Resumen

El autor evalúa si los congresistas pueden ser sujetos pasibles de medidas limitativas de derechos en la etapa de investigación preliminar a partir de un estudio valorativo de la jurisprudencia. Al respecto, sostiene –contrario a la decisión de la Corte–que no existe oposición entre el artículo 449 del Código Procesal Penal y el artículo 2, primer párrafo de la Ley N° 27399, pues el primero solo hace referencia a la etapa del proceso penal especial, de modo que se habilita la aplicación de las normas del proceso común, pero no las reglas sobre medidas limitativas de derechos o de etapa preliminar.

MARCO NORMATIVO

Constitución Política: arts. 93 y 99.

Código Procesal Penal: arts. 449 y 450.

Ley 27399: art. 2.

Ley 27379: arts. 2 y 7.

Palabras Clave: Antejuicio político / Investigación preliminar / Procedimiento de acusación constitucional / Medidas limitativas de derechos / Congresistas de la República

Recibido: 25/11/2019

Aprobado: 19/12/2019

I. Introducción

1. Delimitación del objeto de análisis

Aunque haremos referencia a los altos funcionarios detallados en el artículo 99 de nuestra carta magna, este trabajo no tiene como fin abordar el espectro que les corresponde a todos ellos cuando les sindiquen la comisión de delitos de función, sin perjuicio de que muchas de las conclusiones a las que arribaremos con el presente estudio puedan arrojar luz respecto de todos ellos. El objeto del presente estudio se circunscribe a los congresistas de la República.

Luego, se hace necesario una segunda delimitación del objeto de análisis: nos limitaremos al estudio del espectro normativo que les corresponde a los congresistas de la República cuando se les imputa la comisión de delitos de función cometidos en el ejercicio de su cargo parlamentario, excluyéndose por antonomasia el análisis del aludido espectro normativo cuando se les sindique la comisión de delitos comunes por más graves que sean.

Como consecuencia de lo anterior, cabe señalar la tercera arista de delimitación, nos estamos refiriendo al procedimiento de levantamiento de la inmunidad parlamentaria, al procedimiento de antejuicio político, por lo que haremos referencia al proceso penal especial contra altos funcionarios. Este trabajo no tiene por objeto el análisis de cada uno de estos, sino la investigación preliminar que precede al procedimiento de acusación constitucional llevado a cabo en el fuero parlamentario.

Del mismo modo, aunque haremos referencia a las medidas restrictivas de derechos reguladas en el título III de la sección II del Código Procesal Penal (en adelante, CPP), las medidas de coerción procesal previstas en la sección III del CPP y las medidas limitativas de derechos consagradas en la Ley N° 27379 en concordancia con la Ley N° 27399, este estudio se limitará al análisis de estas últimas: las medidas limitativas de derechos.

Así las cosas, el objeto de análisis del presente estudio se circunscribe a responder la siguiente cuestión: ¿se puede imponer medidas limitativas de derechos a los congresistas de la República durante la investigación preliminar que se desarrolla previamente al procedimiento de acusación constitucional por la presunta comisión de delitos de función?

Finalmente, nótese que el objeto de análisis es si se puede (o no) imponer medidas limitativas a la luz del Derecho imperante, este es un enfoque más descriptivo que prescriptivo pues solo busca responder una cuestión desde lo normativo imperante sin cuestionar lo normativo imperante; y, no es si se debe (o no se debe) imponer medidas limitativas. Para responder esta cuestión solo se usarán las herramientas de la dogmática, la legislación y la jurisprudencia.

2. Cuestión problemática

Producida la caída del régimen fujimontesinista, “se inicia en condiciones muy precarias la transición para normalizar la vida democrática e institucional del país” (San Martín Castro, 2004, p. 51). Siendo así, el Congreso de la República, por iniciativa del Poder Ejecutivo^[1] de aquel momento, promulgó la Ley N° 27379 –vigente desde diciembre del año 2000–, denominada: “Ley de procedimiento para adoptar medidas excepcionales de limitación de derechos en investigaciones preliminares”, que tuvo por finalidad la imposición de medidas limitativas de derechos durante la investigación preliminar en supuestos determinados. Asimismo, resulta preciso señalar que esta ley constituyó un espectro normativo complementario al Código de Procedimientos Penales de 1940, el cual no tenía previsto –de forma organizada, completa y sistemática– la imposición de medidas limitativas durante la investigación preliminar^[2].

Con mayor énfasis debe destacarse que esta ley fue de aplicación general, sin distinción alguna ante supuestos de “condiciones especiales” para los sujetos merecedores de sanciones. Así, durante ese mismo tiempo entra en vigencia la Ley N° 27379 con muchas interrogantes, entre ellas si su ámbito de aplicación alcanzaba a los altos funcionarios descritos en el artículo 99 de la Constitución que estaban incursos en una investigación preliminar por algún delito de función, pues como lo afirmó Marcenario Frers (2001), “evidentemente, esta norma [Ley N° 27379] se dio para la población en general; pero debemos recordar que tanto nosotros como algunas otras personas estamos sujetos a un régimen especial; es decir, a los altos funcionarios del Estado” (p. 34). Es así que se dio lugar a la promulgación de la Ley N° 27399 referida exclusivamente a los altos funcionarios del Estado del artículo 99 de la carta magna.

La Ley N° 27399 entró en vigencia en enero de 2001 –un mes después de entrada en vigencia la Ley N° 27379– disponiendo que las medidas limitativas detalladas en esta última ley, salvo algunas excepciones, sean aplicables a los altos funcionarios del artículo 99 de la Constitución cuando estén incursos en una investigación preliminar por la comisión de un delito de función. Así, en su artículo 2 señala que:

Los funcionarios del Estado comprendidos en el artículo 99 de la Constitución pueden ser objeto de las medidas limitativas de derechos previstas en la Ley N° 27379. Esta disposición no es aplicable a los funcionarios mencionados en el primer párrafo del Artículo 93 de la Constitución.

Como se podrá advertir, el referido texto legal tiene una prescripción que excluye expresamente la imposición de medidas limitativas de derechos a los altos funcionarios del artículo 93 de la Constitución durante las diligencias preliminares. Al respecto, el artículo 93 de la Constitución señala que:

Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación.

No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones.

No pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento.

Así, la respuesta a la cuestión planteada como objeto de análisis, pareciera ya definida y diáfana; sin embargo, recientemente, en el contexto de la disolución^[3] del Congreso de la República, la Corte Suprema de Justicia ha emitido dos pronunciamientos jurisdiccionales mediante los cuales se han impuesto –durante diligencias preliminares– medidas limitativas de derechos a dos congresistas de la República sindicados como autores de delitos de función cometidos en el ejercicio de sus cargos congresales.

El primer caso es del –recientemente– excongresista Roberto Gamaliel Vieira Portugal, quien se encuentra investigado preliminarmente por la supuesta comisión del delito de tráfico de influencias agravado, cometido durante su ejercicio parlamentario; siendo que mediante Resolución N° 01 de fecha 01 de octubre de 2019, suscrito por el juez supremo de investigación preparatoria de la Corte Suprema de Justicia Hugo Nuñez Julca, se dispuso –a pedido de la fiscal de la nación Zoraida Ávalos Rivera– la imposición de la medida limitativa de impedimento de salida del país por quince días; todo ello, a raíz de las noticias periodísticas^[4] propaladas en el país donde se observan dos intentos de una supuesta fuga por parte del aludido exparlamentario.

El segundo caso es de la actual congresista –miembro de la Comisión Permanente– Luciana Milagros León Romero, quien se encuentra inmersa en una investigación preliminar por la supuesta comisión de los delitos de tráfico de influencias agravado y cohecho pasivo propio, cometido –según la tesis fiscal– cuando ejercía el cargo parlamentario. Así, mediante Resolución N° 01, 02 y 03 de fechas 21 y 23 de octubre del presente año, suscrito por el mismo juez supremo de investigación preparatoria de la Corte Suprema de Justicia Hugo Nuñez Julca, se dispuso –ha pedido de la misma fiscal de la nación Zoraida Ávalos Rivera– diversas medidas limitativas de derechos (como allanamientos, incautaciones, etc.). Esta decisión ha sido confirmada por la Sala Penal Especial de la Corte Suprema de Justicia en todos sus extremos mediante Resolución N° 03 de fecha 11 de noviembre de 2019.

Este escenario incógnito ha trascendido las esferas jurisdiccionales y ha tomado lugar en los fueros de opinión y de la prensa nacional; de modo que este escenario ha sido intensificado por la culminación de los treinta días de inmunidad parlamentaria contados desde la disolución del Congreso. Así, medios periodísticos como La República^[5], El Comercio^[6], Radio Programa del Perú (RPP)^[7], Andina, y Correo^[8] en sus respectivos portales web, a lo largo del mes de octubre del presente año han abordado el tema de la inmunidad parlamentaria y antejuicio político de los congresistas, apoyados en referencias normativas y doctrinales.

No podemos dejar de anotar que el aludido contexto incógnito y el debate sobre la procedencia o no de medidas limitativas de derechos a los congresistas de la República durante la investigación preliminar ha tomado mayor énfasis y revuelo en el mundo de la prensa y de la opinología a consecuencia de los reiterados allanamientos e incautaciones que se dispusieron contra la congresista Luciana Milagros León Romero, tal como lo dejan notar los reportes periodísticos –colgados en sus páginas webs– de Canal N^[9], El Comercio^[10], RPP^[11], La República. Esto ha ocasionado que muchos de los congresistas disueltos se vean en la incertidumbre y la zozobra de una inminente ola de incautaciones, descerrajes y allanamientos a raíz de este último precedente.

En ese sentido, resulta relevante dilucidar la siguiente cuestión: ¿se puede imponer medidas limitativas de derechos a los congresistas de la República durante la investigación preliminar que se desarrolla previamente al procedimiento de acusación constitucional por la presunta comisión de delitos de función?

II. Inmunidad parlamentaria y antejuicio político de los congresistas de la República

Los congresistas de la República gozan de una serie de prerrogativas institucionales como por ejemplo, la inviolabilidad de sus opiniones y votos^[12] (artículo 93 de la Constitución, primer y segundo párrafo), juicio político^[13] (artículo 100 de la Constitución), inmunidad parlamentaria (artículo 93 de la Constitución, último párrafo) y antejuicio político (artículo 99 de la Constitución). En el presente apartado nos referiremos a estas dos últimas prerrogativas.

1. Inmunidad parlamentaria

La inmunidad parlamentaria está instituida en el artículo 93 de la Constitución y su procedimiento de levantamiento ha sido desarrollado en el artículo 16 y ss. del Reglamento del Congreso. El Tribunal Constitucional también ha tenido la oportunidad de delimitarla y definirla en sus propios términos en diversas sentencias recaídas en los Expedientes N° 1011-2000-HC/TC, N° 006-2003-AI/TC, N° 0026-2006-PI/TC y N° 00013-2009-PI/TC.

Así, el Expediente N° 006-2003-AI/TC de fecha 1 de diciembre de 2003, en su fundamento jurídico 5, señaló que la inmunidad parlamentaria:

[S]e trata de una garantía procesal penal de carácter político de la que son titulares los cuerpos legislativos de un Estado a favor de sus miembros, de forma tal que estos no puedan ser detenidos ni procesados penalmente, sin la aprobación previa del Parlamento.

El objetivo de esta prerrogativa es evitar detenciones y/o procesos penales promovidos por motivaciones estrictamente políticas, afectándose de este modo el debido funcionamiento del Congreso y/o su conformación. Tal como lo han señalado Caro John y Huamán Castellares (2010), “el fundamento de esta prerrogativa es el permitir al funcionario público el libre ejercicio de sus funciones públicas, sin que presiones externas motivadas en fundamentos no jurídicos le impidan el normal ejercicio de su función” (p. 203). De tal forma que “una vez determinada la ausencia de toda motivación política en la acusación, el Congreso tiene el deber de levantar la inmunidad al imputado”.

Debe precisarse que el constituyente ha extendido la garantía de la inmunidad parlamentaria al Defensor del Pueblo (artículo 161) y a los miembros del Tribunal Constitucional (artículo 201).

