I. INTRODUCCIÓN: COVID-19 Y TELETRABAJO

1. El acceso del trabajador discapacitado al empleo público

El acceso del trabajador discapacitado al empleo público ha tenido un reducido éxito debido a la imposibilidad de la administración pública para ofertar puestos de trabajo que sean compatibles con las habilidades físicas, sociales e intelectuales del trabajador (Cáceres, 2020). Más aún, el enfoque de la Ley N° 29973 se ha fundamentado en un criterio de solidaridad y responsabilidad por parte de la sociedad y, en particular, de las entidades públicas para brindar oportunidades de trabajo decente y calificado al trabajador, lo cual, en principio, creemos que limita en considerar a la persona con discapacidad como un actor con competencias a valorar por su aporte singular por su empleador público.

En un escenario de transformación del mercado laboral por efectos de la COVID-19, el trabajo presencial ha devenido, al menos durante los siguientes meses y, eventualmente años, en un espacio de exposición al contagio de la COVID-19, de forma tal que el teletrabajo “trabajo remoto” se considera un espacio potencialmente potente para alojar no solo a los actuales trabajadores, sino a los nuevos trabajadores a contratar en el espacio posconfinamiento. Ello al margen del riesgo que podría originar en el incremento del trabajo precario o trabajo en negro, bajo modalidades de tercerización, intermediación o trabajo autónomo.

2. El teletrabajo (“trabajo remoto”) en tiempos de la COVID-19

El teletrabajo –en términos de la COVID-19, “trabajo remoto”– se creó como una modalidad de prestación de servicios para proteger a los trabajadores en situación de riesgo de salud (Decreto de Urgencia N° 026-2020, Decreto Supremo N° 010-2020-TR) y, a su vez, permitir la continuidad de la actividad productiva en espacios seguros a aquellos puestos de trabajo que sean compatibles con labores no presenciales. Este conjunto de normas, dada la emergencia sanitaria, se ha regulado como excepción al régimen general establecido por la Ley Nº 30036 –Ley que regula el teletrabajo–, en tanto la imposibilidad de cumplir con la verificación en el domicilio del trabajador las condiciones de trabajo seguro, el otorgamiento de las facilidades de equipos y conexión, pero, sobre todo, su consentimiento.

3. El trabajo remoto y la persona con discapacidad

El trabajo remoto se instituyó como instrumento para proteger la salud del trabajador en situación de riesgo (por razones de edad, comorbilidades, discapacidad, etc.) y que a su vez realizará labores productivas evitando la posibilidad de ser parte de los procesos de suspensión perfecta de labores (Decreto Supremo N° 011-2020-TR) y, eventualmente, la extinción del vínculo laboral.

En el caso particular del Estado, en el cual los procesos de acceso y extinción del empleo se vinculan principalmente a Contratos Administrativos de Servicios (CAS), la decisión del gestor público transitará esencialmente por definir qué funciones, más allá de la determinación del descriptivo del puesto de trabajo (MOF), estarán sujetas al “trabajo remoto” y qué competencias mínimas debe cumplir el trabajador para realizar estas labores, no excluyendo, claro está, a las personas con discapacidad.

Ahora bien, cabe preguntarse ¿cuáles son las competencias mínimas que debe cumplir un trabajador discapacitado para laborar mediante trabajo remoto? y ¿qué acciones podría realizar el gestor público para promover el trabajo remoto a los trabajadores discapacitados?

II. EL ACCESO AL EMPLEO PÚBLICO PARA EL TRABAJADOR DISCAPACITADO

1. La promoción del acceso al empleo público para el trabajador discapacitado a través del trabajo remoto

En estas líneas proponemos invitar a los lectores a variar su punto de vista sobre su rol como funcionarios y servidores públicos al abordar la obligación de promover el acceso al empleo de la persona con discapacidad dispuesto en el artículo 49.2 de la Ley N° 29973.

Nominalmente, la ley exige a cada repartición pública cumplir con una cuota del 5 % de personas con discapacidad bajo sanción de multa (artículo 49.3 de la Ley), estableciendo desde el inicio un mensaje punitivo por parte de la inacción de la administración y ahondando un criterio de solidaridad e inclusión compulsiva que consideramos en la práctica origina una suerte de mensaje oculto en la política de esta norma y que muchas veces, dada la denominación de eficiencia en el empleo público vinculada a la administración de escasos recursos del Estado (artículo IV de la Ley Marco del Empleo Público), convierte en casi imposible, desde el punto de vista de la generación de “valor” en el servicio público, la inclusión de la persona con discapacidad.

La definición legal de persona con discapacidad (artículo 2 de la Ley Nº 29973) atribuye un conjunto de características para reconocer el grupo de personas que deben considerarse como personas con discapacidad¹, para luego prescribir sus derechos frente al Estado y la sociedad en su conjunto, imponiendo tanto a unos como a otros un conjunto de obligaciones que en resumen observan a la persona con discapacidad como un colectivo general y muchas veces homogéneo, sin tener en cuenta las peculiaridades y cualidades más allá de lo ordinario que ha desarrollado cada individuo, convirtiendo una desventaja física, mental y social en una cualidad única y a la vez colectiva, que brinda, en términos de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de las Naciones Unidas, “una contribución al bienestar general”.

