ENSAYO SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA JUSTICIA Y DE LAS PENAS EN LA JUSTICIA COMUNAL
José CASTILLA ANCCASI*
“Una práctica sana es aquella que continuamente se oxigena en el aire de la ciencia. Esta exigencia presupone, sin embargo, una ciencia que contenga el oxígeno necesario. Una ciencia del Derecho positivo debe ser a la vez una ciencia del Derecho práctico, esto es, una teoría que en su actividad ausculte el pulso de la práctica, pues ella persigue la aplicación del precepto de la ley orientando las sentencias con un fundamento jurídico, una teoría que se anticipe a las dificultades con que pueda encontrarse la práctica, por tanto, una teoría buena y capaz”**.
El autor analiza los principales puntos a fortalecer de la justicia comunal a la luz de su marco constitucional. Así, considera que es necesario legislar medios de coordinación entre la justicia comunal y las instancias del poder judicial para regular el ejercicio del derecho consuetudinario de las rondas campesinas. Finalmente, concluye que ningún procedimiento ilegal o delictuoso podría justificarse en la jurisdicción comunal al momento de administrar justicia.
MARCO NORMATIVO
Constitución Política del Perú: arts. 2, 43, 89 y 149.
I. INTRODUCCIÓN
Artículo 149: Vigencia del derecho consuetudinario
“Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. La ley establece las formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás instancias del Poder Judicial”.
La primera parte del artículo 149 de la Constitución expresa con claridad cómo se puede ejercer la justicia comunal dentro de su ámbito territorial. Sin embargo, este mandato constitucional de carácter procesal penal, ha encontrado una diversidad de problemas al tratar de hallar las formas de coordinación entre la justicia ordinaria (formal-judicial) y la llamada jurisdicción especial (justicia comunal), en sus procedimientos y aplicación.
Nadie podría estar en desacuerdo con que los pueblos andinos, amazónicos, incluidos los afroperuanos, resuelvan sus problemas según su cultura y sus costumbres, tal como lo dispone la antes citada norma constitucional. Solo que la falta de coordinación de este tipo de justicia con la justicia ordinaria, precisamente, ha hecho que dichas formas de resolución de conflictos hayan sido, casi siempre, atentatorias a los derechos fundamentales de la persona de los justiciables sujetos a esa jurisdicción especial comunal, debido a que el ámbito de discrecionalidad posible en sus procedimientos y aplicación, dada la multiculturalidad de nuestro país, es casi tan abierta como las mismas formas posibles de expresión o manifestación cultural que existen, teniendo como resultado una diversidad de consecuencias judiciales en contra sus operadores legítimos, como lo son los ronderos, advirtiéndose de plano esta inmediata e inevitable realidad sobre el funcionamiento de la justicia ordinaria frente a la justicia comunal, donde el Poder Judicial y el Ministerio Público parecieran desarrollar su labor jurisdiccional de espaldas a esa problemática sociocultural1 y legal.
Considero que la constitución es clara, cuando dice que las rondas campesinas servirán de apoyo a la justicia comunal. Dicha razón no solo es constitucional, sino responde a la propia realidad de política jurisdiccional deficiente y ausente en lugares donde la Constitución autoriza la práctica de la justicia comunal o especial. Es decir, en los pueblos alejados a las urbes peruanas de las zonas andinas y occidentales de nuestro país donde se ubican las comunidades campesinas y nativas, donde no hay apoyo policial suficiente, ni mucho menos existe un juez de paz letrado y peor aún, no hay un fiscal que cumpla funciones preventivas en temas delictuosos; consecuentemente, el apoyo que prestan las rondas campesinas es fundamental, pues justamente sustituyéndose en ese papel policial ejercen labores de prevención y de seguridad en sus comunidades, conforme la propia Constitución Política les faculta, y en ese propósito, pueden desarrollar funciones de carácter jurisdiccional en el juzgamiento de hechos que sucedan en su medio social, conforme ha quedado establecido en una interpretación constitucional al artículo 149 de la Constitución a través del único Acuerdo Plenario al respecto, el N° 1-2009-CJ-116.
Si bien dicho acuerdo habría resuelto y justificado la legitimidad de la justicia comunal, es evidente que no han desaparecido los problemas que se derivan en algunos casos y lugares de la aplicación y ejecución de esta justicia especial. Y ello se debe a la falta de normativa que precise y coordine situaciones relacionadas a dichos procedimientos jurisdiccionales, en tanto que, de lo hasta hoy avanzado en este campo, la confusión persiste sobre aspectos elementales y fundamentales como, por ejemplo, en cuanto a quién debe ejecutar esa jurisdicción o realizar los actos jurisdiccionales. Conforme al texto constitucional la respuesta es evidente, necesariamente debe ser la autoridad comunal con el apoyo de las rondas campesinas, autoridad o representación comunal que no necesariamente recae en las rondas campesinas, pero, a tenor de la citada interpretación constitucional pareciera que dicha función jurisdiccional sería exclusiva de las rondas campesinas, que pueden serlo claro está, pero no exclusivamente como se ha venido difundiendo, ya que el atribuirle facultad jurisdiccional exclusiva a las rondas campesinas desnaturaliza de alguna manera la finalidad constitucional, a mi modo de ver, pues no es la única autoridad comunal que dentro de las organizaciones sociales campesinas o nativas existe, teniendo en cuenta que las organizaciones comunales y sus autoridades son mucho más originarias y anteriores a las rondas campesinas, siendo estas, en todo caso, suborganizaciones de aquella.
La naturaleza jurisdiccional de la justicia comunal es clara y precisa, prescrita en el texto constitucional, y como tal, cuando se analizan aspectos dogmáticos sobre la validez y eficacia de la justicia comunal no debe circunscribirse dicha discusión solo al contexto de las rondas campesinas o ronderos propiamente, como actores primarios de esa justicia consuetudinaria, como tampoco el discrepar con la forma de su ejecución, en una sociedad pluricultural y multilingüe como la nuestra, debe significar poner en duda esa validez y eficacia de los pronunciamientos de las autoridades de las comunidades campesinas y nativas en esa labor jurisdiccional, como señala Juan Carlos Ruiz Molleda cuando hace un análisis de la Justicia Comunal en el Plan de la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia2 (Ceriajus)3, pues hasta esas formas son diferentes y casi coyunturales, según la propia idiosincrasia comunal, que varían de una a otra. Considero que la Constitución innegablemente sí reconoce facultades jurisdiccionales a las comunidades campesinas dentro de su ámbito territorial, lo que sí nos conlleva a confusiones cuando, vía interpretación del antes citado artículo de la Constitución, se pretende conceder facultad jurisdiccional extensiva exclusiva a las rondas campesinas, cuando dicha facultad le es connatural y propia a las autoridades comunales por el mismo texto constitucional, lo que no significa que necesariamente sea a las rondas campesinas, ya que no es la única autoridad comunal presente en una comunidad campesina y nativa. Lo que es también innegable es que la constitución concede a las rondas campesinas funciones exclusiva de apoyo a las autoridades de las comunidades campesinas y nativas en el cumplimiento de esa función jurisdiccional (justicia comunal).
Esa sería nuestra posición, pero también hay posiciones que consideran que el hacer esa interpretación (de apoyo, como lo dice la Constitución) causa un vacío legal constitucional, puesto que, afirman que hay rondas campesinas autónomas en donde no existe comunidad campesina debidamente constituida, lo cual es cierto. Al respecto, cabe la pregunta: si no hay comunidad campesina o nativa, de qué tipo de organización cultural se habla?; en todo caso, ¿a quién prestan apoyo jurisdiccional esas rondas campesinas?, situación que advertiría con claridad meridiana su inexistencia constitucional, situación en la que se encontrarían esas organizaciones que con atisbo de organización comunal aparecieron en la época de los gobiernos pasados, ideadas para hacer frente al terrorismo, dirigidas por personal militar, y que en nombre de la defensa de los derechos de los pueblos han cometido más abuso y atropello, precisamente en los pueblos o comunidades donde no había control policial, que dicho sea de paso no es razón de ser de las rondas campesinas. Estas organizaciones son los llamados comités de autodefensa con quienes se ha confundido a las rondas campesinas constitucionalmente reconocidas.
De igual modo, no se puede comprender a la justicia comunal, generalizando los criterios de aplicación de la justicia ordinaria, como si se tratara de un hecho uniforme sistematizado y regulado en todos los rincones del país; la base de aquella, como sabemos, precisamente es la costumbre, y la costumbre no es una manifestación social uniforme en el cual se ponen de acuerdo dos o más organizaciones comunales, para señalar o acordar sancionar un hecho de una u otra forma o para la calificarla como infractora de la ley consuetudinaria, sino que esa apreciación surge de la costumbre como hecho arraigado, permanentemente aplicado, y aceptado así por sus miembros; por lo tanto, es casi imposible uniformizar esos criterios, ya que responden a cada forma de vida social-comunal, surgiendo a partir de ello otros problemas, como consecuencia de esa misma diversidad cultural. Y, entonces quién garantiza que la forma de sanción aplicada a un hecho determinado sea producto de la costumbre o que ciertamente provenga de ella, como forma de control social aplicado por esos pueblos entre sus congéneres dicha calificación evidentemente recae en las autoridades de la organización comunal o nativa, de tal manera, particularmente no concibo la presencia o existencia de rondas campesinas donde no haya comunidad campesina con autoridad suficiente para aquella determinación o calificación puntual y menos para el ejercicio jurisdiccional que la constitución reconoce.
El tergiversar esos principios de la justicia comunal es lo que ha generado los excesos que se han cometido siempre en su aplicación, que lindan evidentemente con el delito, puesto que, se ha desconocido a la propia organización y autoridad comunal previa a la presencia de las rondas campesinas, para legitimar a esta como única autoridad presente en las organizaciones comunales y como tal, la única para aplicar y ejercer la justicia comunal, criterio de exceso y contrario al propio texto constitucional.
Por ello, para fortalecer la justicia comunal no creo necesario reconocerle facultades jurisdiccionales a las rondas campesinas, sino manteniendo el sentido constitucional deben de crearse mecanismos tendientes a la unificación de criterios o procedimientos de coordinación para una correcta aplicación de la justicia comunal, tal como lo recomienda el Convenio 169 - OIT; porque para quienes de alguna manera hemos podido conocer ese sistema especial de justicia y, principalmente su aplicación, sabemos que el concederle mayor libertad y aparentemente mayor facultad jurisdiccional, casi irrestricta, sin siquiera admitir un control del sistema formalizado, es nada más que un error, que involucrará en mayores delitos a sus ejecutores y causará mayor injusticia en los justiciables de la misma.
Hemos de hacer en el desarrollo del presente ensayo, un análisis de alguna sentencia dictada contra los ronderos, que en todo el Perú deben de haber innumerables, pero que es suficiente para comprender mejor el problema, y así practicar alguna solución.
II. OBJETIVO
El presente ensayo tiene por objeto analizar, la problemática que se presenta entre la aplicación de la jurisdicción comunal especial y la formal, en cuanto a la concepción de esta y respecto de sus procedimientos de aplicación de la justicia comunal. La intervención de las Comunidades Campesinas y Nativas en la resolución de los actos delictuosos que se producen en agravio de sus miembros y la forma como son resueltos, y que muchas veces ha sido considerado como delictuoso por el sistema formal actual o jurisdicción ordinaria.