2. Antejuicio político

El antejuicio político está instituido en el artículo 99 de la Constitución y su procedimiento de acusación constitucional ha sido desarrollado en el artículo 89 y ss. del Reglamento del Congreso, este último cuerpo normativo ha señalado que: “mediante el procedimiento de acusación constitucional se realiza el antejuicio político, al que tienen derecho los altos funcionarios del Estado comprendidos en el artículo 99 de la Constitución Política”.

Por su parte, el Tribunal Constitucional también ha tenido la oportunidad de delimitarla y definirla en diversas sentencias recaídas en los Expedientes N° 0006-2003-AI/TC y N° 00013-2009-PI/TC. Es así que en el Expediente N° 006-2003-AI/TC de fecha 1 de diciembre de 2003, en su fundamento jurídico 3, se define al antejuicio político de la siguiente forma:

[E]l antejuicio es una prerrogativa funcional de la que gozan determinados funcionarios, con el propósito de que no puedan ser procesados ante la judicatura penal por los delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, sin que medie un procedimiento con las debidas garantías procesales ante el Congreso de la República y la consecuente acusación del propio Legislativo.

Así también, en el mismo fundamento señala que el objetivo de esta prerrogativa es determinar la “verosimilitud de los hechos que son materia de acusación, así como su subsunción en un(os) tipo(s) penal(es) de orden funcional, previa e inequívocamente establecido(s) en la ley”.

3. Diferencias entre la inmunidad parlamentaria y el antejuicio político

El Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente N° 006-2003-AI/TC de fecha 1 de diciembre de 2003, en su fundamento 7, estableció que entre la inmunidad parlamentaria y el antejuicio político existe cierta similitud análoga:

En lo que atañe al privilegio funcional de los altos dignatarios del Estado, tanto el procedimiento regulado en el artículo 16 del Reglamento del Congreso (levantamiento de la inmunidad parlamentaria) como el regulado en el artículo 89 de la misma norma (antejuicio político), tienen un objeto sustancialmente análogo; a saber, la proscripción de ser procesados penalmente sin haber sido previamente despojados de la prerrogativa funcional en un procedimiento seguido en el seno del Legislativo.

Sin embargo, el mismo Tribunal Constitucional, en el mismo pronunciamiento, en su fundamento 6, ha determinado una serie de diferencias, que a su criterio pueden clasificarse en diferencias formales y materiales. Son diferencias formales: i) mientras todos los altos funcionarios que gozan de inmunidad (congresistas, defensor del pueblo y los miembros del Tribunal Constitucional: artículos 99, 161 y 201 de la Constitución), tienen a su vez la prerrogativa de antejuicio político (artículo 99 de la Constitución); sin embargo, no todos los que son titulares de esta última son titulares de la inmunidad; ii) mientras la inmunidad parlamentaria tiene vigencia desde que se es elegido en el cargo hasta un mes después de haber cesado (artículo 93 de la Constitución), la prerrogativa funcional del antejuicio político permanece vigente hasta cinco años^[14] después de haber cesado en el cargo (artículo 99 de la Constitución).

Son diferencias materiales: i) a diferencia de lo que ocurre con el privilegio del antejuicio político, en el procedimiento para el levantamiento de la inmunidad parlamentaria el Congreso no asume un rol acusatorio, sino estrictamente verificador de la ausencia de contenido político en la acusación. En estos casos, el Parlamento no pretende acreditar la responsabilidad penal del recurrente, sino tan solo descartar los móviles políticos que pudieran encontrarse encubiertos en una denuncia de mera apariencia penal; ii) la garantía de la inmunidad parlamentaria opera solo para delitos comunes, puesto que en el caso de los delitos funcionales^[15], aquellos cometidos en el ejercicio del cargo parlamentario, opera el privilegio de antejuicio al que alude el artículo 99 constitucional.

Respecto a esta última diferencia material el Tribunal Constitucional nos indica que sin importar de quién haya provenido la denuncia, cuando se trate de delitos de función y aun cuando haya sido tramitada en un inicio con arreglo al segundo y tercer párrafo del artículo 16 del Reglamento (referido al levantamiento de la inmunidad parlamentaria), el Congreso deberá iniciar la investigación correspondiente conforme al artículo 89 del Reglamento, con el propósito de determinar si hay o no lugar a la formación de la causa; y, consecuentemente, si corresponde o no levantar la prerrogativa del congresista, concebida a estos efectos ya no como la inmunidad a que hace alusión el artículo 93 de la Constitución, sino según el contexto del privilegio de antejuicio al que alude el artículo 99 de la Constitución. De igual manera, si el Congreso advirtiera que la materia sobre la que versa la denuncia solo puede ser subsumida en la configuración de un delito común aun cuando en un inicio el procedimiento haya sido tramitado como si se tratase de una acusación constitucional, debe limitarse a levantar la prerrogativa funcional sin formular acusación alguna, pues los casos de delitos comunes no se encuentran contemplados en el artículo 99 de la Constitución.

III. El tratamiento procedimental de los delitos de función cometidos por congresistas de la República

Del apartado anterior se puede desprender que ante la sindicación de la comisión de un delito de función por parte de un congresista de la República y de todo alto funcionario, le corresponde la prerrogativa del antejuicio político. Empero, esta garantía institucional no constituye una causal de impunidad, en la medida en que solo constituye un filtro de la persecución penal que reconduce el procesamiento a un encausamiento procedimental particular.

Este tratamiento procedimental particular consta básicamente de tres fases: i) investigación preliminar al procedimiento de acusación constitucional (Ley N° 27399); ii) procedimiento de acusación constitucional (artículo 89 del Reglamento del Congreso); y, iii) proceso penal especial (artículo 449 y ss. del Código Procesal Penal).

1. La investigación preliminar al procedimiento de acusación constitucional

La investigación preliminar al procedimiento de acusación constitucional está regulada por la Ley N° 27399 y de forma subsidiaria –como analizaremos más adelante– con el Código de Procedimientos Penales, y de ser el caso el Código Procesal Penal (en adelante, CPP).

Cuando entró en vigencia la Ley N° 27399, aún no lo estaba el CPP, siendo los únicos instrumentos procesales vigentes en aquel momento, el Código de Procedimientos Penales de 1940 y el Código Procesal Penal de 1991. En ambos instrumentos procesales no existía una regulación propia y detallada que diera cuenta de la existencia de la etapa de investigación preliminar, sin perjuicio de que el artículo 72 del Código de Procedimientos Penales de 1940 daba cuenta de la existencia de una etapa previa a la etapa de instrucción denominada etapa de investigación preliminar:

Las diligencias actuadas en la etapa policial con la intervención del Ministerio Público y las practicadas por el propio fiscal provincial, con asistencia del defensor, que no fueran cuestionadas, mantendrán su valor probatorio para los efectos del juzgamiento. En este caso, solo se actuarán las diligencias que no pudieron lograrse en la investigación previa, las que se consideren indispensables por el juez o el Ministerio Público o las que sean propuestas por el inculpado o la parte civil.

Otro elemento normativo que daba cuenta de la existencia de la etapa de investigación preliminar fue la puesta en vigencia de la Ley N° 27379, Ley de procedimiento para adoptar medidas excepcionales de limitación de derechos en investigaciones preliminares.

En este escenario, es que entra en vigencia la Ley N° 27399, la cual tiene como uno de sus objetivos la de dejar resuelta cualquier incertidumbre sobre si a los altos funcionarios del artículo 99 de la Constitución (entre ellos, los congresistas) se les puede someter a una investigación preliminar, o si por el contrario, el antejuicio político y/o inmunidad parlamentaria impedía tal proceder. La ley en comento señaló expresamente en su artículo 1 que “el Fiscal de la Nación puede realizar investigaciones preliminares al procedimiento de acusación constitucional por la presunta comisión de delitos de función atribuidos a funcionarios del Estado comprendidos en el artículo 99 de la Constitución”, incluso refiere el plazo cuando en el último párrafo de su artículo 1 indica que:

El plazo de la investigación preliminar no excederá de 60 (sesenta) días naturales. En caso de encontrar evidencias o indicios razonables de la comisión de los delitos a que se refiere el párrafo precedente, el Fiscal de la Nación formula la denuncia constitucional correspondiente, adjuntando copia autenticada de los actuados en dicha investigación.

Es en función de la Ley N° 27399 que se reconoce la existencia de la etapa de investigación preliminar, que para los casos de los altos funcionarios (entre ellos, los congresistas) sindicados como participantes de un delito de función, viene a ser una etapa previa a la etapa del procedimiento de acusación constitucional que se desarrolla en el fuero parlamentario.

Finalmente, la precitada ley –en su artículo 1– señala que en caso de recopilarse evidencias o indicios razonables que den cuenta de la existencia de un delito de función y la participación de un alto funcionario del artículo 99 de la Constitución en el mismo, el fiscal de la nación debe formular la denuncia constitucional correspondiente ante el Congreso de la República, dando lugar al inicio del procedimiento de acusación constitucional.

2. Procedimiento de acusación constitucional

Los congresistas ejercen diversas funciones: i) función legislativa (artículo 4 del Reglamento del Congreso^[16]); ii) función de control político (artículo 5 del Reglamento del Congreso^[17]); y, iii) funciones especiales (artículo 6 del Reglamento del Congreso^[18]). Todas estas funciones son denominadas por el propio Reglamento del Congreso como procedimientos parlamentarios: i) legislativo; ii) de control político; y, iii) especiales, conforme al artículo 64 del Reglamento del Congreso: “procedimientos parlamentarios son el conjunto de actos sucesivos e integrados que se realizan para promover el debate y los acuerdos del Congreso destinados a producir leyes y resoluciones legislativas, actos de control político y designaciones y nombramientos”.

Dentro de los procedimientos parlamentarios de control político tenemos el procedimiento de acusación constitucional, regulado en el artículo 89 del aludido reglamento, el cual se inicia con la presentación de la denuncia constitucional correspondiente por parte del fiscal de la nación.

El artículo 89 del Reglamento del Congreso señala que “mediante el procedimiento de acusación constitucional se realiza el antejuicio político de los altos funcionarios del Estado comprendidos en el artículo 99 de la Constitución Política”; es decir, mediante el procedimiento de acusación constitucional se efectiviza, se concretiza, se hace realidad la garantía institucional del antejuicio político estatuido en el artículo 99 de la Constitución.

Este procedimiento se desarrolla de la siguiente manera: i) una vez presentada la denuncia constitucional ante el Congreso, la misma que es derivada inmediatamente a la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales, órgano encargado de calificar la admisibilidad y procedencia, así como de realizar la investigación, emitiendo el informe final correspondiente^[19]; ii) este informe final es remitido a la Comisión Permanente, donde si este propone el archivamiento o la improcedencia de la denuncia constitucional previo debate, se remite al archivo; si por el contrario, propone la acusación ante el Pleno del Congreso, se debatirá el informe y se votará, pronunciándose por la acusación o no ante el Pleno^[20]; iii) en caso sea aprobado el informe que postule la acusación por la Comisión Permanente, esta nombra una Subcomisión Acusadora a efecto de que sustente el informe y formule acusación en su nombre ante el Pleno del Congreso^[21]; iv) luego de la sustentación del informe y la formulación de la acusación constitucional por la Subcomisión Acusadora y el debate, el Pleno del Congreso vota, pronunciándose en el sentido de si hay o no lugar a la formación de causa^[22]; y, v) finalmente, con la acusación constitucional el expediente es enviado al Fiscal de la Nación, quien procederá conforme a sus atribuciones y a lo que dispone la Constitución^[23].

Así, con la expedición, de ser el caso, de la Resolución de Acusación Constitucional por parte del pleno del Congreso de la República, se finaliza el procedimiento parlamentario de acusación constitucional, y se da inicio a una nueva etapa contra los altos funcionarios por la comisión de un delito de función.

