La lucha contra el terrorismo debe hacerse sin renunciar a las garantías del Estado de Derecho. El establecimiento de un modelo excepcional de cumplimiento, que prioriza el paradigma de la seguridad, asumiendo el deterioro de los derechos y garantías, da lugar a un Derecho Penal cada vez más represivo y con el riesgo de normalizarse como modelo de ejecución para la delincuencia común. Sin duda a ello contribuye la sensación de miedo magnificada por los medios de comunicación y la utilización en ocasiones del papel de las víctimas. A través de las reformas señaladas y de la práctica penitenciaria, España ha adoptado un sistema de cumplimiento de condenas contrario a los mandatos constitucionales de reinserción y de prohibición de tratos inhumanos y degradantes, de mayor dureza por su generalidad y escasa posibilidad de excepcionalización que muchos de los modelos de cadena perpetua contemplados en las legislaciones penitenciarias de nuestro entorno.

SUMARIO: I. Introducción. II. El camino hacia la cadena perpetua de la legislación española. III. El modelo de ejecución penal. IV. Otras particularidades en el régimen de cumplimiento. V. Creación de juzgados centrales de vigilancia penitenciaria. VI. Conclusión.

I.INTRODUCCIÓN

Desde el inicio de la democracia, el legislador español ha optado por un modelo que se puede calificar de excepcional, en la persecución y castigo del terrorismo. Este modelo tiene su reflejo ya en la misma Constitución de 1978, donde se da cobertura constitucional a la suspensión de derechos en los casos de investigación por actuaciones terroristas (artículo 55.2).

En el ámbito penal, esta excepcionalidad se manifiesta en la tipificación expresa de los delitos de terrorismo en el Código Penal (artículos 571 y ss.), construidos alrededor de un elemento estructural, referido a la noción de banda armada, y a un elemento teleológico, relativo a la finalidad de subvertir el orden constitucional, y con la previsión de una penalidad muy agravada(1). También se ha manifestado en la adopción de medidas procesales específicas para la persecución de estos delitos, desde el incremento de los plazos de detención (art. 520 Ley de Enjuiciamiento Criminal), la utilización del agente encubierto (art. 282 bis LECrim) o la creación de la Audiencia Nacional en Madrid para la instrucción y enjuiciamiento de, entre otros, los delitos de terrorismo (Ley 38/1988, de 28 de diciembre).

Sin embargo, en un primer momento el ámbito de la ejecución penal había escapado a esa excepcionalidad. En efecto, la Ley Orgánica General Penitenciaria de 1979, una de las más progresistas en Europa, se construyó priorizando frente al resto de los fines la idea de reinserción(2). Por ello el régimen de vida del sujeto en la prisión, su progresión a regímenes más favorables, así como el acceso a permisos y beneficios, dependía de la evolución individual del sujeto, con independencia del delito que hubiera cometido. Se puede afirmar que el legislador consideró que, en el ámbito de la ejecución penal, el terrorismo debía ser tratado como delincuencia común y por eso no estableció distinción para estos sujetos en el disfrute de los derechos y beneficios penitenciarios que se reconocían por igual a todos los internos.

La ruptura de este consenso de casi veinticinco años la produce la LO 7/2003, de 30 de junio, de medidas de reforma para el cumplimiento íntegro y efectivo de las penas. A través de la misma se consolida un sistema de cumplimiento de las penas de carácter excepcional y de gran dureza para este tipo de criminalidad. Es necesario destacar que el endurecimiento en la ejecución que produce esta ley no responde ni a un aumento de la virulencia de esta criminalidad en España, ni a las nuevas amenazas de otros tipos de terrorismo, pues está pensada y diseñada como respuesta ante el terrorismo interno de corte nacionalista.

El resultado de esta reforma, sumado a la existencia de una política penitenciaria específica para el terrorismo, ha establecido un modelo de ejecución de mayor dureza, que responde esencialmente a fines retributivos, y que supone la introducción subrepticia de un régimen muy similar al de la cadena perpetua. Cadena perpetua que, hasta hace escasamente unos meses en España, ningún partido se atrevía a defender abiertamente(3).

II.EL CAMINO HACIA LA CADENA PERPETUA DE LA LEGISLACIÓN ESPAÑOLA

A través de las diferentes reformas introducidas por la LO 7/2003 se produce una importante transformación del sistema de ejecución de las penas de los condenados por terrorismo, introduciendo un sistema diferenciado respecto al resto de delincuencia. Estas reformas operan en varias dimensiones: en el aumento del tiempo máximo de cumplimiento de la pena de prisión, en la dificultad para acceder a modalidades de cumplimiento que permitan la salida al exterior y en la exclusión de los beneficios penitenciarios.

1.El aumento de los máximos penales

La primera de las reformas se refiere al incremento de los máximos penales de cumplimiento. En su redacción primera, el CP de 1995 fijaba en 20 años el límite máximo de cumplimiento de una pena privativa de libertad –previendo de manera excepcional la elevación a 25 o 30–. Mediante la LO 7/2003, “de cumplimiento íntegro”, se eleva el límite máximo de cumplimiento a 40 años, cuando se cometan dos o más delitos de terrorismo, y uno de ellos se encuentre castigado con una pena superior a 20 años.