Como sabemos, ante un hecho delictuoso que infraccione su ley consuetudinaria, la ronda campesina sale en su defensa y en busca de los autores del hecho, sin embargo, muchas veces los ronderos, se convierten en autores de otros ilícitos en agravio de los primeros infractores denunciados ante su jurisdicción, situación que evidentemente resulta preocupante; por lo tanto, es necesario analizar si ese procedimiento jurisdiccional cumple o no con el mandato constitucional, que prescribe: el respeto de los derechos fundamentales de la persona en la aplicación y ejecución de esta jurisdicción especial.
Este es el caso que afrontan muchos campesinos del Perú, cuando intentan enfrentarse a la delincuencia que los afecta. Hace más de 25 años se formaron las primeras rondas como un mecanismo de protección contra el abigeato, siendo esta la única instancia organizacional comunal que en muchas zonas rurales brinda seguridad a esas poblaciones, pero también desde hace mucho que hay procesos penales que se les sigue por diversos delitos, por hechos cometidos precisamente en esa su lucha.
La inatención del Estado, y la poca confianza que generaba en las comunidades campesinas el sistema judicial formal en nuestro país, ha convertido en más importante y justiciera el sistema jurisdiccional comunal. Pues sucedía en muchos casos, cuando los ronderos capturaban a los abigeos y los llevaban al puesto policial, estos salían casi de inmediato en libertad, sea porque frecuentemente el costo económico de los animales (ganado vacuno, ovino, caballar, etc.) o cosas robadas era considerado “poco significativo”, según el sistema formal y no se justificaba su detención, o porque se había materializado algún hecho de corruptela, lamentablemente aún presente dentro de nuestro sistema judicial formalizado u ordinario. Ante esta situación de impunidad, las comunidades campesinas y nativas organizadas, decidieron sancionar ellos mismos a los delincuentes, con castigos corporales, trabajo comunitario, etc.; pero que sin pensarlo, ni saberlo también se involucraban en otro delito, así se ingeniaron métodos que lograrían superar esos deslices. Un método muy novedoso resulto siendo la “cadena ronderil”4 que consistía en que el culpable debía patrullar noche tras noche, por todo el territorio comunal por un tiempo determinado, en los diferentes turnos de los ronderos de la misma comunidad, de manera que todos iban conociendo a los sancionados, y además ese sometimiento, generaba primero vergüenza en este (delincuente) y también iba generando un arrepentimiento por lo cometido. Cumpliéndose así la finalidad de la publicidad como garantía de la justicia comunal.
Sin lugar a dudas, la aplicación de la justicia comunal, trajo consigo que el abigeato en esos pueblos se vea controlado, pero la necesidad de justicia no era solo en ese aspecto, ya que los problemas que afrontan son diversos, como: deudas, violaciones sexuales, usurpaciones, etc., hasta problemas entre convivientes, asuntos de herencia y otros hechos de índole privado. Entonces, como la administración de justicia estatal ordinaria es siempre visto por los campesinos como demasiado lento, costoso, lejano y muchas veces incomprensible, y por tanto injusto, casi por inercia dicha jurisdicción especial amplió su competencia respecto de las materias sujetas a su conocimiento. Pero también esa ampliación de competencias, amplía sus posibilidades de incurrir en más delitos a los ejecutores de esa justicia, porque empiezan a juzgar casi todo, ya no solo los hechos de abigeato.
Resultando así que, si bien es cierto, que a los ronderos se les atribuye muchas virtudes, ahora también se les atribuye, linchamientos, torturas y otros hechos delictuosos, que seguramente son fruto de la desesperación colectiva, pero que inevitablemente también han involucrado a los ronderos en esos actos.
En ese sentido, una futura ley que regule la indicada coordinación entre la jurisdicción ordinaria formal y la especial comunal, debe reconocer no solo la no existencia de subordinación entre ambas jurisdicciones, la jurisdicción especial no puede estar subordinada por la jurisdicción ordinaria5, sino que fundamentalmente debe proponer los mecanismos de coordinación en todos sus aspectos, en busca de esa igualdad. Así lo manifestó la Confederación Nacional Agraria, solicitando que la propuesta legislativa debe colocar a ambas justicias, especial y ordinaria, en un trato de igualdad6.
Este panorama genera una crisis de legitimidad del procedimiento jurisdiccional ronderil en el propio Estado; de ser un sistema casi eficaz en la solución de conflictos en su medio, en sus procedimientos y ejecución incurren muchas veces en transgresiones de los derechos fundamentales de los justiciables procesados y sancionados. Problema abordado a fin de ensayar una solución a este conflicto entre la jurisdicción especial y ordinaria.
III. MARCO TEÓRICO Y DESARROLLO
1. El pluralismo jurídico
En sociología jurídica7 se entiende por pluralismo jurídico la coexistencia de dos o más órdenes jurídicos en un mismo ámbito de tiempo y de espacio. El concepto de pluralismo jurídico supone una definición alternativa de Derecho, pues si se adopta la definición clásica, el Derecho se reduce a las normas producidas exclusivamente por el Estado. Si se acepta la noción de pluralismo jurídico se pone en cuestión la idea del monopolio de la fuerza estatal.
Desde una perspectiva sociojurídica, puede entenderse como derecho cualquier conjunto de normas que regulen la conducta humana, y que sea reconocido por sus destinatarios como vinculante. Según Boaventura de Sousa Santos8, cualquier orden social que dé cuenta de retórica, violencia y burocracia puede ser considerado como derecho.
El comercio informal, la presencia de grupos guerrilleros o paramilitares, o la presencia de etnias o grupos indígenas en un Estado son algunos ejemplos de pluralismo jurídico.
Por consiguiente, el pluralismo jurídico –entendido como la situación en la que dos o más sistemas jurídicos coexisten (o mejor dicho, colisionan, se contraponen y hasta compiten) en el mismo espacio social9–, debe estar fundado en los derechos humanos y debe ser respetuoso del derecho a la diferencia. Y en estos escenarios comunales de nuestro país colisiona el sistema formal de la justicia ordinaria con aquel sistema comunitario costumbrista implantado desde siempre a través de la costumbre.
2. Derecho a la identidad étnica y cultural de las personas y el reconocimiento y protección a la pluralidad étnica y cultural de la nación
El derecho a la identidad étnica y cultural de las personas en general y el reconocimiento y protección por parte del Estado a la pluralidad étnica y cultural de la nación están amparados en el numeral 19 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú10. Este artículo establece la consagración constitucional del derecho a la identidad étnica y cultural, es decir, el derecho de cada persona a ser distinto del resto de peruanos, concepto que se encuentra vinculado al de la dignidad y libertad de la persona. Asimismo, se reconoce que el Perú es un país cuya realidad social es pluricultural, pluriétnica y multilingüe, lo cual ha llevado a identificar diversas formas de organización y solución de conflictos11.
Con relación a la identidad étnica y cultural de los pueblos indígenas, comunidades campesinas y nativas es importante destacar lo que consiguió el entonces Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano en la Directiva Nº 012-2000-PROMUDEH/SETAI12, de fecha 21 de junio del 2000, donde se define a la identidad étnica y cultural como el conjunto de valores, creencias, instituciones y estilos de vida que identifican a un pueblo indígena, comunidad campesina o comunidad nativa.
En esta Directiva, se ha mencionado que el respeto a su identidad étnica y cultural comprende: el derecho a decidir su propio desarrollo; el respeto a sus formas de organización; el derecho a ser escuchados y consultados en forma previa a toda la acción o medida que se adopte y que pueda afectarles; el derecho a participar en la formulación, diseño, ejecución, monitoreo y evaluación de los planes, programas y proyectos que pueda afectarles; el derecho a no ser discriminado; el derecho a expresarse en su propia lengua; el respeto a su pertenencia a un determinado grupo étnico; el respeto a sus estilos de vida, a sus costumbres y tradiciones y cosmovisión; el derecho al reconocimiento, revaloración y respecto de sus conocimientos tradicionales y prácticas ancestrales; entre otros, incluyendo el derecho a que se respete su condición de asilamiento voluntario, en los casos en que así parezca. Es importante precisar que el alcance que esta directiva otorga respecto a la identidad étnica y cultural de los pueblos indígenas, comunidades campesinas y nativas, no debe confundir que el Estado peruano es uno e indivisible, conforme lo establece el artículo 43 de la Constitución Política del Perú13.
La pluralidad cultural de la nación también se expresa a través de los diversos sistemas jurídicos que tiene el país para resolver sus problemas; así podríamos afirmar que en el Perú existe un pluralismo jurídico, el cual debe entenderse como “la existencia simultánea –dentro del mismo espacio de un Estado– de diversos sistemas de regulación social y resolución de conflictos, basados en cuestiones culturales, étnicas, raciales, ocupacionales, históricas, económicas, ideológicas, geográficas, políticas, o por las diversa ubicación en la conformación de la estructura que ocupan los actores sociales”14.
En el caso de las comunidades campesinas y nativas existe un derecho consuetudinario ancestral que se trasmite de generación en generación, el cual responde a un código moral de justicia basado en costumbres y tradiciones. Danitza Ñiquen Enríquez15, refiere que: “La aceptación y respeto de las reglas de este derecho consuetudinario y de su institucionalidad se basan en sustentos objetivos de poder y autoridad, pero también en mecanismos subjetivos de solidaridad, cooperación y reciprocidad”.
3. La justicia comunal
Entendemos por justicia comunitaria o comunal al conjunto de mecanismos comunitarios o comunales de resolución de conflictos. Con ello hacemos referencia al conjunto de instituciones y organizaciones fundamentalmente de la sociedad civil y en menor medida del Estado, que participan y/o colaboran con la resolución de conflictos a nivel local, de conformidad con los usos y costumbres de la población16. Estamos ante un conjunto de mecanismos e instituciones que surgen y se gestan fundamentalmente al interior de la sociedad civil, y que permiten el acceso a la justicia de la población rural, campesina o nativa.
Entre las principales causas de este fenómeno podemos destacar las rondas campesinas, con los operadores de justicia de la justicia estatal, y la incapacidad del Estado para cumplir a cabalidad con el encargo principal que la Constitución le ha hecho, que es garantizar la plena vigencia de los derechos humanos y en general, promover el bienestar general de la población.
La creación de formas propias de resolver conflictos en las comunidades campesinas, nativas e incluso por las rondas campesinas, encuentran su fundamento en el artículo 2 inciso 19 de la Constitución Política de 1993 que reconoce el derecho a la identidad étnica y cultural y, el artículo 149 del mismo cuerpo normativo, que reconoce a las autoridades de las comunidades campesinas y nativas, la facultad de ejercer funciones jurisdiccionales, de acuerdo a sus costumbres, respetando los derechos humanos. Jurisdicción que se materializa, o debe materializarse en función y respeto de los antes referidos aspectos socioculturales, parte de su identidad cultural de las comunidades andinas o amazónicas de nuestro país.