Desde el tiempo de Friedman (1962) se consideró que cualquier empleador que siga criterios diferentes a la eficiencia productiva reduciría sus niveles de rentabilidad. En esta línea de razonamiento, Lagerlof (2020, p. 2) sostiene que existe un equilibrio positivo entre las empresas que tienen discriminación no solo salarial, sino de contratación, puesto que las empresas que no discriminan al momento de contratar aceptarán a los individuos que han sido discriminados por la empresa antes mencionada de esta manera; ambos generan empleo y, por lo tanto, mejoran la economía general, creando cierta competitividad, lo cual, en un escenario de mercado de acceso abierto y debidamente informado, puede generar un eventual beneficio individual y social en tanto al contratar a un individuo antes discriminado lo incentiva a demostrar que cuenta con la capacidad necesaria para generar valor en su puesto de trabajo; no solo eso, podría significar un aporte de más del 100 % de lo necesario para satisfacer su ego antes dañado y para demostrar al mundo de los empresarios que es de la mejor calidad no solo intelectual, sino también moral y personal.

Enfoques “economicistas” como el antes planteado conllevan a reflexionar sobre la mirada que debe tomarse en la generación de políticas de inclusión del “trabajador discapacitado”, tanto en el mercado privado como público, habida cuenta que la “productividad” no debe ser necesariamente el único factor a tomar en cuenta en la contratación de una “persona con discapacidad”.

III. LA POLÍTICA Y LA ACCIÓN DEL GESTOR PÚBLICO

Las políticas desarrolladas para la mejora de la inclusión social pueden definirse como pasivas y activas. Se consideran como pasivas aquellas referidas a beneficios, ayudas, prestaciones o pensiones, y activas a las encaminadas a favorecer la integración efectiva de las personas con discapacidad, la mayoría de ellas enfocadas al mercado laboral. A renglón seguido, dicha autora, al recopilar la bibliografía sobre los resultados de las políticas de promoción activa en la Unión Europea, ha indicado que no existe un claro efecto positivo, al menos en el Reino Unido, Alemania, España y Dinamarca (Santero, 2016, p. 37).

Uno de los problemas en la conceptualización de la discapacidad se debe a una suerte de ausencia de un punto de partida de común para la conceptualización de la discapacidad y, a partir de allí, su abordaje hacia una acción efectiva de valoración de su aporte en la sociedad (Pérez, 2019, p. 8). En efecto, hasta mediados del siglo XX se abordaba la discapacidad desde un enfoque individualista, como una tragedia o deficiencia individual. Posteriormente, luego de la Segunda Guerra Mundial, el eje se mueve hacia una visión de la sociedad como incapaz de promover políticas y contextos de inclusión que, en suma, prolonga la discriminación de las personas con “impedimentos”. De esta visión social deriva una propuesta conocida como el modelo minoritario norteamericano (“modelo de vida independiente”) que demanda “para que las personas con discapacidad desarrollen sus propios servicios en el marcado” (Santero, 2016, p. 13). Es en esta misma línea que se desarrolla posteriormente en Europa el modelo de diversidad funcional que propone que la diversidad es fuente de riqueza y que debe desterrarse el concepto de capacidad (Santero, 2016, p. 20).

En otros términos, siguiendo a la misma autora, este modelo “reivindica el reconocimiento de la humanidad y la diversidad más allá de los estrechos confines del mercado laboral y el consumo”. Al margen de sus posibles connotaciones disímiles, como la construcción de un sentimiento de impotencia ante la disparidad y la necesidad de fuertes habilidades de autodefensa, este modelo que promueve un cambio en la mentalidad de la persona con discapacidad basado en el sentido de pertenencia y orgullo colectivo lo que permite es promover un reconocimiento y promoción de las diferentes habilidades de las “personas con discapacidad”.

Asimismo, en los últimos años se ha venido promoviendo otros modelos en la visión de la “discapacidad”, como es el caso del modelo escandinavo que define a la discapacidad con un desajuste entre la persona y su medio, pudiendo ser esta situacional o contextual. En consecuencia, esta brecha crea y perpetúa la discapacidad, pudiendo esta brecha ser reducida o eliminada por las contribuciones y prácticas sociales. Un beneficio de este modelo es que las instituciones sociales –principalmente en un Estado de bienestar– son herramientas que permiten interactuar la mente, cuerpo y el medioambiente (Santero, 2016, p. 17). El modelo de derechos humanos tiene como exponente central la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de las Naciones Unidas (2006), dándole un carácter valorativo de derecho humano, no solo como política antidiscriminatoria, sino esencialmente incluye los derechos económicos, sociales y culturales como es el acceso al empleo digno. Finalmente, el modelo cultural propone que la “discapacidad” es constituida sobre la base de un constructo social y a criterios de “normalidad” en el discurso colectivo, los cuales se interrelacionan y generan criterios de conducta social (Santero, 2016, p. 20).

