ENTREVISTA POR ARMANDO SAN ROMÁN ALVA

Dr. Enco, bienvenido. Quería iniciar con su apreciación sobre el dato que nos coloca como país líder de percepción de corrupción y que el 88 % de la ciudadanía considera que existe corrupción entre nuestra clase política. ¿Considera Ud. que dicha apreciación es coyuntural? ¿Qué hacer dentro de la gestión pública para cambiar esa percepción en la ciudadanía?¹

De todas las formas de corrupción, sin duda, la que más preocupa es la denominada corrupción política, aquella que incluso comienza a sembrar raíces desde los procesos de ascenso al poder público, me refiero a los financiamientos ilegales de las campañas electorales. El soporte económico que brindan estos oscuros grupos de poder económico determina luego el curso de las decisiones del Gobierno, direccionando las contrataciones públicas para favorecer dichos intereses privados, distanciándolas de los intereses públicos a los que deberían estar orientadas. Un Gobierno engendrado por el delito jamás tendrá legitimidad para liderar una eficaz lucha contra la corrupción. Este tipo de corrupción política, que tiene como principales actores a funcionarios públicos de alto perfil, es la que termina deslegitimando la institucionalidad democrática y determinando el alto nivel de percepción ciudadana de corrupción dentro del Estado. De ahí que no me sorprende, pero sí me preocupa, que nuestro país, a raíz de los escándalos de corrupción que comprometen seriamente al Gobierno de turno, esté liderando dichas encuestas en nuestra región.

Acorde con su conocimiento sobre las políticas anticorrupción, ¿cuáles considera que han sido las más efectivas en los últimos años?

Los datos indican que la corrupción va en aumento, ello genera la impresión de que las políticas públicas destinadas a prevenir la corrupción no están funcionando adecuadamente. Hace falta estudios que nos permitan evidenciar el nivel de eficacia de los planes o programas de integridad y lucha contra la corrupción que se promueven desde el Ejecutivo. De hecho, en el 2017, la OCDE advirtió que en el caso peruano existía una desarticulación de las agencias o instituciones responsables de enfrentar la corrupción y que no teníamos como país una política integral al respecto. Sin embargo, pese a las falencias existentes, es necesario destacar algunos avances importantes. En los últimos tiempos se han aprobado medidas interesantes, por ejemplo, implementación de más oficinas de integridad institucional, sistemas de gestión antisoborno, mayor transparencia activa y efectiva atención de solicitudes de acceso a la información pública, ampliación del alcance del control concurrente, limitaciones de acceso a cargos públicos de confianza a condenados por delito doloso en primera instancia, presentación de declaraciones juradas de intereses, etc.

Durante los últimos años, en el ámbito penal se ha optado por agravar las penas, sobre todo en casos de corrupción de funcionarios; sin embargo, en la actualidad se aprecian mayores casos de corrupción a pesar de contar con penas más graves. ¿Por qué no se ha logrado el efecto disuasivo con dichas penas? ¿Considera que para el funcionario que comete un acto de corrupción la pena es lo último que considera como consecuencia de sus actos?

El Derecho Penal debería ser siempre el último recurso del Estado para resolver los conflictos; sin embargo, los fines populistas de nuestros legisladores los han impulsado a manipular el Derecho Penal para dar el falso mensaje que incrementando las penas se contribuirá a reducir el crecimiento de la corrupción. No digo que las penas no cumplan un fin preventivo general, de hecho esa es la razón más importante del Derecho Penal, pero nuestro sistema penal evidencia falta de eficacia al momento de aplicar la sanción efectiva, de condenar ejemplarmente la corrupción, con lo cual damos un mensaje de “aquí no pasa nada”. Cuando un caso de corrupción no es denunciado, investigado o sancionado estamos generando impunidad y esta impunidad se ha convertido en una de las causas más importantes de promoción de la corrupción. Cuando no se aplica la ley, el Estado pierde respeto, pierde legitimidad. El año pasado, a propósito de la pandemia, se modificó el Código Penal incrementando de 15 a 20 años la pena privativa de la libertad para el delito de colusión agravada en casos vinculados al crimen organizado o al uso de recursos destinados a programas sociales o a atender situaciones de emergencia sanitaria. Dudo sinceramente que la medida formal adoptada disuada o persuada al corrupto más que la evidencia de una política judicial de sanción efectiva de la corrupción.