4. Características e importancia de la justicia comunitaria
Su importancia tiene que ver con el hecho, que la justicia comunitaria es un instrumento de la población rural, no solo para acceder a la justicia, sino para el ejercicio y la protección de los derechos de la población rural campesina. La justicia comunitaria es también importante porque a diferencia de los linchamientos y los ajusticiamientos que ocurren en diferentes partes del país, producto de la impaciencia y la desconfianza de la población en el sistema de justicia formal, la justicia comunal no constituye una salida desesperada, impaciente, autoritaria y violadora de los derechos humanos. A diferencia de ella, la justicia comunitaria –a pesar de sus límites y sus reprochables excesos en su materialización procesal nada más–, constituye una salida democrática, organizada, representativa, y respetuosa de los derechos humanos de la población, ante el vacío o la debilidad del Estado en ese campo.
En conclusión, la importancia de la justicia comunal ha quedado plasmada y reconocida por el ordenamiento jurídico constitucional desde el momento en que esta ha sido “constitucionalizada”. A más de esta tangible característica, la importancia de la justicia comunal también puede ser apreciada al ser una expresión pura de la identidad cultural y social surgida de los mecanismos de convivencia comunal pacífica, basada en sentimientos de solidaridad, cooperación y reciprocidad.
5. Actores de la justicia comunitaria
Fundamentalmente tres son los actores de la justicia comunitaria en nuestro país17: las comunidades campesinas, las comunidades nativas y las rondas campesinas.
5.1. Comunidades campesinas
En el Perú existen alrededor de 568018 comunidades campesinas debidamente inscritas en registros públicos, que hacen una población estimada en dos millones de habitantes (casi una cuarta parte de la población rural nacional), poseen el 37 % de las tierras agropecuarias del territorio nacional; estas tierras son en su mayor parte pastos naturales, y las tierras de cultivo son por lo general de baja calidad.
Según la Constitución Política vigente, las autoridades de las comunidades campesinas pueden impartir justicia dentro de sus territorios, y en el contexto de su derecho consuetudinario, con la limitación de que dichas normas no violen o pongan en peligro los derechos fundamentales recogidos en la Constitución. Ciertamente, para su validez y vigencia la jurisdicción comunal ejercida por las autoridades de las comunidades campesinas no se encuentra fuera de la comunidad campesina, sino se encuentra inserta dentro de la estructura de la comunidad campesina, y, en consecuencia, sometida a las normas que regulan la propia organización comunal.
La existencia legal de las comunidades campesinas y nativas, su organización, el uso de sus tierras y el respeto a su identidad cultural están amparados en el artículo 89 de la Constitución Política del Perú19. Es pertinente distinguir que las comunidades campesinas tienen origen en la sierra del país y las comunidades nativas en la Amazonia, regiones cuyas características ecológicas y geográficas son notoriamente diferentes y cada una tienen su propia identidad étnica y cultural. Ahí, se vislumbra la dificultad de idear lineamientos homogéneos aplicables a la jurisdicción especial para esas organizaciones comunales, lo que contrariaría incluso al carácter general de cualquier norma que pretenda ello, –primera dificultad a superarse.
Sin embargo, las decisiones de estas autoridades, si bien recurren a técnicas como la conciliación, son fundamentalmente de naturaleza jurisdiccional (especial), y tiene efecto general, erga omnes, lo que significa que mediante la norma del artículo 149 de la Constitución Política se ha estableciendo una jurisdicción “especial”, con efectos idénticos a la instancia jurisdiccional ordinaria, pues sus decisiones constituyen cosa juzgada sin más trámite que la sola decisión única y final, y no son revisables por ningún otro órgano. Lo que nos permite identificar que la función jurisdiccional en nuestro sistema jurídico se ejerce: por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos, por la jurisdicción militar, por la jurisdicción arbitral, por la jurisdicción constitucional, por la jurisdicción electoral y por esta, la jurisdicción comunal especial20, lo cual es resultado del reconocimiento constitucional del derecho a la identidad étnica y cultural de las personas, como derecho individual de máxima relevancia normativa, así como del reconocimiento y protección de la pluralidad étnica y cultural de la nación21. Por otro lado, es la reafirmación de la Carta Política en el reconocimiento de dos derechos colectivos fundamentales: el derecho a la identidad cultural de las comunidades campesinas y nativas, y a su existencia legal, personería jurídica y autonomía dentro de la ley22; y el derecho de una jurisdicción especial comunal respecto de los hechos ocurridos dentro del ámbito territorial de las comunidades campesinas y nativas de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la personas23. En suma, el reconocimiento de la referida jurisdicción es, en buena cuenta, un desarrollo del principio de pluralidad étnica y cultural sancionado por el artículo 2.19 de la Ley Fundamental.
Abundando algo más en este aspecto se puede precisar que la Ley General de Comunidades Campesinas, Ley Nº 24656, las define como organizaciones de interés público con existencia legal y personería jurídica, integradas por familias que habitan y controlan determinados territorios, ligados por vínculos ancestrales, sociales, económicos y culturales, expresados en el propiedad comunal de la tierra, el trabajo comunal, la ayuda mutua, el gobierno democrático y el desarrollo de actividades multisectoriales, cuyos fines se orientan a la realización plena de sus miembros y del país.
Finalmente, es innegable que la población y el Estado reconocen a las instituciones de la justicia especial comunal como aliados estratégicos para la seguridad, la justicia y la paz en las zonas donde el Estado no está presente.
5.2. Comunidades nativas
Las comunidades nativas en el Perú son 119224 y están ubicadas a lo largo de todo nuestro territorio amazónico. Estas organizaciones agrupan a una población aproximada de 200 000 habitantes, que pertenecen a 60 grupos etnolingüísticos. Su territorio está compuesto por 5 millones de hectáreas, la mayoría de las cuales son bosques.
Las comunidades nativas son el otro gran actor de la justicia comunitaria, tienen la facultad de impartir justicia al interior de sus comunidades. Esta norma no es nueva, pues los órganos de gobierno de las comunidades nativas ya tenían facultad de resolver conflictos y faltas, en virtud del Decreto Ley N° 2217525. Así este decreto ley, Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva, señala que están constituidas por conjuntos de familias vinculadas por idioma o dialecto, caracteres culturales y sociales, tenencia y usufructo común y permanente de un mismo territorio con asentimiento nucleado o disperso en la Amazonia.
A diferencia de las comunidades campesinas, que tienen mayores niveles de integración a los centros urbanos intermedios y grandes, y a los circuitos y corredores económicos, las comunidades nativas por diferentes causas tienen mayores niveles de autarquía o autonomía, lo cual les permite mayores márgenes de juego a la hora de impartir justicia en sus comunidades.
5.3 Rondas campesinas
Si bien existe poca claridad en cuanto al uso del concepto de rondas campesinas, existe consenso en reconocer que las rondas campesinas son aquellas organizaciones de pobladores rurales campesinos dedicados a labores agropecuarias, que sin pertenecer a una comunidad campesina o nativa se organizan para defenderse en un primer momento contra el abigeato y para desarrollar labores de seguridad ciudadana. Sin embargo, con el tiempo, han asumido otras tareas como la resolución de conflictos, la fiscalización de las autoridades, el desarrollo comunal y en general la organización de la vida en el campo. Han asumido diversos roles en el quehacer de esos pueblos –tales como seguridad y desarrollo– y, entre ellos, también se encuentra, sin duda alguna, los vinculados al control penal en tanto –presupuesto necesario para su relevancia jurídica– aplican las normas del derecho consuetudinario que les corresponde y expresen su identidad cultural. Son una respuesta comunal, entre otras expresiones socioculturales, al problema de acceso a la justicia de sus coterráneos, que es un derecho fundamental procesal que integra el núcleo duro de los derechos fundamentales.
Según algunos científicos sociales la justicia que aplican puede definirse como “reconciliadora” y ejercen mecanismos tradicionales de resolución de conflictos26; sus juicios cuentan con ciertas formalidades, pero carecen de la rigidez que caracteriza a la administración de justicia formal27. Si bien pudieron haberse originado en Cajamarca, pronto se han extendido a diferentes zonas como Moyobamba, Piura, la Libertad, Lambayeque, Huaraz, Puno, Cusco, etc., con la particularidad de cada integrante de las rondas campesinas responden a la necesidad e identidad propia de cada grupo cultural y étnico al que pertenecen, por ello es que los procedimientos de la justicia comunal son propios y diferentes en cada lugar, por el mismo hecho de que cada grupo social comunal desarrolla esa actividad jurisdiccional en función a su derecho consuetudinario, y este derecho necesariamente es propio e irrepetible y diferente en cada lugar, según la forma de vida de cada lugar. La realidad social, sin embargo, revela que las rondas campesinas surgieron a mediados de la década de los setenta –aunque con antecedentes remotos en las guardias rurales de fines del siglo XIX y en las rondas de hacienda de las primeras décadas del siglo XX28, siempre por decisión de los propios campesinos o vecinos de un sector, estancia o caserío, como una necesidad comunal o colectiva de protección.
No obstante ello, aún existen sectores en donde los confunden con los Comités de Autodefensa, que surgieron en Ayacucho y en zonas de intensa violencia política, que se encuentran subordinados a las Fuerzas Armadas, tienen armas, además de una estructura jerárquica militar y tienen o tenían como principal objetivo, combatir a los grupos terroristas y al narcotráfico.
No cabe duda, que las rondas campesinas han logrado importantes niveles de organización y movilización social, lo cual ha permitido combatir con eficacia el abigeato y la delincuencia menor. Sin embargo, del texto constitucional parecen haber sido excluidos como operadores directos de la justicia comunitaria, pues, así se lee del artículo 149 de la Carta Fundamental, asignándosele una tarea de auxilio y apoyo a las autoridades de las comunidades campesinas y nativas, dando motivo a la especulación doctrinaria –que no la comparto– en cuanto a señalar que pueden presentarse rondas campesinas también en aquellos lugares donde no existe comunidad campesina o nativa, tal como se precisa en el Acuerdo Plenario N° 1-2009-CJ-116 en su fundamento jurídico 7, cuando dice que las rondas campesinas surgieron como una “(…) necesidad comunal de protección, no solo desde las propias comunidades sino también de aquellas poblaciones rurales andinas que carecían de comunidades campesinas y necesitaban expresar su organización comunal y consolidar los espacios de afirmación de su identidad colectiva. Las rondas campesinas, en consecuencia y vistas desde una perspectiva general, forman parte de un sistema comunal propio y, en rigor, constituyen una forma de autoridad comunal en los lugares o espacios rurales del país en que existen –estén o no integradas a comunidades campesinas y nativas preexistentes”29.
Posición contradictoria al propio texto constitucional, pues está demás decirlo, la Constitución le concede a las rondas campesinas funciones de auxilio a la autoridad comunal en la administración de justicia comunal de acuerdo a su derecho constitucional (y no propiamente una función jurisdiccional), con las limitaciones que la misma norma fundamental la prescribe, ya que de ser así, la pregunta inmediata sería: ¿a qué autoridad comunal prestan apoyo en la administración de justicia entonces?, ¿es constitucional su existencia al no estar integradas a comunidades campesinas y nativas?
Por lo menos así lo establece, y refuerza nuestra posición, el artículo 1 de la Ley N° 27908 y su Reglamento, el Decreto Supremo N° 25-2003-JUS del 30 de diciembre de 2003, cuando ratifica las funciones de seguridad de las rondas campesinas dentro de su ámbito territorial, y además precisa que estas prestan apoyo en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales a las comunidades campesinas y nativas, y colaboran con la solución de conflictos.
