I. EL SISTEMA DE ABASTECIMIENTO: ANTECEDENTES NORMATIVOS E INSTITUCIONALES

El Sistema de Abastecimiento en el Perú tiene su pilar normativo en nuestra carta magna, la cual regula, en su artículo 76, que la contratación de bienes, servicios y obras que irroguen gastos del Tesoro Público debe realizarse imperativamente a través de una licitación o un concurso público.

En el año 2007, mediante la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo - Ley N° 29158, se crea el Sistema Administrativo de Abastecimiento, el cual tiene como finalidad normar el uso de los recursos públicos por parte de las diversas entidades del aparato estatal.

No obstante lo anterior, no es hasta el año 2019 que se establecen los principios, definiciones, composiciones, normas y procedimientos del Sistema Nacional de Abastecimiento mediante el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1439 - Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Abastecimiento. Este dispositivo legal se encarga de que la cadena de abastecimiento se ejecute de maneta eficiente y eficaz, procurando la interrelación articulada de todas las entidades comprometidas con el abastecimiento, bajo un enfoque de gestión por resultados.

Ahora bien, a continuación realizaremos una visión en el tiempo de los antecedentes normativos respecto del sistema de abastecimiento y las compras públicas en nuestro país, las cuales se inician con una marcada atomización de normas que regulaban de forma indistinta diversos procesos de contratación que debían efectuar las entidades públicas.

1. Etapa de atomización normativa

Mediante Decreto Ley N° 22056, del 29 de diciembre de 1977, se instituye el Sistema de Abastecimiento, que conforman, como oficina central técnico normativa, la Dirección Nacional de Abastecimiento del Instituto Nacional de Administración Pública, y como órganos de ejecución, las oficinas de abastecimiento de los ministerios, organismos cuyo jefe tiene rango de ministro, organismos públicos descentralizados y concejos municipales. Este Decreto Ley entra en vigencia el 1 de enero de 1978.

Posteriormente, en el año 1980 se expide el Decreto Supremo N° 034-80-VC, Reglamento Único de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas (RULCOP), publicado en El Peruano el 24 de noviembre de 1980, dispositivo legal que aprueba el Reglamento Único de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas, más conocido como RULCOP, con el que se crea el Consejo Superior de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas (CONSULCOP), organismo técnico encargado de regular el proceso de selección y la ejecución contractual.

En el año 1982 se promulgó la Ley Nº 23554, los servicios de consultoría contratados por entidades del sector público o empresas estatales o mixtas se regirán por lo establecido en esta Ley. Dicha norma establecía por servicios de consultoría la actividad desarrollada por profesionales de todas las especialidades con estudios superiores, debidamente inscritos en los colegios respectivos, en la realización de investigaciones, estudios, diseños, supervisiones y asesorías relacionadas directa o indirectamente con el desarrollo.

2. Intento de unión

En el año 1985, mediante el Decreto Supremo Nº 065-85-PCM, se aprueba el Reglamento Único de Adquisiciones (RUA), norma que por primera vez regulaba la fase de actos preparatorios en la adquisición de bienes, servicios y obras. Dentro de los aspectos que regulaba se encontraba el conocimiento de la necesidad de adquirir (el requerimiento), de las especificaciones técnicas, de las bases administrativas, de la indagación preliminar de fuentes de suministro.

Luego, mediante Decreto Supremo Nº 208-87-EF, del año 1987, se aprueba el Reglamento General de las Actividades de Consultoría (REGAC), norma que regulaba las contrataciones que realizaban las entidades respecto del rubro de servicios de consultoría.

3. Albores de unificación

En el año 1997 se promulga la Ley Nº 26850 que aprueba la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, que se basa en el RULCOP, REGAC y RUA, los cuales son derogados. Se crea el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE) que reemplaza al CONSULCOP, CONASUCO y consejos departamentales de adquisiciones. Se crea el Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones (PAAC) como instrumento de gestión, programación y planificación, que es el primer instrumento normativo de aplicación general para todas las entidades.

En el año 1998 se reglamenta la Ley anterior mediante el Decreto Supremo Nº 039-98-PCM - Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. El CONSUCODE inicia funciones.

Mediante Decreto Supremo Nº 012-2001-PCM se aprueba el Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y, posteriormente, ese mismo año. mediante Decreto Supremo Nº 013-2001-PCM se aprueba el Reglamento del TUO con el fin de consolidar las modificaciones realizadas a la Ley y su Reglamento antes mencionados.

En el año 2004, mediante Decreto Supremo Nº 083-2004-PCM, se aprueba TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y, posteriormente, ese mismo año, mediante Decreto Supremo Nº 084- 2004-PCM, se aprueba el Reglamento del TUO con fin de consolidar modificaciones posteriores a la Ley y su Reglamento.

Cuatro años después, en el año 2008, se emite el Decreto Legislativo Nº 1017 que aprueba la Ley de Contrataciones del Estado y mediante Decreto Supremo Nº 184-2008-EF es aprobado su Reglamento. Se pone fin al CONSUCODE y se crea el OSCE como organismo supervisor de las contrataciones en el país y órgano técnico encargado de promover el cumplimiento de la normatividad en contrataciones estatales.

