I. INTRODUCCIÓN

Sin duda, la COVID-19 ha generado la peor crisis económica mundial conocida en la historia y seguirá produciendo impactos en los siguientes años. En el Perú esta crisis será incluso más fuerte que en otros países de la región, y aunque el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) enfatice la sólida posición macroeconómica del país, lo cierto es que existen una serie de factores que señalan que no haber hecho la tarea de mejorar la economía y la administración estatal en temas concretos está pasando una fuerte factura al país. Pese al crecimiento económico y a los fuertes fundamentos de la base fiscal, en los últimos veinte años no se hicieron las reformas que se requerían en aspectos importantes como atacar la informalidad que padecemos y que ha sido una de las causas de la actual situación trágica de contagios y muertes; pero también la necesidad de mejorar el servicio civil que permita contar con mejores capacidades en el aparato público. El ciclo de crecimiento económico debió traer reformas institucionales más sostenidas.

Esta crisis viene demostrando la inoperancia de la gestión estatal en los tres niveles de gobierno para enfrentar un desafío de esta dimensión y la fractura existente en la articulación del Gobierno nacional y los gobiernos subnacionales, lo que debe motivarnos a analizar si es conveniente cambiar el paradigma de la descentralización.

El impacto de la COVID-19 es palpable en muchos sectores de nuestra economía. Estos reciben el golpe a través de dos vectores: i) muchas empresas reportan menores ingresos por la cuarentena (no pueden operar o si operan no tienen la demanda que ostentaban antes); y ii) la disminución de la productividad y, por ende, menores ingresos generan menos impuestos, mermando los ingresos fiscales del Gobierno nacional y gobiernos locales, afectando, por tanto, la redistribución.

No obstante, la ministra de Economía y Finanzas viene informando reiteradamente sobre el plan de estímulo económico que alcanzaba en una primera etapa hasta 12 puntos porcentuales del PBI nacional (alrededor de US$ 25 000 millones) y en una segunda etapa hasta 17 %; al exponer sus fundamentos destaca que esto es posible por la fortaleza macroeconómica peruana. Ese plan está siendo financiado con los ahorros de más de 30 años de disciplina fiscal, pero también con deuda, pues se han emitido bonos. Recuperar todo esto nos llevará un largo tiempo a todos los peruanos.

II. PRESUPUESTO Y COMPETENCIAS SUBNACIONALES: NORMATIVA, VACÍOS LEGALES O TEMA DE GESTIÓN

La Ley de Presupuesto Público viene acompañada siempre de dos leyes adicionales: i) la Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público, que tiene por objeto establecer las fuentes (de dónde) y usos (hacia dónde van) de los recursos del país, para lograr el equilibrio financiero del presupuesto, es decir, garantizar que se tenga de dónde obtener lo que se va a gastar. Cuando los recursos propios (tributos, tasas, y otros) quedan cortos se recurre a la Ley de Endeudamiento del Sector Público¹ para financiar lo que falte. No obstante, para ello existe la Ley de prudencia y transparencia fiscal, que pone límite al déficit fiscal en un 2 % del PBI.

En esa línea cabe señalar que la Ley de Endeudamiento Público se rige por principios, que entendemos actualmente se están cumpliendo. A continuación mostramos los principales que enumera el MEF en su página web²: eficiencia y prudencia; responsabilidad fiscal; transparencia y credibilidad; capacidad de pago; centralización normativa y descentralización operativa.

El MEF reitera el principio de la capacidad de pago del país, basado en los tres niveles de gobierno, indicando para ello que el endeudamiento es centralizado y su ejecución y/o corresponsabilidad es descentralizada; por ello es necesario encontrar una fórmula que garantice en el futuro el repago de la deuda contraída para estos momentos, si no habremos hipotecado nuestro futuro sin saber cómo se desarrollará este.

1. Las medidas de reactivación y el futuro

Tener la mirada puesta en la reactivación es necesario, pero es prudente también tenerla en el futuro, pues la enfermedad puede repetirse en unos años o, peor aún, potenciarse en el futuro inmediato. Esto último es muy importante dado que entre el 2002 y el 2019 se han desarrollado infecciones de coronavirus diferentes. La mayoría de ellos causan enferme[1]dades solo en animales; sin embargo, siete de ellos causaron también enfermedades en seres humanos³.

¿Qué nos garantiza que luego de habernos gastado todos nuestros ahorros en atender los efectos de la COVID-19 en nuestro país no venga una nueva COVID-20 o COVID-21 o sucesivos, donde necesitemos medidas iguales o mayores?

Por otra parte, si consideramos que nuestro país es acechado por amenazas y catástrofes causadas por temas de: i) salud (dengue, malaria, chikunguña); ii) naturales (huaicos, terremotos, inundaciones); iii) seguridad y orden público (desórdenes sociales, derrames de petróleo, subversión), entre otras, que impactan directamente en la estabilidad social-laboral y económico-productiva peruana, ¿qué haremos ante el impacto negativo de cualquiera de estas si nuestros exiguos ahorros se terminaron y nuestra capacidad de pago para nuevos créditos ya está comprometida casi totalmente este año?