El legislador justifica esta elevación por la necesidad de dar una respuesta más contundente a delitos de especial gravedad, por la reincidencia de los autores y por la finalidad rechazable que persiguen estos actos.

Este incremento de los máximos penales acompasa muy mal con la doctrina dominante que denuncia los efectos desocializadores e inhumanos de las penas de prisión superiores a 15 años(4) y con la jurisprudencia del Tribunal Supremo español que aconsejaba la búsqueda de formas de ejecución penitenciaria (como los beneficios penitenciarios) para evitar penas asimilables a la cadena perpetua al considerarlas inhumanas (STS de 23 de enero de 2000).

2.La reforma del cumplimiento íntegro de las penas

En la década de los años noventa, cobra fuerza en la opinión pública española la petición del cumplimiento íntegro, dentro de los máximos legales establecidos, de las penas privativas de libertad. Esta petición venía motivada por el escándalo producido por la salida de prisión de una serie de delincuentes, muchos de ellos terroristas, condenados a largas penas privativas de libertad tras cumplir solo un tercio del límite máximo de treinta años, al serles aplicados los beneficios penitenciarios.

Para acercar el cumplimiento real de las penas de los penados con varias condenas por delitos graves a los máximos de cumplimiento establecidos por el Código se introdujo en 1995 el denominado “cumplimiento íntegro de las penas” (artículo 78 CP). Mediante el mismo, se posibilita que el juez o tribunal puedan acordar que el cómputo de los beneficios penitenciarios y de la libertad condicional se realice sobre la totalidad de la condena en los casos de acumulación de condenas. Debe ser en los casos en los que el cumplimiento efectivo sea inferior a la mitad de la suma total de las penas impuestas, y siempre que se entienda que exista peligrosidad para el penado. En aras a garantizar el mandato de reinserción se preveía que el Juez de Vigilancia Penitenciaria pudiera desactivar este régimen atendiendo a las circunstancias personales del penado, a su evolución en el tratamiento y al pronóstico de reinserción social.

Sin tiempo suficiente para analizar en la práctica las consecuencias reales de la introducción de este sistema, el legislador opta en la LO 7/2003 por endurecer más el régimen de cumplimiento de los terroristas. Para ello introduce la obligatoriedad de la adopción del sistema de cumplimiento íntegro, entre otros supuestos, en los casos de elevación del cumplimiento a cuarenta años por la comisión de dos o más delitos de terrorismo. Eso sí, siempre que la pena a cumplir sea inferior a la mitad de la suma total de las penas impuestas.

Además, aunque siga permitiendo que el Juez de Vigilancia pueda desactivar este régimen específico y volver al general, para los delitos de terrorismo y delincuencia organizada establece unos requisitos temporales específicos: un terrorista solo podrá acceder a un sistema de semilibertad o tercer grado cuando le quede por cumplir una quinta parte del límite máximo y a la libertad condicional al cumplir una octava parte.

La introducción de este sistema ha sido muy criticada por la doctrina penal española, que ve cómo se abre la puerta al fantasma de la cadena perpetua(5), obligando en muchos casos a cumplir cuarenta años íntegramente sin posibilidad de acceso a un régimen de semilibertad o de libertad condicional o a los permisos de salida. Se cierra el paso a los fines de reinserción social potenciando la prevención general, positiva y negativa, el retribucionismo y la inocuización(6).

El artículo 78, y el resto de modificaciones introducidas por la LO 7/2003 en esta materia, reflejan una importante desconfianza del legislador ante la labor de los actores de la Administración penitenciaria en el proceso de clasificación y de los órganos judiciales en su control, cercenándoles las posibilidades de selección del modelo de ejecución penal a partir del estudio individualizado de la situación del condenado.

Es necesario señalar además el riesgo implícito de la utilización de medidas legislativas de carácter excepcional para este tipo de delincuencia. Y ello porque pueden producir un efecto contraproducente, como es la justificación del terrorismo como delincuencia de carácter político(7). En cambio, el argumento del legislador es el contrario: dado que por parte de las bandas terroristas se hace un uso torticero de los principios constitucionales, se legitima un sistema excepcional de cumplimiento.

Como complemento a esta búsqueda por el cumplimiento íntegro, la LO 7/2003 introduce importantes cambios en el acceso al régimen de semilibertad o tercer grado y a la libertad condicional.

El acceso al régimen abierto requiere, cuando se trate de condenas de prisión superiores a cinco años, el cumplimiento de la mitad de la condena en prisión. Es el denominado “periodo de seguridad”. No obstante, el legislador permite que el Juez de Vigilancia desactive ese periodo de seguridad, si existe un pronóstico individualizado de reinserción social, con lo que el sujeto podría ser clasificado en régimen abierto casi desde el comienzo del cumplimiento de la condena. Sin embargo, la reforma del 2003 excluye de manera absoluta de esa excepción a los condenados por terrorismo, lo que supone una vulneración de los principios de igualdad, reinserción y humanidad de las penas.