Mediante Decreto Legislativo N° 1018 es creada la Central de Compras Públicas - PERÚ COMPRAS, asignándole las siguientes funciones: a) realizar las compras corporativas obligatorias, de acuerdo a lo que se establezca en el decreto supremo correspondiente, aprobado con el voto aprobatorio del consejo de ministros; b) realizar las compras corporativas facultativas que le encarguen otras entidades del Estado; c) realizar las adquisiciones que le encarguen otras entidades del Estado, de acuerdo al convenio correspondiente, incluyendo la determinación de las características técnicas de los bienes y servicios a contratar y el valor referencial, así como la aprobación del expediente de adquisiciones y las bases del proceso correspondiente hasta antes de la suscripción del contrato; d) asesorar a las entidades del Estado que realicen compras corporativas facultativas, así como en la planificación y gestión de sus procesos de adquisiciones que realicen de manera institucional; e) promover y conducir los procesos de selección para la generación de convenios marco para la adquisición de bienes y servicios, así como suscribir los acuerdos correspondientes; f) llevar a cabo los procesos de selección para adquisiciones específicas que se le asignen mediante decreto supremo, aprobado con el voto aprobatorio del consejo de ministros; y, g) las demás que le asigne la normativa.

En el 2012, mediante Ley Nº 29873, se modificó el Decreto Legislativo Nº 1017 - Ley de Contrataciones del Estado. Asimismo, mediante Decreto Supremo Nº 138-2012-EF se modificó el Decreto Supremo Nº 184-2008-EF - Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado. Cabe mencionar que este dispositivo legal sufrió una serie de modificaciones en el 2013 mediante Decreto Supremo Nº 116-2013-EF y en el 2014 mediante Decretos Supremos Nº 080-2014-EF y Nº 261-2014-EF.

4. Actualidad

El 11 de julio del 2014 se publica en El Peruano la Ley Nº 30225 - Ley de Contrataciones del Estado, la cual deroga totalmente al Decreto Legislativo Nº 1017.

Posteriormente, en el año 2018, mediante el Decreto Supremo N° 344-2018-EF, se emite el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado. El 16 de setiembre de 2018 se emite el Decreto Legislativo Nº 1439, Decreto Legislativo tiene como finalidad establecer los principios, definiciones, composición, normas y procedimientos del Sistema Nacional de Abastecimiento, asegurando que las actividades de la cadena de abastecimiento público se ejecuten de manera eficiente y eficaz, promoviendo una gestión interoperativa, articulada e integrada, bajo el enfoque de la gestión por resultados.

En el año 2019, mediante Decreto Supremo N° 082-2019-EF, se aprueba el Texto Único Ordenando de la Ley N° 30225, al cual se le han realizado varias modificaciones.

II. DEFINICIONES, CONCEPTOS, CLASIFICACIONES, NORMAS JURÍDICAS VIGENTES

1. Definición: conforme lo establece el artículo 4 del Decreto Legislativo Nº 1439, el sistema de abastecimiento es el conjunto de principios, procesos, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos para la provisión de bienes, servicios y obras, a través de las actividades de la Cadena de Abastecimiento Público (CAP). Está orientado al logro de los resultados, alcanzando un empleo eficaz de los recursos públicos¹.

Vemos que para nuestro vecino país Chile, la institución encargada de ser el ente rector del abastecimiento se denomina Chile Compra, para el que el abastecimiento es una de las etapas de lo que suele llamarse cadena de suministro. En términos generales, este concepto engloba los procesos de negocio, las personas, la organización, la tecnología y la infraestructura física que permite la transformación de materias primas en productos y servicios que son ofrecidos y distribuidos a los usuarios para satisfacer su demanda (Gil Fajardo, 2020, p. 25).

Para Álvarez Illanes (2009), el sistema de abastecimiento es el conjunto interrelacionado de políticas, objetivos, normas, atribuciones, procedimientos y procesos técnicos, orientados a gestión eficiente de almacenes y al proceso oportuno de abastecimientos que requieren las entidades del Estado, orientado al racional flujo de distribución o suministro, empleo y conservación de los recursos materiales, así como de las acciones especializadas para atender las necesidades y requerimientos de las entidades para el normal desenvolvimiento de sus actividades y asegurar la continuidad de los procesos productivos que desarrollan las entidades integrantes de la administración pública (p. 451).

Para nosotros, el sistema de abastecimiento son aquellos procesos, procedimientos, normas que regulan el normal funcionamiento de las adquisiciones que requieren las diversas entidades estatales mediante la cadena de abastecimiento², con la finalidad de usar de manera eficiente y eficaz los fondos públicos.

2. Norma vigente: Ley del Sistema Nacional de Abastecimiento: Decreto Legislativo N° 1439 y su Reglamento, el Decreto Supremo N° 217-2019-EF

Como ya lo mencionamos, el Sistema de Abastecimiento (SNA) en el Perú es el conjunto de principios, procesos, procedimientos e instrumentos para la provisión de bienes, servicios y obras mediante la cadena de abastecimiento, y está regulado por el Decreto Legislativo N° 1439 y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 217-2019-EF.

Respecto de la cadena de abastecimiento público, contiene tres componentes³ que pasamos a detallar.