Por si hasta aquí el panorama nacional se vislumbra fatal, a nivel de los gobiernos subnacionales la situación es peor, dado que estos no cuentan con ahorros; ese concepto no existe en el presupuesto público de estos niveles de gobierno, a lo más existe el saldo de balance y continuidad de inversiones que permite contar con los recursos que no fueron ejecutados el ejercicio anterior en el ejercicio en curso.

Los recursos directamente recaudados (RDR) de los gobiernos subnacionales son ordinariamente muy bajos (básicamente impuestos directos, tasas, multas, prediales y arbitrios). Este tipo de ingresos son posibles solo si tenemos una gran base de contribuyentes formales, lo que desafortunadamente no tenemos en muchas regiones. Por tanto, usualmente los gobiernos subnacionales viven financiados de lo que el MEF les habilita y pueda sustentarle, y casi nada de lo que producen sus propias arcas. ¿Cómo, entonces, se puede concluir que los gobiernos subnacionales puedan garantizar el prepago de la deuda que se está tomando? Recordemos aquí que el principio de capacidad de pago de la Ley de Endeudamiento Público permite obtener financiamiento externo e interno, de acuerdo con la capacidad de pago del Gobierno nacional, los gobiernos regionales, los gobiernos locales o de la entidad obligada. Bajo las consideraciones expuestas, todo el peso del endeudamiento por gasto para atención de emergencias queda normalmente en manos del Gobierno nacional, lo que por costumbre tomamos como derecho adquirido.

Ante este escenario, los gobiernos subnacionales deben tener en cuenta que sus competencias implican también generar sus propios ingresos y con ellos los ansiados RDR, por eso lo que se necesita es que los gobiernos subnacionales fortalezcan sus políticas para formalizar a sus contribuyentes y usuarios⁴; es una tarea difícil, sí, pero son ellos los llamados a hacerlo, pues son las autoridades más cercanas a la población de sus territorios. Son ellos los que tienen que comenzar la lucha frontal contra la informalidad, conseguir sus recursos y tener autonomía sobre ellos; caso contrario continuará la dependencia del Gobierno central.

1.1. Ineficiencia e informalidad desnudada

Informalidad es un término usado para describir al grupo de empresas, trabajadores y actividades económicas que operan fuera del marco legal y regulatorio o fuera de la economía formal (sujeta a control, seguimiento y tributos) dentro del país. Esta es una enfermedad ya conocida en Perú y nos ha mostrado todo el abanico de posibilidades en que nos puede atacar, pues desnudada ante la COVID-19 agitó sus más peligrosos tentáculos: i) informalidad del tejido empresarial peruano y los mercados (acaparamiento de productos de salud y hacinamiento); ii) informalidad en manejo de dinero no bancarizado (falta de cuentas corrientes y de ahorros para entregar subsidios); iii) informalidad en el domicilio (personas inubicables para subsidios); iv) informalidad laboral (subregistro de desempleo ante la actual coyuntura); y v) la informalidad del transporte público; entre otros.

En este sentido, esta enfermedad nos ha hecho ver lo que produce en el manejo de nuestra economía: i) empresas y profesionales que evaden impuestos; ii) trabajadores sin contratos ni beneficios; iii) trabajadores que ganan menos del salario mínimo; iv) microempresas no registradas (tiendas, servicios, taxis); v) vendedores ambulantes; y no menos importante, vi) pequeños agricultores.

El sector informal peruano cuenta con un promedio de 56 % de trabajadores informales del país y produce alrededor del 40 % del PBI; un 17 % de trabajadores se mantienen en empresas formales en condiciones de informalidad, lo que totaliza un promedio 73 % de trabajadores informales en el país (Loayza, 2017). Nuestro país está por encima de los países informales típicos en vías de desarrollo, donde el sector informal produce el 30 % del PBI y emplea el 70 % de los trabajadores. En el ranking de informalidad regional con base en la PROXY=Empleo, Huancavelica y Ayacucho llevan la peor parte, con un 90 % de informalidad, y Lima y Callao la mejor posición (aunque no la óptima), con 58 % y 54 %, respectivamente. Eso basta para definirnos como un país informal y con brechas muy grandes para acabar con esta enfermedad.

Ante la COVID-19 esta alta informalidad nos está pasando una factura que aún no terminamos de calcular; que esta represente el 40 % del PBI implica que el efecto recesivo de la cuarentena aún está subestimado. La informalidad es mayor en las regiones con mayor pobreza y donde los pequeños agricultores y economía familiar son la base de la seguridad alimentaria del país y los que sustentan parte de los ingresos formales de la agroindustria y agroexportación, que consolidan volumen de oferta con ellos. No tenerlos “mapeados” implica que no son visibles para los bonos del Estado y, por tanto, se tendría una incapacidad para proveerles el capital de trabajo para continuar sus labores productivas.