3. Proceso penal especial contra altos funcionarios

Una vez que el fiscal de la nación recibe la resolución de acusación constitucional del Congreso se da inicio a la etapa jurisdiccional, cuya regulación –actualmente– se encuentra prevista en el artículo 449 y ss. del CPP, a propósito de la entrada en vigencia progresiva del CPP, respecto de algunos distritos judiciales y materias objeto de enjuiciamiento; siendo que respecto de los delitos de corrupción, como es el presente caso, entró en vigencia el 15 de enero de 2011.

Esta etapa jurisdiccional ha sido calificada como un proceso penal especial, insertado en el libro quinto del CPP (Procesos penales especiales), sección II (El proceso por razón de la función pública), título I (El proceso por delitos de función atribuidos a altos funcionarios públicos), artículo 449 al 451.

El artículo 449 del CPP señala que el proceso penal especial contra los altos funcionarios consignados en el artículo 99 de la Constitución será regulado por las normas del proceso común en aquello que no contradiga determinadas reglas específicas del proceso penal especial previstas en el artículo 450 al 451. De forma textual, señala lo siguiente:

El proceso penal contra los altos funcionarios públicos taxativamente designados en el artículo 99 de la Constitución por los delitos que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de haber cesado en él, se regirá por las reglas del proceso común, salvo las que se establecen en este título.

Debe precisarse que en los casos de delitos comunes atribuidos a estos altos funcionarios, se debe aplicar el artículo 452 al 453 del mismo cuerpo normativo.

Las aludidas reglas específicas que regulan el proceso penal especial contra altos funcionarios, y que tienen preponderancia por sobre las normas del proceso común, se encuentran detalladas en el artículo 450 del CPP; siendo que las mismas desarrollan el procedimiento de la siguiente manera: i) el inicio del proceso penal especial requiere necesariamente –como prerrequisito– la existencia de la denuncia constitucional ante el Congreso y el procedimiento parlamentario correspondiente^[24]; ii) del mismo modo, para el inicio del proceso penal especial se requiere –como requisito– la emisión de la resolución acusatoria de contenido penal por parte del pleno del Congreso^[25]; iii) recibida la resolución acusatoria, el fiscal de la nación emite la disposición fiscal de formalización de la investigación preparatoria, donde solicita a la Corte Suprema que designe el juez supremo que ejercerá las funciones de juez de investigación preparatoria y la sala penal especial que fungirá de sala de juzgamiento y de apelaciones; así como designará al fiscal supremo a cargo de la investigación y enjuiciamiento^[26]; iv) luego, el vocal supremo de investigación preparatoria emitirá el auto aprobatorio de la formalización de la investigación preparatoria^[27]; v) posteriormente, el fiscal supremo a cargo de la investigación asume la dirección de la misma y dispone los actos de investigación y solicita las medidas de coerción correspondientes ^[28]; y, vi) finalmente, en caso de sentencia condenatoria emitida por la sala penal especial procede el recurso de apelación, siendo que contra la sentencia de vista no procede recurso alguno^[29], culminando así, el procesamiento de los altos funcionarios por la comisión de delitos de función.

IV. Las medidas limitativas de derechos durante la investigación preliminar

1. Medidas restrictiva de derechos, medidas de coerción procesal y medidas limitativas de derechos

En el presente estudio no se pretende definir y delimitar conceptualmente la naturaleza y dinámica de cada una estas categorías procesales, solo se procederá a indicar su regulación.

Las medidas restrictivas de derechos se encuentran reguladas dentro del título III de la sección II del CPP, referido a la búsqueda de pruebas y restricción de derechos consagrados en los artículos 202 al 241. Por su ubicación sistemática, las medidas restrictivas de derechos hacen referencia a aquellas medidas encaminadas a la obtención y aseguramiento de las fuentes de prueba, siendo que para ello requiere restringir determinados derechos, por ejemplo: levantamiento del secreto bancario y tributario (artículo 235); incautaciones (artículo 233); intervención de comunicaciones (artículo 230); exhibición forzosa (artículos 218 y 224); allanamiento (artículo 214); intervención corporal (artículo 211); etc.

Por su parte, las medidas de coerción procesal reguladas en la sección III del CPP, están recogidas en el artículo 253 al 320; pudiéndose clasificar de forma básica en medidas de coerción procesal personales y reales. Algunas medidas de coerción serían: el embargo (artículo 302); suspensión preventiva de derechos (artículo 297); el impedimento de salida (295); la comparecencia (artículo 286 y ss.); prisión preventiva (artículo 268); y, la detención (artículo 259 y ss.). La finalidad y justificación de la imposición de estas medidas reside en el fin de disminuir “los riesgos de fuga, de ocultamiento de bienes o de insolvencia sobrevenida, así como para impedir la obstaculización de la averiguación de la verdad y evitar el peligro de reiteración delictiva”, conforme así lo prevé el artículo 253, inciso 3 del CPP.

En lo que respecta a las medidas limitativas de derechos, debemos indicar que están reguladas en la Ley N° 27379, vigente desde antes que entrara en vigencia el CPP, por lo que contiene normas complementarias al Código de Procedimientos Penales de 1940 y el Código Procesal Penal de 1991, vigentes en aquel momento.

Así, el artículo 2 de Ley N° 27379 enumera las medidas limitativas de derechos, algunas de ellas ya reguladas en el Código de Procedimientos Penales de 1940 y el Código Procesal Penal de 1991. Al hacer una revisión de la lista de medidas limitativas de derechos se puede observar que muchas de ellas constituyeron –posteriormente– medidas restrictivas de derechos y medidas de coerción procesal cuando fueron recogidas en el CPP con su correspondiente categorización^[30].

2. Las medidas limitativas de derechos: Ley N° 27379 y la Ley N° 27399

Las medidas limitativas de derechos enlistadas en el artículo 2 de la Ley N° 27379 son las siguientes: detención preliminar hasta por el plazo de quince días (inciso 1); impedimento de salida del país o de la localidad en donde domicilia el investigado o del lugar que se fije (inciso 2); incautación, apertura e interceptación de documentos privados, libros contables, bienes y correspondencia (inciso 3); embargo u orden de inhibición para disponer o gravar bienes (inciso 4); levantamiento del secreto bancario y de la reserva tributaria (inciso 5); exhibición y remisión de información en poder de instituciones públicas o privadas (inciso 6); allanamiento de inmuebles o lugares cerrados (inciso 7); inmovilización de bienes muebles y clausura temporal de locales (inciso 8).

Estas medidas limitativas de derechos son impuestas a solicitud del Ministerio Público^[31] y solo con autorización del juez penal^[32]; a esto se refiere el artículo 1 de la Ley N° 27379 cuando nos dice que “la presente ley está circunscrita a las medidas que limitan derechos en el curso de investigaciones preliminares de carácter jurisdiccional”, pues solo es aplicable para determinados supuestos^[33] que a lo largo del tiempo han ido en aumento mediante diversas reformas.

Además, las medidas limitativas de derechos son impuestas durante la investigación preliminar y excepcionalmente pueden ser impuestas durante el proceso penal, después de aperturado la instrucción, salvo la medida de detención que solo puede imponerse durante las diligencias de investigación preliminar. Otro aspecto a destacar de esta ley fue su aplicación general, sin distinción alguna ante supuestos de “condiciones especiales” para los sujetos merecedores de sanciones. Con la entrada en vigencia de esta ley, se cuestionó si esta también alcanzaba a los altos funcionarios incursos en una investigación preliminar por algún delito de función.

En ese contexto es que se promulga la Ley N° 27399, ley que regula las investigaciones preliminares previstas en la Ley N° 27379 tratándose exclusivamente a los altos funcionarios comprendidos en el artículo 99 de la Constitución. En síntesis, esta ley dispone que los altos funcionarios puedan ser pasibles de una investigación preliminar previa al inicio del procedimiento de acusación constitucional, y de medidas limitativas de derechos, salvo algunas excepciones que sean aplicables a los altos funcionarios señalados en el artículo 99 de la Constitución.

Sin embargo, esta norma beneficia a los congresistas de la República, al excluírseles como sujetos pasibles de medidas limitativas de derechos durante la investigación preliminar, conforme se desprende del artículo 2 de la mencionada ley, cuando señala que: “esta disposición no es aplicable a los funcionarios mencionados en el primer párrafo del artículo 93 de la Constitución”, y al remitirnos a este, nos encontraremos con que se refiere únicamente a los congresistas de la República.

V. La Ley N° 27399 y el Código Procesal Penal: análisis interpretativo y jurisprudencial

1. La Ley N° 27399

Mediante el Proyecto de Ley N° 1189/2000-CR, propuesto por iniciativa del Poder Ejecutivo, al mando de Valentín Paniagua Corazao es aprobada la Ley N° 27399 por el Congreso de la República en el año 2001.

La Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República aprobó por unanimidad esta ley, contando como participantes a Antero Flores Araoz, César San Martín Castro, etc.; sin embargo, en el pleno del Congreso fue aprobado con 67 votos a favor, 3 en contra y 8 abstenciones de un total de más de 105 congresistas aptos en aquel tiempo.

De todo el debate y análisis que se llevó a cabo en el pleno del Congreso para la aprobación del proyecto, debemos destacar la referida al artículo 2 que excluía la posibilidad de imponer medidas limitativas de derechos durante la investigación preliminar previa al procedimiento de acusación constitucional a los congresistas.

En ese sentido, el entonces Presidente de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República, Ricardo Mercenaro Frers, justifica la exclusión basándose en las prerrogativas de la inmunidad parlamentaria^[34] y el antejuicio político^[35], no pudiéndose finalmente determinar cuál de estas dos garantías institucionales es la que finalmente justifica la exclusión.

Entre aquellos congresistas que se opusieron a la exclusión en beneficio de los mismos, tenemos a Ramón Santillán^[36], quien señaló que: “si realmente queremos tener una norma adecuada debemos incluir en ella a los congresistas. Si esto ocurre, votaré a favor de la iniciativa en debate; caso contrario, solo estaremos aquí haciendo demagogia”. También tenemos la posición de Sánchez Pinedo de Romero^[37], quien indica que:

Realmente no existe ninguna razón para que los congresistas tengan un trato distinto de los demás funcionarios objeto de antejuicio político. Además, legislar con ventaja podría tener efectos contraproducentes en la opinión pública –reitero–, debido a la especial situación política en que vivimos y a la opinión que la ciudadanía tiene de los congresistas. Por lo tanto, cualquier argumento a favor de los congresistas podría ser aplicable a cualquiera de los otros altos funcionarios.

En el mismo sentido, tenemos la posición de Lozada de Gamboa^[38] quien refirió que:

Todos los que servimos al Estado debemos tener las mismas reglas, las mismas prerrogativas y las mismas exigencias. No es posible que se deje al congresista de lado, con carta libre y un cheque en blanco para cobrar cuando se cambie de camiseta o cuando sabe Dios qué cosas hace; mientras que los ministros de Estado, o aquellos funcionarios que van al Poder Ejecutivo, están expuestos, incluso, a actitudes revanchistas y de venganza.

Culminando su intervención en el pleno del Congreso señalando que^[39]:

Así que a moralizar el país a fondo, señor Presidente, y no pretender excusarnos en nuestra inmunidad parlamentaria. Yo sería capaz de renunciar a mi inmunidad parlamentaria para realmente estar expuesta, como debe estarlo todo funcionario público, a cualquier investigación. Basta ya de hacer normas sesgadas, donde solo se aplica mano dura a unos y a los otros se les deja.

Del mismo parecer fue Guerrero Figueroa^[40] cuando señaló que:

Es en este contexto que tenemos que respaldar una iniciativa de esta naturaleza, con el propósito de que el fiscal de la Nación pueda realizar investigaciones preliminares al procedimiento de acusación constitucional por la presunta comisión de delitos de función atribuidos a funcionarios del Estado, entre los cuales, indudablemente, tienen que estar incluidos los congresistas, ya que no existe ninguna razón para excluirlos de los alcances de esta propuesta.

Por otro lado, como defensores de la exclusión de las medidas limitativas sobre los congresistas de las República, se tuvo a Alva Hart^[41], quien indicó que:

Los congresistas vamos a estar incluidos en los alcances de la norma, pues la Comisión de Constitución y Reglamento se ha comprometido el lunes –para respetar nuestro fuero parlamentario y nuestra función de fiscalización– a hacer todo lo posible por perfeccionar cuanto se refiere al antejuicio político, con el fin de que en el Reglamento del Congreso figuren las medidas cautelares a las que vamos a estar sujetos todos nosotros.