Además introduce la reforma un requisito específico para los terroristas en su acceso al régimen abierto: la manifestación de signos inequívocos de haber abandonado los fines y los medios terroristas y la colaboración activa con las autoridades. La colaboración podrá consistir en el impedimento de la producción de otros delitos por parte de la banda terrorista, en la atenuación de los efectos del delito, en la identificación, captura y procesamiento de responsables de delitos terroristas, en la obtención de pruebas para impedir la actuación o el desarrollo de estas organizaciones. El legislador añade que esto último se podrá acreditar con una declaración expresa de repudio de sus actividades delictivas y de abandono de la violencia y una petición expresa de perdón a las víctimas de su delito, además con los informes técnicos que acrediten la desvinculación real del terrorista de la organización y del entorno y de las actividades de asociaciones y colectivos que la rodean y su colaboración con las autoridades.

Estos requisitos especiales tienen una justificación difícil. Así, la exigencia de una declaración de rechazo a las actividades delictivas y de petición de perdón supone una intervención ilegítima en la libertad ideológica del sujeto y crea diferentes categorías de víctimas. Obliga además al sujeto a llevar un comportamiento que puede conllevar un riesgo personal e incorpora elementos más propios de la moral como el arrepentimiento.

Otras formas de colaboración, como el impedir la comisión de nuevos delitos, suponen la instrumentalización del recluso y el premio a una conducta reprobable. Y, en muchos casos, será difícil tal colaboración pues un condenado por terrorismo, en proceso de desvinculación de la organización, no dispone de tal información.

Este requisito también se introduce por la reforma de la LO 7/2003 para acceder a la libertad condicional. Este régimen permite la salida fuera del establecimiento para cumplir el último cuarto de la condena si existe buena conducta y pronóstico de reinserción, siempre que se hayan cumplido ya 3/4 partes dentro de la prisión.

Además, ambas reformas tienen un carácter retroactivo, aplicándose a las decisiones que sobre régimen abierto y libertad condicional se adopten desde la entrada en vigor de la ley, con independencia de la fecha de la sentencia o de la comisión del delito. Esta configuración ha sido muy contestada por la doctrina española quien ha afirmado que debería haber sido una reforma irretroactiva al afectar al derecho fundamental a la libertad y a la seguridad jurídica(8).

3.La eliminación de los beneficios penitenciarios

Otra vía para el endurecimiento del cumplimiento de las condenas para terroristas y su acercamiento a la cadena perpetua se produce a través de la restricción para los terroristas de los beneficios penitenciarios. Restricción que, en el caso español, se ha producido tanto a través de reformas legales como por la jurisprudencia del Tribunal Supremo con la denominada “Doctrina Parot”.

Si entendemos como beneficio penitenciario las medidas que suponen la reducción de la condena impuesta en sentencia firme, la legislación española contempla actualmente dos tipos: el indulto particular y el adelantamiento de la libertad condicional (art. 202 RP). Junto a ellos, y hasta el Código Penal de 1995, la legislación contemplaba un tercer beneficio, la redención de penas por el trabajo, herencia de la legislación franquista para posibilitar la excarcelación de condenados tras la guerra civil a cambio de su trabajo. Pese a su desaparición, todavía hoy existen numerosos condenados a los que se les aplica esta redención al cumplir condena conforme al Código Penal de 1973, en virtud del principio de no retroactividad de las normas penales desfavorables.

La concesión del primero de estos beneficios, el indulto, corresponde al Rey (art. 62 i) Constitución Española), tras su aprobación por el Consejo de Ministros. Para su concesión se requiere que, de manera continuada y durante al menos dos años, el sujeto manifieste buena conducta, realización de una actividad laboral y participación en las actividades de reinserción. Aunque teóricamente la legislación no veda la posibilidad de otorgar este beneficio a los terroristas, y es algo que se utilizó dentro de la política penitenciaria en los años ochenta como medida individualizada de reinserción para los presos de ETA, en la actualidad no se aplica esta vía con este tipo de criminalidad.

Donde sí ha actuado la LO 7/2003 es en el segundo de los beneficios, consistente en el adelantamiento del periodo de la libertad condicional a los 2/3 de la condena –en lugar de esperar al cumplimiento de las 3/4 partes–, cuando el sujeto haya desarrollado continuadamente actividades laborales, culturales u ocupacionales. La reforma excluye expresamente de la posibilidad de obtener este beneficio a los condenados por delitos de terrorismo. Y también de la modalidad consistente en la concesión de un máximo de 90 días de redención por cada año de cumplimiento, una vez que el sujeto haya cumplido la mitad de la condena.

Esta medida refleja una importante desconfianza del legislador hacia el trabajo de los profesionales de la Administración Penitenciaria, que deben informar sobre la concesión de estos beneficios, y del Juez de Vigilancia, competente de su concesión. Y supone la confirmación de una condena de mayor severidad para esta forma de criminalidad, que responde a finalidades meramente retributivas(9).