Pero la informalidad es mucho más nociva que eso, dado que implica un gran número de personas y actividades económicas. Por el lado de las empresas, estas no se benefician de: i) tecnologías apropiadas y modos de producción eficientes; ii) acceso a servicios públicos como la protección judicial y social; iii) mitigar riesgos como la vejez, la enfermedad y el desempleo. Por el lado del Estado, mantenerlas representa: i) una competencia desleal al sector formal; ii) una carga para el Estado y la sociedad formal; iii) una presión tributaria (recaudación sobre PBI) de 14 %, la más baja de Sudamérica.

1.2. La formalización como herramienta

¿Cuáles son las causas de la informalidad? Los expertos en la materia (Loayza, 2017) concluyen que los factores determinantes de esta se encuentran en dos vectores: i) falta de desarrollo, 23 %, con la consiguiente baja productividad por carencia de capital físico y humano; y ii) mala gobernanza, 73 %, explicada por regulaciones excesivas y deficientes servicios públicos.

Sobre mala gobernanza podemos mostrar algunos números: i) el Perú se ubica en el puesto 130 de 138 países, con la mayor rigidez del mercado laboral (Doing Business 2019); ii) el 103 de los 190 países con marco regulatorio empresarial complicado (Doing Business 2019); iii) el 105 de los 190 países con sistema tributario oneroso (Doing Business 2019); iv) el peor puntaje en educación entre los 10 países de Latinoamérica que participaron en las pruebas PISA 2018; y v) el 127 de 144 países con sistemas ineficaces de provisión de servicios públicos (World Economic Forum).

La formalización es una tarea pendiente en manos de los tres niveles de gobierno, pero sobre todo desde las regiones es un tema que se tiene que solucionar en la base y competencia ineludible de las regiones y municipalidades. Para solucionar los problemas listados líneas arriba se necesita conocer correctamente a los que tenemos que formalizar. Las herramientas para la formalización tributaria pueden ser provistas por la SUNAT para facilitar su aplicación por los gobiernos subnacionales. Para ello basta con cerrar la participación en la economía para todos aquellos que no cuenten con RUC y, por tanto, con la emisión y uso de facturas. Las boletas son un incentivo perverso para la formalización, pues son comprobantes de pago que no se pueden cruzar y debido a esto pierden la trazabilidad entre emisor y usuario. Ante un proceso de formalización serio, la emisión única de facturas y recibos por honorarios como comprobantes de pago nos servirá para trazar los ingresos y gastos de una proporción cada vez mayor de usuarios y así determinar a quién ofrecerle beneficios para formalización en alguna de las formas de sociedades que permite la Ley.

Las leyes para llevar a cabo este objetivo ya existen, el sistema tributario peruano es el conjunto ordenado de normas, principios e instituciones que regulan las relaciones procedentes de la aplicación de tributos en el país y se rigen bajo el Decreto Legislativo N° 771 (enero de 1994), denominado Ley Marco del Sistema Tributario Nacional. Hoy no existe ninguna excusa para que todos y cada uno de los habitantes del país estén formalizados y tengan un RUC, dado que el 99 % de la población peruana (unos 33 millones de personas) cuenta con este documento. Por tanto, es posible generar un RUC de forma automática (de oficio) para cada uno ellos, más tomando en cuenta que el RUC no es más que el DNI con un número de serie delante y un código verificado al final.

Con RUC emitido de esta manera no hay ninguna excusa para mantener la emisión de boletas (ni físicas ni electrónicas), dado que los campos de RUC y razón social o usuario podrán ser llenados sin ningún problema. La minería de las bases de datos resultantes de esta operación será un insumo sin igual para la formalización. Por ejemplo, ante la COVID-19, el DNI y RUC, así como consideraciones adicionales sobre actividad económica primaria y/o cargas familiares, podrían servir para emitir cuentas bancarias de oficio (Banco de la Nación), así como generar monederos electrónicos que permitan hacer llegar los subsidios y bonos a las personas identificadas correctamente de esta manera, pues se tendrían trazados sus egresos e ingresos (sus fuentes y usos). Y lo más importante, con este proceso estaríamos demostrando que los fines redistributivos de la formalización sirven, pues se estaría evidenciando palpablemente.

Hasta ahora, el Gobierno continúa con políticas desviadas de estos fines, lo más cercano en nuestros días son los protocolos de reactivación económica pos-COVID que han sido normados. Ningún informal, por más voluntad que exista, puede cumplirlos y, obvio, dado que tiene que salir a producir para los suyos, no tendrá motivación para cumplirlos; así como ellos, habrá muchos formales que pasarán a formar parte de la informalidad por este incentivo perverso. Lo dicen los números, la matemática es una ciencia exacta.