IV. HACIA LA SUPERACIÓN DE LA DISCRIMINACIÓN LABORAL Y EL RECONOCIMIENTO DE LAS HABILIDADES DIFERENTES

De acuerdo al World Report on Disability (World Bank, 2011) al menos un billón de personas, esto es, el 15 % de la población mundial experimenta algún tipo de discapacidad, convirtiéndose en la minoría más grande en el mundo, que a su vez tiene un porcentaje de desempleo en algunos países de alrededor del 80 %, factores vinculados a la diferencia de productividad, imperfecciones en el mercado debido a los prejuicios, discriminación y desincentivos al empleo provocados por un sistema de subsidios y compensaciones no remunerativas.

A nivel doméstico, de acuerdo a los resultados del Censo Nacional del año 2017, de un total de 29 381 884 habitantes en el Perú, un 10,4 %, esto es, 3 051 612 habitantes, cuentan con alguna dificultad o limitación permanente (INEI, 2018, p. 64). En términos de empleo, aun cuando la data en Perú es limitada y fragmentada, podemos indicar que en el caso del acceso al programa de inclusión laboral TRABAJA PERÚ, del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, en el año 2018 solo el 1,9 % de sus beneficiarios que tuvieron acceso a un empleo temporal fueron personas con discapacidad, frente al 96,2 % de la población que no tiene discapacidad (CONADIS, 2018, p. 84).

De otro lado, en términos jurisprudenciales, en sede comparada, la Corte Constitucional colombiana ha establecido que la discapacidad en términos prácticos no significa invalidez, inclusive aun cuando una persona tenga una pérdida de capacidad laboral del 50 % puede contar con otras habilidades para el desarrollo de una actividad productiva, lo cual no solo generará una fuente de ingresos para sí y su familia, sino que pondrá esas habilidades en servicio del crecimiento de la sociedad (Sentencia T-933 de 2013).

1. La accesibilidad como elemento central de los derechos de la persona con discapacidad

En términos del Comité sobre los Derechos de las Personas con discapacidad de las Naciones Unidas, la accesibilidad –entendida como un principio fundamental en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (artículo 9)– es una condición previa para que las personas con discapacidad puedan vivir en forma independiente y participar plenamente en la sociedad en igualdad de condiciones (Naciones Unidas, 2014, numeral 1), entendido como el entorno físico, el transporte, la información y las comunicaciones. En este entendido, siguiendo el razonamiento del Comité, estas “barreras artificiales” de la sociedad se deben a una falta de información y de conocimiento más que una voluntad consciente de impedir a las personas con discapacidad el pleno ejercicio de sus libertades, de forma tal que al introducir políticas que mejoran la accesibilidad mediante iniciativas de educación permanente, sensibilización y campañas culturales a la población general se combate el estigma y la discriminación. Estas mejoras imponen, igualmente, la decisión política de promover la participación directa de las personas con discapacidad en el desarrollo de los productos que mejoraría la comprensión de las necesidades existentes y la eficacia de las pruebas de accesibilidad (Naciones Unidas, 2014, considerando 19).

En este contexto, en el marco de acciones para promover el empleo por parte del Estado para las personas con discapacidad resulta clave incorporar la noción de participación de las personas discapacitadas como individuos y colectivos, esencialmente para reducir las limitaciones de acceso físico, transporte e información a las personas con discapacidad para luego identificar, en razón este nuevo entorno, las destrezas y habilidades que cada individuo en lo personal y colectivo puede brindar al espacio público.

Aun cuando esta afirmación resulta teóricamente atendible debemos ubicarla en un contexto de la práctica del servicio público peruano y la aparente falta de recursos materiales en el Estado peruano, que en muchos casos limita la adecuación de la infraestructura y procesos productivos a una personalización de la subjetividad individual como es el caso del trabajador discapacitado.

2. Los resultados de la política “social” de imposición de la cuota de empleo: Perú

En el Perú no se cuenta con data que permita verificar el éxito o no de la imposición de la cuota de empleo como instrumento de política pública para la inserción de la persona con discapacidad. Sin embargo, el propio Gobierno peruano ha reconocido en un informe ante la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Organización del Trabajo en el año 2018 (International Labour Organization, s.f.) la imposibilidad de cumplir con la cuota del 5 % de empleo público para las personas con discapacidad debido a su limitado acceso a educación, afirmación que aparentemente se alinea con la información relevada el año 2012 en la Primera Encuesta Nacional Especializada sobre discapacidad².

En sede comparada, como es el caso de España, Santero (2016) afirma que la principal motivación para la contratación de personal con discapacidad es el cumplimiento de la obligación legal de la cuota de empleo³ –la norma de cuota de empleo en España en similar al caso peruano–, bajo un comentario que resulta interesante indicar, que es el hecho de que la presencia previa de personas con discapacidad en la empresa parece ser el aspecto que cobra mayor peso para que las entidades cumplan con la cuota de empleo⁴. En el caso ecuatoriano, que al igual que Perú establece una cuota de empleo obligatoria, el 25 % de la población discapacitada en edad de trabajar cuenta con un empleo (Consejo Nacional para la Igualdad de Discapacidades, s.f.).