Al congresista Lam Álvarez^[42], quien señaló que:

“En líneas generales, nuestra función se circunscribe principalmente a legislar y fiscalizar; nosotros no tenemos ninguna injerencia en el manejo de los recursos públicos, esa es la gran diferencia entre nosotros y los funcionarios del Poder Ejecutivo, que sí tienen el manejo directo de dichos recursos. Por eso considero que debe haber una diferenciación entre los otros funcionarios del Estado y los congresistas (…) En verdad creo que aquí existen los mecanismos necesarios para establecer acciones rápidas y oportunas. A este Congreso ha llegado una serie de acusaciones constitucionales contra varios señores congresistas, pero nos demoramos demasiado en darles trámite. En consecuencia, si ya contamos con los mecanismos adecuados y queremos que se haga justicia, simplemente tenemos que hacer que lo que ya se encuentra legislado se aplique de manera oportuna”.

Por su parte, el congresista Flores-Aráoz Esparza^[43] argumentó que:

En la Comisión de Constitución y Reglamento hemos hecho una exclusión, en pro de la inmunidad e inviolabilidad parlamentaria, porque solo nosotros, de conformidad con nuestro Reglamento, podemos tener medidas limitativas de derechos dispuestas por nosotros mismos, pero en modo alguno dispuestas por un señor fiscal o un juez en un proceso investigatorio previo, ya que ello atentaría contra la inmunidad parlamentaria. No se trata, entonces, de impunidad, que en modo alguno podríamos proteger, sino de inmunidad; pero nosotros mismos daremos nuestras propias reglas y nuestras propias autorizaciones, y también levantaremos nuestra propia inmunidad, que protege a los congresistas en su conjunto.

Como se puede apreciar los fundamentos que finalmente justificaron la aprobación de la exclusión beneficiosa para los congresistas rodean entre lo confuso y lo oscuro; siendo llamativo el hecho de que todas las alegaciones –en pro de la aprobación– recurrían a las riveras de la inmunidad parlamentaria y el antejuicio político como soporte legal de sus afirmaciones.

2. Pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia sobre las medidas limitativas de derechos

La Corte Suprema de Justicia ha tenido la oportunidad de pronunciarse en diversas ocasiones respecto de las medidas limitativas de derechos contra los altos funcionarios comprendidos en el artículo 99 de la Constitución durante la etapa de investigación preliminar.

2.1. Caso Julio Gago

En el año 2014 se inició una investigación preliminar contra el excongresista Julio Cesar Gago Pérez, por la comisión del delito de negociación incompatible y patrocinio ilegal, cuyos hechos consisten en que siendo congresista de la República habría utilizado la empresa Copy Depot S.A. para contratar con el Estado^[44].

En el trámite de esta investigación, mediante Resolución Final de fecha 17 de junio de 2014, la Sala Penal de Apelaciones de la Corte Suprema de Justicia, en el marco de la Apelación N° 05-2014-01 dispuso las medidas limitativas de derechos de allanamiento con descerraje, registro de inmuebles, secuestro e incautación de bienes, exhibición y secuestro de documentos contables y administrativos, entre otros. El detalle en este caso es que estas medidas fueron dispuestas contra las empresas Maquinarias Jaam Sociedad Anónima, Representaciones Jaam Sociedad Anónima, Copy Depot Sociedad Anónima y Digital Copier Solution EIRL y no contra el excongresista o contra sus bienes, sino sobre las empresas en las que el excongresista tenía acciones o control.

En esta resolución la Corte Suprema realizó dos afirmaciones muy relevantes para esta ocasión. Una de ellas por primera vez señaló el carácter complementario^[45] de la Ley N° 27399 respecto del CPP, en el siguiente sentido:

Los recurrentes alegan que no existe entre la norma de competencia de la ley especial y las que rigen el Nuevo Código Procesal Penal algún tipo de oposición, en razón a que en este último no regula la actuación del fiscal en la investigación preliminar para altos funcionarios, por lo tanto, operaría una relación de complementariedad. Al respecto, este tribunal estima que si bien existe una relación de complementariedad, lo es circunscrito a la validez de las actuaciones del fiscal de la nación como competente titular de la investigación preliminar del delito contra altos funcionarios, los plazos, la facultad de denuncia constitucional (artículo uno) y la autorización de solicitar medidas limitativas de derechos (artículo dos), allí reguladas, pero no así respecto a la competencia del juez que decidirá sus requerimientos, puesto que respecto a ello si existe oposición con el Nuevo Código Procesal Penal, donde ya no es el juez de instrucción, sino el juez de investigación preparatoria él que deberá decidir ello, lo que se entiende de una interpretación sistemática de las normas que regulan el cuerpo normativo en mención.

Empero, debemos precisar que el carácter complementario de la Ley N° 27399 respecto del CPP, según la sala penal, se limita a los siguientes aspectos: i) la validez de las actuaciones del Fiscal de la Nación como competente titular de la investigación preliminar del delito contra altos funcionarios; ii) los plazos; iii) la facultad de denuncia constitucional; y, iv) la autorización de solicitar medidas limitativas de derechos. Sin embargo, respecto “a la competencia del juez que decidirá sus requerimientos” no existe tal carácter complementario, sino que existe oposición “con el Nuevo Código Procesal Penal, donde ya no es el juez de instrucción [como lo establece la Ley N°27399], sino el juez de investigación preparatoria el que deberá decidir ello”.

La segunda afirmación relevante en este caso fue el siguiente:

Como bien indicó la defensa de Maquinarias JAAM S.A. el artículo dos de la citada Ley veintisiete mil trescientos noventa y nueve, prohíbe la aplicación de las medidas limitativas de derechos reguladas en la Ley veintisiete mil trescientos setenta y nueve a los funcionarios mencionados en el primer párrafo del artículo noventa y tres de la Constitución, esto es, a los congresistas de la República, razón por la cual, la medida al recaer en persona jurídica, es válida, no habiendo razones para extender las prerrogativas de aquél a las condiciones ordinarias de esta.

Como se puede observar, los vocales supremos son bien prístinos al señalar que la Ley N° 27399 prohíbe la imposición de medidas limitativas de derechos sobre los congresistas, pero no contra personas jurídicas vinculadas a los congresistas, no habiendo razones para extender las prerrogativas de aquel, por lo que confirman las medidas limitativas de derechos de allanamiento con descerraje, registro de inmuebles, secuestro e incautación de bienes, exhibición y secuestro de documentos contables y administrativos, entre otros, contra las empresas vinculadas al excongresista Julio Gago.

2.2. Casos Julio Gutiérrez Pebe y Orlando Velásquez Benites

Respecto de los exconsejeros del extinto Consejo Nacional de la Magistratura, Julio Gutiérrez Pebe y Orlando Velásquez Benites, la Corte Suprema impuso la medida limitativa de impedimento de salida del país, utilizando como fundamento jurídico la Ley N° 27399. En el caso de Julio Gutiérrez Pebe, en el Expediente A.V. N° 08-2018-1-LIMA, mediante Resolución S/N de fecha 30 de julio de 2018, la Sala Penal Especial de la Corte Suprema indicó lo siguiente:

Efectuada la evaluación entre la ley veintisiete mil trescientos noventa y nueve –ley que regula las investigaciones preliminares previstas en la ley veintisiete mil trescientos setenta y nueve tratándose de los altos funcionarios comprendidos en el artículo noventa y nueve de la constitución–, y la ley veintisiete mil trescientos setenta y nueve (…) no se aprecia que tales normas contradigan u opongan a la regulación normativa del mandato de impedimento de salida estipulado en el NCPP; (…) por tanto, el código procesal no las derogan y mantienen su vigencia en lo que corresponda^[46].

El caso de Julio Velásquez Benites recaído en el Expediente A.V. N° 11-2018-1-Lima, la Sala Penal Especial de la Corte Suprema, a través de la Resolución N° 02 de fecha 10 de agosto de 2018 indicó lo siguiente:

La Ley N° 27379 no está derogada. Por el contrario, al haber sido modificada mediante ley N° 30077 (…) se ha fortalecido la posibilidad de su implementación en investigaciones preliminares, (…) consecuentemente, tampoco se ha derogado la Ley N° 27399 de 13 de enero de 2001 (...) a esta conclusión sobre el carácter complementario de esa normatividad se ha llegado en la ejecutoria suprema N° 05-2014-2 (…) investigación contra Julio César Gago Pérez (…) donde se expresó: complementariamente, es aplicable la ley N° 27399 (…) que regula las investigaciones preliminares previstas en la Ley N° 27379 tratándose de los funcionarios comprendidos en el artículo 99 de la constitución (…) pues autoriza llevar a cabo la investigación preliminar al procedimiento de acusación constitucional por la presunta comisión de delitos de función^[47].

Del análisis de los pronunciamientos podemos afirmar que todas ellas recalcan y reafirman el carácter complementario de la Ley N° 27399 respecto del CPP negando la posibilidad de la derogatoria de la Ley N° 27399. Es más, se observa en estos pronunciamientos que la Ley N° 27399 es utilizada como fundamento jurídico para la imposición del impedimento de salida del país contra estos exconsejeros. Finalmente, también se observa que en estos pronunciamientos usan el caso del excongresista Julio Gago como antecedente jurisprudencial para sostener el carácter complementario de la Ley N° 27399.

2.3. Caso Hinostroza Pariachi

En el caso de César Hinostroza Pariachi recaído en el Expediente A.V. N° 07-2018-1-Lima, mediante Resolución N° 01 de fecha 22 de agosto de 2018, la Sala Penal Especial de la Corte Suprema ratificó el criterio respecto a que la base legal para imponer el impedimento de salida del país es la Ley N° 27399, afirmando que la Ley N° 27399 no ha sido derogada por el CPP, usando como antecedente jurisprudencial el caso Julio Gago, en los siguientes términos:

Respecto al impedimento de salida del país, se desarrolla la siguiente jurisprudencia: (…) Resolución N° 02 de fecha 10 de agosto de 2018, expedida por la sala penal especial en el A.V. N° 11-2018-1-Lima (…) b) La Ley N° 27379 no está derogada. Por el contrario, al haber sido modificada mediante ley N° 30077 (…) se ha fortalecido la posibilidad de su implementación en investigaciones preliminares, (…) consecuentemente, tampoco se ha derogado la Ley N° 27399 de 13 de enero de 2001 (...) a esta conclusión sobre el carácter complementario de esa normatividad se ha llegado en la ejecutoria suprema N° 05-2014-2 (…) investigación contra Julio César Gago Pérez (…) donde se expresó: “complementariamente, es aplicable la Ley N° 27399 (…) que regula las investigaciones preliminares previstas en la Ley N° 27379 tratándose de los funcionarios comprendidos en el artículo 99 de la constitución (…) pues autoriza llevar a cabo la investigación preliminar al procedimiento de acusación constitucional por la presunta comisión de delitos de función.

2.4. Caso Roberto Vieira

Hasta antes de la disolución del Congreso de la República el criterio de la Corte Suprema de Justicia, como vimos, era que la Ley N° 27399 es una norma complementaria al CPP, salvo aquellos supuestos en los que el juez competente pueda autorizar las mismas; y, por lo tanto, era posible imponerlas a los altos funcionarios comprendidos en el artículo 99 de la Constitución, salvo a los congresistas, sin perjuicio de las personas jurídicas vinculadas a estos últimos.

Sin embargo, en el caso del excongresista Roberto Vieira, quien se encuentra investigado preliminarmente por la supuesta comisión del delito de tráfico de influencias agravada, cometido durante su ejercicio parlamentario, a través de la Resolución N° 01 de fecha 1 de octubre de 2019, recaído en el Expediente N° 00035-2019-1-5001-JS-PE-01, se dispuso la imposición de la medida limitativa de impedimento de salida del país por quince días. Todo ello, a consecuencia de las noticias periodísticas^[48] propaladas en los medios de comunicación, donde se observa dos intentos de una supuesta fuga por parte del aludido exparlamentario.