Vale decir, que las rondas campesinas en el Perú30, a diferencia de lo que sucede con las comunidades campesinas y nativas, no tienen reconocimiento constitucional para ejercer potestad jurisdiccional; sin embargo, vía interpretación, como se hace hasta ahora, ha sido posible considerar que estas organizaciones también pueden ostentar potestades jurisdiccionales desde el momento en que pueden existir como organizaciones comunales independientes, ajenas a una comunidad campesina o nativa. Situación controversial contraria al mismo texto constitucional, que definitivamente no la comparto, como se manifestó antes; por lo que, siendo una norma constitucional abierta la que la instituye, como es el artículo 149 de la Constitución Política, esta debería tener una norma de desarrollo constitucional que las precise, principalmente en los cánones de aplicación de sanciones que se deben de fijar previamente, para evitar la vaguedad y discrecionalidad en sus criterios, que discrepa constantemente con el carácter de legalidad y especificidad de las normas punitivas o sancionatorias.
IV. ANÁLISIS CONSTITUCIONAL DE LA PROBLEMÁTICA PROPUESTA
1. La justicia comunal, las rondas campesinas y la Constitución Política del Perú
La Constitución Política del Estado, hace referencia a la aplicación del Derecho Consuetudinario en su artículo 149. Del texto expreso de la ley se deduce que es factible considerar que las comunidades campesinas ejercen función jurisdiccional a través de sus autoridades, con apoyo de las rondas campesinas, así lo señala claramente el antes indicado artículo constitucional; consecuentemente, para nosotros es un tanto forzado señalar que las rondas campesinas tengan independientemente facultades jurisdiccionales, y que la misma esté reconocida por la Constitución, muy a pesar de la aclaración que se haga, en el sentido que hay rondas campesinas donde no hay comunidades campesinas. Así, se reconocería que hay dos tipos de rondas campesinas, las que son parte de la comunidad campesina y/o nativa, y las que existen en aquellas zonas donde no existe comunidad campesina y nativa.
Estando en este último caso, ya no hablaríamos de rondas campesinas, sino de alguna organización vecinal o algo parecido, que evidentemente no tendrían facultad jurisdiccional en absoluto, pero sí ejercerían funciones de protección y vigilancia de su entorno vecinal o comunal, pero que, de acuerdo a la interpretación que ha hecho la Corte Suprema a través de su único acuerdo plenario en esta materia, ejercerían incluso función jurisdiccional, rebasando creo yo, la propia finalidad constitucional sobre justicia comunal o jurisdicción especial.
En efecto, si bien es cierto, la Ley Nº 27908, Ley de Rondas Campesinas y la Constitución Política en su artículo 149 han sido claros al atribuirle a las rondas campesinas funciones de apoyo al ejercicio jurisdiccional de las comunidades campesinas y nativas, el Acuerdo Plenario Nº 1-2009/CJ-116, del 13 de noviembre de 2009, de la Corte Suprema de Justicia de la República, en su afán de legitimar la labor jurisdiccional de algunas rondas campesinas donde no hay comunidades campesinas, ha hecho una “interpretación constitucional”, reconociendo la legitimidad y la autonomía de las rondas campesinas para administrar justicia, salida debatible y coyuntural, que no ha resuelto el problema constitucional de los procedimientos y de las penas en la justicia comunal en nuestro país.
En ese sentido, yo diría que el reconocimiento de facultades jurisdiccionales a las rondas campesinas, no se basa en el artículo 149 de la Constitución Política del Perú, sino en el artículo 2 numeral 19, que afirma el derecho a la identidad étnica y cultural de las personas y reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la nación, así como en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, que ratifica el derecho de los pueblos históricos a conservar sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas o parte de ellas, y constituye el criterio fundamental de la conciencia de su identidad. Consecuentemente, si tenemos en cuenta que las rondas campesinas son la expresión de una autoridad comunal y de los valores culturales de las poblaciones donde actúan, puede afirmarse válidamente que pueden administrar justicia, a nombre de ella, pero aún es discrepante la situación de las rondas campesinas que no son parte de una determinada organización comunal.
Por otro lado, es necesario analizar que a partir de la Constitución Política de 1993 y la Ley General de Comunidades Campesinas Nº 24656, las comunidades campesinas estarían en camino a su desintegración, puesto que ahora las tierras comunales pueden enajenarse, lo que antes era prohibido, y considerando que, es la tierra comunal que en concreto mantiene a una comunidad campesina vigente u organizada, una simple organización sin un predio común que como interés general los unía, ahora tiende a desorganizarse y desintegrarse; pero, y felizmente todavía hay comunidades campesinas que pese haber parcelado sus tierras, convirtiéndose cada comunero en propietario particular incluso transfiriendo sus tierras sin ninguna limitación, mantienen su organización comunal, solo por razones de comunes como el uso del agua entre otros intereses, como sucede en algunas comunidades que ahora son parte de la urbe ciudadana, ya que en sus tierras se han formado urbanizaciones o ciudades urbanas.
Por consiguiente, a la luz del Acuerdo Plenario N° 1-2009-CJ-116, estas comunidades también podrían perfectamente mantener y ejercer sus facultades jurisdiccionales dentro de su comunidad, como la Constitución lo señala, generando otro problema de delimitación jurisdiccional entre la justicia ordinaria y la especial comunal. Este podría ser el caso de la Comunidad Campesina de Jicamarca, ubicada entre los distritos de Huarochirí y San Juan de Lurigancho (Lima); la que al menos en la parte del segundo, no tiene ninguna finalidad comunal ni menos agrícola, pero si de vivienda, puesto que sus componentes tienen su vinculación sujeta a ese interés nada más, e incluso distorsionando la finalidad comunal tienen como supuestos comuneros a cuanta persona quiera serlo, como vendría a ser el caso del anterior Presidente de la República, de quien se sabe es miembro de dicha comunidad, puesto que así aparece en un gran cartelón dentro del local comunal del Anexo 22 de la antes citada comunidad campesina, con la foto de Alan García y el escrito de “compañero comunero”.
Amén de lo dicho, el mencionado artículo 149 a efectos de su análisis constitucional en cuanto al aspecto jurisdiccional que confiere a las comunidades campesinas, también es necesario concordarlo con el artículo 89 de la Carta Magna, que establece que dichas comunidades tienen existencia legal y son personas jurídicas, autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley establece; en consecuencia, se puede concluir que las autoridades de las comunidades campesinas pueden ejercer funciones jurisdiccionales, pudiendo delegarlas en algún órgano o autoridad de la propia comunidad campesina, en el marco de su autonomía, facultad y finalidad absolutamente constitucional que inspiró al artículo 149 de la Constitución, que se ha visto rebasada por la realidad sociocultural de las comunidades campesinas de hoy, por lo que creo, que no es desatinado proponer una reforma constitucional a dicho artículo de nuestra norma fundamental, ya que a la luz del exacto texto del referido artículo de la Constitución, debe interpretarse que las rondas campesinas autónomas tienen una función supletoria en relación con las comunidades campesinas, en materia de funciones jurisdiccionales.
Es decir, las comunidades campesinas y nativas son titulares en primer lugar de dichas facultades jurisdiccionales, que pueden delegarlas en sus organizaciones como en sus rondas campesinas, pero, en caso de que dichas organizaciones comunales no existan, y sí existan rondas campesinas autónomas, estas asumirán de forma supletoria esas facultades jurisdiccionales, con las mismas limitaciones constitucionales que las comunidades campesinas, pero no porque directamente les reconozca esa facultad la Constitución, como precisan algunos especialistas sobre el tema de la justicia comunal, basados en el antes indicado Acuerdo Plenario.
En conclusión, las comunidades campesinas y nativas no serían los únicos titulares del Derecho Consuetudinario, sino también lo serían las rondas campesinas autónomas, pues queda claro que las funciones de control del orden y de administración de justicia son también facultades de estas, tanto si se originan en comunidades campesinas, como si surgieran en aquellos espacios rurales en los que no existe comunidades campesinas, porque son formas autónomas y democráticas de organización comunal.
En ese sentido, la interpretación del artículo 149 de la Constitución se debe optimizar hacia la protección de los derechos fundamentales, donde el ejercicio de las funciones jurisdiccionales, debe ser siempre en el marco y acorde con los derechos humanos que recoge la misma Constitución, como el derecho a la vida, a la tutela judicial efectiva, el derecho a la justicia, el principio de protección de las minorías y el derecho a la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad, a su libertad, etc., mas no, como norma de expresa delegación jurisdiccional a las rondas campesinas, lo que corregiría con más propiedad el problema de las rondas campesinas, cuyas decisiones, si bien no sufren de ineficacia, su ejecución si ha generado hasta la fecha denuncias y acusaciones contra los ronderos por diversos delitos, como secuestro, usurpación de funciones, lesiones y otros, requiriéndose de una norma con rango de ley que le otorgue mayor solidez a este u otro criterio interpretativo.
2. Las penas en la justicia comunal
La justicia comunal31, existe antes de la conformación del Estado peruano y fue parcialmente ignorada durante la época colonial y gran parte de la historia republicana. El informe “Justicia comunal en el Perú”32, señala que la justicia comunal es el conjunto de sistemas conformados por autoridades, normas (orales o escritas) y procedimientos propios, a través de los cuales los pueblos indígenas regulan la vida al interior de sus comunidades para resolver sus conflictos. Esta justicia busca principalmente resolver los problemas de la comunidad y mejorar la calidad de vida de sus integrantes, porque para ella no existe una pelea ni un ganador.
Este importante documento también precisa que no forma parte de la justicia comunal el linchamiento y la justicia por mano propia, entre otros aspectos, debido a que estas prácticas no respetan la dignidad de la persona humana y viola derechos fundamentales como la vida, la integridad física y el debido proceso. Los principios de la justicia comunal tienen su origen en creencias, valores y particulares formas de vida de cada pueblo indígena, de igual forma, se apoya en los principios democráticos e igualitarios, busca la convivencia pacífica, fomenta la prevención, la coordinación y la cooperación dentro y fuera de la comunidad.
Finalmente, la razón de su justificación constitucional no solo responde a la necesidad de cubrir la ausencia del Estado en estos ámbitos territoriales, sino también por una cuestión de derecho que le corresponde a los integrantes de estas comunidades, debido a que forma parte de su desarrollo natural, y a su identidad cultural que les reconoce el propio texto constitucional en varios artículos.
Sus procedimientos, son tan diversos, tanto como su derecho consuetudinario lo permite, así como lo son las penas aplicadas, que es lo que nos interesa por ahora. Si partimos analizando las penas desde el punto de vista del Derecho Penal formal, diríamos que las penas en todo derecho punitivo, responden en su aplicación, primero a una necesidad de control social33, como obligación y función del Estado, en ejercicio y aplicación del ius puniendi y luego a diversos principios penales, entre ellos el principio de legalidad del Derecho Penal, principio fundamental, que quiere decir en concreto que no hay delito ni pena sin ley (nullum crimine, nullum pena sine lege)34, principio del cual adolece el derecho punitivo consuetudinario comunal.