V. EN EL MARCO LEGAL PERUANO ES POSIBLE LA ACCIÓN DEL GESTOR PÚBLICO

La normativa legal, tanto a nivel doméstico como internacional, contiene pistas con relación a la construcción de un modelo que reconoce el valor de los servicios de la persona con discapacidad, más allá de un modelo inicialmente solidario e inclusivo.

En efecto, en el “Preámbulo” de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad de las Naciones Unidas (2006) se declaró:

m. Reconociendo el valor de las contribuciones que realizan y pueden realizar las personas con discapacidad al bienestar general y a la diversidad de sus comunidades, y que la promoción del pleno goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales por las personas con discapacidad y de su plena participación tendrán como resultado un mayor sentido de pertenencia de estas personas y avances significativos en el desarrollo económico, social y humano de la sociedad y en la erradicación de la pobreza (…).

Esta afirmación, consideramos, da un paso más allá en la perspectiva de considerar a la persona con discapacidad como un individuo que debe ser integrado social y laboralmente sobre la base de un mandato obligatorio y, eventualmente, punitivo (cuota obligatoria de empleo en el Estado del 5 % de los trabajadores) sin tener en cuenta que la diversidad de las habilidades de las personas con discapacidad y sus efectos e impactos en los grupos laborales promueven en los empleadores y, sobre todo, en el Estado proporcionar al administrador, esto es, a la sociedad en general, un real valor de servicio público.

A pesar de lo anteriormente expuesto, la legislación peruana, tanto la Ley General de la Persona con Discapacidad (Ley N° 29973) como la Ley Marco del Empleo Público (Ley N° 28175) han enfocado sus criterios de inclusión en la acción del Estado sobre la base de criterios de acceso y diversidad (artículo 4 inciso d, e y f de la Ley Nº 29973) y declaraciones generales fundamentadas en el principio de imparcialidad (artículo IV numeral 3 de la Ley N° 28175) que limitan la construcción de lineamientos eficaces para promover una perspectiva diferente en la generación de un modelo valorativo del aporte de las habilidades diferentes de la persona con discapacidad.

VI. HACIA UN MODELO DE RECONOCIMIENTO DE LAS HABILIDADES DIFERENTES POR PARTE DE LA PERSONA CON DISCAPACIDAD: EL ROL DEL ESTADO COMO EMPLEADOR

La Convención impone a los Estados parte la obligación general de adoptar todas las medidas legislativas, administrativas y de otra índole que sean pertinentes para hacer efectivos los derechos reconocidos en la Convención en relación con el trabajo y el empleo –artículo 4 párrafo 1 a)–. En otras palabras, la acción de los Estados debe significar la implementación de un modelo que efectivamente fomente de manera efectiva el empleo de las personas con discapacidad⁵.

1. Lineamientos para repensar en las habilidades “excepcionales” de la persona con discapacidad

En un reciente artículo de David Norfors (2019, p. 27), a partir de una visión centrada en el valor de las personas que denomina PCE (People-Centered-Economy) sostiene que la economía es definida por una interacción de individuos que participan en el sentido de generar valor entre ellos mismos. En con[1]secuencia, el propósito de una organización es servir para el logro de los objetivos individuales de sus participantes tanto a nivel material como emocional. Por lo que promover la innovación es un instrumento clave para generar puestos de trabajo en un modelo de círculo virtuoso. En este contexto, el autor sugiere que las personas con discapacidad gozan de las habilidades para insertarse mejor en el campo de la computación, como instrumento de la innovación, brindando asimismo diversidad a la fuerza de trabajo. En consecuencia, habilidades singulares determinadas por una condición preexistente o adquirida –p. ej. personas con limitación auditiva mejoran su capacidad visual–, habilidades compensatorias ante una pérdida de una función o capacidad determinada –p. ej. desarrollo muscular en los miembros superiores en las personas en silla de ruedas–, o habilidades contextuales referidas a que la limitación o pérdida se convierte en una ventaja en el trabajo –p. ej. personas con autismo, enfocadas en un campo reducido de intereses– proporcionan una mirada multidimensional de las posibilidades de la diversidad de competencias que puede proporcionar una persona con discapacidad.

Aun cuando las habilidades excepcionales se han reconocido como parte del discurso inclusivo empresarial a favor la empleabilidad de las personas con discapacidad, al menos en la experiencia comparada (Gonzales, 2015, p. 73), también es cierto que la discriminación se ha edificado sobre la validación de la sociedad industrial de ciertas capacidades que se consideraban válidas. En dicho sentido, la exclusión de la población que carece de estas competencias requeridas por la sociedad industrial es una realidad que inclusive se viene incrementando en el mundo actual (Gonzales, 2015 p. 73).