El fundamento habilitante de tal imposición, radica en el siguiente razonamiento: i) premisa uno: se reconoce que en función del artículo 2, primer párrafo de la Ley N° 27399 y el artículo 93 de la Constitución no se le puede imponer medidas limitativas de derechos a los congresistas. Así, en su fundamento jurídico 3.3 se señala lo siguiente:

La Ley N° 27399, de 12 de enero de 2001 (...) contempla en la parte del primer párrafo, del artículo 2, que la imposición de medidas limitativas de derechos “no es aplicable a los funcionarios mencionados en el primer párrafo del artículo 93 de la Constitución”. Es decir, a los congresistas de la República (...) no se les podría imponer medidas limitativas de derechos entre ellos, el impedimento de salida del país;

ii) premisa dos: afirma que la presente investigación se regula con las normas del CPP, el cual en su artículo 449 establece que los altos funcionarios (como congresistas) se regulan por normas especiales del mismo código pero también por normas del proceso común, encontrándose entre estas normas, las normas referidas a las medidas limitativas de derechos:

No obstante, debemos tener en cuenta que la presente investigación, se tramita según las normas del CPP (...) En dicho cuerpo normativo se regula los procesos especiales contra altos funcionarios públicos (...) asimismo, en el artículo 449 del CPP, se regula que dichos procesos especiales, se rigen –además– por las reglas del proceso común [en las que se encuentra reguladas la investigación preparatoria –con sus sub etapas: investigación preliminar e investigación preparatoria propiamente dicha–, las medidas como las solicitadas por el fiscal de la nación, etc.];

iii) premisa tres: sostiene que existe una oposición entre el contenido del artículo 2, primer párrafo de la Ley N° 27399 y el artículo 449 del CPP, donde el primero excluye la posibilidad de imponer medidas limitativas sobre mi persona en la etapa preliminar de la investigación, pero el segundo lo permite, en ese sentido, el fundamento jurídico 3.9 señala que:

La Ley N° 27399, publicado el 13 de enero de 2001 y el Decreto Legislativo N° 957, publicado el 29 de julio de 2004, tienen el mismo rango jerárquico en el sistema jurídico peruano. En este caso, ambas leyes tratan el tema de las medidas limitativas de derechos aplicables a los funcionarios públicos comprendidos por el artículo 99 de la Constitución Política del Perú –entre ellos los congresistas de la República–, siendo opuestas en tanto, la primera de ellas niega la posibilidad de aplicar medidas limitativas de derechos mientras que la segunda lo permite;

iv) premisa cuatro: señala que el CPP al tratarse de una norma del mismo rango pero posterior, derogaría tácitamente el artículo 2 de la Ley N° 27399 al ser opuestas, conforme así lo señala en su fundamento jurídico 3.10:

Para estos efectos nos remitimos a la Ley Posterior – NCPP-, que en el numeral 3, de la Tercera Disposición derogatoria establece: “quedan derogados: (…) Todas las leyes y disposiciones que se opongan a la presente ley”. Desde esa perspectiva, la norma contenida en la Ley N° 27399, en cuanto prohíbe imponer medidas limitativas de derechos a los congresistas de la República, fue derogada porque es opuesta al Nuevo Código Procesal Penal del 2004;

v) premisa cinco: finalmente, termina por afirmar que la inmunidad parlamentaria no evita la imposición de medidas limitativas de derechos en la etapa preliminar por cuanto la inmunidad solo limita el ejercicio de la acción penal al terminar la etapa preliminar. Así lo refiere el fundamento 3.11 cuando señala que: “la inmunidad parlamentaria de procesamiento no puede ser el fundamento, ya que solamente limita el ejercicio de la acción penal al término de la investigación preliminar”.

Además, a todo ello agrega dos circunstancias fácticas del caso: i) el excongresista Roberto Vieira estaba suspendido en sus funciones, en ese sentido, el fundamento jurídico 3.13 señala que “independientemente a los argumentos expuestos, en el caso concreto, el excongresista Roberto Gamaliel vieira Portugal se encuentra suspendido en el ejercicio del cargo conforme se aprecia en la Resolución Legislativa del Congreso N° 004-2019-2020-CR de setiembre de 2019”; ii) la disolución del Congreso y la pérdida de la condición de congresista de Roberto Vieira, es desarrollada en el fundamento jurídico 3.14 refiriendo que:

Tal como afirma la fiscal de la nación, mediante Decreto Supremo N° 165-2019-PCM de 30 de setiembre de 2019 (…) el presidente de la república Martín Alberto Vizcarra Cornejo, disolvió el Congreso de la República y revocó el mandato parlamentario de los congresistas que no integran la comisión permanente; en consecuencia, el indagado Roberto Gamaliel vieira Portugal ya no tiene la condición de congresista de la república; [por lo que], las medidas limitativas de derechos, por ejemplo el impedimento de salida del país, solicitadas en la etapa de investigación preliminar por la fiscal de la nación, pueden efectuarse respecto a Roberto Gamaniel Vieira Portugal más aún si a la fecha ya no ostenta el cargo en referencia.

Así, pareciera que el argumento principal que habilitó la imposición del impedimento de salida del país es el hecho de que Roberto Vieira no ostentaba –al momento de la decisión– el cargo de congresista, independientemente de lo argumentado en el sentido de que habría una oposición entre la Ley N° 27399 y el CPP, siendo que este último cuerpo procesal primaría por ser posterior y derogaría el respectivo extremo la Ley N° 27399.

2.5. Caso Luciana León

La congresista Luciana Milagros León Romero se encuentra actualmente inmersa en una investigación preliminar por la supuesta comisión de los delitos de tráfico de influencias agravado y cohecho pasivo propio, cometido –según la tesis fiscal– cuando ejercía el cargo parlamentario. Así, mediante las Resoluciones N° 01, 02 y 03 de fecha 21 y 23 de octubre de 2019, suscritas por el juez supremo de investigación preparatoria de la Corte Suprema de Justicia, dispuso diversas medidas limitativas de derechos (como allanamientos, incautaciones, etc.) contra la persona misma, domicilio y pertenencias.

El razonamiento del juzgador es el mismo que se utilizó para el caso de Roberto Vieira, en el sentido de que habría una oposición entre la Ley N° 27399 y el CPP, pues el primero excluye la posibilidad de imponer medidas limitativas a los congresistas, mientras que el segundo lo permite. Por lo que en aplicación del principio de norma posterior deroga norma anterior se habilitaría la imposición de medidas limitativas contra la congresista Luciana León.

Un detalle importante en este caso es el hecho de que contra ella –a diferencia que contra Roberto Vieira– no se argumentó alguna suspensión ni el hecho de la disolución del Congreso ni que haya perdido su condición parlamentaria; por el contrario, se afirmó su condición de congresista de la República, en el siguiente sentido:

Debemos tener en cuenta que la investigada, en este caso, Luciana Milagros León Romero, ostenta el cargo de Congresista de la República (...) la indagada en referencia es integrante de la Comisión Permanente por lo que continúa con mandato parlamentario vigente.

Empero, igual se procedió a imponerle las medidas limitativas, basadas en el argumento de la oposición entre la Ley N° 27399 y el CPP. Esta decisión fue impugnada ante la Sala Penal Especial de la Corte Suprema de Justicia y mediante Resolución N° 03 de fecha 11 de noviembre de 2019, recaída en el Expediente N° 39-2019-1, la sala decide confirmar en todos sus extremos la decisión del a quo.

Al respecto, son dos los argumentos centrales de la sala penal: i) primero: el término proceso común del artículo 449 del CPP engloba la investigación preliminar y las medidas limitativas, así lo indica en su fundamento 2.3 en el siguiente sentido:

Como se ha indicado en el artículo 449 del CPP se señala que el proceso penal contra altos funcionarios se rige por las reglas del proceso común (desde su vigencia); lo que la señora investigada considera inapropiado y agrega que la investigación preliminar es una etapa pre jurisdiccional y, por tanto, carece de entidad propia. Cabe indicar que la reforma a que tal encausamiento se “regirá por las reglas del proceso común”, engloba a las diligencias preliminares urgentes por la coyuntura, entre ellos el allanamiento de inmuebles, incautación y registro de las personas;

ii) segundo: el párrafo de la Ley N° 27399 referido a la exclusión de los congresistas como sujetos pasibles de imponerles medidas limitativas de derechos ha quedado derogado –justamente– por oposición al artículo 449 del CPP, en ese sentido, el fundamento jurídico 2.7 señala que:

El primer párrafo, del artículo dos de la Ley N° 27399 en que se dice “Esta disposición no es aplicable a los funcionarios mencionados en el primer párrafo del artículo 93 de la CPE” –en relación a la exceptuación de los parlamentarios al régimen general de los altos funcionarios, respecto de las medidas limitativas de derechos– (Ver numeral 1.4. del SN) ha quedado derogado por oposición a la regla del artículo cuatrocientos cuarenta y nueve del CPP.

3. Análisis interpretativo de la cuestión

Llegado a este punto conviene precisar que las cuestiones objeto de análisis son las siguientes: ¿existe oposición entre el artículo 449 del CPP y la Ley N° 27399 en lo que respecta a la posibilidad o no de imponer medidas limitativas de derechos a los congresistas durante la investigación preliminar?, ¿realmente el artículo 449 del CPP deroga implícitamente la Ley N° 27399 en lo que respecta a la posibilidad de imponer medidas limitativas de derechos a los congresistas durante la investigación preliminar?

Para responder estas cuestiones es necesario precisar que efectivamente el Tribunal Constitucional ha señalado de forma expresa que ni la inmunidad parlamentaria ni el antejuicio político pueden impedir el inicio de una investigación preliminar contra los altos funcionarios comprendidos en el artículo 99 de la Constitución, incluyendo a los congresistas de la República. Así lo ha dejado claro la STC recaída en el Expediente N° 00013-2009-PI/TC-Lima, de fecha 4 de enero de 2010. Así, i) respecto de la inmunidad parlamentaria, ha señalado textualmente en su fundamento jurídico 39 que:

La inmunidad parlamentaria solamente rige para los procesos penales y para el arresto (salvo en el caso de delito flagrante) cuando se trata de supuestos delitos comunes, en consecuencia, no se puede invocar respecto de los procesos administrativos, civiles e incluso respecto de las diligencias preliminares de investigación que por mandato constitucional compete realizar al Ministerio Público;

ii) Respecto del antejuicio político, en su fundamento jurídico 46 señala que:

Este Colegiado cumple con aclarar que la prerrogativa del antejuicio no es de recibo en esta etapa preliminar a cargo del Ministerio Público (…) y, dado el caso, presentar la denuncia constitucional contra los altos funcionarios del Estado tal como se establece el artículo 89 del Reglamento del Congreso de la República.

Respecto de lo anterior, si bien es cierto ni inmunidad parlamentaria ni el antejuicio político pueden impedir el inicio de una investigación preliminar contra los congresistas, también es cierto que esto no es lo controvertido ni la cuestión problemática; por el contrario, se parte de la aceptación que es posible el inicio de tal etapa de investigación. La cuestión problemática es si en el curso de esta etapa de investigación es posible imponer medidas limitativas de derechos.

En todo caso, es cierto que ni la inmunidad parlamentaria ni el antejuicio político son las garantías institucionales que nos ayudarán a responder la cuestión objeto de análisis. No se trata de si la inmunidad parlamentaria o si el antejuicio político impide imponer medidas limitativas de derechos contra los congresistas. Estas dos garantías no arrojarán luz al respecto: no se encuentra allí la respuesta a la cuestión. La cuestión en realidad, es sobre si la Ley N° 27399 –en lo que respecta a la exclusión de los congresistas como sujetos pasibles de imponerles medidas limitativas de derechos– sigue vigente o no; si realmente existe una oposición al respecto entre aludida ley y el CPP. Esto, sin perjuicio de que no podemos desconocer que detrás de la exclusión de los congresistas como sujetos pasibles de imponerles medidas limitativas de derechos –recogido del artículo 2, primer párrafo de la Ley N° 27399– están la prerrogativa de la inmunidad parlamentaria y el antejuicio político como las justificantes, tal como lo vimos en su momento cuando hicimos referencia sobre el debate de la exclusión en el pleno del Congreso.