Por otro lado, el ius puniendi o Derecho Penal subjetivo, es definido como la capacidad represora del Estado como ente monopolizador y titular del mismo, conferidas políticamente por el contrato social, en palabras de Bacigalupo como conjunto de condiciones que determinan la legitimidad de la amenaza y aplicación de las penas por parte del Estado35, o también entendida como la potestad penal del Estado, en virtud de la cual se puede declarar punibles determinados hechos a los que se impone penas o medidas de seguridad36. Y qué pasa en la justicia comunal, la persecución penal comunal jurisdiccional cumplirá esos fines; sabemos que los delitos y las penas dentro de la justicia comunal, se juzgan según el Derecho Consuetudinario, es decir, la costumbre de la comunidad, lo que significa que no hay unidad de criterio penal en ese sentido, ya que un hecho que sea considerado criminal en una comunidad, tal vez en otra no lo sea, puesto que las costumbres son diversas, así como los valores sociales de cada comunidad lo son. Lo que quiere decir, que pretender sistematizar y hacer un catálogo de penas como en la justicia común es casi imposible, tal vez por ello, las penas que se aplican son tan peculiares en cada lugar, que de seguro responden a sus usos y costumbres y de hecho a su propio y particular objetivo jurisdiccional.
Si bien es cierto, las rondas campesinas son una solución alternativa de la sociedad rural ante el problema de la falta de acceso a la justicia, todavía no se han creado mecanismos que puedan evitar el rebalse de este sistema jurisdiccional del marco de los derechos fundamentales, y así es que en su ejecución caen en la tentación del linchamiento o los ajusticiamientos de los justiciables denunciados, hechos definitivamente incompatibles con un Estado Constitucional de Derecho como el nuestro.
Finalmente, se sabe que la justicia comunal, es una herramienta de la población rural para ejercer y proteger sus derechos constitucionales que el Estado no lo alcanza a hacer, pero al ser parte de un sistema democrático de un Estado de Derecho Constitucional, debe ser respetuoso de los derechos fundamentales de la persona, como límite máximo en su aplicación; es decir, debe de precisarse en este aspecto, que sus funciones tienen que darse dentro del respeto de los derechos humanos y el debido cumplimiento de lo preceptuado por el artículo 149 de la Constitución Política, debiendo en todo caso de instruírseles a efectos de que su accionar se ajuste a la ley.
3. Reconocimiento de la justicia comunal
El reconocimiento de las formas tradicionales de resolución de conflictos de las comunidades campesinas y nativas, así como de las rondas campesinas, ha contemplado a través del tiempo en nuestro ordenamiento jurídico nacional e internacional del cual el Perú es parte, no solo con la finalidad de que estas comunidades puedan conservar su identidad, sino también para que tengan acceso a un medio cercano de solución de conflictos.
Así, son los siguientes instrumentos jurídicos los que incorporan este reconocimiento:
- Primero, nuestra Constitución Política del Perú en su artículo 149 señala que: “Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. La ley establece las formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás instancias del Poder Judicial”.
- El Código Procesal Penal señala en su artículo 18, inciso 3, que: “La jurisdicción penal ordinaria no es competente para conocer de los hechos punibles en los casos previstos en el artículo 149 de la Constitución”.
- La Ley N° 27908, Ley Rondas Campesinas, indica en su artículo 1: “Reconócese personalidad jurídica a las Rondas Campesinas, como forma autónoma y democrática de organización comunal, pueden establecer interlocución con el Estado, apoyan el ejercicio de funciones jurisdiccionales de las Comunidades Campesinas y Nativas, colaboran en la solución de conflictos y realizan funciones de conciliación extrajudicial conforme a la Constitución y la Ley, así como funciones relativas a la seguridad y a la paz comunal dentro de su ámbito territorial. Los derechos reconocidos a los pueblos indígenas y comunidades campesinas y nativas se aplican a las Rondas Campesinas en lo que les corresponde y favorezca”.
- El Decreto Ley Nº 22175, Ley de Comunidades Nativas y Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva, precisa en su artículo 19 que: “Los conflictos y controversias de naturaleza civil de mínima cuantía que se origina entre los miembros de una comunidad nativa, así como las faltas que se cometen, serán resueltas o sancionadas en su caso, en forma definitiva por sus órganos de gobierno. En los procesos civiles y penales los Tribunales Comunes o Privativos, según sea el caso, tendrán en cuenta al resolver, las costumbres, tradiciones, creencias y valores socioculturales de las Comunidades”.
- La Ley N° 29824, Ley de Justicia de Paz, señala en su artículo 60 que: “En los centros poblados donde coexisten juzgados de paz con organizaciones comunales como las rondas campesinas, comunidades campesinas o comunidades nativas, deben trabajar coordinadamente para una adecuada administración de justicia de conformidad con el artículo 149 de la Constitución Política del Perú”.
- El Acuerdo Plenario N° 1-2009/CJ-116, de fecha 13 de noviembre del 2009, reconoce la legitimidad y la autonomía que tienen las organizaciones de rondas campesinas y comunales para administrar justicia. Con este acuerdo, el Pleno Jurisdiccional de las salas penales de la Corte Suprema de Justicia, se establecen criterios para resolver procesos penales que involucren a miembros de las rondas campesinas.
- La Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas establece en su artículo 34 que: “Los pueblos indígenas tienen derecho a promover, desarrollar y mantener sus (…) sistemas jurídicos, de conformidad con las normas internacionales de derechos humanos”, y en su artículo 35, se señala que: “Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar las responsabilidades de los individuos para con sus comunidades”.
- La Resolución Legislativa N° 26253, que aprueba el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, reconoce en diversos artículos el derecho a la justicia comunal señalando:
Artículo 8, numeral 2: “Dichos pueblos deberán tener derecho de conversar sus costumbres e instituciones propias, siempre que estas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos. Siempre que sea necesario, deben establecerse procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir en la aplicación de este principio”.
Artículo 9, numeral 1: “En la medida en que ello sea compatible con el sistema jurídico nacional y con los derechos humanos internacionalmente reconocidos deberán respetarse los métodos a los que los pueblos interesados recurren tradicionalmente para la represión de los delitos cometidos por sus miembros”.
Como se puede apreciar, los instrumentos jurídicos descritos reconocen la competencia de la justicia especial comunal para resolver conflictos dentro de su ámbito territorial, ejerciendo funciones jurisdiccionales, de conformidad con su derecho consuetudinario, estableciendo como límite para dicho ejercicio la no violación de los derechos humanos de las personas, conforme lo exige el artículo 149 de la Constitución Política del Perú y el ar-tículo 8 del Convenio 168 de la Organización Internacional del Trabajo antes señalados.
El respeto por los derechos humanos que debe observar la justicia especial comunal no significa que debe estar subordinada a la jurisdicción ordinaria, sino que debe existir un nivel de coordinación y cooperación mutua para lograr una mayor eficiencia en la administración de justicia en sus respectivas jurisdicciones. De igual forma, implica que la justicia especial comunal debe respetar los derechos mínimos fundamentales, como: el derecho a la vida, el derecho a la integridad física, el derecho a la libertad y algunos principios básicos del debido proceso que puedan adecuar a su cultura y tradición. No se trata de que esta observe escrupulosamente todas las normas del ordenamiento jurídico nacional ya que ello sería prácticamente imposible.
4. Análisis de la constitucionalidad de las penas desde un caso particular
Para no divagar sobre suposiciones, hemos tomado en cuenta una noticia analizada años atrás, que se encuentra colgada en el Internet, sobre un caso ocurrido en el 2005 con los ronderos de Piura. Y dice: Un ejemplo real es lo que sucedió el domingo 13 de marzo pasado (2005), cuando los diarios publicaron en sus portadas una foto con el siguiente título: “¿Ronderos o torturadores?”, y en la que se apreciaba la espalda “tasajeada” del ingeniero José Arrieta, como consecuencia del presunto castigo propinado por un grupo de ronderos de Piura.
Seguramente en algún momento hemos leído titulares como este, referentes a la aplicación de la justicia comunal en nuestro país por parte de los ronderos, lo que evidentemente ha terminado en un proceso penal contra estos, antes juzgadores ahora juzgados.
La víctima de aquel caso, según la fuente, era nada menos que el jefe de Asuntos Socio Ambientales de la Empresa Minera Majaz en Ayabaca (Piura). Ante lo acontecido, la primera reacción fue de rechazo. En efecto, estos hechos deben ser investigados, y de encontrarse efectivamente responsabilidad penal, sancionar a sus autores, para que no se repitan. Ciertamente, estamos ante lamentables excesos, pues las rondas no han sido creadas para torturar y delinquir, pues desde el momento en que han torturado, dejan de ser ronderos y se convierten en vulgares delincuentes.
Contenido noticioso, ante el cual, innegablemente la reacción es de rechazo a ese procedimiento, puesto que las rondas campesinas no nacieron para violar los derechos humanos, sino muy por el contrario, nacieron para proteger los derechos fundamentales de la población rural campesina, ante el abuso y la crueldad, sobre todo, de las bandas de abigeos que roban el escaso patrimonio de los campesinos como es su ganado, y ante la incapacidad e insuficiencia del sistema de administración de justicia (jueces, fiscales, policías), para proteger los derechos fundamentales de la población campesina, de modo tal, es evidente el quebrantamiento de sus fines cuando ello ocurre, lo que esperaríamos no se repita más, y a eso propende el minúsculo aporte que se hace en las presentes líneas.
Como dijimos, las rondas campesinas y la justicia comunal han surgido como un instrumento para garantizar la protección, la vigencia y el ejercicio de un conjunto de derechos fundamentales consagrados por nuestra Carta Política, ante la ausencia del Estado. En efecto, frente al robo constante de ganado por parte de abigeos, las rondas campesinas sirven y sirvieron para proteger a los campesinos de esos malhechores, y al hacerse efectiva y más que todo eficaz, empiezan ampliarle facultades ya no solo de protección cuasi policial, sino de realización de justicia propiamente, y entonces, ante la ausencia de reglas parece ser interminable las áreas sociales en las que pueden concentrar su ejercicio y función; así los ronderos no solo cuidan el patrimonio de sus con-comuneros, sino ahora juzgan esos hechos y otros que por competencia serían exclusivas de la justicia ordinaria penal; pero evidentemente, ni esa importancia alcanzada dentro de una comunidad campesina justifica que, para frenar un hecho delictuoso se aplique un procedimiento que rebase la Constitución y la ley, si así fuera la sociedad no estaría avanzando, sino retrocediendo hacia un tiempo en el que la justicia penal era concebida como de revancha contra el que delinque (ojo por ojo, diente por diente), hecho inconcebible en estos tiempos, en donde el Derecho Penal actual ha proscrito toda forma de sanción que en su aplicación o ejecución sea transgresora de los derechos humanos, así como ha proscrito toda forma de responsabilidad objetiva37, que es la forma, en la que a mi modo de ver, casi siempre se basa la justicia comunal, con poco o nada de análisis de los elementos subjetivos del hecho materia de juzgamiento, y más que todo violentando los principios de un debido proceso, que vulnera el principio del respeto a los derechos fundamentales de la persona38.