2.1.Planeamiento y programación multianual de bienes servicios y obras

Su función es la de lograr la previsión racional de los bienes, servicios y obras que requieran las entidades públicas. Están encargados de:

• Planeamiento integrado
• Programación

2.2. Gestión de adquisiciones

Comprende la obtención de los bienes, servicios y obras, así como la administración de la ejecución de los contratos. Sus funciones se dividen en:

• Contratación
• Registro
• Gestión de contratos

2.3. Administración de bienes muebles e inmuebles

Permite gestionar y asegurar la trazabilidad de los bienes muebles e inmuebles de las entidades públicas. Está encargada de:

• Almacenamiento
• Distribución
• Mantenimiento
• Inventario
• Disposición final

III. ABASTECIMIENTO Y COMPRA PÚBLICA EN LATINOAMÉRICA Y EL CARIBE. PROBLEMAS COMUNES, FALTA DE UNA POLÍTICA DE IMPLEMENTACIÓN INTEGRAL DEL SISTEMA DE RIESGO EN LOS PROCESOS DE CONTRATACIÓN

A continuación, trataremos de dar un vistazo a las experiencias de países vecinos respecto de los problemas comunes que irrogan los procesos de compras, tales como la corrupción, contrataciones fraccionadas, acuerdos previos bajo la mesa, excesiva suspensión de los procedimientos de selección, paralización fuera de plazos en la ejecución contractual, etc. En ese sentido, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha desarrollado un sitio web con la finalidad de generar propuestas innovadoras que procuren la mejora de la administración pública de los gobiernos de Latinoamérica y el Caribe. Lafuente y Calderón (2019), refieren que:

En su misión de lograr un estado más eficiente y luchar contra la corrupción, en los últimos años los gobiernos de la región han venido fortaleciendo sus capacidades en adquisiciones. Estos esfuerzos se han plasmado en iniciativas concretas como la creación de agencias específicas (como ChileCompra, PerúCompras o Colombia Compra Eficiente), la expansión de mecanismos para agregar demanda (como los acuerdos marco de Colombia, Panamá o Chile), o la introducción de plataformas transaccionales (por ejemplo, COMPR.AR). Esto ha permitido enfrentar problemas recurrentes como las compras fragmentadas, las licitaciones preadjudicadas, o los retrasos en los procesos de adquisiciones, entre otros. La creación de agencias específicas también ha traído importantes ahorros en algunos casos.

Pero para dar un buen servicio público, comprar bien (a tiempo, comparando ofertas, al mejor valor y en cantidades adecuadas) no es suficiente. A veces, para cuando el producto llega al destinatario las condiciones no son óptimas. En Perú, por ejemplo, los útiles escolares no llegaron a tiempo para el inicio de clases en el 27 % de las escuelas en 2018, y la falta de medicinas y materiales básicos en los establecimientos de salud públicos forzó al 57 % de sus usuarios a recurrir al sector privado en 2015. En Chile, recientemente se detectó que existe un incumplimiento de 32 % por parte de los proveedores del programa de alimentación escolar para jardines infantiles.

Dicho de otra manera: es un mito creer que es suficiente con comprar bueno, barato y rápido. La gestión de los productos una vez comprados tiene tanto impacto o más en la calidad de un servicio que la adjudicación del contrato de compra.

Si bien es cierto varios países de la OCDE⁴ vienen implementando sistemas integrados de abastecimiento, lo que permite entrelazar todas las etapas de un proceso de compra robusteciendo cada una ellas, lo que permitirá realizar compras públicas más eficientes y eficaces.

Los sistemas de abastecimiento buscan, a través de la interrelación de los actores y las etapas del proceso de contratación, regular y monitorear las diversas adquisiciones públicas desde el nacimiento de la necesidad, hasta la posejecución contractual, lo que quiere decir que las entidades deberían estar en la capacidad de vigilar y cautelar todas las etapas del proceso de compra con la finalidad de que se concretice de manera eficiente y oportuna.

No obstante lo anterior, un punto enclenque en nuestro país, y en la gran mayoría de países de Latinoamérica y el Caribe, es la implementación del sistema de gestión de riesgos en el sistema de abastecimiento y las compras públicas, lo que, sin duda, alguna es el talón de Aquiles, pues evita que las entidades públicas cuenten con toda la información previa de aquellos hechos o circunstancias que pueden poner en riesgo una contratación eficiente y oportuna.

En efecto, la implementación integral del sistema de gestión de riesgos en todos los procesos de contratación pública permitirá a cada entidad estatal identificar, previamente a la realización de la contratación, aquellos hechos o circunstancias que ponen en peligro el cumplimiento de los objetivos de la contratación, es decir que esta concluya satisfactoriamente de manera eficiente y oportuna ligando la finalidad pública. Dichas circunstancias pueden identificarse en cualquiera de las etapas del proceso de compra, en la etapa de programación y actuaciones preparatorias, en la fase competitiva, en la ejecución y posejecución contractual.

En tal sentido, los riesgos en los procesos de compra se pueden identificar en la etapa unilateral, es decir, en la elaboración de los documentos de gestión que requiere la entidad a fin de realizar una correcta convocatoria (riesgos en crear una necesidad innecesaria para el área usuaria, riesgos en direccionar los términos de referencia o especificaciones técnicas, etc.). También se pueden identificar riesgos en la fase de selección (riesgos en admitir propuestas que no cumplan con los documentos obligatorios para la admisión, riesgos en otorgar puntuación inexacta aplicando incorrectamente los factores de evaluación, etc.); riesgos en la etapa de ejecución (riesgos en otorgar adelanto directo o adelanto de materiales en contratos de obra sin revisar la garantía adjuntada, riesgos en aprobar ampliaciones de plazo sin los requisitos previstos en el Reglamento de la Ley de Contrataciones, etc.); y en la etapa de posejecución (riesgos en que la entidad no accione dentro de los plazos establecidos por Ley y Reglamento de contrataciones para algún defecto en obra, posterior a la recepción y liquidación del contrato, etc.).