En este sentido, el reconocimiento de habilidades “excepcionales” por parte de cierta población “discapacitada” no debería significar bajo punto de vista alguno la generación de un proceso de discriminación indirecto a toda persona con discapacidad habida cuenta la mirada de absorción de la oferta de “trabajadores discapacitados” frente a una demanda determinada a ciertas habilidades sin explorar la propia actitud general de la persona con discapacidad para añadir valor a su puesto de trabajo, sino, más importante, generar un cambio en las actitudes de la sociedad frente a la diversidad.

Ciertamente, consideramos que la eficiencia productiva es un valor central, más aún en la lógica de la Ley del Empleo público peruano, pero debe igualmente considerarse que existen otras medidas para valorar el aporte de un trabajador que no solo transitan por la valoración de su labor individual, sino la mejora en el entorno de trabajo, la reducción de un clima laboral adverso y la generación de empatía hacia la diversidad, elemento esencial en la prestación del servicio público.

2. El cambio, en el entorno social, al generar “contacto social” de la persona con discapacidad

En un artículo escrito por Jesús Delgado (2015, p. 31) se sostiene que la estrategia del contacto social pone de manifiesto que esta forma de interacción efectuada con la persona con discapacidad en diferentes espacios de la vida, como bien es el caso del entorno laboral, es un factor que condiciona las actitudes, indicando que la interacción permite un cambio en la percepción habida cuenta que se puede descubrir los atributos positivos de las personas discapacitadas, desarrollando un mayor entendimiento de las mismas, sea a través de contactos estructurados o no estructurados. Asimismo, se sugiere que el grado de vinculación y experiencias con la persona que sufre discapacidad influiría en la percepción y valoración personal hacia la discapacidad.

En esta medida, y siguiendo los criterios antes seña[1]lados, la garantía del acceso a un empleo decente para la persona con discapacidad no solo genera la inserción individual de una persona en el espacio de trabajo, sino que influye favorablemente para reducir la aparente “muralla artificial” que no solo descalifica la discapacidad, sino en muchos casos la invisibiliza.

3. El aporte al valor público de los trabajadores discapacitados: los puestos de trabajo de los sistemas administrativos

El gestor público debe garantizar la atención oportuna y universal de los servicios que la administración presta sin distinción de raza, color, edad, educación, sexo, condición económica y/o social de la persona, incluyendo, claro, su eventual discapacidad. Bajo esta premisa, la empatía es un tema central con el que debe contar todo servidor público, la cual, en potencialidad, en una visión social y de reivindicación de las competencias de la “persona con discapacidad”, importa una suerte de actitud y aptitud proactiva hacia la creación de “valor público”, en tanto la “persona con discapacidad”, en teoría, estaría imbuida de valores como: solidaridad, justicia, equidad, honestidad y empatía necesarios en todo gestor público; adicionalmente, claro, están las habilidades técnicas de cada puesto.

Al margen que una “persona con discapacidad” desde su fuero individual puede establecer una línea de carrera propia en la administración pública o privada, estimamos que desde el punto de vista de la administración sí se pueden realizar acciones de política pública general que permitan promover qué grupos de puestos de trabajo sean evaluados en atención a las competencias requeridas e incompatibilidades de salud para que este pueda ser ejercido con un mayor valor agregado por la “persona con discapacidad”. Ejemplo de ello es el caso de los puestos de trabajo en los sistemas administrativos.

Los sistemas administrativos en el Estado son aquellos que permiten dar soporte al proceso misional de cada entidad, esto es, garantizar que el sector educación proporcione infraestructura, materiales y, sobre todo, talento humano en la enseñanza primaria y secundaria o que en el sector salud se brinde infraestructura hospitalaria suficiente, equipamiento o la contratación y capacitación de profesionales de la salud. Esto mismo se repite en toda repartición pública, sea transporte y comunicaciones, interior o, inclusive, la administración de justicia. Los puestos y sus responsabilidades son casi idénticos en tanto son dirigidos por una autoridad nacional que funciona como ente rector, como es el caso de SERVIR, en la gestión de recursos humanos, OSCE y el Ministerio de Economía y Finanzas, en el caso de abastecimiento, entre otros.

La adaptación de los puestos de trabajo en los sistemas administrativos del Estado, totalmente uniformes en todas sus dependencias permite que un ajuste en un puesto de trabajo pueda ser replicado en otras dependencias, casi automáticamente, de forma tal que la incorporación de habilidades y talentos especiales o diferentes de un “trabajador discapacitado” puede ser replicado relativamente en dependencias no solo del Gobierno nacional, sino regional y local.

En efecto, la identificación de habilidades “excepcionales” o “diferentes” de diversos tipos de discapacidad, sea física, cognitiva, mental o psicosocial, para labores calificadas y no calificadas, sea en el Sistema de Gestión de Recursos Humanos, Abastecimiento, Presupuesto Público, Tesorería, Endeudamiento Público, Contabilidad, Inversión Pública, Planeamiento Estratégico, Defensa Judicial del Estado o Control y Modernización de la Gestión Pública importa no solo la identificación de las funciones, actividades y tareas de cada puesto de trabajo en dichos sistemas administrativos, sino, más importante, la definición de “valor público” que genera cada puesto al servicio público y el aporte que brinda el “trabajador discapacitado”.