Nada justificaría igualmente un procedimiento ilegal o delictuoso en el que las comunidades campesinas incurren al administrar justicia. El hecho de que las poblaciones urbanas se encuentren a muchos kilómetros de pequeños poblados y caseríos de difícil acceso donde se ejerce la justicia comunal, y la ausencia estatal, tampoco justifica ello, ni mucho menos las falencias jurisdiccionales más evidentes en esos lugares, tampoco habilita una vulneración constitucional en el ejercicio de la justicia comunal. En efecto, alguna vez pude oír la autodefensa de algún rondero en proceso, y señalar como justificación que la justicia común no estaba con ellos, señalaba que sus denuncias por vulneración de sus derechos, difícilmente alcanzan sentencia, sea por la imposibilidad de las víctimas de sustentar los gastos de la defensa legal (costear el pago de abogados, gastos viajes, alimentación alojamiento en las capitales de provincia), o simplemente porque no está implementado el que las instituciones del sistema de justicia tengan que desplazarse a los distritos y caseríos donde se consumaron esos hechos, y peor aún, cuando los campesinos no tienen el dinero para asumir esos gastos. Ciertamente, esta situación de indefensión e inmovilismo de parte del Estado también afecta a los campesinos, pero no puede ser de ninguna manera justificación para admitir un hecho violatorio de los derechos fundamentales de la persona en el procedimiento jurisdiccional comunal.
Yo fui testigo alguna vez, de un hecho criminal (post facto) cometido por una organización comunal de esta naturaleza, cuando malinterpretando las enseñanzas y la información brindada por la Federación Agraria Revolucionaria Túpac Amaru del Cusco (Fartac), que alberga a todas las organizaciones comunales de esa ciudad y sus provincias, ejecutaron sanciones que llevaron a la muerte a cuatro abigeos, producto de las lesiones que les causaron al flagelarlos y violentarlos físicamente y, finalmente, exponerlos a temperaturas frígidas.
Pude reconstruir todo el suceso, en tanto que, todo estaba escrito en el libro de actas de la comunidad, cuya redacción empezaba un día antes de los hechos, elaborada todavía en su seno comunal con presencia de todo el pueblo, varones, mujeres, ancianos, cuyo mandato (acuerdos comunales) es ejecutado posteriormente por los ronderos, y que quienes conocemos sabemos, que generalmente son personas jóvenes, que dada su edad, tienen las condiciones idóneas para el cumplimiento de su deber, situación que por un lado puede serle favorable para ese encargo, pero también es sabido que quien juventud tiene, no siempre muestra el mejor escenario psicológico para dilucidar y juzgar una forma de reacción ante un hecho como estos (abigeato u otro), ni mucho menos desde el punto de vista jurisdiccional, agravado además por las limitaciones informativas e instructivas, y entonces, fundado en su ímpetu justiciero y el mandato de la mayoría, simplemente no razonan al momento de consumar o ejecutar una sanción, ya que muchas veces, como dije, cuentan con el respaldo de su pueblo, sin considerar que ese procedimiento no tiene nada que ver con la costumbre o forma costumbrista de resolver un conflicto, consecuentemente se pierde su sentido y la finalidad constitucionalmente dada a esa forma de justicia; de modo que, es ahí cuando ese acto jurisdiccional reconocido y legítimo se convierte en delictual, que ninguna de las sentencias que se hayan dado contra ronderos analiza, pues solo recurren al error de tipo culturalmente condicionado, que jurídico penalmente hablando está bien, pero no desarrollan por qué debe entenderse como procedimiento costumbrista los hechos imputados a un rondero que fueron materia del juzgamiento formalizado.
5. Necesidad de coordinación entre la jurisdicción especial y la jurisdicción ordinaria
Es aquí donde radica el problema y paradójicamente también la solución al problema que se analiza. Como hemos visto, la justicia comunal es un sistema que tiene sus propias normas, procedimientos, autoridades y sanciones y que no existe una sola justicia especial, sino que coexisten diversos sistemas de justicia, más allá de prácticas similares en la forma de administrar justicia y de ejercer principios diferentes a los de la justicia ordinaria. También es oportuno precisar que la justicia especial comunal que refiere el artículo 149 no es una norma aislada de la Constitución Política del Perú, sino que guarda estrecha relación con varios derechos constitucionales, como la tutela jurisdiccional, el principio de justicia, la protección de los derechos humanos, el principio de que la justicia emana del pueblo, entre otros. Para resolver los problemas que se presentan o se pueden presentar en la aplicación de esta jurisdicción especial, precisamente la última parte del artículo constitucional antes referido, señala que: “La ley establece las formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás instancias del Poder Judicial”.
Podemos afirmar entonces, que los problemas entre la jurisdicción ordinaria y la especial comunal persisten, porque todavía no se han dado esas formas de coordinación a través del medio o mecanismo legal que tenga la suficiente fuerza y peso constitucional, que sea materializada en una ley o tal vez en una reforma constitucional, como se propuso al analizar este aspecto.
Así, consideramos que la regulación legal de coordinación de estas jurisdicciones debe partir del respeto y reconocimiento de la autonomía de cada una de ellas, conforme lo ha establecido la Defensoría del Pueblo en su Informe Defensorial Nº 10939, donde ha establecido algunos de los presupuestos que deberían abordar esta “ley de coordinación”, siendo algunos de ellos los siguientes:
- Establecer las bases para la determinación de la competencia del sistema judicial nacional y de la jurisdicción comunal, así como para la resolución de posibles colisiones entre ambas jurisdicciones.
- Determinar los límites mínimos en materia de derechos humanos con relación a la jurisdicción comunal.
- Precisar que las decisiones emitidas por las autoridades comunales tienen el carácter de firmes, siguiendo la pauta marcada por el artículo 18 del Código Procesal Penal.
- Precisar el valor de las actuaciones practicadas en la investigación o proceso comunal.
- Ofrecer la posibilidad de optar por las denominadas “cláusulas de salida”. Dichas cláusulas permitirán, a través de procesos constitucionales iniciados por ciudadanos condenados por la justicia comunal, que el núcleo de derechos mínimos se fuera concretando y ampliando.
- Permitir el reconocimiento de las autoridades comunales –incluyendo a las rondas campesinas– legitimadas para impartir justicia comunal en cada región y centro poblado.
- Establecer mecanismos obligatorios de cooperación entre autoridades de cada orden jurisdiccional, en especial para la realización de diligencias, así como para reconocer su validez en ambos órdenes.
- Impulsar la internalización del reconocimiento de la justicia comunal entre los operadores jurídicos del sistema judicial.
Todo ello en busca de un respaldo legal para la justicia especial comunal que, a la vez, promueva políticas de protección y de fomento para una adecuada interacción con las instituciones de la justicia estatal. Sin embargo, como dijimos antes, a lo largo de la vigencia de la Constitución Política del Perú, no hubo suficiente voluntad política para aprobar una ley de coordinación entre los órganos de la justicia especial comunal y los de la justicia ordinaria, a pesar de haberse presentado diversos proyectos de ley sobre la materia.
Al respecto Javier Belaúnde López de Romaña40, afirma, con mucho acierto, que “la ausencia del desarrollo legal ha llevado a que la potestad jurisdiccional de las autoridades comunales sea en la práctica ineficaz, porque no llega a prestar la tutela exigida. En efecto, en algunas oportunidades ello se deberá a que ciertas decisiones no pueden ejecutarse por falta de colaboración o cumplimiento de parte de las autoridades correspondientes que no se consideran vinculadas por la decisión de las autoridades comunales, como, por ejemplo, propios o la policía; y en otros casos, la ineficacia será consecuencia de que el justiciable no encuentre en la justicia comunal el contexto adecuado para resolver su conflicto. No es sencillo exigir respeto por la justicia comunal cuando no se sabe cuáles son las instancias de la justicia estatal ante las cuales pueden impugnarse sus decisiones, o cuando no se precisa cuáles son los criterios que estas instancias pueden utilizar para revisar las decisiones tomadas por las autoridades comunales, de acuerdo al Derecho consuetudinario, cuando no se establece cuál es la competencia material de las autoridades comunales, etc.”.
6. Necesidad de desarrollo legislativo del artículo 149 de la Constitución Política del Perú
El diseño normativo de la Constitución Política del Perú de 1993 reconoció, en varios de sus artículos, la diversidad étnica y cultural de nuestro país; sin embargo, en el artículo 149 se señala expresamente la facultad de las autoridades campesinas y nativas para ejercer funciones jurisdiccionales con el apoyo de las rondas campesinas, aplicando su derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona.
Expresando esa necesidad legislativa, este artículo de la Constitución estableció en su última parte, el mandato al legislador de desarrollar una ley de coordinación entre la jurisdicción especial y la jurisdicción ordinaria, lo cual no ha sucedido aún.
Javier La Rosa Calle y Renato Levaggi Tapia41, advierten que a más de dos décadas de vigencia de la Constitución, “aún existen una serie de problemas que tienen que ver con el reconocimiento de dicha potestad jurisdiccional por parte de las comunidades campesinas y nativas, negando los postulados constitucionales y el propio avance del Derecho Internacional de los pueblos indígenas”.
Idénticos problemas, también han sido advertidos por la Defensoría del Pueblo42, institución que ha constatado una renuncia del Poder Judicial y del Ministerio Público a reconocer como “pares jurisdiccionales” a las autoridades comunales. Esta situación ocurre porque en algunos casos los operadores jurídicos y funcionarios del sistema de justicia se niegan a reconocer el derecho producido por instancias indígenas o comunales, lo cual ha llevado al absurdo de que integrantes de rondas campesinas y de comunidades campesinas y nativas sean procesadas penalmente por el hecho de ejercer sus facultades jurisdiccionales.
Problema que puede superarse si se cumpliera con legislar la imprescindible coordinación entre la justicia comunal y las instancias del Poder Judicial, como lo ha propuesto la Defensoría del Pueblo, en su Informe Defensorial Nº 109.
En esa misma línea, el Tribunal Constitucional al resolver situaciones relacionadas al deber legislativo, en cuanto a normas de desarrollo constitucional se refiere, para la efectividad de las disposiciones constitucionales, ha resaltado el carácter normativo del texto constitucional que contiene referencias expresas al desarrollo de una legislación determinada que dé cumplimiento a una norma constitucional, como ocurre en el caso del artículo 149 de la Constitución Política del Perú43. El no hacerlo significa estar incurso en el supuesto de una “omisión normativa inconstitucional directa44”, que es la que se produce cuando el legislador no emite la ley que desarrolla aquello que la norma constitucional ordena45.
V. LEGISLACIÓN CONSTITUCIONAL COMPARADA
En América del Sur, se pueden observar que al igual que en el Perú, los textos constitucionales de Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela, contienen disposiciones relacionadas con el respeto y validez de la justicia comunal, y casi con similar postura que la nuestra, también disponen que a través de una ley se desarrollen las reglas de coordinación entre los sistemas de justicia. Así veamos las legislaciones constitucionales de estos países:
- Bolivia. La Constitución Política boliviana en su artículo 192 ha tratado sobre la justicia comunal en su país, y establece: “Toda autoridad pública o persona acatará las decisiones de la jurisdicción indígena originaria campesina. (…). El Estado promoverá y fortalecerá la justicia originaria campesina. La ley de Deslinde Jurisdiccional, determinará los mecanismos de coordinación y cooperación entre la justicia indígena originaria campesina con la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción agroambiental y todas las jurisdicciones constitucionalmente reconocidas.