Es necesario señalar que las bondades del sistema de abastecimiento que se vienen reflejando en los países podrían obtener mejores resultados disminuyendo los altos índices de contrataciones frustradas cuando implementen de forma integral el sistema de gestión de riesgos en todos los procesos de contratación.

En el sistema de riesgos, una vez que se identifica el riesgo este se debe analizar, es decir, los funcionarios o servidores estatales responsables deberán evaluar y realizar un análisis costo-beneficio respecto de la necesidad de la contratación frente al eventual daño que puede causar el riesgo, esto a fin de evitar la concretización del mismo, o si esto no es posible, y aún es necesaria la contratación, deberá buscar las alternativas de trasladar sus efectos o reducirlos, con la finalidad de darle el tratamiento adecuado. Como se puede apreciar, el sistema de gestión de riesgo en las contrataciones públicas permite estar un paso adelante, contando con información muy útil que permitirá adoptar las mejores decisiones, incluyendo aquellas que puedan implicar consecuencias de responsabilidad funcional respecto de los funcionarios o servidores públicos.

Estando a lo anterior, se recomienda que se gestione de manera más activa la inserción del sistema de gestión de riesgo como política pública obligatoria para todas las entidades estatales.

1. Las compras públicas en Sudamérica

Para la OCDE las compras públicas están referidas:

(…) en términos generales, a la adquisición de bienes, servicios y trabajos por los gobiernos y empresas estatales (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos 2017a)⁵.

Las compras públicas son reconocidas, desde hace décadas, como un instrumento fundamental de desarrollo, eficiencia y transparencia a nivel mundial. Como tal, no solo se han creado sistemas de compras públicas en numerosos países, sino también en asociaciones de naciones y diversos organismos internacionales. Los sistemas de compras públicas han sido promovidos principalmente por organismos multilaterales de cooperación.

La magnitud de las compras públicas en términos agregados tiene un importante impacto en la economía de los países. Al nivel mundial, los organismos internacionales estiman que las compras públicas de los gobiernos alcanzan los US$ 9,5 billones anuales, representando entre el 12 % y 20 % del producto interno bruto de los países, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (2016)⁶. En países de la OCDE las compras públicas representan un promedio del 12 % del producto interno bruto, con un rango entre el 5,1 % en México y el 20,2 % en los Países Bajos (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos 2017a)⁷.

En el caso chileno, ya en el año 2008 las licitaciones públicas representaban cerca del 7 % del producto interno bruto (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos 2017b)8 , mientras que el año 2018 se registró en la plataforma un total de US$ 13 099 millones. (Márquez, 2021, pp. 29-30)

Las compras públicas representan un porcentaje muy alto en la economía mundial, estimándose aproximadamente entre el 12 % y 20 % del Producto Bruto Interno (PBI) de los países, lo que representa US $ 9,5 millones al año. En ese sentido, los organismos internacionales deben insertar en sus foros de discusión la posibilidad de implementar los sistemas de gestión de riesgos en todos los proceso de contratación a fin de que los altos índices de dinero en contrataciones inidóneas baje considerablemente y se pueda invertir dicho presupuesto de forma eficiente y oportuna.

1.1. Experiencia de Brasil

Empezamos por el estado de Pernambuco, en Brasil, que instituyó en 2013 con un enfoque similar un sistema denominado: el Sistema Integrado de Gestión de Compras, Contratos, Licitaciones, Patrimonio y Logística (Sistema PE-INTEGRADO), que también está en proceso de implementación. Si bien este proceso lleva algunos años, ha pasado por distintas administraciones y ha logrado integrarse exitosamente con el sistema de gestión financiera (Lafuente y Calderón, 5 de agosto de 2019).

En Brasil, el sistema de información para el sector de compras comprasnet (http://www. comprasnet.gov.br) es un sistema corporativo disponible on line que tiene un banco de datos central y módulos ya en operación como el Catastro de Proveedores, el Catastro de Materiales y Servicios, el de Divulgación Electrónica de intenciones de compras (en internet) y el módulo general de comunicación entre los más de 13 000 usuarios del sistema, los funcionarios que ejecutan sus adquisiciones en cada organismo o entidad. El site fue creado para una mayor transparencia y la facilitación del acceso a las informaciones sobre las licitaciones del Gobierno central (Pimenta, 2010).

El sector de compras gubernamentales brasileño pasa por un proceso de cambio, en búsqueda de una mayor transparencia y economicidad, basado en una política de descentralización y tercerización, con control de resultados y desburocratización de procedimientos, en un modelo de gestión descentralizado, pero integrado por la tecnología de la información. En los últimos años fueron incorporados nuevos y modernos mecanismos como la compra por subasta (pregão) que permite a los proveedores rebajar sus precios de venta en el momento que están presentes todos los interesados, además de la intención de implantarse la compra electrónica en el corto plazo.

Al respecto, Lopes (2017) menciona:

El planeamiento es tan importante para la administración pública que hay un capítulo en la ley de Responsabilidad Fiscal de Brasil, ley complementaria 101, del 4 de mayo de 2000, Capítulo II, Del Planeamiento (arts. 3 al 10) específico para el tema. El planeamiento es el punto de partida de la ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) y está constituido por tres instrumentos: Plan Plurianual, Ley de Directrices Presupuestarias y Ley Presupuestaria Anual.