2. Los recursos públicos y la ejecución de los gobiernos subnacionales en salud

Ya antes de la COVID-19, la “negociación” y la asignación de recursos públicos a favor de los gobiernos subnacionales en Perú era bastante débil. Varios gobiernos regionales, y peor aún, municipalidades, trabajaban durante el año desfinanciadas; este año no ha sido la excepción y ahora pos-COVID-19 será aún peor. Esto puede generar serios problemas, pues al tener menores ingresos se verán obligadas a reducir su gasto, ¡que ya era exiguo!

A saber, los gastos más afectados (o más fácil de recortar desde el MEF) serán los gastos corrientes (principalmente el relacionado al factor humano), así como también los de bienes de capital (equipos, maquinarias, herramientas, suministros) y, por tanto, la inversión en la que inciden negativamente tres vectores: i) incapacidad para gestionarla por pérdida del capital humano; ii) recortes presupuestales desde el Gobierno nacional; e iii) imposibilidad de realizar la operación y mantenimiento de las inversiones realizadas por escasez de recursos.

En suma, ante un panorama pos-COVID en que es prioritaria la reactivación, la inversión y el empleo (como principal factor del consumo interno) producirán solamente subejecución de obras proyectadas, desempleo y baja capacidad de prestación de servicios públicos locales (como salud, saneamiento y limpieza pública). En ese sentido, hagamos un recorrido por cómo han ido ejecutando los recursos COVID-19 provistos por el Gobierno central con la información provista por la web de seguimiento de acciones, llamada Sala Situacional COVID-19⁵. Como podemos observar, en los puestos más bajos de devengados, en el semáforo rojo por regiones, está Pasco, con 23,7 %; Moquegua, con 24 %; Ayacucho, con 25,1 %; y Amazonas, con 28,3 %. Por otro lado, los puestos más altos de devengados corresponden a Tumbes, con 65,7 %; Lima, con 61,6 %; Lambayeque, con 5,4 %; y Arequipa, con 59,3 %.

Teniendo en cuenta incluso que el decreto de urgencia de emergencia permite utilizar procesos simplificados y de emergencia (con formalización futura) –lo que implica que los procesos de adquisiciones se podrían realizar entre los 15 y 30 días como máximo–, observar que todas las regiones tengan una ejecución tan baja, e incluso existan regiones con una ejecución paupérrima, refleja la falta de capacidad de los gobiernos subnacionales para realizar estos procesos prioritarios.

Si este es el comportamiento de sus equipos técnicos con todas las cartas a su favor, y ante circunstancias de vida o muerte, ¿qué nos espera entonces ante circunstancias normales? Eso explica ampliamente el atraso en la ejecución presupuestal desde las regiones.

Hagamos un cruce adicional con la información sobre contagios y letalidad por regiones en comparación con la ejecución presupuestal y analicemos la correspondencia de las acciones realizadas al respecto. El cuadro Nº 1 nos muestra las primeras nueve (9) regiones con un índice de letalidad mayor o igual al promedio nacional (2,93 %), con el índice de positividad sobre muestras y los valores absolutos de muestras, positivos y fallecidos.

Esas nueve regiones que más necesitan que se realice la inversión relacionada a la COVID, dada su alta tasa de letalidad, presentan una ejecución promedio de 34 %, es decir, una tercera parte de la ejecución que se necesitaba acelerar para mitigar la pandemia (ver cuadro Nº 2).

Estamos ante una situación que pasa por replantear nuevamente las competencias de los tres niveles de gobierno, cambiar el paradigma de principios, alcances y objetivos de la descentralización; analizar nuevamente qué decisiones y acciones deberían estar en manos de los niveles de gobierno más abajo y cuáles, niveles más arriba. En principio, a ante la realidad en que los gobiernos subnacionales muestran debilidades para ejecutar, formalizar y recaudar, ciertas funciones estratégicas de manejo presupuestal y financiero (sobre insumos e infraestructura de salud, educación y protección social) deberían estar en manos de una entidad autónoma y centralizada a nivel del Gobierno central.

Además, se deben tomar las medidas más convenientes para evitar el desfinanciamiento de los servicios públicos (sobre todo los de salud), pensar en un orden más adecuado de la delimitación regional (división por cuencas dado que agua es vida) y, sobre todo, combatir la atomización (en más de 2000 instituciones y gobiernos subnacionales) en los esfuerzos de desarrollo y protección social de todo el país.

2.1. Ejecución presupuestal en salud

Para realizar el análisis del presupuesto y ejecución en la función Salud del presupuesto público hemos recurrido a la Consulta Amigable del MEF. En esta información se contempla el presupuesto y ejecución de los tres niveles de gobierno. En el caso del nivel nacional se encuentra un (1) solo pliego, el sector salud, Ministerio de Salud (MINSA); a nivel regional contamos con 25 pliegos, uno por cada región; y a nivel distrital 1655 pliegos referidos a un número igual de municipalidades distritales (ver cuadro Nº 3).