La respuesta a la cuestión problemática es un asunto más sencillo de lo que parece, es un asunto de mera interpretación. Al respecto, el propio Congreso de la República mediante Oficio N° 151-2015-PP-CR de fecha 8 de abril de 2015, ha señalado que “la dación e implementación progresiva del nuevo código procesal penal no deroga expresamente ni tácitamente la ley 27399, muy por el contrario”. Es más, en este mismo oficio se indica que de no respetarse la Ley N° 27399, el fiscal de la nación debe ser denunciado ante el Consejo Nacional de la Magistratura (existente en ese momento). Asimismo, agrega que “los plazos y procedimientos previstos en la Ley N° 27399, deben ser respetados por el Fiscal de la Nación, caso contrario el investigado tiene expedito su derecho para denunciar ello ante el Consejo Nacional de la Magistratura”. Esto es coherente con lo señalado por la Corte Suprema, pues en todos sus pronunciamientos ha indicado que la Ley N° 27399 sigue vigente hasta la actualidad.

En efecto, la Corte Suprema ha indicado que si bien sigue vigente la aludida ley, esta ley contiene dos prescripciones que estarían derogadas implíctamente por el CPP por oposición: i) respeto del juez competente para decidir la imposición de medidas limitativas de derechos (caso Julio Gago); y, ii) respecto de la exclusión de los congresistas como sujetos pasibles de imponerles medidas limitativas de derechos (caso Roberto Vieira y caso Luciana León).

En lo demás, en la medida en que no haya oposición, no estaría derogado, como así lo ha señala en la Resolución N° 03 de fecha 11 de noviembre de 2019 recaída en el Expediente N° 39-2019-1, señalando que:

Cabe indicar que dicha ley en su conjunto contiene una serie de disposiciones que regulan diferentes situaciones, siendo cada una de ellas aplicables y/o interpretables a la luz del ordenamiento jurídico; por tanto, lo que no se opone al CPP en dicha ley conserva valor.

Por otro lado, no podemos dejar de referirnos al caso del excongresista Julio Gago, cuando la Sala Penal de la Corte Suprema, compuesta por los jueces supremos Pariona Pastrana, Barrios Alvarado y Neyra Flores señalaron textualmente que las medidas limitativas de derechos no se pueden imponer contra la persona de los congresistas, así agregan que:

Como bien indicó la defensa de Maquinarias JAAM S.A. el artículo dos de la citada Ley veintisiete mil trescientos noventa y nueve, prohíbe la aplicación de las medidas limitativas de derechos reguladas en la Ley veintisiete mil trescientos setenta y nueve a los funcionarios mencionados en el primer párrafo del artículo noventa y tres de la Constitución, esto es, a los congresistas de la República, razón por la cual, la medida al recaer en persona jurídica, es válida, no habiendo razones para extender las prerrogativas de aquél a las condiciones ordinarias de esta.

Sin embargo, en el caso de la congresista Luciana León, la Sala Penal compuesta por Salas Arenas, Guerrero López y el mismo Neyra Flores, señala lo contrario, como tuvimos la oportunidad de verlo. Por lo que existe una interpretación discrepante al respecto, necesaria de dilucidar.

Así, de una lectura sencilla y literal del artículo 449 del CPP no se desprende medidas limitativas de derechos en la investigación preliminar. Este artículo regula una etapa diferente y posterior a la etapa de investigación preliminar; es decir, regula la etapa del proceso penal especial posterior al procedimiento de acusación constitucional. Por lo que la referencia a las “reglas del proceso común” es respecto a las normas que regulan aquellas etapas del proceso común que tengan una relación paralela y horizontal con la etapa del proceso penal especial. En concreto, “las reglas del proceso común” al que hace referencia el artículo 449 es sobre las normas que regulan la etapa de investigación preparatoria hacia adelante, incluyendo las normas de la impugnación del proceso común, pues la etapa a la cual se va a aplicar es la misma, pero con carácter especial por tratarse de altos funcionarios. Todo ello, lo veremos a continuación.

El artículo 449 del CPP, señala que:

El proceso penal contra los altos funcionarios públicos taxativamente designados en el artículo 99 de la Constitución por los delitos que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de haber cesado en él, se regirá por las reglas del proceso común, salvo las que se establecen en este título.

El texto legal hace referencia al “Proceso penal contra los altos funcionarios”, no habla sobre la investigación preliminar contra los altos funcionarios. Es unánime la doctrina y jurisprudencia de la Corte Suprema y del Tribunal Constitucional en el sentido de que el proceso penal se refiere a la etapa procesal que comienza con el auto de instrucción (respecto del Código de Procedimientos Penales) o disposición de formalización de la investigación preparatoria (respecto del CPP); la investigación preliminar no es etapa procesal, sino una etapa prejurisdiccional^[49].

Al respecto, San Martín Castro (2002) ha señalado que “las investigaciones preliminares tienen un carácter pre procesal (…). El proceso penal, para su incoación, requiere de una resolución judicial, que acepte la imputación fiscal” (p. 333). En el caso de los altos funcionarios, para el inicio de su proceso penal especial se requiere una resolución acusatoria del Congreso, conforme al artículo 450 del CPP. Justamente, San Martín (2002) había señalado que “el proceso penal para iniciarse requeriría de una habilitación especial que surgirá del seno del Congreso”. Incluso, el propio artículo 7 de la Ley N° 27379 reconoce que la investigación preliminar no es un proceso penal, cuando indica que las medidas limitativas de derechos no solo podrán aplicarse durante la investigación preliminar, sino también durante el proceso penal, el cual es una etapa posterior cuyo tenor literal es el siguiente: “las medidas establecidas en el artículo 2 de la presente ley, con excepción de la indicada en el numeral 1), podrán realizarse en el curso del proceso penal. En este caso serán ordenadas, dirigidas y controladas por el juez Penal”.

Del mismo parecer es Cubas Villanueva (2016) cuando nos dice que “el artículo 449 del CPP establece las normas que regulan el procesamiento contra los altos funcionarios públicos taxativamente designados en el artículo 99 de la Constitución” (p. 2), de modo que “si el pleno del Congreso aprueba el procesamiento del funcionario debe emitir la resolución acusatoria de contenido penal que será remitida al fiscal de la nación” (p. 3), por lo que resulta obvio que para Cubas Villanueva el procesamiento requiere una resolución acusatoria del Congreso, que ocurre posteriormente a la etapa de investigación preliminar.

Del mismo parecer es también Coronado Castillo^[50], cuando señala que “de conformidad con el inciso 1 del artículo 450 del NCPP, a fin de viabilizar el juzgamiento de altos funcionarios por la presunta comisión de delitos de función, se requiere previamente de la interposición de una denuncia constitucional ante el Congreso por parte del Fiscal de la Nación, el agraviado por el delito o por los congresistas”. No existe ninguna doctrina ni jurisprudencia relevante que al interpretar el artículo 449 refiera alguna cosa respecto de las medidas limitativas de derechos o respecto de la investigación preliminar.

Del mismo modo, cuando el artículo 449 refiere que: “el proceso penal contra los altos funcionarios públicos (…) se regirá por las reglas del proceso común, salvo las que se establecen en este título” hace referencia a las reglas del proceso común y las reglas de “este título”. Por lo que existen reglas especiales del título denominado “el proceso por delitos de función atribuidos a altos funcionarios públicos” (título I, sección II, libro quinto del CPP) que se aplican conjuntamente con las reglas del proceso común; es decir, no se refieren a la investigación preliminar, sino al inicio y dinámica del proceso penal especial, que tal como vimos, comienza con la acusación constitucional (artículo 450 y ss.). Esto es así porque la investigación preliminar contra altos funcionarios (el plazo, duración, fiscal competente, medidas limitativas y excepciones a las mismas, etc.) ya estaba regulada en la Ley N° 27399, en concordancia con la Ley N° 27379, por lo que no era necesario que se legisle al respecto en el CPP. En ese sentido, el título referido regula el proceso penal especial contra los altos funcionarios desde la acusación constitucional hacia adelante. No regula la etapa preliminar.

Del mismo modo, cuando el artículo 449 nos dice que el proceso penal se regula por las normas del proceso común en la medida en que no vulnere las normas especiales, mediante una interpretación sistemática es necesario revisar el libro tercero del CPP, que justamente se denomina: El proceso común (artículo 321 al 403), para posteriormente señalar que en ningún artículo del libro hace referencia textual al artículo 449 (del libro quinto) en el que se regulan las medidas limitativas de derechos, pues estas no están reguladas en el libro tercero del proceso común, sino en el libro segundo denominado: La actividad procesal (artículo 202 al 241).

Las medidas limitativas de derechos en la etapa preliminar contra altos funcionarios ya estaban reguladas por la Ley N° 27399 en concordancia con la Ley N° 27379, por lo que no era necesario que se legisle al respecto en el CPP. Este artículo refiere que el proceso penal (no investigación preliminar) contra altos funcionarios se rige también por las normas del proceso penal común, siendo estas, aquellas normas de la investigación preparatoria, etapa intermedia, juicio oral, impugnación e incluso, casación. Es decir, como ya señalamos, el proceso penal contra altos funcionarios, conforme a sus reglas especiales, inicia cuando el Fiscal de la Nación emite la disposición de formalización de la investigación preparatoria y termina con sentencia de vista, sin posibilidad de recurso alguno (artículo 449 y 450). Justamente, a este proceso penal especial se le pueden aplicar, por mandato del artículo 449, las normas del proceso común que regulan la etapa de investigación preparatoria, etapa intermedia, juicio oral e impugnación.

Finalmente, en el Reglamento del Congreso a raíz de la aprobación de la Ley N° 27399 que excluye la posibilidad de imponer medidas limitativas de derechos a los congresistas en la etapa preliminar, se introdujo una serie de modificaciones, mediante Resolución Legislativa del Congreso N° 014-2000-CR, publicada el 18 de enero de 2001 y Resolución Legislativa del Congreso N° 015-2003-CR, publicada el 15 de noviembre de 2003, las cuales introdujeron la posibilidad de imponer dichas medidas limitativas de derechos contra los congresistas en cualquier momento del procedimiento parlamentario de acusación constitucional. Así, en el artículo 89 del Reglamento del Congreso de la República se señala que:

En cualquier momento, desde el plazo señalado en el inciso d) del presente artículo, durante los procedimientos de acusación constitucional respecto a los funcionarios comprendidos en el primer párrafo del artículo 93 de la Constitución, la Comisión Permanente o el Pleno del Congreso, según corresponda, pueden solicitar al vocal titular menos antiguo de la sala penal de la Corte Suprema de Justicia de la República, se impongan, cesen o modifiquen las medidas limitativas de derechos establecidas en el artículo 2 de la Ley 27379, con excepción de las previstas en su inciso 1) y el impedimento de salir de la localidad en donde domicilie o del lugar que se le fije establecido en su inciso 2), así como las contempladas en el artículo 143 del Código Procesal Penal.

Por lo que, los congresistas sí pueden ser objeto de medidas limitativas de derechos, pero no en la etapa preliminar, sino en la etapa del procedimiento parlamentario de acusación constitucional, en el fuero congresal. Así también, en su momento, lo han entendido San Martín Castro, Caro Coria y Reaño Pescheira (2002) cuando señalan que:

Durante esa fase, a pedido exclusivo del Ministerio Público, se pueden arbitrar judicialmente medidas limitativas de derechos (…) En el caso de los congresistas (…) solo en el ámbito del procedimiento parlamentario [de acusación constitucional], nunca en vía de investigación fiscal preliminar, puedan dictarse aquellas. (pp. 332-33)

VI. Conclusiones

- En caso de una sindicación por la comisión de un delito de función contra un congresista de la República, corresponde tomar en cuenta la prerrogativa del antejuicio político.