Luego del destape del caso Lava Jato, la fiscalía anticorrupción señaló a varios altos funcionarios como imputados de haber cometido actos de corrupción, han pasado varios años y hasta el momento existen pocos sentenciados por dichas imputaciones. ¿Esto se debe al diseño del proceso que lo hace lento? ¿O es consecuencia de una deficiente labor durante las investigaciones? ¿Qué efectos considera Ud. que tienen estos retrasos en la lucha contra la corrupción?

Si los resultados a nivel del Poder Judicial no son efectivos, las implicancias en la lucha contra la corrupción serán enormes. Se trata del mayor escándalo de corrupción económica ocurrido en los últimos tiempos. Partimos de la premisa que empresas como Odebrecht han reconocido culpabilidad ante diversas autoridades de justicia, entre ellas las de Estados Unidos, Brasil, Suiza, en incluso en el Perú. Los exejecutivos de Odebrecht han admitido haber utilizado dinero sucio de la División de Operaciones Estructuradas o Caja 2 tanto para financiar campañas electorales como para sobornar a altos funcionarios y hacerse de importantes licitaciones en obras de infraestructura, generando miles de millones de dólares en perjuicios económicos al Estado peruano. Lo que hicieron en nuestro país fue desarrollar, a lo largo de 10 años, un esquema de corrupción y lavado de activos asociado al crimen organizado. Me pregunto por qué el acuerdo de colaboración eficaz solamente contempla el delito de corrupción y no el de lavado de activos y organización criminal. Si pese a dicha premisa las investigaciones no nos conducen a sanciones efectivas, tanto a empresarios, personas jurídicas y funcionarios públicos, entonces habremos fracasado y, nuevamente, la impunidad habrá prevalecido. Las razones por las cuales aún no vemos la luz al final del túnel pueden ser diversas, desde las propias limitaciones formales que nos impone nuestro modelo procesal para afrontar con celeridad casos sumamente complejos hasta las equivocadas decisiones estratégicas tomadas por el equipo de fiscales para emplazar jurídicamente a un sofisticado grupo de poder económico corrupto, cuyo propósito nunca fue colaborar con la justicia, sino única y exclusivamente proteger sus intereses económicos en juego. La reciente decisión de la fiscalía general de Brasil de suspender la
colaboración de los exdirectivos de la empresa Odebrecht a su solicitud sin duda representa un revés y advierte el error de haber hecho depender la suerte de los casos, en gran medida, de un cuestionado acuerdo de colaboración eficaz subordinado a las reglas de la cooperación judicial internacional con un país con el que incluso no tenemos tratado de extradición.

El Ministerio Público es el encargado de llevar a cabo las investigaciones y recabar la información de los diversos casos de corrupción. ¿Considera que tienen todas las herramientas necesarias para realizar una labor eficiente? ¿Cree que cuenta con la especialización adecuada para los diversos casos de corrupción a su cargo?

El éxito del sistema penal frente a la corrupción depende de varios factores. En los últimos años, los fiscales peruanos han adquirido importante conocimiento y experiencia en el manejo de casos por corrupción, ese esfuerzo merece reconocimiento; sin embargo, ello no basta para dar una respuesta efectiva, pues el sistema penal como las demás agencias o instituciones que lo conforman deben estar al mismo nivel. Un aspecto que, sin duda, puede contribuir enormemente al fortalecimiento de la labor investigativa fiscal es la dotación de más profesionales multidisciplinarios para atender la alta demanda de informes periciales y no vendría mal ampliar el número de fiscales también. Por el lado del Poder Judicial, la cosa es más grave, pues a diferencia del Ministerio Público, ellos no tienen suficientes jueces especializados en delitos de corrupción, los de mejor dominio están en el Distrito Judicial de Lima y en muchas zonas del país tienen el encargo de ver dichos casos en adición a sus funciones. Por el lado de la Dirección Contra la Corrupción de la PNP, está venida a menos, la importancia de su desempeño demostrada en los casos Fujimori-Montesinos ha decaído y ha sido superado por la DIVIAC. Por el lado de la Procuraduría Anticorrupción, lamentablemente, la nueva regulación normativa del Sistema de Defensa Jurídica del Estado la ha debilitado al retirarle competencias para ver casos emblemáticos que involucran a altos funcionarios públicos o aquellos que representan esquemas de corrupción económica similares al caso del Club de la Construcción. Entonces, si queremos respuestas efectivas del sistema penal, necesitamos superar las brechas antes mencionadas, ello requiere voluntad política traducida en asignación de recursos económicos y ajustes normativos también.

La Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) es un elemento sustancial para recabar información de los movimientos financieros de los funcionarios y encontrar elementos que ayuden en las investigaciones. ¿Cuál es su apreciación sobre el aporte de la UIF a la lucha contra la corrupción? ¿Qué otros mecanismos consideraría Ud. dentro del sistema anticorrupción del Estado?