4. El gestor público puede mejorar las condiciones de acceso al “trabajador discapacitado” y promover el reconocimiento de su aporte en valor

A lo largo de estas líneas hemos observado que existe la tentación de introducir al “trabajador discapacitado” en una forma de entender el proceso productivo, sugiriendo que este trabajador se adapte a nuestro estado de cosas y no que este se adapte al trabajador. En la lógica del Estado, en particular el Estado peruano, las normas, procedimientos y prácticas históricamente han sido un vehículo para institucionalizar una forma de hacer las cosas muy poco abierta al cambio y a la creatividad individual, muchas veces basada en el hecho de que el destinario del servicio público espera resultados no necesariamente valiosos de la actuación pública, caracterizándolo como una “tramitología” o, más grave aún, asumiendo que los servicios brindados por el Estado son de menor calidad a los servicios que de idéntica forma brindan los privados. A mayor detalle se puede ello observar en el caso de la oferta y demanda de los servicios de educación y salud, los cuales en la percepción ciudadana son prestados de mejor forma en términos de calidad-precio, accesibilidad y oportunidad del servicio. Este fenómeno, aún debatible, es parte de nuestro modelo constitucional, que asigna al Estado un rol subsidiario en la economía y que en la actualidad ha entrado en crisis por la COVID-19 en Perú.

Ahora bien, aun cuando esta realidad es cierta, durante los últimos diez años han venido ocurriendo transformaciones en sede normativa internacional que obligan a los Estados a generar políticas domésticas de inclusión social, no solo como es el caso de las personas con discapacidad (2006), sino en el caso de los pueblos indígenas (Declaración de las Naciones Unidas sobre los Pueblos Indígenas del 2007), así como el Protocolo de las Naciones Unidas para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niños (2000), los cuales han incorporado a los países suscribientes, como es el Perú, la incorporación de políticas públicas inclusivas bajo el marco del ejercicio de los derechos humanos.

En un escenario como el antes planteado, la sociedad en los últimos veinte años ha venido transformándose, exigiendo al Estado una mejora en la calidad en la prestación de servicios públicos que de igual forma garantice calidad-precio, accesibilidad y oportunidad bajo criterios inclusivos y de respeto a los derechos humanos.

5. Lineamientos de acción operativa para la generación de empleo para la persona con discapacidad

En este contexto, cada repartición pública, al margen de decisiones a nivel de política y estrategia, debe considerar, para mantener un mínimo de aceptación y reconocimiento del servicio público, mostrar “signos” de mejora, uno de ellos, creemos, es la inclusión de la “persona con discapacidad” bajo dos acciones: el reconocimiento de su excepcionalidad en las competencias que pueda brindar, pero a la vez que este no se agota en la productividad laboral, elemento que consideramos subsidiario, sino en el efecto e impacto que un “trabajador discapacitado” puede generar en el entorno del prestador del servicio público y el demandante de dicho servicio.

La literatura antes examinada nos muestra lineamientos para realizar esta acción, los cuales transitan, principalmente, por la construcción de un entorno favorable al acceso (vías, infraestructura, equipos, espacios) del “trabajador discapacitado” y un espacio para el aprendizaje y formación del capacitador; pero, principalmente, que el proceso de soporte o misional, eventualmente, en que labore sea pasible de generar actividades y tareas que permitan el ajuste de la labor del “trabajador discapacitado” a la generación de valor público, más allá del “ritualismo” y “formalismo” característico de la administración pública.

En otras palabras, una acción como la antes planteada importa un ajuste a los instrumentos de gestión institucional como es el Manual de Organización y Funciones, el Cuadro de Asignación de Personal, inclusive el Reglamento de Organización y Funciones, de forma tal que se reconozca que ciertas funciones a desempeñar por un funcionario o servidor público pueden ser realizadas de forma distinta al procedimiento, en tanto se llegue al resultado del servicio y generen valor público, claro está, bajo los criterios del artículo IV de la Ley de Marco del Empleo Público, pero, por sobre todo, reconocer que la formación y capacitación del “trabajador discapacitado” no solo es en función a las necesidades del puesto de trabajo, bajo la premisa de la competencia por contenidos, sino el cómo hacerlo, que atiende las subjetividades de la persona con discapacidad. Ello no es noticia nueva, ya se encuentra previsto en la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (artículos 64 y 65) y más aún en la modificación del contenido del IPERC previsto en el artículo 77 del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo.

En este contexto, reformar el entorno del trabajo importa igualmente considerar que el Plan de Desarrollo de Personas, eje clave de la formación continua del servidor público, debe ser un instrumento que reconozca la diversidad de la persona y que cada individuo, incluida “la persona con discapacidad”, tiene una “esencia” y característica propia que debe ser puesta en valor por no solo en los procesos formativos, sino en la consecución de una dignidad en la labor pública que proviene de su reconocimiento como un trabajo digno para el servidor y la sociedad en general.