Se infiere, por lo tanto, que el planeamiento es un instrumento complejo, que debe prever metas, límites y condiciones para gastos tributarios y generación de gastos. El artículo 1, inciso 1 de la Ley de Responsabilidad Fiscal brasileña no deja dudas en lo que se refiere a esta interpretación:

Art. 1 1. La responsabilidad en la gestión fiscal presupone la acción planeada y transparente, en la cual se previenen riesgos y se corrigen desvíos que puedan afectar el equilibrio de las cuentas públicas, mediante el cumplimiento de metas de resultados entre ingresos y egresos y la obediencia de límites y condiciones en lo que se refiere a gastos tributarios, generación de gastos de personal, seguridad social y otros, deuda consolidada y mobiliaria (valor gastado por las administraciones públicas en la compra de muebles y otras necesidades administrativas para que los organismos públicos puedan funcionar), operaciones de crédito, inclusive por anticipación de ingresos, concesión de garantía e inscripción en Restos a Pagar (el resaltado nos pertenece).

El planeamiento en el derecho público e inclusive en la administración pública no es una idea nueva, pero se presenta en forma expresiva y con una nueva dimensión en la LRF, por lo que adquiere un fuerte contenido. En varios pasajes, la ley insiste en la necesidad que el administrador tiene de planear, en el sentido de prever acciones, proyectar situaciones, diagnosticar con precisión lo que desea y dispone, inclusive en términos de recursos públicos, y en cómo deberá alcanzar concretamente las metas delineadas. La misma Constitución Federal de Brasil se refiere al planeamiento en su artículo 174. No se concibe que la administración pública pueda dar cumplimiento al principio de eficiencia (artículo 37, “caput”), en ausencia de planeamiento de acción estatal (Figueiredo, 2001)⁹. (p. 165)

Respecto del proceso de adquisición de productos y contratación de servicios, Lopes (2017) menciona:

El proceso de adquisición de productos y contratación de servicios en la administración pública comprende tres fases: planeamiento, licitación y ejecución del contrato.

Estas fases son profundamente interdependientes. Se percibe, por las numerosas sentencias emitidas por el Tribunal de Cuentas de la Unión Federativa de Brasil (TCU), que la administración pública se está preocupando mucho por la fase de licitación, dejando relegadas a un segundo plano a las demás fases. Esto está perjudicando la eficacia de las contrataciones. Si la organización no valoriza el planeamiento, las contrataciones serán conflictivas porque la tendencia de la organización es actuar “apagando incendios”. Esto ocurre cuando las medidas de contratación solo comienzan a ser tomadas a partir del momento en que se nota la falta de algún material o servicio y es inminente la discontinuidad en la ejecución de los servicios por esta causa. Los gestores públicos son responsables de realizar un adecuado planeamiento de adquisiciones y contrataciones, principalmente de materiales de uso cotidiano como materiales de consumo y servicios que son considerados continuos.

Sobre el aspecto mencionado en el párrafo anterior, Oliveira (1998)10 distingue tres tipos de planeamiento en los grandes niveles jerárquicos:

• Planeamiento estratégico
• Planeamiento táctico
• Planeamiento operacional

Aplicando esta doctrina, en el ámbito de las contrataciones públicas se pueden definir de la siguiente forma:

a. Nivel estratégico - Establecer los objetivos institucionales.

b. Nivel táctico - Establecer lo que deberá realizarse y cuáles serán los objetivos y metas a alcanzar, en función del planeamiento estratégico.

c. Nivel operacional - Establecer cómo deberán realizarse las acciones a nivel operacional.

Por sus características operacionales, el proceso de contratación en el ámbito de la administración pública sufre la intervención de agentes internos y externos y está sujeto a diversos eventos que pueden generar riesgos y comprometer la obtención de un resultado eficaz y eficiente. Para minimizar el posible compromiso ante eventos inesperados, pero perfectamente previsibles, la instrucción del proceso de licitación debe ser planeada adecuadamente, a fin de contemplar la satisfacción de las necesidades demandadas por la administración pública en el contexto ofrecido por el mercado, en plena conformidad con las normas y dispositivos legales específicos y correlatos relativos al objeto licitado. (p. 166)

Como puede apreciarse, en Brasil las operaciones de contrataciones públicas tienen un alto índice de eventos que las frustran, lo que significa que diversos eventos internos o externos a las entidades públicas son un potencial peligro para una contratación idónea.

1.2. Experiencia chilena

En este país existe el programa Chile Compras, institución muy eficiente para lograr un correcto abastecimiento al momento de realizar las compras públicas, así tenemos:

A raíz del Acuerdo de Libre Comercio entre Brasil y Chile que entró en vigor a principios de 2022, la Embajada Brasileña y el Gobierno del Estado de Rio Grande do Sul, organizaron el “Webinar Acuerdo de Libre Comercio Brasil-Chile”, con el fin de que organizaciones de dicho país conozcan las oportunidades que existen para las pequeñas y medianas empresas brasileñas en Chile.

Ricardo Miranda, Fiscal de ChileCompra, fue el encargado de presentar el sistema de compras públicas de Chile, destacando que actualmente hay 15 mil compradores de 850 organismos públicos que realizan sus transacciones en el sitio www.mercadopublico.cl, siendo una plataforma única y obligatoria para todos los procesos de compra, asegurando así, la transparencia de los procesos. “Cada organismo realiza sus procesos de compra por medio de una única plataforma, lo que regula los procesos y asegura la transparencia, eficiencia y probidad”, señaló el fiscal.