Bajo esas consideraciones, un solo pliego del Gobierno nacional ejecuta en promedio S/ 8380 millones (45 % del presupuesto total), 25 pliegos ejecutan S/ 8034 millones (unos S/ 321 millones por pliego, equivalentes al 43 % del presupuesto total) y 1655 pliegos ejecutan S/ 374 millones (unos 22 mil por municipio, equivalentes al 2 % del presupuesto nacional). En resumen, el MINSA ejecuta el 94 % de su presupuesto anualmente, mientras la otra mitad del presupuesto en salud se atomiza en 1680 pliegos, que ejecutan a niveles que van en un rango entre 70 % y 88 % al año. A la luz de estos datos consideramos que no se debiera atomizar la inversión de servicios y bienes estratégicos, como en este caso en la salud, más aún en el marco de la COVID-19.

El presente análisis de los últimos diez años nos indica que centralizar la ejecución podría terminar siendo una salida más eficaz y eficiente para el país si el objetivo es garantizar un mejor desempeño del gasto corriente (compras centralizadas) e inversión en salud (infraestructura y equipamiento).

2.2. Apoyo operativo a los gobiernos locales

El Gobierno, teniendo en cuenta los problemas operativos y de gestión que vienen presentando los gobiernos locales, publicó los Decreto de Urgencia N° 047-2020 y Nº 057-2020, aprobando medidas extraordinarias en materia económica y financiera para transferir recursos por S/ 311 y S/ 17,2 millones, respectivamente, a los gobiernos locales a fin de financiar gastos operativos esenciales (gasto de las planillas del personal activo y pensionista, así como el vinculado a la prestación de servicios públicos) y minimizar los efectos en su situación fiscal, debido a la menor recaudación de ingresos por el aislamiento social decretado. También se realiza una segunda transferencia de S/ 300 millones y 22,4 millones, respectivamente, para el Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal, sumándose a los S/ 800 millones con el que este ya contaba, y encargando al MEF modificar los procedimientos (facilitarlos) y metas del PI para dicho fin. No obstante tenerse una necesidad prioritaria sobre este gasto, a la fecha de redacción del presente artículo la ejecución de dichos fondos aún era baja.

III. ANALIZANDO LA DESCENTRALIZACIÓN. PLANTEAMIENTO DE POSIBLES SOLUCIONES A LA LUZ DE LA EXPERIENCIA RECIENTE

Sobre este punto, algunos profesionales públicos defenderán ardorosamente la descentralización, e incluso reconocerán que gracias al “centralismo del Ejecutivo” no se logró la descentralización fiscal, que no es más que el poder de los gobiernos regionales para recaudar directamente ingresos fiscales a personas jurídicas y personas naturales en su ámbito de influencia, por ejemplo, el bocado jugoso de los tributos de las mineras, petroleras y energéticas. ¿Es esa la solución, la atomización final de nuestra economía y los múltiples marcos jurídicos que ello pueda generar?

1. Los debilitados pilares de la descentralización

A la luz de lo que propone la Ley bases de la descentralización, que indica que su finalidad es “(…) el desarrollo integral, armónico y sostenible del país mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población”⁶, analizaremos si estos objetivos se vienen cumpliendo, a la vez de revisar sus principios generales, los que exponemos a continuación: permanente, dinámica, irreversible, democrática, integral, subsidiaria y gradual⁷.

Contrario a lo señalado por la referida ley, y tratando de ser optimistas, podemos identificar que no se han cumplido, ni siquiera en parte, los 7 principios que sostienen la descentralización. ¿Eso implica que ha fracasado su implementación en 17 años de intentos⁸ o lo que no ha funcionado son las personas que estuvieron a cargo? Revisemos cada uno de los principios.

Con respecto al literal a), permanente, indica que la descentralización es una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, cuyo efecto vinculante se alcanza de arriba hacia abajo y viceversa, pero ¿se han generado realmente esas condiciones? La respuesta es ampliamente negativa, las directivas de desarrollo de los sectores productivos las más de las veces no son tomadas en cuenta. Cada quinquenio se generan planes, herramientas y dispositivos, que se venden como la panacea del desarrollo desde las regiones, pero estas simplemente no los toman como suyas o no las llevan a cabo, pues han determinado que el Gobierno nacional, en muchos casos, no les da una mirada. Ellos prefieren, en virtud a sus competencias y atribuciones, formular “nuevos” planes que no consiguen convencer al Gobierno central para su financiamiento y, por tanto, no son ejecutados. La espiral de “indefinición” continúa, así, ad infinitum, sin recordar que la regla de oro es: que quien pone las reglas es quien tiene el oro.

El literal b), dinámica, destaca lo que se debe generar como un proceso constante y continuo que promueve la integración regional y la constitución de macrorregiones. Sobre este caso, en la realidad esta afirmación es simple literatura; han pasado siete regímenes de gobiernos subnacionales, pero ha primado más las diferencias políticas, ideológicas y étnicas antes que las necesidades como país, las de sus administrados y, en algunos casos, la razón y el profesionalismo de sus autoridades. Nuestro país es el conjunto entremezclado de ideologías, tendencias, resentimientos ancestrales, derechos y deberes malentendidos. Dos décadas de descentralización y aún no funcionamos cohesionados como nación, mala ejecución de funciones de no pocas autoridades mal entrenadas en el ejercicio de sus competencias.