Además de esta normativa constitucional Bolivia, cuenta con la Ley 073 del 29 de diciembre de 2010, Ley de Deslinde Jurisdiccional46, que regula los ámbitos de vigencia dispuestos en la Constitución Política del Estado entre la jurisdicción indígena originaria campesina y las otras jurisdicciones reconocidas constitucionalmente. Así como, esta ley determina los mecanismos de coordinación y cooperación entre estas jurisdicciones, en el marco del pluralismo jurídico. Los aspectos más resaltantes de esta ley son:
a) Otorga igualdad jerárquica a la jurisdicción indígena originaria campesina con la jurisdicción ordinaria, la jurisdicción agroambiental y otras jurisdicciones legalmente reconocidas.
b) Precisa como bases que inspiran esta ley, el respeto a la unidad e integridad del Estado pluricultural, la relación espiritual entre las naciones y pueblos indígenas originario campesino y la madre tierra, la diversidad cultural, la interpretación intercultural, el pluralismo jurídico con igualdad jerárquica, la complementariedad, la independencia, la equidad e igualdad de género y la igualdad de oportunidades.
c) Establece como ámbitos de vigencia de la jurisdicción indígena la competencia personal, material y territorial.
d) Reconoce que las decisiones de las autoridades de la jurisdicción indígena originaria campesina son de cumplimiento obligatorio, deben ser acatadas por todas las personas y autoridades y son irreversibles por la jurisdicción ordinaria.
e) Establece mecanismos de coordinación como sistemas de acceso transparente a información sobre hechos y antecedentes de personas, establecimiento de espacios de diálogos sobre la aplicación de derechos humanos y el intercambio de experiencias, entre otros.
f) Establece mecanismos de cooperación cuando las autoridades de la jurisdicción indígena originaria campesina u otra lo solicite.
Además de la antes citada ley, Bolivia también cuenta con la Ley 027, Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional47, que señala que es atribución de este tribunal conocer y resolver los conflictos de competencia entre ambas jurisdicciones.
- Colombia. La Constitución Política colombiana en su artículo 246 sanciona lo siguiente: “Las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarias a la Constitución y leyes de la república. La ley establece las formas de coordinación de esta jurisdicción especial con el sistema judicial nacional.
Al igual que nuestro país, también la parte final de esta norma constitucional, remite la responsabilidad de coordinación entre la jurisdicción especial y la ordinaria a una ley, la que tampoco se ha dado hasta la fecha. En efecto, Colombia no cuenta con una ley de coordinación específica, sin embargo, el Consejo Superior de la Judicatura, a través de convenios internacionales, ha desarrollado proyectos específicos como el de “Apoyo a la coordinación entre la jurisdicción especial indígena y el sistema judicial nacional” en el que se logró conformar un comité asesor del programa y se firmó un convenio de cooperación con la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC) para establecer mecanismos de coordinación, participación y cooperación para la ejecución del proyecto con el fin de mejorar el acceso a los servicios de justicia en los territorios indígenas, garantizando y reconociendo a la diversidad étnica en la aplicación de los sistemas de justicia de cada pueblo.
En Colombia existe otro proyecto denominado “Extensión a la coordinación entre el sistema judicial y la jurisdicción especial indígena”, que implicó elaborar para quince pueblos indígenas los planes educativos y sus respectivos módulos de capacitación intercultural en temas relacionados con la coordinación entre ambos sistemas de justicia, así como conformar una red de formadores para intercambiar experiencias entre estas dos jurisdicciones48.
Ø Ecuador. La Constitución ecuatoriana, establece en su artículo 171 lo siguiente: “Las autoridades de las comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas ejercerán funciones jurisdiccionales, con base en sus tradiciones ancestrales y su derecho propio, (…). El Estado garantiza que las decisiones de la jurisdicción indígena sean respetadas por las instituciones y autoridades públicas (…). La ley establecerá los mecanismos de coordinación y cooperación entre la jurisdicción indígena y la jurisdicción ordinaria.
Similar situación a la expresada por nuestra Constitución, pero Ecuador tampoco tiene una ley específica que regule la coordinación entre los sistemas de justicia, sin embargo, tiene una norma que regula la función judicial, y dentro de ella, existe un título completo que regula las relaciones de la jurisdicción indígena con la ordinaria.
Esta norma, denominada Código Orgánico de la Función Judicial49, y los aspectos más resaltantes son los siguientes:
a) Establece que las autoridades indígenas ejercerán funciones jurisdiccionales con base en sus tradiciones ancestrales y su derecho propio o consuetudinario dentro de su ámbito territorial, siempre que no sean contrarios a la Constitución y a los derechos humanos reconocidos internacionalmente.
b) Señala como principios de la justicia intercultural: la diversidad, igualdad, non bis in ídem, por jurisdicción indígena e interpretación intercultural.
c) Regula el procedimiento de la declinatoria de competencia de la jurisdicción ordinaria a favor de las autoridades indígenas.
d) Señala el compromiso del Consejo de la Judicatura de determinar los recursos humanos, económicos y de cualquier naturaleza que sean necesarios para establecer mecanismos eficientes de coordinación y cooperación entre la jurisdicción indígena y la ordinaria.
- Venezuela. La Constitución venezolana trata el tema en su artículo 260, y precisa: “Las autoridades legitimadas de los pueblos indígenas podrán aplicar en su hábitat instancias de justicia con base en sus tradiciones ancestrales y que solo afectan a sus integrantes, (…). La ley determinará la forma de coordinación de esta jurisdicción especial con el sistema judicial nacional.
Texto constitucional parecido al nuestro, en tanto, deriva también a una ley la coordinación de la jurisdicción ordinaria con la especial, pero, tampoco hasta la fecha tiene una ley específica que regule dicha coordinación y cooperación entre estos sistemas de justicia, pero tiene en su legislación normas de coordinación que se encuentran en la Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas. Los aspectos más importantes de esta ley son los siguientes:
a) Establece bases para promover, entre otros, el desarrollo de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, la protección de sus formas de vida y los mecanismos de relación entre estos grupos indígenas con los órganos del poder público y con otros sectores de la colectividad nacional.
b) Señala como competencia de la jurisdicción indígena a la territorial, extraterritorial, material y personal.
c) Precisa como reglas de coordinación entre la jurisdicción indígena y la ordinaria los siguientes: la reserva de la jurisdicción especial indígena, las relaciones de coordinación, el conflicto de jurisdicción y la protección del derecho a la jurisdicción especial indígena.
d) Establece que contra toda decisión emanada de la jurisdicción especial indígena violatoria de derechos fundamentales, se podrá interponer la acción de amparo constitucional ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
e) Describe como mecanismos para facilitar el ejercicio del derecho indígena y el desarrollo de su jurisdicción a los siguientes: la promoción y difusión del derecho indígena y la jurisdicción especial, los programas de capacitación y formación en el pluralismo legal, la enseñanza del derecho indígena.
f) Considera como derechos de cualquier persona indígena que sea parte en un proceso judicial, el derecho de conocer su contenido, efectos y recursos, el contar con defensa profesional, el uso de su propio idioma y el respeto de su cultura durante todas las fases del proceso.
Como se pudo ver, de todos estos países referidos, y que dentro de sus normativas tienen disposiciones referentes a la justicia comunal o indígena, solo Bolivia cuenta con una ley especial que regula los mecanismos de coordinación entre los sistemas de justicia comunal o indígena y la justicia ordinaria. Ecuador y Venezuela tienen leyes generales, donde en una parte de estas se regulan las relaciones que deben existir entre estos sistemas de justicia. Sin embargo, en nuestro país, no se ha dado cumplimiento todavía a la parte final del artículo 149 de la Constitución Política del Perú, es decir, no se ha dado ninguna ley de desarrollo constitucional que regule y resuelva el problema de la justicia comunal y principalmente, la confrontación evidente entre la jurisdicción ordinaria y especial o comunal en nuestro país, como se ha anotado en todo el desarrollo del presente trabajo, por tanto, debe darse ya ese paso legislativo para expedirse una norma que desarrolle esas relaciones de coordinación, como lo manda la norma constitucional indicada antes, que ha sido motivo del presente análisis, o en todo caso, la que promueva la reforma constitucional de dicho artículo, allanándola más con la realidad de esta jurisdicción especial, llamada ahora justicia comunal.
VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
- La Constitución Política del Perú, establece en su artículo 149 la aplicación del Derecho Consuetudinario por medio de las comunidades campesinas y nativas y las rondas campesinas. Le otorga funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial acorde con el derecho consuetudinario.
- La importancia de la justicia comunal para las comunidades campesinas y nativas es vital, puesto que constituyen un actor clave en el mantenimiento de la paz y la tranquilidad comunal y en el acceso a la justicia de la población más excluida de nuestro país.
- El accionar de los ejecutores de la justicia comunal se enmarca muchas veces dentro de hechos ilícitos y actos de abuso, dada la falta de reglamentación de sus procedimientos.
- Muchas veces el concederle mayor libertad y, aparentemente, mayor facultad jurisdiccional a dicho sistema, casi irrestricta, sin siquiera admitir un control del sistema formalizado, es nada más que un error, que involucrará en mayores delitos a sus ejecutores y causará mayor injusticia a los justiciables de la misma.
- Deben crearse mecanismos tendientes a la unificación de criterios y de procedimientos para una correcta aplicación de la justicia comunal, tal como lo recomienda el Convenio 169 - OIT. Es decir, crear una norma de coordinación, como lo expresa nuestra Constitución Política.
- La justicia comunal es propia y diferente en cada lugar, por el mismo hecho de que cada grupo social comunal desarrolla esa actividad jurisdiccional en función de su derecho consuetudinario, y este derecho necesariamente es propio, irrepetible y diferente en cada lugar.
- La interpretación del artículo 149 de la Constitución se debe optimizar hacia la protección de los derechos fundamentales, vale decir, que el ejercicio de las funciones jurisdiccionales autorizada por dicha normativa constitucional, debe ser siempre en el marco y acorde con los derechos humanos que recoge la misma Constitución, justificando su constitucionalidad no necesariamente en este artículo, sino en lo previsto por el artículo 2, inciso 19 de la Carta Magna, que con más propiedad justifica las razones y fundamentos de la justicia comunal.
- Nada justificaría en la jurisdicción comunal un procedimiento ilegal o delictuoso en el que las comunidades campesinas incurren al administrar justicia.
2. Recomendaciones
- Es necesario que la norma constitucional que ampara las funciones jurisdiccionales de las comunidades campesinas, nativas y rondas campesinas, sea desarrollada legislativamente, teniendo en cuenta que son consideradas como una salida y un actor clave en el mantenimiento de la paz y la tranquilidad comunal y en el acceso a la justicia de la población más excluida. Vale decir, se expida la norma de coordinación jurisdiccional.
- Debe llevarse a cabo capacitaciones permanentes a quienes cumplen funciones en las rondas campesinas, concientizándolos en el sentido de que sus actividades deben estar orientadas al objetivo general, el cual es fomentar una justicia comunal comprometida con el respeto a los derechos humanos, con la identidad cultural y al Estado de Derecho Constitucional.