En cuanto a las oportunidades para micro y pequeñas empresas, Ricardo Miranda enfatizó en el aumento transaccional que dichas empresas han obtenido a lo largo de los años mediante los distintos procedimientos de compra. “En cifras del año 2021, la participación de las mipymes continúa creciendo y logró alcanzar el 51,5 % de los montos transados, lo que equivale a 7731 millones de dólares. El área de salud lideró las transacciones durante 2021, lo que puede explicarse como un efecto de la pandemia de COVID-19”, comentó.

Por último, resaltó que el sistema de compras públicas en Chile es abierto, no discriminatorio, y que establece inhabilidades absolutas para empresas condenadas por cohecho, lavado de activos, financiamiento al terrorismo o prácticas antisindicales, como también las empresas con deudas tributarias, insolvencia financiera, con deudas de seguridad social con sus trabajadores, y los provedores condenados por colusión y prácticas contrarias a la libre competencia, o por delitos concursales. (ChileCompra, 23 de setiembre de 2022)

Asimismo, Márquez (2021) nos menciona:

Según la página web de ChileCompra asociada a la denuncia anónima, el Observatorio realiza principalmente el monitoreo de las compras públicas, comportamiento de usuarios y procesos realizados por los distintos servicios del Estado, a través de la creación de una matriz de riesgo, donde registran el comportamiento histórico de la gestión de abastecimiento, tomando parte de un proceso de gestión activa que releva alertas y sugiere medidas. Gracias a esta matriz, es posible trabaja con un modelo de riesgo que priorizar la revisión de dos aspectos principales, que son la probabilidad de ocurrencia y el nivel de impacto que este tiene. (pp. 92-93)

Es importante resaltar la experiencia chilena, pues viene implementando correctamente el sistema de gestión de riesgos y propulsando la creación de una matriz de riesgos, lo que significa que las entidades públicas podrán identificar, por datos históricos, comportamiento de los proveedores u otras circunstancias que eviten una idónea y oportuna contratación.

Este modelo chileno de gestión de riesgos puede tomarse como un buen ejemplo que podría multiplicarse en nuestro país y en los países de la región a fin de identificar los riesgos, su probabilidad de concretización y el impacto que acarrearía en las contrataciones públicas.

1.3. Las compras públicas en Ecuador

Veamos el desarrollo de las compras públicas en nuestro vecino país del Ecuador. En ese sentido, la Guía de Compras Andina refiere que:

El régimen de compras públicas en Ecuador está normado por la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Compras Públicas (LOSNCP) y el Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Compras Públicas (RGLONSCP), ambos de 2009, que definen los procesos para la contratación de los bienes y servicios por parte de las entidades del Estado, y en general en aquellas contrataciones en las que se utilicen recursos públicos.

Por mandato constitucional (artículo 288), en las compras públicas, se priorizarán los productos y servicios nacionales, en particular los provenientes de la economía popular y solidaria, y de las micro, pequeñas y medianas unidades productivas, por lo que, dependiendo de la modalidad de contratación y el monto, existe un margen de preferencia hacia el oferente ecuatoriano. Además de los procedimientos para la contratación de bienes y servicios. (Comité Andino de Autoridades de Promoción de Exportaciones, 2021, p. 14)

Sobre las compras públicas López-Carbo y Chávez-Franco (2020) mencionan:

Las compras públicas son, desde hace muchos años, un proceso gubernamental de transparencia sobre gestión pública, nacional e internacional. Sin embargo, a pesar del interés del Gobierno central de transparentar estos tipos de procesos en la adquisición de bienes y servicios ofertados por los ciudadanos, y permitiendo con ello la existencia de un mercado donde los ofertantes son los ciudadanos naturales o jurídicos. Así, por ejemplo, desde que se creó el Sistema de Compras Públicas, según Registro Oficial N° 66 del 18 de abril de 2007, se estableció el rol de generar empleos y fomente y asegure la participación efectiva de las empresas que tiene este sistema en la adquisición de bienes y servicios, pero la contraparte deberá cumplir ciertos requisitos que establece la ley como condición de ser un proveedor para el Estado, ya que es un sistema abierto en el que todos los ofertantes pueden participar, lo que ha creado cierta suspicacia en el desarrollo del sistema de compras públicas. Sin embargo, la administración gubernamental considera que dicha administración es uno de los sistemas más seguros y no hay forma de que se pueda efectuar actos de corrupción, además de someterse a auditorías permanentes, por los organismos de control. (p. 790)

Los procesos de contratación de bienes y servicios estatales se efectúan plenamente mediante medios digitales, lo que les otorga celeridad a los procesos; sin embargo, evidenciamos que no cuentan con la implementación del sistema de riesgos para sus contrataciones estatales, lo que repercute directamente en el cumplimiento a gran escala de las contrataciones públicas.

1.4. Las compras públicas en Argentina

La República Argentina cuenta con leyes y reglamentos para la contratación pública, al igual que en nuestro país estas normas de contratación pública parten de la misma Constitución. Asimismo, existen normas de menor jerarquía constitucional que se encargan de regular todos los procesos y procedimientos de compra pública. El proceso de compra está evolucionando hacia un mayor grado de transparencia, pues existe un mayor número de gestión electrónica de compras y de contrataciones digitales (portal compra.ar).

A continuación, revisemos algunos puntos generales de la normatividad de contrataciones estatales de Argentina. En tal sentido se advierte que:

El sistema de contrataciones de bienes y servicios del sector público nacional fue creado por Decreto 1.545/94, norma que también da origen a la Oficina Nacional de Contrataciones (ONC), órgano rector del sistema de contrataciones de la administración pública.