El literal c), irreversible, indica que el proceso debe garantizar, en el largo plazo, un país, espacialmente mejor organizado, poblacionalmente mejor distribuido, económica y socialmente más justo y equitativo, ambientalmente sostenible, así como políticamente institucionalizado. Casi dos décadas de regionalización califican como largo plazo, sin duda; no obstante, la superposición política sobre nuestra poco homogénea geografía ha echado por los suelos la ansiada mejor organización y sostenibilidad económica y ambiental. Para muestra basta un botón: los accesos a la región Huancavelica se realizan por Ayacucho, Ica y Junín, varios programas del Estado consideran a esta región dentro de sus oficinas descentralizadas de las regiones vecinas (caso Foncodes, Agrorural, Agroideas). Esto es una muestra que la actual distribución no se ajusta a los usos adecuados de la administración pro desarrollo económico ni ambiental. Siguiendo con el mismo ejemplo, Ica, la mayor región agroindustrial y agroexportadora del Perú, depende del agua que se produce cuencas arriba, en Ayacucho y Huancavelica; la seguridad hídrica de Ica y del país que vive de los ingresos fiscales (no tradicionales) depende de la llamada “voluntad política” de la autoridad de turno de esas regiones en cabeza de cuenca y no de un plan nacional articulado al desarrollo integral como país.

Las cosas se ponen más críticas con respecto al literal e), sobre integralidad del Estado y su rol de promoción de las actividades privadas en sus diversas modalidades, mediante el establecimiento de reglas jurídicas claras que garanticen el desarrollo integral del país. Sobre este punto sobran ejemplos de cómo las regiones han desconocido la puesta en marcha de diversas inversiones nacionales de envergadura, e incluso dinamitado propuestas de desarrollo de largo plazo. Muchas de esas inversiones habrían generado ingresos que hoy, ante la COVID-19, tanta falta nos hace. En este caso, la “integralidad” no fue tomada en cuenta. Se calcula que las grandes inversiones privadas que no vieron la luz por estos motivos en los últimos 10 años ascienden a US$ 50 000 millones, 24 % del PBI⁹, que propendería mayores ingresos al erario público.

El literal f), subsidiaridad, va contra toda lógica de mercado, indicando que las actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanzan mayor eficiencia, efectividad y control de la población si se efectúan descentralizadamente. Se ha demostrado reiteradamente la imposibilidad de licitar: la ejecución de obras, así como las compras de insumos, equipos, herramientas, entre otros (en el caso de la COVID-19 vinculados a salud), los que, sin duda, hubieran sido más eficientes si se hubieran realizado centralizadamente. La lógica que torna eficientes y eficaces las compras y licitaciones son los grandes volúmenes de compra y la unificación de criterios de selección.

Finalmente, el literal g), gradual, indica que la regionalización es un proceso paulatino, por etapas, en forma progresiva y ordenada, evitando la duplicidad. Me pregunto si en tres décadas de implementación se ha logrado ese objetivo. Cualquiera de nosotros puede visitar el campo y encontrar que un mismo grupo social ha recibido el apoyo de la región, sí, pero también de algún programa nacional, de algún proyecto sectorial, de la cooperación técnica internacional en convenio con algún sector o municipio, e incluso de la empresa privada que, a falta de una “puerta pública” bien identificada que los beneficiarios puedan tocar, termina atendiendo directamente para no tener problemas sociales que problematicen su intervención e inversiones.

Entonces, la regionalización como aparato político administrativo ¿ha generado un mayor desarrollo nacional?; ¿ha funcionado? No es una pregunta fácil de responder, algunos la defenderán diciendo que es una “representación política en el territorio”; pero eso, sin temor a equivocarme, es el rol del Congreso de la República. Creemos que es posible decir que funciona en aquellos casos en que el gobernador de turno cuenta con legitimidad y un equipo técnico conformado por una masa crítica de servidores públicos éticos, buenos gestores y baja informalidad en sus zonas de intervención. Pero, claro está, nuestra respuesta sobre el si funciona o no tendría una clara correlación ante cada cambio de régimen subnacional, es decir, cada cuatro años.

Tal como se observa, en las condiciones actuales casi ningún gobierno regional podría hacer frente a un equilibrio financiero entre sus posibles recursos y gastos, complicándose aún más el panorama. Peor aún, la lista de gobernadores presos e investigados es larga y relevante (Santos, Álvarez, Oscorima, Gerardo Viñas, entre otros). Además, las obras mal hechas como el Hospital de Tumbes, inaugurado en el 2014, actualmente ante esta emergencia, inservible.

2. ¿Paso atrás en la descentralización?

