

Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado – OSCE. (2013). Monitoreo de la estimación del tiempo de duración de los actos preparatorios en el año 2013. https:// cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/898364/Actos_ Preparatorios-resumen_201320200630-20479-1rydapz. pdf

Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado – OSCE. (2014). ¿Qué influye para que el cronograma de un proceso de selección se prorrogue o se postergue? El caso de las LP y CP del año 2013. https://cdn.www.gob.pe/uploads/ document/file/898367/Que_influye_para_que_proceso_ dure_mas_de_40_dias_Vs_720200630-20479-zeksdc.pdf

Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado - OSCE (2018). Informe Anual de Contrataciones Públicas 2017. https://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/ Documentos/Reporte%20FINAL%202017%20Final.pdf

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