Pero junto a esta actuación legislativa para evitar que, ad futurum, se pueda conceder beneficios penitenciarios a los terroristas que sean condenados tras la reforma, se ha incorporado una importante jurisprudencia del Tribunal Supremo, la “doctrina Parot”(10), para evitar la excarcelación de los condenados por terrorismo conforme al Código Penal de 1973 que se hayan visto beneficiados por el beneficio de la redención de penas por el trabajo.

En efecto, la generalización de este beneficio penitenciario, que implicaba la reducción de la condena dos días por cada día trabajado, realizando cualquier tipo de actividad en la prisión, producía la reducción automática de la condena de todos los condenados alrededor de un tercio. Ello, unido al límite máximo de cumplimiento establecido por el Código de 1973 de 30 años, suponía que los terroristas condenados a cientos de años de prisión fueran excarcelados por la aplicación de este beneficio antes de los veinte años de cumplimiento.

Condicionado seguramente por la fuerte presión mediática que algunas excarcelaciones produjeron, el Tribunal Supremo modifica la doctrina que había mantenido hasta el momento sobre el cómputo de este beneficio en los casos de acumulación de condenas (STS 197/2006, de 28 de febrero). Entiende que el beneficio no debe ser calculado respecto a la pena máxima de cumplimiento, los treinta años, sino respecto a cada pena individualmente considerada. Y así, una vez que la primera pena haya sido reducida, el sujeto pasará a cumplir la siguiente que tenga pendiente, hasta llegar a un máximo de ejecución de treinta años.

Esta nueva interpretación del Tribunal Supremo supone una aplicación ad personam tácita y retroactiva en perjuicio del reo(11), para evitar la salida de determinados criminales por el cumplimiento de su condena, escandalosa pero legal. Como efectos colaterales afecta también al cómputo temporal en los cambios de régimen penitenciario, en el acceso a los permisos de salida y en la libertad condicional. Es incoherente con el sistema progresivo español de cumplimiento, donde la clasificación en las diferentes modalidades se realiza no sobre la totalidad de la condena impuesta, sino del tiempo efectivamente a cumplir (actualmente, un máximo de 30 años).

4.La libertad vigilada

El culmen del asentamiento de los fines de inocuización y de retribución de la pena para los terroristas lo representa la introducción de la medida de libertad vigilada entre el catálogo de medidas de seguridad por la reforma del Código Penal de 1995 realizada por la LO 5/2010, de 22 de junio. Se justifica en la Exposición de Motivos por la peligrosidad de sus autores y por la dificultad de tratamiento, equiparando la criminalidad terrorista y la de los agresores sexuales, aunque no existen datos significativos de reincidencia en el terrorismo de corte nacionalista. Realmente se introduce esta medida como respuesta ante la alarma social creada por excarcelaciones de condenados por terrorismo que han cumplido sus condenas.

Supone el sometimiento del condenado a control judicial, bajo el cuidado y vigilancia de un familiar, y con el cumplimiento de una serie de obligaciones tales como no aproximarse o comunicarse con la víctima o familiares, no residir en determinados lugares o no acudir a los mismos, participar en programas o seguir un tratamiento médico, condiciones la mayoría de las cuales están referidas a criterios meramente asegurativos o inocuizadores.

Llama particularmente la atención que mientras que se trata de una medida que el juez tiene libertad para imponer en el resto de supuestos, cuando se trata de terrorismo se obliga a su adopción acumulativa a la pena privativa de libertad. Ello demuestra una vez más la desconfianza del legislador ante la labor de los jueces en materia de terrorismo y supone la normalización de una figura que debería ser, en su caso, excepcional. Su duración estará, en función de la gravedad del delito, entre cinco y diez años. Sumadas al cumplimiento de cuarenta años de prisión, estas medidas en algunos casos pueden ser vitalicias.

III.EL MODELO DE EJECUCIÓN PENAL

Junto a estas previsiones legales sobre el cumplimiento de las penas por los terroristas, existe además una política penitenciaria específica menos evidente, y que no siempre responde a los principios básicos que rigen la legislación penitenciaria de búsqueda de reinserción social y de garantía de los derechos individuales.

Su mayor reflejo lo encontramos en el modelo de ejecución penal y, en concreto, en dos circunstancias: la política de elección y destino de los terroristas a los centros penitenciarios y la selección del modo de vida que tienen dentro de aquellos.

1.Centros penitenciarios de cumplimiento de la condena

La legislación española no configura como derecho el cumplimiento de la condena en un establecimiento penitenciario cercano al lugar de nacimiento o de domicilio. La única previsión, contemplada en el artículo 12 LOGP, establece la necesidad de que la Administración penitenciaria intente contar con suficiente número de establecimientos penitenciarios para satisfacer las necesidades penitenciarias “y evitar el desarraigo social de los penados”(12). La elección del centro penitenciario en el que se va a cumplir la condena debe realizarse atendiendo a las circunstancias individuales del proceso de reinserción del sujeto –y a la disponibilidad real de plazas en cada centro–.