VII. EL TRABAJO REMOTO COMO OPORTUNIDAD DE EMPLEO PARA LA PERSONA CON DISCAPACIDAD

Aun cuando el trabajo remoto se ha previsto como una herramienta para reducir la pérdida de empleos productivos derivados de la COVID-19 y proteger la salud de los trabajadores con factores de riesgo en la salud, sobre todo en el sector privado, en el caso del sector público la situación es particularmente diferente en tanto la pérdida de empleos presentes y futuros en la administración pública depende de otros factores relacionados a la restricción presupuestal en bienes y servicios vinculados a los contratos administrativos de servicios. Sin embargo, aun en ese escenario, el Estado, sobre todo en ministerios y organismos públicos del Poder Ejecutivo, ha propuesto medidas para que parte de su fuerza laboral preste servicios a través de modalidades a distancia (teletrabajo, trabajo remoto); este es el caso del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, INDECOPI, entre otras.

A medida que vienen implementándose políticas y lineamientos de trabajo vinculados al gobierno electrónico, tanto en la virtualización de los procedimientos contenciosos y no contenciosos en la administración pública, así como en la administración de justicia, muchas de las tareas y actividades, sobre todo las de mayor calificación, no necesariamente requieren una labor presencial.

1. Las habilidades a requerir en los trabajos calificados en el sector público

Una de las debilidades en la incorporación de las personas con discapacidad ha recaído en las limitaciones de acceso a la infraestructura pública, así como, en su caso, en los ajustes necesarios del puesto de trabajo a las condiciones físicas, psicológicas y cognitivas del trabajador discapacitado. Sin embargo, estas limitaciones se reducen al mínimo cuando las labores del trabajador se realizan en su domicilio. Espacio físico bajo control del trabajador y su familia, donde la exposición a los riesgos físicos, químicos, biológicos se encuentra controlada, en tanto la incorporación de un puesto de trabajo en el domicilio del trabajador discapacitado incorpore únicamente labores administrativas propias de la instalación de una estación de trabajo (escritorio, unidad de cómputo, video, y útiles de oficina).

En este sentido, un trabajador con discapacidad física motriz en miembros inferiores puede realizar labores administrativas sin mayor diferencia que un trabajador con competencias ordinarias. Únicamente, será necesario que el empleador establezca reglas similares de identificación de los riesgos del puesto de trabajo como vigilancia médica ocupacional para el trabajador en labores remotas.

Situación diferente, pero no tan compleja, es el caso de las limitaciones físicas vinculadas los sentidos auditivos y visión. En dicho escenario, las labores a realizar por el trabajador discapacitado estarán vinculadas a labores específicas y/o diferentes de los puestos de trabajo ordinarios, como es el caso de trabajos que requieren un desarrollo superior del sentido del oído (telefonistas, áreas de quejas y reclamos, etc.) o labores de mayor concentración individual –reducción del sentido del oído–.

Cuestión diferente es el caso de las limitaciones físicas motrices superiores, necesarias para las labores administrativas intelectuales, sobre todo en el uso efectivo de las herramientas ofimáticas. En un escenario como el antes planteado resulta necesario realizar ajustes razonables al puesto de trabajo y a las herramientas y equipos de trabajo. Situación como la antes planteada no solo importa el ajuste del descriptivo de puesto y el instrumento de identificación y evaluación de riesgos (IPER), sino que la entidad pública ajuste los resultados esperados de las actividades a realizar por este trabajador en términos de rendimiento esperado por la entidad y su jefe inmediato.

Las discapacidades cognitivas, sin embargo, no serían apreciables a ser objeto de trabajo remoto en tanto este tipo de actividad requiere un nivel de autonomía y discrecionalidad, y en muchos casos el trabajador con limitaciones cognitivas es objeto de apoyo en la realización de sus labores.

En cualesquiera de los escenarios antes planteados, el empleador, en este caso el Estado, sí se obliga a que las funciones de trabajo objeto de oferta laboral a través de los Contratos Administrativos de Servicios (CAS) deban, obligatoriamente, incluir, aquellas discapacidades que son compatibles con las funciones (“labores”) que realizará el trabajador, lo cual implica necesariamente una evaluación previa del empleador no solo de las funciones que realizará este trabajador, sino las actividades y tareas, criterio clave para determinar el tipo de discapacidad y severidad de la afectación compatible con la función a realizar.

2. El rol del gestor público en el ajuste del descriptivo del puesto y la contratación CAS para trabajadores con discapacidad

Ordinariamente, el gerente de Recursos Humanos o jefe de personal es el responsable no solo del cumplimiento de la cuota de discapacidad, sino en tiempos de la emergencia sanitaria por el COVID-19, la determinación de las funciones (Contrato de Administración de Servicios - CAS) y puestos de trabajo (CAS, CAP) que serían objeto de trabajo remoto.

En este sentido, la capacidad atributiva del responsable de recursos humanos igualmente comprende el cumplimiento de las obligaciones en materia de seguridad y salud en el incluye, claro está, los riesgos asociados al puesto de trabajo y la determinación de las condiciones personales del trabajador, que pueden afectar la realización de un trabajo seguro.