A partir de enero de 2016 la ONC fue transferida de la órbita de Jefatura de Gabinete de Ministros, al Ministerio de Modernización, Secretaría de Modernización Administrativa, por Decreto 13/16 y Resolución 95/16 del Ministerio de Modernización.

Como órgano rector del sistema, tiene entre sus funciones las de proponer políticas de contrataciones y de organización del sistema y su perfeccionamiento permanente; proyectar normas legales y reglamentarias; dictar normas aclaratorias, interpretativas y complementaria y elaborar el Pliego Único de Bases y Condiciones Generales.

Las cuestiones procedimentales de la operatoria del Sistema de Contrataciones son reguladas por la ONC en manuales de procedimiento (Decreto 1.030/16).

A partir de septiembre de 2016, la reglamentación del régimen de contrataciones incorpora un capítulo especial sobre Contrataciones Públicas Electrónicas. El mismo establece que la ONC, habilitará los medios para efectuar en forma electrónica los procedimientos, autorizará las excepciones y elaborará un manual de procedimientos para autenticar e identificar usuarios del sistema (Arts.31 a 34 y ccs. del Decreto 1030/16).

En otro orden, la ONC tiene a su cargo la capacitación de los agentes, funcionarios y proveedores, respecto a los componentes del sistema de contrataciones. Lo hace junto al Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), que es el organismo rector de la capacitación de funcionarios del Estado y de la Escuela Gubernamental de Formación.

El INAP colabora y participa en el desarrollo y ejecución de planes de capacitación para mejorar la gestión de las contrataciones.

Las capacitaciones en contrataciones tienen como objetivo general el desarrollo y actualización de las competencias de los actores vinculados a los procesos de compras, la profesionalización y jerarquización de la función, la difusión de mejores prácticas y el incremento del número de usuarios del sistema.

Desde septiembre de 2016, a través del INAP, la ONC está brindando capacitaciones permanentes sobre aspectos normativos y operativos de las contrataciones, en particular, atendiendo al proceso implementación de COMPR.AR. (Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, 2016, pp. 10-11)

El Sistema de Contrataciones de la Administración Pública de la Argentina, conforme al artículo 23 del Decreto 1.023/01, y artículo 115 y ccs del Decreto 1.030/16, desarrolla un modelo que:

(…) permite trabajar de manera centralizada y coordinada en la recolección de información, planificación, regulación, capacitación, resolución de conflictos, monitoreo y control de la operatoria de las compras públicas, posibilitando la orientación de las mismas hacia objetivos estratégicos de desarrollo.

Al mismo tiempo, el marco jurídico establece la descentralización operativa de las contrataciones, en las Unidades Operativas de Contrataciones (UOC), que suman un total de 450 y funcionan en las jurisdicciones y entidades autorizadas, facilitando la ejecución de los procesos de contratación. (Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, 2016, pp. 11-12)

Por otro lado, conforme al Informe de evaluación de Estado de las compras públicas sustentables en la Argentina, elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (2016), se menciona que:

La Ley 24.156, regula la Administración Financiera y el Sistemas de Control de la Administración Pública Nacional. Esta crea el sistema de administración financiera que está constituido por:

• La Oficina Nacional de Presupuesto, órgano rector del sistema presupuestario del sector público nacional
• Unidades que cumplen funciones presupuestarias en cada una de las jurisdicciones.

(...)

El Poder Ejecutivo fija anualmente los lineamientos generales para la formulación del proyecto de ley de presupuesto general. A tal fin, las dependencias especializadas del mismo realizan una evaluación del cumplimiento de los planes y políticas nacionales y del desarrollo general del país y, sobre estas bases y una proyección de las variables macroeconómicas de corto plazo, preparan una propuesta de prioridades presupuestarias en general y de planes o programas de inversiones públicas en particular (art. 24 de la Ley 21.156).

La Oficina Nacional de Presupuesto prepara anualmente el presupuesto consolidado del sector público que contiene la información de los bienes y servicios que se estiman utilizar, así como la relación con los recursos financieros (art. 55 de la Ley 24.156).

A diciembre de 2016, 25 entidades participarán del Sistema Electrónico de Contrataciones, COMPRAR. Estas 25 entidades se corresponden con la administración presupuestaria de la totalidad de los principales organismos de la Administración Central.

En una segunda etapa, que se prevé culmine a mediados de 2017, se proyecta estarán incorporadas las unidades restantes, lo que significaría haber integrado al Sistema Electrónico de Contrataciones la totalidad de los organismos descentralizados de la Administración Pública Nacional. (p. 12)

El sistema de abastecimiento argentino evidencia cambios positivos en cuanto a avances tecnológicos, que permiten digitalizar y, por tanto, transparentar las compras públicas; sin embargo, no se evidencia mucho avance respecto de la implementación del sistema de gestión de riesgos para las contrataciones públicas, por lo que es indispensable que los organismos internacionales propulsen, mediante capacitaciones, las ventajas de implementar de forma integral el sistema de gestión de riesgos en todos los procesos de contratación pública.