Sin embargo, en el caso de la delincuencia terrorista, existe una política penitenciaria de redistribución de los delincuentes terroristas.

En apenas treinta años, España ha experimentado dos modelos totalmente diferentes en el destino de cumplimiento de los terroristas. En la década de los ochenta se optó, en primer lugar, por una política de concentración de los reclusos terroristas, fundamentalmente en cuatro centros penitenciarios. Los motivos que se adujeron fueron varios: prevenir el contagio criminógeno hacia los delincuentes comunes, neutralizar el proselitismo ideológico, y evitar que, tras la caída de la dictadura, estos grupos terroristas derivaran hacia la delincuencia común(13). Sin embargo, a partir de los años noventa, se comenzó con una política de dispersión de los internos terroristas por todos los centros penitenciarios que ha perdurado hasta hoy.

A favor de la política de dispersión se ha señalado que se trata del instrumento más eficaz para conseguir la reeducación y reinserción de los miembros de las bandas armadas. Y ello porque permite romper su vinculación con la organización, en una forma de criminalidad donde existe una fuerte disciplina interna. A ello se añade la búsqueda de una mayor seguridad en los centros penitenciarios, evitando los problemas regimentales producidos por la acumulación en los centros de una importante población reclusa (más de 600 reclusos de la banda terrorista ETA), como la presión sobre la dirección del centro o el peligro de evasiones(14).

También hay voces que defienden el cumplimiento de las penas de los condenados de ETA en el País Vasco o en Comunidades Autónomas cercanas. Se afirma que el cumplimiento en centros penitenciarios cercanos al lugar de domicilio evita el desarraigo familiar y la reinserción social de los penados, como manda el artículo 25.2 CE(15). También se argumenta que la dispersión puede perjudicar el derecho a la defensa de los penados, al permanecer alejados de sus abogados. La dispersión también tiene otras consecuencias, como la legitimación de las reivindicaciones de colectivos afines a los terroristas en demanda de los derechos de los reclusos, la victimización de estos internos ante instancias nacionales e internacionales y la conversión en víctima potencial de atentados terroristas del conjunto de funcionarios de prisiones(16).

Estas mismas posiciones encontradas se producen en sede internacional. Así, mientras en algunos informes se cuestiona la política penitenciaria de dispersión de terroristas llevada a cabo por España(17), el Comité de Ministros del Consejo de Europa, en las “líneas directrices sobre los derechos humanos y la lucha contra el terrorismo” aprobadas el 11 de julio de 2002, avala la utilización de esta medida siempre que sea realizada de manera proporcionada con el fin perseguido (artículo XI).

Estas políticas de dispersión planteadas fundamentalmente para los terroristas de ETA, se ha comenzado a utilizar también respecto a los condenados por terrorismo islámico tras el atentado de Madrid del 11 de marzo de 2004.

La dispersión de los reclusos acusados o condenados por terrorismo en las cárceles españolas debería ser utilizada únicamente como un instrumento al servicio del tratamiento penitenciario con el único fin de motivar una ruptura con la banda terrorista y de protegerle de la presión de aquella. Y, una vez conseguido esto último, debería ser desactivada respecto a estos sujetos y procederse a un acercamiento a las prisiones del lugar de origen o residencia.

El problema surge cuando esa política de dispersión deja de responder a los parámetros marcados por los fines de reinserción y obedece a criterios políticos, según los cuales los acercamientos al lugar de origen se deciden o se frustran por variables de coyuntura política y no en virtud de la demanda individualizada de las necesidades de cada recluso, con independencia de la presión política o mediática surgida.

2.Criterios de clasificación y cumplimiento

La legislación penitenciaria se construye sobre el sistema de individualización científica, configurado en el artículo 72 Ley Penitenciaria española. Se trata de un sistema progresivo flexible, individualizado y dinámico, regido por la búsqueda de la reinserción y en el que la comisión del hecho delictivo no es determinante en la elección de un modo de vida más duro en la prisión. Sin embargo, la realidad muestra cómo la forma de cumplimiento de las condenas de los terroristas tiene una mayor dureza.

a)El modelo de régimen cerrado

En primer lugar, la mayor parte de los sujetos condenados por terrorismo se encuentran clasificados en lo que se denomina primer grado y viven en un régimen cerrado(18). En el primer grado son clasificados los internos que presentan una peligrosidad extrema o que no se adaptan al resto de regímenes de vida en prisión. Se trata de un régimen de gran dureza, que se cumple en celda individual, con una importante limitación del tiempo de convivencia con otros internos, sin acceso a permisos de salida ordinarios y en el que se refuerzan sobremanera los controles sobre el interno –cacheos, recuentos, limitación de objetos en las celdas (...)–.