Ante el evidente retraso en la ejecución de los gobiernos subnacionales, con respecto a los recursos COVID-19 y la ejecución presupuestal en salud en general, el 21 de mayo el Congreso aprobó un proyecto de ley que declara en emergencia el sistema nacional de salud por un año, disponiendo que el MINSA asuma las direcciones regionales de salud - DIRESA durante ese periodo. Asimismo, dispone que el mencionado periodo de emergencia puede ser ampliado por otro semejante, computándose de esa manera hasta 24 meses de la posibilidad de tener una gestión centralizada en gasto corriente e inversiones en salud, y en extensión para el sistema de sanidad de las Fuerzas Armadas y policiales. En resumen, toda la rectoría y ejecución de salud centralizada en el Gobierno nacional y las facultades a la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales - SBN y al Organismo de Formalización de la Propiedad Informal - COFOPRI para que, en coordinación con los gobiernos regionales, realicen las acciones para el saneamiento físico, legal y puedan transferir muebles e inmuebles en los que se realizarán intervenciones para Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPRESS) de las categorías I4, II1 y II2, aunque, como hemos podido verificar en el cuadro Nº 3, el Gobierno nacional, a través del sector salud (MINSA), muestra una ejecución mayor que los otros niveles de gobierno, tanto en valores absolutos como relativos (porcentaje).

Las consideraciones de saneamiento físico legal de bienes muebles e inmuebles son un buen paso para facilitar la inversión, aunado a que será mejor y más eficiente la realización de compras de bienes e insumos de forma centralizada, lo que implica una mejor posición negociadora y acceso a mejores precios y condiciones de entrega.

2.1. Referencias sobre competencias subnacionales

Existe un debate internacional sobre el rol de los gobiernos subnacionales en el mundo10 para responder a las múltiples necesidades que la COVID-19 viene exigiendo.

El rol que juegan los gobiernos subnacionales ahora viene revalorándose debido a que son ellos los que se encuentran en la primera línea de fuego contra la COVID-19 y vienen proveyendo (cada uno de acuerdo a sus posibilidades), el acceso a los servicios básicos, movilidad, atención prioritaria a los más vulnerables, reforzando o construyendo nuevas infraestructuras de salud, tendiendo lazos con la sociedad civil presente en su zona de influencia, activando redes con la ciencia (proyectos de investigación) con el sector privado y con los productores de su localidad. También vienen apoyando con el acceso a mercados y seguridad alimentaria, activación de comedores populares y reorientando la agricultura de su localidad para responder a la gran demanda de alimentos presente y futura.

Políticamente, también hemos visto el rol que desempeñaron en Perú, Colombia, Ecuador y Chile; los gobiernos subnacionales presionaron en su momento a sus gobiernos para que se decretaran cercos de asilamiento entre las fronteras regionales.

En el Perú, el Gobierno central ha asumido el rol protagónico frente la COVID-19. En el marco de la emergencia sanitaria existen varias competencias y funciones que corresponden a los gobiernos locales, y por ello el Gobierno central les hizo transferencias financieras (canastas, compra de materiales y equipos de salud, entre otros que hemos visto líneas arriba); no obstante, algunos de los principales gastos se vienen realizando centralizadamente.

En las recientes declaraciones del alcalde Jorge Muñoz en el diario Gestión, este afirma que las medidas de aislamiento obligatorio y distanciamiento social fueron débilmente acatadas (fracaso) por muchas razones, destacando que principalmente se debió al, a su vez, débil eslabonamiento (coordinación eficiente) de esta estrategia entre el Gobierno nacional y los gobiernos locales. Entre líneas, Muñoz nos está expresando que el Gobierno central realice todas las acciones (gastos e inversiones nacionales, regionales y locales), para que los gobiernos subnacionales tengan a su disposición la plataforma operativa para coordinar la provisión de bienes y servicios.

2.2. Generando el cambio para encontrar la solución

A lo largo de las últimas tres décadas, muchos funcionarios públicos y trabajadores honestos se vienen esforzando para mostrar buenos resultados, generar desarrollo y una provisión de bienes y servicios sostenible en sus comunidades. También existen empresas privadas que han operado correctamente generando adecuadas y equitativas rentabilidades, y, sobre todo, dando trabajo. Todos han actuado en el marco de la ley y en una sana competencia. Sin embargo, los últimos años, sea por un afán desmedido o por la pérdida del más mínimo pudor o decoro, han salido a la luz autoridades, funcionarios y empresarios que han ejercido actividades indebidas y nos han hecho perder la confianza en nuestras autoridades.

Necesitamos generar un adecuado desarrollo social y económico que se base en un adecuado equilibrio de competencias entre los tres niveles de gobierno. Garantizar la adecuada, correcta y sostenible provisión de bienes y servicios públicos, equitativos para todo el país debe ser el principal objetivo. La COVID-19 ha devenido en la excusa ideal para probar nuevas formas de institucionalidad y gobernabilidad (Comando COVID, consejos de ministros casi permanentes y descentralizados, Congreso más preocupado por su representación, Acuerdo Nacional). Por la COVID-19 se ha generado un marco legal ad hoc, con base en decretos de urgencia que vienen demostrando su eficacia; quizá debamos analizar los resultados de estos y decidir sobre su permanencia en el sector salud y otros sectores estratégicos, para entrar en un tercer siglo de plenas libertades.