- El tratamiento procedimental de los delitos de función cometidos por congresistas de la República está compuesto básicamente por tres etapas: investigación preliminar al procedimiento de acusación constitucional, procedimiento parlamentario de acusación constitucional y proceso penal especial. Cada una de estas etapas tiene su propia regulación: la primera es regulada por la Ley N° 27399, la segunda por el Reglamento del Congreso y la última por el artículo 449 y ss. del CPP

- Las medidas limitativas de derechos están recogidas en la Ley N° 27379, las cuales resultan aplicables a los altos funcionarios referidos en el artículo 99 de la Constitución, conforme así lo prevé la Ley N° 27399 y son aplicables durante la investigación preliminar al procedimiento de acusación constitucional.

- Durante la tramitación de la investigación preliminar al procedimiento de acusación constitucional contra los congresistas de la República, no resulta posible imponerles medidas limitativas de derechos, conforme lo excluye el artículo 2, primer párrafo de la Ley N° 27399. Sobre esto, la Corte Suprema en los casos del ex congresista Roberto Vieira y la actual congresista Luciana león, ha opinado en contrario, y ha procedido a imponerles referidas medidas.

- No existe oposición entre el artículo 449 del CPP y el artículo 2, primer párrafo de la Ley N° 27399, pues el primero no hace referencia a la etapa de investigación preliminar sino la etapa del proceso penal especial, de ese modo se habilita la aplicación de las normas del proceso común referido a la investigación preparatoria, etapa intermedia, juicio oral e impugnación, pero no a las reglas sobre medidas limitativas de derechos o de etapa preliminar.

- Sobre esto último, la Corte Suprema en los casos del excongresista Roberto Vieira y la actual congresista Luciana león, ha opinado en contrario, y ha sostenido que existe una oposición entre ambas normas, derogándose la última por ser norma anterior.

- Finalmente, los congresistas sí pueden ser sujetos de medidas limitativas de derechos, pero esto solo a partir y en el contexto de la etapa del procedimiento parlamentario de acusación constitucional, lo cual es posterior a la etapa de investigación preliminar, conforme el artículo 89 del Reglamento del Congreso.

Referencias

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Coronado Castillo, I. (s.f.). El proceso por delitos de función atribuidos a altos funcionarios en el nuevo código procesal penal. Recuperado de: < https://es.scribd.com/doc/54028999/El-proceso-por-delitos-de-funcion-atribuidos-a-altos-funcionarios-en-el-nuevo-Codigo-Procesal-Penal>.

Comisión de Ética Parlamentaria 2013 -2015 (2014). Informe final N° 4. Expediente N° 25-2013-2015/CEP/CR.

Congreso de la República. (2001). Memoria de la Comisión de Justicia, legislatura 2000-2001. Lima: Ediciones del Congreso del Perú. Recuperado de: < http://www4.congreso.gob.pe/comisiones/2000/justicia/memoria.pdf>.

Cubas Villanueva, V. (2016). El nuevo proceso penal peruano teoría y práctica de su implementación. (2ª ed.). Lima: Palestra.

San Martín Castro, C.; Caro Coria, D. y Reaño Pescheira, J. (2002). Delitos de tráfico de influencias, enriquecimiento ilícito y asociación para delinquir. Aspectos sustantivos y procesales. Lima: Juristas.

San Martín Castro, C. (2019). La reforma procesal penal peruano: evolución y perspectivas. La reforma del proceso penal peruano. Anuario de Derecho Penal 2004, pp. 27-68. Recuperado de: <http://perso.unifr.ch/derechopenal/assets/files/anuario/an_2004_05.pdf>.

San Martín Castro, C. (2005). Derecho Procesal Penal. Lecciones. Lima: Inpeccp y Centro de Altos Estudios en Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales.

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* Abogado. Magíster en Corrupción y Estado de Derecho por la Universidad de Salamanca-España. Magíster en Análisis Económico del Derecho y las Políticas Públicas por la Universidad de Salamanca-España.

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^[1] Congreso de la República. Memoria de la Comisión de Justicia (2001, p. 34).

^[2] Al respecto, San Martín Castro indica los siguiente: “en el plano procesal penal, se dictaron un conjunto de normas, que sin embargo, solo han venido a dar respuesta a concretas lagunas legislativas y deficiencias de la legislación vigente, lo que no obsta a considerar que esa legislación, parcial y asistemática, no hace sino profundizar el ya confuso y caótico sistema procesal penal nacional y pone en la agenda democrática la necesidad de una nueva ordenanza procesal penal”. (El resaltado es nuestro).

^[3] Mediante Decreto Supremo N° 165-2019-PCM, de fecha 30 de septiembre de 2019, suscrito por el Presidente de la República Martín Alberto Vizcarra Cornejo, en la parte resolutiva señala que:

“Artículo 1.- Disolución del Congreso de la República Disuélvase el Congreso de la República por haber negado la confianza a dos Consejos de Ministros del gobierno elegido para el periodo 2016-2021, manteniéndose en funciones la Comisión Permanente.

Artículo 2.- Revocatoria del mandato parlamentario Revóquese el mandato parlamentario de los congresistas que no integran la Comisión Permanente. Carece de validez y eficacia jurídica todo acto relativo a la función parlamentaria realizado por los congresistas cuyo mandato ha sido revocado.

Artículo 3.- Convocatoria a elecciones

Convóquese a elecciones para un nuevo Congreso, para el día domingo 26 de enero de 2020, para que complete el periodo constitucional del Congreso disuelto, incluida la Comisión Permanente”.

^[4] Véase: El Comercio. (02 de octubre de 2019). Roberto Viera intentó viajar a Estados Unidos por segunda vez. El Comercio. Recuperado de: <https://elcomercio.pe/videos/pais/roberto-vieira-intento-viajar-nuevamente-a-estados-unidos-por-segunda-vez-noticia/>. Nortvnoticias. (02 de octubre de 2019). Roberto Viera intentó viajar nuevamente a EE.UU pero no pudo por tenere impedimento de salidas. Nortvnoticias. Recuperado de: <https://nortvdigital.com/2019/10/02/roberto-vieira-intento-viajar-nuevamente-a-ee-uu-pero-no-pudo-por-tener-impedimento-de-salida/>.

^[5] Véase: Política LR. (31 de octubre de 2019). Comisión Permanente: estos son los miembros que continúan con inmunidad. La República. Recuperado de: <https://larepublica.pe/politica/2019/10/31/congreso-inmunidad-parlamentaria-comision-permanente-estos-son-los-miembros-que-continuan-con-fuero-legislativo-fuerza-popular-cierre-del-congreso/>; Política LR. (31 de octubre de 2019). Excongresistas sin inmunidad parlamentaria desde este jueves. La República. Recuperado de: <https://larepublica.pe/politica/2019/10/31/congreso-excongresistas-sin-inmunidad-parlamentaria-desde-hoy-jueves-31-de-octubre-cierre-del-congreso-martin-vizcarra-fuerza-popular-joaquin-dipas/>; Cotos, H. Desde mañana excongresistas pierden inmunidad y pueden ser procesados. La República. Recuperado de: <https://larepublica.pe/politica/2019/10/30/congreso-desde-hoy-excongresistas-pierden-inmunidad-inmunidad-parlamentaria-elecciones-2020/>; Andina. (28 de octubre de 2019). Excongresistas perderán inmunidad parlamentaria en tres días. Andina. Recuperado de: <https://andina.pe/agencia/noticia-excongresistas-perderan-inmunidad-parlamentaria-tres-dias-771149.aspx>.

^[6] Al respecto, véase: Barbosa Quiroz, K. (03 de octubre de 2019). La inmunidad parlamentaria luego de la disolución del Congreso. El Comercio. Recuperado de: <https://elcomercio.pe/politica/Congreso/la-inmunidad-parlamentaria-tras-la-disolucion-del-congreso-noticia/>; Ortiz Martínez, S. (30 de octubre de 2019). El Comercio. Recuperado de: <https://elcomercio.pe/politica/todos-los-integrantes-del-Congreso-disuelto-pierden-este-30-de-octubre-su-inmunidad-noticia/>; Barboza Quiroz, K. (02 de octubre de 2019). Disolución del Congreso. Disolución del Congreso ¿Qué sucede con la inmunidad parlamentaria? El Comercio. Recuperado de: <https://elcomercio.pe/politica/disolucion-del-congreso-que-sucede-con-la-inmunidad-parlamentaria-noticia/>.

^[7] Veáse: RPP. (30 de octubre de 2019). Inmunidad parlamentaria de exlegisladores del Congreso disuelto se termina hoy. RPP. Recuperado de: <https://rpp.pe/politica/judiciales/los-congresistas-disueltos-ya-no-cuentan-con-inmunidad-parlamentaria-noticia-1227274?ref=rpp>.

^[8] Véase: Ugaz, J. (30 de octubre de 2019). Inmunidad parlamentaria: se acaba hoy y estos congresistas podrían ser procesados. El Correo. Recuperado de: <https://diariocorreo.pe/politica/manana-se-acaba-la-inmunidad-parlamentaria-quienes-podrian-ser-procesados-919797/?ref=list_pri_28>.

^[9] Cfr. Canal N. (22 de octubre de 2019). Luciano López: Congresistas tienen cinco años de inmunidad. Canal N. Recuperado de: <https://canaln.pe/amp/actualidad/luciana-leon-seguira-teniendo-inmunidad-parlamentaria-cinco-anos-n393368>.

^[10] Al respecto, véase: Zubieta Pacco, R. (23 de octubre de 2019). Luciana León: preguntas y respuestas luego del allanamiento por caso los intocables ediles. El Comercio. Recuperado de: <https://elcomercio.pe/politica/luciana-leon-preguntas-y-respuestas-tras-el-allanamiento-por-el-caso-los-intocables-ediles-noticia/?ref=ecr>; RPP Noticias. Wilber Medina sobre Luciana León: “La inmunidad parlamentaria se extiende a su domicilio”. RPP. Recuperado de: <https://www.youtube.com/watch?v=qehAId6RVbs>; Buenos días Perú. (31 de octubre de 2019). Luciana León: ¿qué dicen los expertos sobre su pedido al Poder Judicial? Buenos días Perú. Recuperado de: <

^[11] https://www.youtube.com/watch?v=X1elXAk7aOU&feature=youtu.be>.

^[12] “Artículo 93 de la Constitución Política:

Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación. No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones”.

^[13] “Artículo 100 de la Constitución Política:

Corresponde al Congreso, sin participación de la Comisión Permanente, suspender o no al funcionario acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta por diez años, o destituirlo de su función sin perjuicio de cualquiera otra responsabilidad.

El acusado tiene derecho, en este trámite, a la defensa por sí mismo y con asistencia de abogado ante la Comisión Permanente y ante el Pleno del Congreso.

En caso de resolución acusatoria de contenido penal, el Fiscal de la Nación formula denuncia ante la Corte Suprema en el plazo de cinco días. El Vocal Supremo Penal abre la instrucción correspondiente.

La sentencia absolutoria de la Corte Suprema devuelve al acusado sus derechos políticos.

Los términos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instrucción no pueden exceder ni reducir los términos de la acusación del Congreso”.

^[14] Al respecto, véase: San Martín Castro (2005), quien refiere lo siguiente: “aunque esta institución, más allá de sus inconvenientes político institucionales, tiene un carácter temporal: si bien el delito, siempre vinculado al ejercicio del cargo, ha de ser cometido cuando el alto funcionario ejerce el cargo, la prerrogativa solo dura cinco años, de suerte que a su vencimiento esta cesa y la persecución tiene lugar sin obstáculo alguno, esto es, sin autorización previa del Congreso se trata de un plazo de caducidad” (pp. 31-32).

^[15] Cfr. STC recaída en el Expediente N° 00013-2009-PI/TC-Lima de fecha 4 de enero de 2010, en su fundamento 36 señala que: “la inmunidad parlamentaria opera tan solo respecto de delitos comunes; para los funcionales existe la acusación constitucional prevista en el artículo 99 de la Constitución y desarrollada en el artículo 89 del Reglamento del Congreso”. Asimismo, San Martín Castro (2005) respecto del antejuicio político señala que “a diferencia de la acusación constitucional, [la inmunidad parlamentaria] se circunscribe a los delitos comunes, con exclusión de los cometidos en el ejercicio de las funciones” (p. 33).