Si bien su utilización para los casos de terrorismo se encuentra amparada legislativamente, su uso sistemático es contradictorio con los orígenes, espíritu y finalidad de este régimen excepcional de cumplimiento. Aunque el Reglamento penitenciario (art. 102.5) prevea como uno de los criterios para su adopción la pertenencia a organizaciones delictivas o a bandas armadas, mientras no se muestren signos de haber roto su disciplina interna, la legislación no obliga a realizar esta clasificación. Al contrario, los criterios establecidos deben ser ponderados para averiguar si, individualmente, se trata de una persona extremadamente peligrosa o incapaz de convivir en un régimen ordinario.

Esta clasificación solo debería llevarse a cabo de manera excepcional, y en ningún caso como una política generalizada respecto a un tipo de delincuencia determinada. Utilizada de manera sistemática y unida a las políticas de dispersión, se produce un doble proceso: por un lado, para buscar su reinserción, se procede a la separación y aislamiento del resto de reclusos terroristas, pero también de su entorno familiar y personal (política de dispersión) y, por otro, por motivos de seguridad y buen orden, se procede a su separación y aislamiento del resto de reclusos (utilización del primer grado).

b)El sistema FIES

El mayor endurecimiento de las condiciones de vida se produce además por la concurrencia de otra categorización, creada a través de la Instrucción de Instituciones Penitenciarias 6/2006, de 22 de febrero, sobre los Ficheros de Internos de Especial Seguimiento (FIES).

A través de esta Instrucción, se crea un fichero que sirve como base de datos de carácter administrativo para almacenar todos los datos relevantes referidos a la situación penal, procesal y penitenciaria de una serie de reclusos que presentan una peligrosidad especial o bien porque necesitan especial protección. Dentro de los primeros destaca un grupo, el Colectivo FIES 3 bandas armadas, en el que se incluyen a todos los internos ingresados en los centros penitenciarios por vinculación a bandas armadas o elementos terroristas y todos aquellos que, según los informes de la Policía, colaboran con ello o les sirven de apoyo.

Los datos que se recogen en el Fichero son enviados desde cada centro penitenciario a la Dirección General de Instituciones Penitenciarias en Madrid, permitiendo tener una única política penitenciaria centralizada en la Dirección General para este tipo de criminalidad.

Si bien por parte de la propia Instrucción se relativiza la incidencia que la clasificación como FIES puede tener en el régimen de vida del interno y en su derecho al tratamiento, la Instrucción incorpora además una serie de medidas de seguridad relativas a estos internos que suponen una modificación del status libertatis de la persona privada de libertad: medidas que afectan al destino en los módulos o departamentos con determinadas medidas de seguridad, al control en su relación con otros internos, al cambio de celda periódico, al incremento de la frecuencia de rondas nocturnas (no superior a dos horas), a la posibilidad de reducir o limitar la realización de tareas en el exterior del módulo o a la potenciación de los cacheos, recuentos y requisas.

La mayor crítica que se ha realizado a esta Instrucción es que con el FIES se crea un nuevo régimen de vida que no está previsto ni en la LOGP ni en el RP y que, por tanto, vulnera el principio de legalidad y de jerarquía normativa. Precisamente esa vulneración del principio de legalidad ha sido aducida por el Tribunal Supremo en su sentencia de 17 de marzo de 2009, que ha anulado la Instrucción precedente a la actual, de 1996, alegando que la Instrucción contiene normas que afectan a derechos y deberes de los internos, ámbito que debe ser regulado por la ley y por el reglamento. Debido a esta importante sentencia, en este momento la Dirección General está elaborando una reforma en el reglamento penitenciario para dotar de cobertura legal a este fichero.

IV. OTRAS PARTICULARIDADES EN EL RÉGIMEN DE CUMPLIMIENTO

1.Comunicaciones con abogados

La legislación penitenciaria española permite la intervención de las comunicaciones orales y escritas de cualquier interno por el Director cuando existan razones de seguridad, interés del tratamiento o para garantizar el buen orden del centro. Esa resolución del Director deberá ser motivada, comunicada al recluso y al Juez de Vigilancia Penitenciaria.

La práctica habitual demuestra que esas intervenciones se realizan de manera cotidiana en el caso de los reclusos terroristas. Es cierto que en este tipo de criminalidad existen razones de seguridad que puedan motivar la adopción de esta medida(19). No obstante, su adopción debería realizarse siempre a partir de un estudio individualizado del expediente del interno, que justifique la adopción del acuerdo de intervención porque el sujeto presente un riesgo potencial de comisión de hechos ilícitos o de transmisión de informaciones sobre el establecimiento o sus funcionarios al exterior. Pero el Tribunal Constitucional ha entendido como motivación suficiente la referencia a la pertenencia del sujeto a un grupo delictivo y organizado y a las características del delito (STC 200/1997, de 24 de noviembre).

En cuanto a las comunicaciones con abogados, la Ley Penitenciaria establece que las comunicaciones con el Abogado defensor no podrán ser suspendidas o intervenidas salvo por orden de la autoridad judicial y en los supuestos de terrorismo (art. 51.2).