- Teniendo en cuenta que los ronderos actúan de acuerdo a sus valores y costumbres, así como bajo el convencimiento de que su administración de justicia es más rápida, barata, eficaz y justa que aquella llevada a cabo por el Estado, es preciso que se les enseñe que ello debe de cumplirse dentro del respeto a la persona como ser humano.
- Se debe pretender fijar cánones generales que sistematicen y guíen una interpretación y aplicación del derecho consuetudinario, como forma de sanción.
- Las penas que establece la justicia comunal, al tener sustento constitucional, deben de respetar el marco de los derechos humanos inherentes a toda persona, para de esta manera no contraponerse a la justicia ordinaria.
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* Docente de Derecho Constitucional y Derecho Procesal Constitucional.
** BINDING, Karl. Handbuch des Strafrechts. I, Leipzig, 1885, p. 35.
1 RUIZ FIGUEROA, Wuille. “Los operadores de justicia en una realidad pluricultural”. En: <http://www.noticiasser.pe/21/04/2010/justicia/los-operadores-de-justicia-en-una-realidad-pluricultural>, 26/03/12.
2 RUIZ MOLLEDA, Juan Carlos. “Análisis de la justicia comunal en el Plan de la Ceriajus: Hacia un modelo de justicia inclusivo”, p. 1, párrafo 4. En: <www.justiciaviva.org.pe/ceriajus/.../LaJusticiaComunalCeriajus.doc>, 17/11/09.
3 Como es de conocimiento público, la Ceriajus es la Comisión Especial de Reforma Integral de la Administración de Justicia. Fue creada mediante Ley Nº 28083, norma que fue publicada el 3 de octubre de 2003 por el Gobierno del Presidente Alejandro Toledo. Fue creada con la finalidad de elaborar en forma concertada y global un Plan Nacional de Reforma Integral del Sistema de Administración de Justicia. Para ello se coordinó los esfuerzos sectoriales de cada una de las entidades que conforman el sistema de justicia, garantizando la autonomía institucional de cada una de ellas. Para dicho efecto, la Ley Nº 28083 estableció como plazo para el trabajo de la Ceriajus, 180 días desde su instalación. Al haber sido instalada el 24 de octubre del 2003, el plazo venció el 23 de abril de 2004. El 4 de mayo de 2004 se presentó en forma pública el Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia. Para mayor información de la Comisión Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia, revisar: <http://www.pj.gob.pe/Ceriajus/presentacion.asp, también http://www.justiciaviva.org.pe/ceriajus.htm>, 17/11/09.
4 BAZÁN CERDÁN, J. Fernando. “El arresto ciudadano y la cadena ronderil”. En: <http://goo.gl/12MWFm>, 26/03/12.
5 BALBUENA PALACIOS, Patricia. Opinión sobre el Proyectos de Ley Nº 313/2011-PJ y 2751/2013-CR.
6 Así, Antolín Huáscar, representante de la Confederación Nacional Agraria.
7 ESPINOZA, Nicolás. “El campo jurídico del ‘otro derecho’ en la Sierra de La Macarena. Elementos para un análisis crítico de la justicia alternativa en una zona de fuerte conflicto armado”. En: Revista Colombiana de Sociología. Vol. 32, Nº 2, 2010.
8 BOAVENTURA DE SOUSA, Santos. “La globalización del Derecho. Los nuevos caminos de la regulación y la emancipación”. Universidad Nacional de Colombia e Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos-ILSA, Bogotá, 1998.
9 PEÑA JUMPA, Antonio. “La otra justicia: a propósito del artículo 149 de la Constitución peruana”. En: Desfaciendo Entuertos. Boletín N° 3-4, octubre de 1994, Iprecon, p. 11, citado en el Acuerdo Plenario N° 1-2009/CJ-116, de fecha 13 de noviembre del 2009.
10 Este artículo reconoce que toda persona tiene derecho: “A su interculturalidad étnica y cultural. El Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación (…)”.
11 ÑIQUE ENRÍQUEZ, Danitza. “Pluralismo jurídico. Un nuevo enfoque de la interculturalidad en el Perú”. En: Revista de Derecho y Ciencias Políticas. Volumen 66, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, p. 313.
12 Directiva para promover y asegurar el respeto a la identidad étnica y cultural de los pueblos indígenas, comunidades campesinas y nativas a nivel nacional.
13 Este artículo precisa que: “La República del Perú es democrática, social, independiente y soberana. El Estado es uno e indivisible (…).”
14 BALLÓN AGUIRRE, Francisco. Introducción al derecho de los pueblos indígenas. Defensoría del Pueblo, Lima, 2003, p. 22.
15 ÑIQUE ENRÍQUEZ, Danitza. Ob. cit., p. 314.
16 STARN, Orin. “Senderos inesperados: las rondas campesinas de la sierra sur central”. En: VV.AA. Senderos insólitos del Perú: guerra y sociedad, 1980-1995. Instituto de Estudios Peruanos - Universidad Nacional de San Cristóbal de Huamanga, Lima, 1989, p. 235.
17 Artículo 149 de la Constitución Política: “Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de las personas. La ley establece las formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás instancias del Poder Judicial”.
18 Fuente: III Congreso, 1994, INEI, Elaboración: CEPES.
19 Este artículo señala que: “Las comunidades campesinas y nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas. Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley establece (…) El Estado respeta la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y Nativas”.
20 YRIGOYEN FAJARDO, Raquel. Constitución, jurisdicción indígena y Derecho consuetudinario. Un nuevo marco para la vigencia y desarrollo de la pluralidad cultural y jurídica. CEAS, Lima, 1995, citada en el Acuerdo Plenario N° 1-2009/CJ-116.
21 Constitución Política del Perú, artículo 2.19: “Toda persona tiene derecho: A su identidad étnica y cultural. El Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación”.
22 Constitución Política del Perú, artículo 89: “Las Comunidades Campesinas y las Nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas. Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de abandono previsto en el artículo anterior. El Estado respeta la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y Nativas”.
23 Constitución Política del Perú, artículo 149: “Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. La ley establece las formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás instancias del Poder Judicial”.
24 Fuente: III Congreso, 1994, INEI, Elaboración: CEPES.
25 Decreto Ley N° 22175, del 9 de mayo de 1978, denominado Ley de Comunidades Nativas y Desarrollo Agrario de la Selva y de la Ceja de Selva. En el artículo 19 de dicha norma, se decía que “Los conflictos y controversias de naturaleza civil de mínima cuantía que se originen entre los miembros de una comunidad nativa, así como las faltas que se cometan, serán resueltas o sancionadas en su caso, en forma definitiva, por sus órganos de gobierno”.
26 GIGLITZ, John. “Rondas campesinas y violencia”. En: Justicia y violencia en las zonas rurales, Instituto de Defensa Legal, Lima, 2003, p. 146, citado en el Acuerdo Plenario N° 1-2009/CJ-116, de fecha 13 de noviembre del 2009.
27 VILLAVICENCIO TERREROS, Felipe. “Mecanismos alternativos de solución de conflictos”. En: Pena y Estado. Año 4, N° 4, Editores del Puerto, Buenos Aires, 2000, p. 113.
28 BAZÁN CERDÁN, J. Fernando. “Rondas campesinas. La otra justicia”, citado en el Acuerdo Plenario N° 1-2009-CJ-116, de fecha 13 de noviembre de 2009.
29 YRIGOYEN FAJARDO, Raquel. “Rondas campesinas y pluralismo legal: Necesidad de reconocimiento constitucional y desarrollo legislativo”. En: <http://www.alertanet.org/ryf-defensoría.htm>.
30 Extraído de un informe “Criterios para resolver procesos penales que involucren a miembros de las rondas campesinas”, elaborado por el Instituto Peruano de Educación en Derechos Humanos y la Paz (Ipedehp), Lima, 2010.
31 Conocida también como sistemas jurídicos de los pueblos indígenas, justicia comunitaria, jurisdicción indígena y Derecho Consuetudinario indígena, entre otros.
32 Elaborado por la Cooperación Alemana al Desarrollo (GTZ) y el Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ).
33 PEÑA CABRERA FREYRE, Alonso Raúl. Derecho Penal. Parte general. Idemsa, Lima, 2011, p. 43.
34 Artículo II del Título Preliminar del Código Penal vigente: “Nadie será sancionado por un acto no previsto como delito o falta por la ley vigente al momento de su comisión, ni sometido a pena o medida de seguridad que no se encuentren establecidas en ella”.
35 BACIGALUPO, Enrique. Principios del Derecho Penal. Parte general. 5ª edición, Akal, Madrid, 1997, p. 16.
36 BUSTOS RAMÍREZ, Juan. Introducción al Derecho Penal. Temis, Bogotá, 1986, p. 20.
37 Artículo VII del Título Preliminar del Código Penal: “La pena requiere de la responsabilidad del autor. Queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva”.
38 RUDOLPHI, H. J. “El fin del Derecho Penal del Estado y las formas de imputación jurídico penal”. En: El sistema moderno de Derecho Penal: Cuestiones fundamentales. Estudios en honor de Claus Roxin en su 50º Aniversario. Tecnos, Madrid, 1991, p. 82.
39 Este informe se denomina “Propuestas básicas de la Defensoría del Pueblo para la reforma de la justicia en el Perú. Generando consensos sobre qué se debe reformar, quiénes se encargarán de hacerlo y cómo lo harán”, p. 33.
40 BELAÚNDE LÓPEZ DE ROMAÑA, Javier. Reforma del sistema de justicia. ¿En el camino correcto? Fundación Konrad Adenauer e Instituto Peruano de Economía Social de Mercado, Lima, 2006, p. 132.
41 LA ROSA CALLE, Javier y LEVAGGI TAPIA, Renato. Hacia una ley de coordinación para la justicia: Debates en torno a una propuesta de desarrollo del artículo 149 de la Constitución. Serie Justicia Comunitaria en los Andes: Perú y Ecuador, Volumen 5, Instituto de Defensa Legal, Lima, 2013, p. 33.
42 Informe Defensorial Nº 109, “Propuestas Básicas de la Defensoría del Pueblo para la reforma de la justicia en el Perú. Generando consensos sobre qué se debe reformar, quiénes se encargarán de hacerlo y cómo lo harán”, p. 31.
43 STC recaída en el Expediente Nº 05427-2009-PC/TC, fundamento 15.
44 STC recaída en el Expediente Nº 05427-2009-PC/TC, fundamento 25.
45 Nuestro ordenamiento jurídico no contempla un proceso que permita el control constitucional de las omisiones normativas inconstitucionales. El control a este tipo de infracciones se ha llevado a través de la jurisprudencia, donde el Tribunal Constitucional ha ordenado, en algunos casos, a la autoridad que corresponde la emisión de la regulación necesaria a fin de superar la situación de inconstitucionalidad producida.
46 Ver texto en: <http://www.gacetaoficialdebolivia.gob.bo/normas/buscarg/LEY%20DESLINDE%20JURISDICCIONAL>.
47 Ver texto en: <http:/www.bolivia.infoleyes.com/shownorma.php?id=1839>.
48 Informe de Sistematización Temática Nº 18/2011-2012, denominado “Leyes de coordinación entre la justicia indígena y la justicia ordinaria en Perú, Bolivia, Ecuador, Colombia y Venezuela”, elaborado por el Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria del Congreso de la República del Perú.
49 Ver en: <http:/www.función judicial.gob.ec/index.php/es/código-orgánico>.