IV. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS

1. El concepto de la regionalización en general es bueno, solo que se debe revisar bien cuáles deben ser competencias nacionales, cuáles regionales y cuáles locales. El mayor cuestionamiento se encuentra en el atraso de la ejecución presupuestal que ostentan los gobiernos subnacionales y, aunado a ello, el bajo desarrollo en sus zonas de influencia.

2. Tomando como ejemplo la dinámica de ejecución de grandes inversiones vía APP en las que todas aquellas inversiones que no son eficientes (o, en términos privados, rentables) son provistas por el Estado, se podría generar el concepto de inversiones estratégicas nacionales y considerar en ellas la educación, la salud, la seguridad interna, la seguridad alimentaria y el transporte. Se determinaría así la importancia de realizar este gasto centralizadamente (Gobierno nacional), para luego entregar su gestión y manejo a los otros niveles de gobierno líneas abajo. En algunos casos, como el de salud, cabe la pregunta de si dicha gestión debe ser reservada al Gobierno central permanentemente.

3. Se propone considerar como estratégico y, por ello, competencia de gasto e inversión nacional: i) todo lo que abarque políticas de desarrollo de beneficio nacional (seguridad alimentaria, protección social, transporte) y de forma transitoria, hasta que se generen modificaciones territoriales con base en cuencas, a todas aquellas grandes inversiones que, aunque no sean de corte nacional, afecten a más de un gobierno regional dentro de una misma cuenca (sobre todo proyectos de agua, agricultura y ambientales).

4. Los gobiernos subnacionales, en ese sentido, deben convertirse en los administradores de largo plazo de la infraestructura provista por el Gobierno central, dedicándose a enfrentar retos regionales y locales como: i) el modelo adecuado de transporte público; ii) nuevo paradigma de mercados o centros de abasto; iii) provisión de agua potable y saneamiento; iv) limpieza pública y disposición de residuos sólidos; v) gestionar espacios públicos; vi) impulsar el desarrollo económico local; v) gestionar la inseguridad ciudadana; entre otros temas de gestión (más que de formulación y ejecución) de inversiones pro desarrollo social y económico.

5. En suma, se propone que los gastos e inversiones con mayor componente nacional sean los primeros en el ranking de funciones del presupuesto; así, por ejemplo: i) competencias nacionales exclusivas en inversión y gasto deberían ser del 1 al 10; la gestión de dicha inversión, luego de ejecutada, queda en gobiernos subnacionales; ii) competencias subnacionales en inversión, gasto y gestión de la 11 a la 18; y iii) inversiones por objetivos nacionales comunes de la 18 a la 25; esto es solo una primera aproximación con la finalidad de generar discusión al respecto.

6. Finalmente, sobre la recaudación de recursos directamente recaudados (RDR), los gobiernos subnacionales deben montar una estrategia de formalización sin límites hasta lograr su objetivo; este es el camino para lograr conseguir un flujo de ingresos de competencia regional y local (impuestos directos, impuesto al rodaje, arbitrios tasas, permisos, trámites, entre otros).

REFERENCIAS

Loayza, N. (2017). La informalidad en el proceso de desarrollo y crecimiento. Grupo de Investigación, Banco Mundial. Con base en información del Instituto Nacional de Estadística e Informática.

NOTAS

1. La Ley de Endeudamiento del Sector Público es un conjunto de órganos, normas y procedimientos orientados al logro de una eficiente administración del endeudamiento a plazos mayores de un año de las entidades y organismos del sector público.

2. https://www.mef.gob.pe/es/acerca-de-deuda-publica/ ique-es-deuda

3. Cabe señalar que tres han causado brotes importantes de neumonía mortal: SARS-CoV, MERS-CoV y COVID-19.

4. Existe un programa en el MEF que premia la recaudación de los gobiernos locales.

5. Ver https://covid19.minsa.gob.pe/sala_situacional.asp, en la opción de “Ver ejecución presupuestal COVID19” https:// www.minsa.gob.pe/reunis/data/covid19_ejecucion.asp

6. Recuperado de http://transparencia.mtc.gob.pe/idm_docs/ normas_legales/1_1_73.pdf

7. Ley Nº 27783, artículo 4, principios generales.

8. El proceso de regionalización recomenzó con Toledo y la Ley Nº 27783 de 2002 y en ese mismo año se hicieron las primeras elecciones. La gestión de las regiones comenzó el 2003. Fujimori canceló las regiones con el golpe de 1992, reemplazándolas por los CTR.

9. Inventario de inversiones de PROINVERSIÓN, www.proinversion.gob.pe

10. El Perú es uno de los países que más presupuesto destina a los gobiernos subnacionales: más del 40 %.