A raíz de una equivocada sentencia del Tribunal Constitucional (Sentencia 73/1983, de 30 de julio) se estimó constitucional la intervención de comunicaciones con terroristas en las que no existiera una autorización judicial. Olvidaba el Tribunal Constitucional que el artículo 55.2 CE establece que la suspensión del derecho fundamental al secreto de las comunicaciones en relación con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas debe realizarse por una ley orgánica, de forma individualizada y con la intervención judicial.

El Tribunal Constitucional se vio obligado a rectificar en la STC 183/1994, de 20 de junio, entendiendo que también en los supuestos de terrorismo será necesaria una orden de la autoridad judicial competente para suspender o intervenir las comunicaciones del interno con su abogado. A su vez, deberá ser una resolución motivada y proporcionada, como también ha señalado en materia de intervención de este tipo de comunicaciones el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en su resolución de 5 de julio de 2001 sobre el caso Erdem contra Alemania.

2.Enseñanza universitaria

Tradicionalmente, la enseñanza universitaria en los centros penitenciarios se realizaba a través de la Universidad a Distancia (UNED) o de diferentes Universidades(20). Tras una campaña política y mediática en la que se denunciaba el trato preferente que algunos reclusos terroristas podían estar teniendo en sus estudios en Universidades vascas y la situación de amenaza de algunos profesores, la Legislación penitenciaria se reformó por la LO 6/2003, de 30 de junio, para priorizar la realización de los estudios a través de la UNED y subordinando el resto a la existencia de un convenio entre la Universidad pública correspondiente y la Administración Penitenciaria. Al día de hoy no existe ningún convenio de este tipo.

V.CREACIÓN DE JUZGADOS CENTRALES DE VIGILANCIA PENITENCIARIA

Como se señaló anteriormente, la competencia para la instrucción y enjuiciamiento de los delitos de terrorismo la tiene la Audiencia Nacional en Madrid. Sin embargo, el mandato constitucional a los jueces referido a la ejecución de las sentencias (art. 117.3 CE) se habían atribuido a los distintos Jueces de Vigilancia Penitenciaria con competencia en los distintos centros penitenciarios.

Una muestra más de la excepcionalidad del sistema penitenciario para los terroristas es la reforma operada en este último ámbito por la LO 5/2003, de 27 de marzo, por la que se crean los Juzgados Centrales de Vigilancia Penitenciaria asignados a la Audiencia Nacional.

Se busca, con ello, el mantenimiento de una política penitenciaria única con este colectivo, inexistente para el resto de formas de criminalidad. Se trata de una medida que refleja la desconfianza del legislador ante la labor que hasta el momento han realizado los diferentes Jueces de Vigilancia penitenciaria mientras han tenido atribuidas estas competencias. Realmente son los Jueces de Vigilancia quienes mejor pueden controlar la legalidad del cumplimiento de las penas y quienes pueden tutelar sus derechos, porque se encuentran ubicados cerca de los establecimientos penitenciarios donde estos reclusos cumplen sus condenas y no, como la Audiencia Nacional, en una sede única en Madrid(21).

VI.CONCLUSIÓN

El terrorismo supone uno de los problemas de mayor gravedad a los que se enfrentan las sociedades actuales. Pero la lucha contra él debe hacerse sin la renuncia de las garantías configuradas por los Estados de Derecho. El establecimiento de un modelo excepcional de cumplimiento, que prioriza el paradigma de la seguridad, asumiendo el deterioro de los derechos y garantías, da lugar a un Derecho penal cada vez más represivo y con el riesgo de normalizarse como modelo de ejecución para la delincuencia común. Sin duda, a ello contribuye la sensación de miedo magnificada por los medios de comunicación y la utilización en ocasiones del papel de las víctimas.

A partir de las reformas de 2003, España ha configurado un sistema de cumplimiento específico de mayor dureza para la delincuencia terrorista, pensado además para el terrorismo nacionalista interno. Este sistema se concreta con el establecimiento del cumplimiento íntegro, la elevación del máximo de cumplimiento a cuarenta años, la no excepción del periodo de seguridad para acceder al régimen de semilibertad, el endurecimiento de los requisitos para el tercer grado y la libertad condicional y la eliminación de casi todos los beneficios penitenciarios.

A través de las reformas señaladas y de la práctica penitenciaria, España ha adoptado un sistema de cumplimiento de condenas similar a la cadena perpetua, de cuarenta años de cumplimiento más diez de libertad vigilada. Se trata, en conclusión, de un sistema contrario a los mandatos constitucionales de reinserción (art. 25.2) y de prohibición de tratos inhumanos y degradantes (art. 15.2), de mayor dureza por su generalidad y escasa posibilidad de excepcionalización que muchos de los modelos de cadena perpetua contempladas en las legislaciones penitenciarias de nuestro entorno.

NOTAS:

(*)Profesora Contratada - Doctora de Derecho Penal. Universidad de Castilla-La Mancha (España).

(1)LAMARCA PÉREZ, C.: “Análisis de las reformas penales en el ámbito de la lucha contra el terrorismo: el caso español”. Terrorismo y Estado de Derecho. Iustel, 2010, p. 435 y ss.