No cabe duda de que la creación de la UIF ha sido una decisión acertada. Su contribución en la detección de operaciones financieras sospechosas y su oportuno reporte a las fiscalías de lavado de activos o de corrupción de funcionarios ha sido y es fundamental dentro del denominado sistema penal anticorrupción. Hoy por hoy, todo país que se precia combatir la corrupción y el lavado de activos tienen implementadas sus unidades de inteligencia financiera. La corrupción desarrolla cada vez mejores mecanismos que le permiten asegurar las ganancias ilícitas recurriendo a sofisticados sistemas financieros que hacen muy difícil el trabajo de investigación. La UIF contribuye en la detección de la ruta del dinero, ello es un soporte vital para la labor investigativa fiscal. Sobre qué otros mecanismos podríamos considerar dentro del sistema anticorrupción, para comenzar, deberíamos crear formalmente el sistema anticorrupción, elevarlo a rango constitucional, estableciendo las instituciones que lo conformen, sus atribuciones, con capacidad vinculante, dotarle de los recursos necesarios y de la autonomía suficiente para que su despliegue no esté sujeto a las manipulaciones del poder político de turno o a grupos de poder político o económico.

El delito de peculado es materia común cuando se habla de casos de corrupción, puesto que muchos funcionarios terminan empleando recursos públicos para temas personales. ¿Considera que esto sucede porque el funcionario desconoce hasta dónde puede emplear los recursos del Estado o mayormente sucede porque el funcionario tiene la intención de destinar dichos recursos a sus temas personales?

El desconocimiento provocado por la falta de competencias para manejar la cosa pública puede conducir a un funcionario público a tomar decisiones equivocadas respecto al uso de los recursos públicos, lo que podría generar que otros se beneficien de los mismos vía apropiación o utilización en beneficio propio. Un funcionario incompetente puede actuar negligentemente y con ello incurrir en delito de peculado culposo. Esta clase de peculado podría superarse si quienes toman las decisiones en los procesos de incorporación de servidores públicos fuesen más diligentes y exigentes. En cambio, el peculado doloso considera un actuar deliberado, premeditado, de apropiarse de los recursos públicos, de usarlos o utilizarlos para su propio beneficio o de tercero. Este comportamiento representa el mayor porcentaje de los denominados delitos contra la administración pública y, por lo tanto, sugiere un mayor reto para combatirlo. Los implicados, por lo general, ocupan posiciones estratégicas dentro de la administración pública y son colocados exprofeso para ejecutar planes delictivos de la alta dirección, de ahí la necesidad de establecer mecanismos más exigentes que aseguren adecuadas designaciones y mejores procesos de supervisión y fiscalización de sus labores.

Sobre las organizaciones criminales, últimamente la figura se emplea para imputar a diversos altos funcionarios –alcaldes, gobernadores regionales o hasta al mismo Presi[1]dente de la República– el integrar una organización criminal. Sabemos que existen casos de organizaciones criminales que engloban diversos delitos, pero ¿considera Ud. adecuado el empleo que se le da actualmente a la figura de la organización criminal? ¿No pierde fuerza la figura al ser empleada para casos en los que no encaja? ¿Cuál es su apreciación?

Fíjese, antes del 2016 el delito contemplado en el artículo 317 del Código Penal se deno[1]minaba asociación ilícita para delinquir; sin embargo, con la publicación del Decreto Legislativo N° 1244 se redefinió el delito por el de organización criminal, mejorando ciertamente su estructura típica y aumentando la pena. Antes no llamaba mucho la atención si un fiscal abría investigación por delito de asociación ilícita, pero hacerlo ahora por delito de organización criminal genera un tremendo impacto mediático, más aún cuando de por medio el imputado es un alto funcionario público. La gravedad del comportamiento siempre fue el mismo, solo que el término empleado ahora tiene un impacto diferente. Creo que en determinados casos se ha exagerado al recurrir a este tipo penal en fase de investigación preliminar. Las razones, entiendo, irían más por un tema de estrategia fiscal, pues ello les permitiría calificar el caso como complejo y, en consecuencia, ganar un mayor plazo procesal para el desarrollo de la investigación, estrategia que, ciertamente, no comparto. Es mejor incorporar este delito sobre la base de las evidencias recabadas en la investigación que usarlo indiscriminadamente en la apertura de la investigación preliminar, corriendo el riesgo de su archivo con la consecuente deslegitimación de la figura penal.