^[16] “Artículo 4 del Reglamento del Congreso:

La función legislativa comprende el debate y la aprobación de reformas de la Constitución, de leyes y resoluciones legislativas, así como su interpretación, modificación y derogación, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la Constitución Política y el presente Reglamento. Comprende, asimismo, el debate y aprobación de las modificaciones a este Reglamento”.

^[17] “Artículo 5 del Reglamento del Congreso:

La función del control político comprende la investidura del Consejo de Ministros, el debate, la realización de actos e investigaciones y la aprobación de acuerdos sobre la conducta política del Gobierno, los actos de la administración y de las autoridades del Estado, el ejercicio de la delegación de facultades legislativas, el dictado de decretos de urgencia y la fiscalización sobre el uso y la disposición de bienes y recursos públicos, el cumplimiento por el Presidente de la República del mensaje anual al Congreso de la República y el antejuicio político, cuidando que la Constitución Política y las leyes se cumplan y disponiendo lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores”.

^[18] “Artículo 6 del Reglamento del Congreso:

Son funciones especiales del Congreso designar al Contralor General de la República, elegir al defensor del pueblo, así como a los miembros del Tribunal Constitucional, al Directorio del Banco Central de Reserva y ratificar al Presidente del Banco Central de Reserva y al Superintendente de Banca y Seguros. Le corresponde también la remoción en los casos previstos en la Constitución”.

^[19] Al respecto, véase: artículo 89, literal c) del Reglamento del Congreso.

^[20] Ibídem, literal f).

^[21] Ibídem, literal g).

^[22] Ibídem, literal i).

^[23] Ibídem, literal j).

^[24] “Artículo 450, inciso 1 del Código Procesal Penal (en adelante, CPP):

La incoación de un proceso penal, en los supuestos del artículo anterior, requiere la previa interposición de una denuncia constitucional, en las condiciones establecidas por el Reglamento del Congreso y la ley, por el fiscal de la nación, el agraviado por el delito o por los congresistas; y, en especial, como consecuencia del procedimiento parlamentario, la resolución acusatoria de contenido penal aprobada por el Congreso”.

^[25] Ídem.

^[26] “Artículo 450, inciso 2 del CPP:

El fiscal de la nación, en el plazo de cinco días de recibida la resolución acusatoria de contenido penal y los recaudos correspondientes, emitirá la correspondiente Disposición, mediante la cual formalizará la investigación preparatoria, se dirigirá a la sala penal de la Corte Suprema a fin de que nombre, entre sus miembros, al vocal supremo que actuará como juez de la investigación preparatoria y a los integrantes de la sala penal especial que se encargará del juzgamiento y del conocimiento del recurso de apelación contra las decisiones emitidas por el primero, y designará a los fiscales supremos que conocerán de las etapas de investigación preparatoria y de enjuiciamiento”.

^[27] “Artículo 450, inciso 3 del CPP:

El vocal supremo de la investigación preparatoria, con los actuados remitidos por la Fiscalía de la Nación, dictará, en igual plazo, auto motivado aprobando la formalización de la Investigación Preparatoria, con citación del fiscal supremo encargado y del imputado. La disposición del fiscal de la nación y el auto del vocal supremo de la investigación preparatoria respetarán los hechos atribuidos al funcionario y la tipificación señalada en la resolución del Congreso”.

^[28] “Artículo 450, inciso 4 del CPP:

Notificado el auto aprobatorio del vocal supremo de la investigación preparatoria, el fiscal supremo designado asumirá la dirección de la investigación, disponiendo las diligencias que deban actuarse, sin perjuicio de solicitar al vocal supremo las medidas de coerción que correspondan y los demás actos que requieran intervención jurisdiccional”.

^[29] “Artículo 450, inciso 7 del CPP:

Contra la sentencia emitida por la sala penal especial suprema procede recurso de apelación, que conocerá la sala suprema que prevé la Ley Orgánica del Poder Judicial. Contra la sentencia de vista no procede recurso alguno”.

^[30] Al respecto, véase: San Martín Castro (2005, pp. 330-349).

^[31] “Artículo 3 de la Ley N° 27379:

La solicitud del fiscal provincial deberá ser fundamentada y acompañará copia de los elementos de convicción que justifiquen las medidas que requiere para el éxito de la investigación preliminar. El fiscal deberá indicar el tiempo de duración de las medidas solicitadas y las especificaciones necesarias para concretarlas, en especial qué autoridad o funcionario, policial o de la propia Fiscalía, se encargará de la diligencia de interceptación de correspondencia”.

^[32] “Artículo 4 de la Ley N° 27379:

El juez penal inmediatamente y sin ningún trámite previo se pronunciará mediante resolución motivada acerca de la procedencia de la medida. La resolución denegatoria podrá ser apelada en el plazo de veinticuatro horas, que será resuelta sin trámite previo por la sala penal superior en igual plazo. Ambos trámites serán absolutamente reservados y su registro se producirá luego de culminado el incidente, sin que pueda identificarse a la persona afectada”.

^[33] “Artículo 1 de la Ley N° 27379:

Las medidas limitativas previstas en la presente ley podrán dictarse en los siguientes casos:

1. Delitos perpetrados por una pluralidad de personas o por organizaciones criminales, siempre que en su realización se hayan utilizado recursos públicos o hayan intervenido funcionarios o servidores públicos o cualquier persona con el consentimiento o aquiescencia de estos.

2. Delitos de peligro común, previstos en los artículos 279, 279-A y 279-B del Código Penal; contra la Administración Pública, previstos en el capítulo II del título XVIII del libro segundo del Código Penal; delitos agravados, previstos en el Decreto Legislativo N° 896; delitos aduaneros, previstos en la Ley N° 26461; y delitos tributarios, previstos en el Decreto Legislativo N° 813, siempre que dichos delitos se cometan por una pluralidad de personas o que el agente integre una organización criminal.

3. Delitos de terrorismo, previstos en el Decreto Ley N° 25475; de tráfico ilícito de drogas, previstos en los artículos 296-A, 296-B, 296-C, 296-D y 297 del Código Penal; de terrorismo especial, previstos en el Decreto Legislativo N° 895, modificado por la Ley N° 27235; delitos contra la humanidad, previstos en los capítulos I, II y III del título XIV-A del Código Penal; y delitos contra el Estado y la defensa nacional, previstos en los capítulos I y II del título XV del libro segundo del Código Penal”.

^[34] Al respecto, el Congreso de la República (2001) sostiene que “evidentemente, esta norma [ley 27379] se dio para la población en general; pero debemos recordar que tanto nosotros como algunas otras personas estamos sujetos a un régimen especial; es decir, a los altos funcionarios del Estado les asiste dos garantías especiales: una de ellas es la necesidad de una autorización previa del Congreso para procesarlos penalmente; y la otra es la necesidad de una autorización previa del Congreso para privarlos de la libertad personal, en este caso, a los congresistas, a los Magistrados del Tribunal Constitucional y al defensor del pueblo. En consecuencia, se reconocen dos tipos de garantías especiales: primero, que las personas a que nos vamos a referir dentro de un momento no pueden ser procesadas penalmente; y segundo, que las personas que se enumeran en el cuadro que se muestra en pantalla no pueden ser privadas de su libertad personal” (p. 1797).

^[35] Al respecto, el Congreso de la República (2001) refiere que “las personas que se encuentran sujetas al antejuicio político, es decir, que previamente tienen que ser sometidas a un proceso en el Congreso, son: el Presidente de la República, los representantes a Congreso, los Ministros de Estado, los miembros del Tribunal Constitucional, los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, los vocales de la Corte Suprema, los Fiscales Supremos, el defensor del pueblo y el Contralor General, por: a) infracción constitucional y b) por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de que hayan cesado en estas” (p. 1797).

^[36] Véase: Congreso de la República (2001, p. 1801).

^[37] Cfr. Congreso de la República (2001, p. 1802).

^[38] Cfr. Congreso de la República (2001, p. 1809).

^[39] Cfr. Congreso de la República (2001, p. 1809).

^[40] Cfr. Congreso de la República (2001, p. 1814).

^[41] Cfr. Congreso de la República (2001, p. 1801).

^[42] Cfr. Congreso de la República (2001, pp. 1804-1805).

^[43] Cfr. Congreso de la República (2001, p. 1808).

^[44] Informe Final N° 4 recaído en el Expediente N° 25-2013-2015/CEP/CR de fecha 16 de junio de 2014, emitido por la Comisión de Ética Parlamentaria.

^[45] La Apelación N° 05-2014-2, de fecha 22 de julio de 2014 recaída en la Resolución N° 4, vuelve a confirmar el carácter complementario de la Ley N° 27399, señalando que “complementariamente, es aplicable la ley veintisiete mil trescientos noventa y nueve, de trece de enero de dos mil uno, que regula las investigaciones preliminares previstas en la ley veintisiete mil trescientos setenta y nueve, tratándose de los funcionarios comprendidos en el artículo noventa y nueve de la constitución, en cuanto sea pertinente, pues autoriza llevar a cabo la investigación preliminar al procedimiento de acusación constitucional por la presunta comisión de delitos de función”.

^[46] En el mismo sentido, el considerando décimo tercero de la Resolución S/N, de fecha 14 de julio de 2018 recaída en el Expediente N° 08-2018-1-Lima, señala que: “la aludida Ley [Ley N° 27399] establece la legitimidad de la aplicación de la limitación de derechos en sede preliminar. Por ello, las medidas limitativas de derecho, por ejemplo, el impedimento de salida del país, solicitadas en la etapa de investigación preliminar por el fiscal de la nación, pueden efectuarse respecto de miembros del Consejo Nacional de la Magistratura”.

^[47] En el mismo sentido el considerando décimo tercero de la Resolución S/N, fecha 14 de julio de 2018 recaída en el Expediente N° 08-2018-1-Lima, se refiere que “en consecuencia, la aludida Ley [Ley N° 27399] establece la legitimidad de la aplicación de la limitación de derechos en sede preliminar. Por ello, las medidas limitativas de derecho, por ejemplo, el impedimento de salida del país, solicitadas en la etapa de investigación preliminar por el fiscal de la nación, pueden efectuarse respecto de miembros del Consejo Nacional de la Magistratura”.

^[48] Véase: El Comercio. (02 de octubre de 2019). Roberto Vieira intentó viajar a Estados Unidos por segunda vez. El Comercio. Recuperado de: <https://elcomercio.pe/videos/pais/roberto-vieira-intento-viajar-nuevamente-a-estados-unidos-por-segunda-vez-noticia/>; NORTV. (02 de octubre de 2019). Roberto Vieira intentó viajar nuevamente a EE.UU., pero no pudo por tener impedimento de salida. Recuperado de: <https://nortvdigital.com/2019/10/02/roberto-vieira-intento-viajar-nuevamente-a-ee-uu-pero-no-pudo-por-tener-impedimento-de-salida/>.

^[49] Véase: STC recaída en el Expediente N° 02748-2010-PHC/TC, fundamento jurídico 12. Llegado hasta aquí, este Tribunal considera que la tutela del derecho al plazo razonable de la investigación preliminar no supone la exclusión del demandante de la investigación, sino que actuando dentro del marco constitucional y democrático del proceso penal en su fase preliminar, lo que, corresponde es la reparación in natura por parte del Ministerio Público que consiste en emitir en el plazo más breve posible el pronunciamiento sobre el fondo del asunto que suponga la conclusión de la investigación pre jurisdiccional, bajo responsabilidad. Ahora bien, como es obvio, dicho pronunciamiento atendiendo a las facultades constitucionales y legales del Ministerio Público puede materializarse sea en la formalización de la denuncia o, sea en el archivo definitivo de la investigación, etc.

^[50] Recuperado de: <https://es.scribd.com/doc/54028999/El-proceso-por-delitos-de-funcion-atribuidos-a-altos-funcionarios-en-el-nuevo-Codigo-Procesal-Penal>.