(2)Recogida en la Constitución española como la finalidad principal hacia la que deben estar orientadas las penas privativas de libertad en el artículo 25.2 CE.

(3)La única iniciativa que ha llegado al Parlamento español, planteada recientemente por el Partido Popular en la reforma del CP del 2010, tuvo un brevísimo recorrido, pues fue desestimada ampliamente por los grupos parlamentarios. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, 29 de abril de 2010.

(4)MAPELLI CAFFARENA, B./TERRADILLOS BASOCO, J.: Las consecuencias jurídicas del delito. Civitas, Madrid, 1996, p. 70.

(5)SANZ MULAS, N.: “Especificidades en la aplicación del derecho penitenciario sobre presos terroristas”, Nuevas cuestiones penales. Colex, Madrid, 1998, p. 184.

(6)DE LA MATA BARRANCO, N.: “Las reformas de 2003”, Política criminal y reformas penales, Tirant lo Blanch, Valencia, 2007, p. 29 y ACALE SÁNCHEZ, M.: Terrorismo, delincuencia organizada y sistema de penas”. Nuevos retos del derecho penal en la era de la globalización. Tirant lo Blanch, Valencia, 2004, p. 370.

(7)DE LA CUESTA ARZAMENDI, J.L.: “Atenuación, remisión de la pena e indulto de miembros de grupos terroristas”. Cuadernos de política criminal, Nº 30, 1986, p. 561.

(8)FARALDO CABANA, P.: “Un derecho penal de enemigos para los integrantes de organizaciones criminales. La LO 7/2003, de 30 de junio, de medidas de reforma para el cumplimiento íntegro y efectivo de las penas”. Nuevos retos del Derecho en la era de la globalización. Tirant lo Blanch, 2004, p. 338.

(9)FARALDO CABANA, P.: “Medidas premiales durante la ejecución de condenas por terrorismo y delincuencia organizada: consolidación de un subsistema penitenciario de excepción”. En: Derecho penal del enemigo: el discurso penal de la exclusión. Madrid, 2006, p. 790.

(10)Henrit Parot es un terrorista condenado a más de 4000 años por la AN por la realización de numerosos y sanguinarios atentados en ETA.

(11)GONZÁLEZ FRANCO, J.A. y RAGUÉS Y VALLÈS, R.: “La refundición de penas en el derecho penal vigente”. En: La Ley penal, Nº 39, 2007, p. 88 y ss.

(12)En cambio, tanto el Conjunto de Principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión, de la Asamblea General de Naciones Unidas en su Resolución 43/173, de 9 de diciembre de 1988 y las Reglas Penitenciarias Europeas, aprobadas por el Consejo de Ministros del Consejo de Europa el 11 de enero de 2006, señalan que los detenidos deben estar ubicados, tanto como sea posible, en prisiones situadas cerca de su hogar o de su centro de reinserción social.

(13)GARCÍA VALDÉS, C: “Política penitenciaria y terrorismo”. En: Derecho penitenciario (escritos 1982-1989). Ministerio de Justicia, 1989, pp. 219 y 220.

(14)SANTOS ALONSO, J.: “Tratamiento jurídico del terrorismo: instrumentos penitenciarios”. En: Congreso Penitenciario Internacional: la función social de la política penitenciaria. Barcelona, 2006.

(15)DE LA CUESTA ARZAMENDI, J.L.: “Atenuación, remisión de la pena e indulto de miembros de grupos terroristas”, ob. cit., p. 597.

(16)SANTOS ALONSO, J.: “Tratamiento jurídico del terrorismo: instrumentos penitenciarios”, ob. cit., p. 2.

(17)Así se han pronunciado el Relator especial sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Martin Scheinin, que en la Addenda sobre España realizada en su informe de 16 de diciembre de 2008 o el Relator Especial sobre la cuestión de la tortura, Theo Van Boven, en su informe sobre la cuestión de la tortura en su visita a España en octubre de 2003, para la Comisión de Derechos Humanos, del Consejo Económico y Social de Naciones Unidas.

(18)Lo que se justifica en las Líneas directrices sobre los derechos humanos y la lucha contra el terrorismo aprobadas por el Comité de Ministros el 11 de julio de 2002: “el internamiento de personas privadas de libertad por actividades terroristas en centros de especial seguridad”.

(19)Así, el Consejo de Europa en su XI (i) Línea directriz sobre los derechos humanos y la lucha contra el terrorismo, de 11 de julio de 2002, señala que “los imperativos de la lucha contra el terrorismo puede exigir que el trato de una persona privada de libertad por actividades terroristas sea objeto de restricciones más importantes que las practicadas a otros detenidos en lo que se refiere a la reglamentación de las comunicaciones y a la vigilancia de la correspondencia, incluso entre el abogado y su cliente”.

(20)En estos años alrededor de 260 presos de ETA estudiaban carreras universitarias en la Universidad del País Vasco.

(21)Vid. GARCÍA ALBERÓ, R. y TAMARIT SUMALLA; J.M.: La reforma de la ejecución penal, p. 133.