Sobre la labor que realizó en la procuraduría anticorrupción, ¿cuáles fueron los mayores retos enfrentados por la procuraduría durante su permanencia en ella? ¿Ha habido cambios en la labor de la procuraduría anticorrupción desde entonces?

El primer reto que tuvimos que afrontar fue mejorar la eficacia y la eficiencia de la defensa legal del Estado, en casos de suma importancia, con escasos profesionales en Derecho y, adicionalmente, mal remunerados. Entonces, tuvimos que poner en marcha un plan de trabajo que combinara gestión pública y estrategias de defensa jurídica. Ambas resultaron positivas, se mejoraron las condiciones logísticas y remunerativas de nuestros aboga[1]dos a nivel nacional y fortalecimos los mecanismos de defensa, incorporando personal especializado en determinación de perjuicio económico y cobro de reparaciones civiles. El otro reto que se nos presentó en diciembre del 2016 fue afrontar el caso Lava Jato, empero, por decisiones convenientemente políticas, el Gobierno decidió debilitar la procuradu[1]ría asignando el caso a un procurador ad hoc. Pero el debilitamiento sistemático de la procuraduría anticorrupción continuaría no solamente recortándole atribuciones en el nuevo marco normativo, sino desplazando su competencia en casos importantes como el de Pativilca, casos de corrupción vinculados a las azucareras del norte, e incluso intenta[1]ron hacerlo en el caso La Centralita. Tuvimos que lidiar con el poder político impulsando acciones de defensa contra el Gobierno de turno de la época. Hoy creo que el principal problema pasa por la ausencia del procurador anticorrupción, lamentablemente hasta ahora no eligen a mi reemplazo pese a haber transcurrido ya dos años desde mi renuncia al cargo.

Sobre las prisiones preventivas, nos ha llamado la atención verificar que en los casos de políticos de alto perfil imputados por corrupción se les ha dictado prisiones preventivas de hasta 36 meses en su mayoría; sin embargo, en los casos de criminalidad de sangre (extorción, sicariato, asesinato, etc.) se le ha dictado prisiones preventivas normalmente de 18 meses. ¿Qué visión tiene al respecto?

La prisión preventiva, como bien sabemos, es una medida excepcional para cautelar el proceso penal frente a determinados riesgos, o bien de fuga o bien de entorpecimiento probatorio. La ley permite solicitarla incluso hasta por 36 meses y esto ocurre en casos complejos asociados a la criminalidad organizada. La razón de por qué en casos que involucran altos funcionarios se solicita 36 meses y, en cambio, para delitos comunes –graves, por cierto– se solicita menos está determinada por la complejidad del caso y los motivos que conducen al fiscal solicitarlo en tales extremos. Investigar un delito en el que se tiene como imputado a un delincuente común representa menos riesgos procesales que cuando se trata de un funcionario público de alto perfil, asociado, por lo general, al ejercicio del poder político, desde cuya posición puede manipular testigos, disponer encubrimientos o la desaparición de las pruebas que se encuentran en la administración pública cuyo ámbito de dominio precisamente recae en sus manos.

Muchas gracias por la entrevista, Dr. Enco. Como palabras finales, ¿qué considera que se debe mejorar dentro de la gestión pública para lograr un sistema anticorrupción efectivo?

El tiempo que vengo dedicando al fenómeno de la corrupción me ha permitido confirmar la tesis de que la corrupción es un fenómeno enraizado profundamente en las estructuras del Estado y de la sociedad en general, por lo tanto, la lucha por reducir su crecimiento es un esfuerzo de largo aliento. Cualquier estrategia para combatir la corrupción debe partir de establecer un sólido sistema anticorrupción, si es posible, con reconocimiento constitucional, con el diseño de políticas efectivas con enfoque multidisciplinario, no se debe recurrir siempre al Derecho Penal, no es la mejor herramienta para erradicar la corrupción. No digo que no sea importante, de hecho, su principal desafío es reducir las enormes brechas de impunidad que existen.

Habrá que ocuparse de ello, sin duda, pero lo urgente es enfocarnos en el ámbito preventivo, mejorando los mecanismos de acceso meritocrático a la administración pública, fortaleciendo el control gubernamental, el sistema administrativo sancionador. Ya lo he dicho alguna vez en este espacio, precisamos hacer transfusión urgente de gestores públicos, cualquiera sea el costo vale la pena: los mejores al Estado, bien remunerados, con visión de integridad, de valor público, de respeto por la legalidad y los derechos fundamentales.

NOTAS

1. Información obtenida de Caretas: https://caretas.pe/politica/ peru-lidera-ranking-de-percepcion-de-corrupcion-en-america-latina-segun-lapop/