Bajo este marco atributivo, propio de la administración pública, el propio responsable de Recursos Humanos es, a su vez, último responsable del servicio de seguridad y salud en el trabajo (artículo 36 de la Ley N° 29783), con lo cual en un solo órgano institucional es posible tomar decisiones no solo para garantizar un trabajo seguro, inclusive para el trabajador con discapacidad, sino, igualmente, generar los instrumentos necesarios, para que dicha labor pueda ser inclusive realizada a través del trabajo remoto. Al menos durante el periodo de emergencia sanitaria dispuesto por el Decreto Supremo N° 008-2020-SA.

3. Escenarios posteriores a la emergencia sanitaria COVID-19

Las normas que regulan el trabajo remoto tanto sede sanitaria, laboral, como en seguridad y salud en el trabajo solo tienen vigencia durante la emergencia sanitaria. Esto es, posteriormente a la conclusión de la emergencia, un escenario de trabajo virtual o teletrabajo ocurriría bajo el ámbito de las reglas generales del teletrabajo que, finalmente, requieren un acuerdo entre el trabajador y el empleador en un escenario de eventual temporalidad o permanencia de dichas labores.

Cabe indicar, que el éxito del teletrabajo antes de la pandemia ha sido muy relativo, al menos en el sector público. Eventualmente, su éxito dependerá de dos factores, a nuestro criterio: a) la identificación del gestor público de aquellos procesos de soporte, misionales o estratégicos (Decreto Supremo N° 004- 2013-PCM) objeto de esta modalidad de trabajo virtual; y, b) la identificación de aquellas actividades y tareas compatibles con el tipo y severidad que adolece el trabajador con discapacidad.

VIII. A MODO DE CONCLUSIONES

Aun cuando estas líneas y reflexiones son inicialmente exploratorias en la construcción de un nuevo enfoque para promover la inserción de la persona con discapacidad, nos permitimos resumir nuestro pensamiento.

Primero. La definición de “persona con discapacidad” se encuentra establecida en los convenios internacionales suscritos por el Perú, así como en nuestro marco regulatorio doméstico. Sin embargo, consideramos que en tanto es un concepto dinámico enclavado en las prácticas sociales, este debería ajustarse al objetivo social de inserción y creemos que correspondería más una denominación de “personas con habilidades diferentes y/o excepcionales”. Su determinación y configuración conceptual excede las páginas de este artículo, sin embargo, puede ser un espacio interesante para abrir el debate para, en el lenguaje legal doméstico y cotidiano, “visibilizar” a la “persona con discapacidad” no como una deficiencia, sino con un valor reconocido por la sociedad como es la habilidad diferente o excepcional, más allá de la simple productividad laboral.

Segundo. Ciertamente, el acceso a la información, espacio e infraestructura pública es fundamental para la persona y más para la “persona con discapacidad”, pero es el trabajo el que lo dignifica y percibe para sí y para los demás en su entorno y en la sociedad como un sujeto de derechos y obligaciones. En este sentido, políticas como la imposición forzada de la cuota de trabajo resultan esenciales, pero no suficientes, para promover la inserción de la persona “discapacitada” en el entorno laboral.

Tercero. Aun cuando la legislación vigente propone un modelo de inclusión de la persona con discapacidad obligatorio y, eventualmente, punitivo tanto para el empleador público como privado, la diversidad de las diferentes habilidades con las que cuenta una persona con discapacidad y su efecto e impacto en las relaciones laborales, tanto públicas como privadas, lo pueden convertir en un actor que brindaría servicios excepcionales tanto en el puesto de trabajo como en el bienestar general de la organización.

Cuarto. Proponer una preliminar evaluación de competencias y capacidades en puestos de trabajo de los sistemas administrativos públicos puede significar un primer peldaño para incluir como valor público agregado aquellas actitudes y aptitudes que “potencialmente” podrían poseer las personas con discapacidad.

Quinta. El gestor público, sin necesidad de una reforma legal, puede ajustar sus instrumentos de gestión y ofertar puestos de trabajo que incluyan las competencias de habilidades diferenciadas de la persona con discapacidad y su “actitud” potencial hacia contar con virtudes propias del servidor público, como es la empatía y la no discriminación, ejes centrales en el empleo público.

Sexto. El ajuste del descriptivo de puestos o Manual de Organización y Funciones, igualmente, requiere contar con un ambiente favorable en la repartición pública para promover el crecimiento profesional y personal de la “persona con discapacidad”, lo cual importa inclusive una nueva mirada al Plan de Desarrollo de Personas, ampliándolo hacia una perspectiva de potenciar habilidades no necesariamente productivas en el puesto, sino en la generación de un mejor espacio laboral y conciencia en la prestación del servicio público a través de personas con una diversidad de experiencias y actitudes de vida, como es el caso de las personas con discapacidad.

REFERENCIAS

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Lagerlof, J. (2020). Strategic gains from discrimination. European Economic Review, 122.