IV. MODELO DE COMPRAS PÚBLICAS DE COREA DEL SUR

Respecto del modelo de compras públicas de Corea del Sur, Márquez (2021) nos menciona:

Antes de iniciar la descripción del modelo de Compras Públicas de Corea del Sur, es preciso entregar una breve explicación sobre las razones que llevan a escoger a Corea del Sur y su sistema para realizar un análisis y comparación. A diferencia de muchos de los países desarrollados, en 1953, al finalizar la guerra, Corea del Sur era más pobre que gran parte de los países latinoamericanos (…).

(…) Corea del Sur, país que ha llegado a considerarse un verdadero milagro económico, y que se ha posicionado como un país líder en tecnología y desarrollo. En esta investigación, se presenta como caso de éxito, elegido por su rápido crecimiento y su origen en la pobreza profunda que deja una guerra.

El Estado representa gran parte de la demanda en un mercado, por lo que garantizar transparencia, eficiencia y buena gestión, es fundamental para la “salud” del mercado y sus partes. En Corea del Sur, existe el denominado PPS, que es el Public Procurement Service, desde el año 1949, dependiente de la oficina del primer ministro, situación que evidencia de inmediato la relevancia que se le otorgó desde sus inicios. Más tarde, fue denominada como POFS, en español, Oficina Provisional de Suministro Extranjero, encargada de “administrar los suministros de ayuda extranjera”. Actuó como socio estratégico de su par en Estados Unidos, contribuyendo a la recuperación de la economía coreana. Poco a poco fue incorporando más responsabilidades, hasta incluir las contrataciones nacionales, transformándose en el año 1961, en la agencia central de adquisiciones, convirtiéndose en la institución clave en la implementación de programas de desarrollo económico, adquiriendo enormes cantidades de bienes y servicios de forma eficiente. Se le reconoce como el servicio que estableció la “estructura administrativa”, sindicada como la fuerza motriz del “milagro económico” en las últimas cinco décadas. (pp. 48-49)

Con relación al sistema electrónico de compras de Corea del Sur, Márquez (2021) especifica que:

El año 2002, se inauguró el sistema electrónico de compras –tan solo un par de años antes que en Chile– denominado Sistema de Compras Electrónicas en línea de Corea (KONEPS). En el tiempo ha sido evaluado por la ONU, el Banco Mundial y, en general, por la comunidad internacional, recibiendo en particular, el Premio al Servicio Público en junio del año 2003, como sistema que otorga transparencia y eficiencias a las adquisiciones públicas, siendo también en el año 2004, seleccionado como El modelo de mejores prácticas, en términos de compras electrónicas, ambos reconocimientos de la ONU. La OCDE, por su parte, lo señala como un sistema de compras efectivo y con fuerte impacto en el uso de Tecnologías de Información y Comunicaciones en el sector privado.

El Sistema integrado de Compras Electrónicas en Línea de Corea (KONEPS) es una ventana única donde las empresas pueden obtener información completa y trazable de todas las adquisiciones públicas, donde en una sola plataforma de adquisiiones se concentre todo el proceso de solicitud, adquisición, contratación y ofertas, en forma transparente y equitativa, llegando hasta los pagos en línea (ver figura N° 1). (pp. 50-51)

1. Funciones principales de KONEPS

Asimismo, Márquez (2021) se refiere a las funciones del sistema KONEPS:

El sistema electrónico KONEPS, constituye un canal único e integrado que disponibiliza información de interés para las empresas que generan negocios con el Estado coreano, información que incluye, datos sobre las licitaciones y sus características principales, como también sobre proveedores. A diferencia del sistema chileno, KONEPS interopera con 215 sistemas externos, entre otros, compañías que otorgan garantías, asociaciones industriales y autoridades certificadoras. Vale señalar que el sistema equivalente en Chile, solo en diciembre del año 2018 inicia un piloto de interoperabilidad con SIGFE, que corresponde al Sistema de Información para la gestión Financiera del Estado, lo que, con 100 instituciones públicas, permite comprar con disponibilidad presupuestaria directa desde SIGFE y no en forma manual. El riesgo más relevante de no estar vinculado con las Compañías o Bancos que emiten los documentos de garantía es que no es posible revisar en línea y de modo eficiente, la veracidad de la documentación recibida.

(…)

El sistema se caracteriza principalmente por:

• Competitividad de Gobierno, las funciones de abastecimiento y oferta de información están garantizadas. Se incorpora el método de “evaluación avanzada”, formato que permite seleccionar a la empresa adjudicataria adecuada.
• Eficiencia, las potenciales empresas oferentes se registran por única vez en el sistema para participar en todas las licitaciones públicas que se realicen consolidándose como un sistema electrónico integral, que recoge todas las etapas de la compra pública, desde la decisión de compra, hasta el pago.
• Transparencia, toda la información de las compras públicas se encuentra disponible en la plataforma del sistema.
• Accesibilidad y rapidez, toda la información y los trámites, las licitaciones y sus requisitos, el registro de las empresas, los contratos y pagos, se encuentran disponibles en la plataforma del sistema, simplificando los procesos y ahorrando tiempo y recursos al Estado y a las empresas.
• Seguridad, todos los procesos y transacciones se encuentran codificados y con sistemas de respaldo, que otorgan garantía de resguardo de la información y continuidad.
• Liderando el Gobierno electrónico, la creación y éxito de KONEPS, ha instalado estándares de calidad y seguridad que permiten proyectar un gobierno electrónico “avanzado”, sin olvidar que todos los esfuerzos en este sentido se justifican en mejorar la calidad de vida de las personas finalmente, generando una gran red que vincula a todos los actores e interopera con sistemas externos. (pp. 53-55)

REFERENCIAS

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