I. REGULACIÓN DEL PROCESO DE REVISIÓN JUDICIAL DE LEGALIDAD DEL PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN COACTIVA

El proceso de revisión de legalidad tiene por finalidad establecer si el procedimiento de ejecución coactiva seguido por la Administración Pública ha sido iniciado y/o tramitado conforme a la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, Ley N° 26979 (en adelante, LPEC), para que no se perjudique arbitraria e injustamente a un administrado. La demanda de revisión judicial es un mecanismo de impugnación directo contra las irregularidades y/o contravenciones del ordenamiento en el trámite del procedimiento de ejecución coactiva.

El sustento de dicho procedimiento lo encontramos en el artículo 148 de la Constitución, el cual señala que las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa.

La LPEC (cuyo TUO fue aprobado mediante el D.S. N° 18-2008-JUS) es la norma que regula la ejecución coactiva de las obligaciones no tributarias provenientes de relaciones de Derecho Público, así como de las obligaciones tributarias a favor de los gobiernos locales.

En ese sentido, es preciso indicar que el proceso de revisión judicial no es un proceso de jurisdicción plena, ya que goza de un control jurídico que solo evalúa las actuaciones administrativas de la entidad pública y de los funcionarios que se encuentran a cargo de la ejecución coactiva del cumplimiento de las formalidades del procedimiento de ejecución coactiva.

Sobre el particular, el artículo 23 de la LPEC establece que

El procedimiento de ejecución coactiva puede ser sometido a un proceso que tenga por objeto exclusivamente la revisión judicial de la legalidad y cumplimiento de las normas previstas para su iniciación y trámite (…)

1. (…)

a) Cuando iniciado un procedimiento de ejecución coactiva, se hubiera ordenado mediante embargo, la retención de bienes, valores y fondos en cuentas corrientes, depósitos, custodia y otros, así como los derechos de crédito de los cuales el obligado o el responsable solidario sea titular y que se encuentren en poder de terceros, así como cualquiera de las medidas cautelares previstas en el artículo 33 de la presente Ley.

b) Después de concluido el procedimiento de ejecución coactiva, dentro de un plazo de quince (15) días hábiles de notificada la resolución que pone fin al procedimiento.

Al respecto, es preciso indicar que la norma antes mencionada señala únicamente que la procedencia de la demanda de revisión judicial requiere solo que, en el marco de un procedimiento coactivo, se haya ordenado la imposición de una medida cautelar, en cualquiera de sus formas señaladas en el artículo 33 de la LPEC, las cuales son retención, depósito, secuestro, inscripción, etc.

A pesar de lo indicado, para el caso de la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva, el Tribunal Fiscal ha señalado que no es relevante que una demanda cumpla con el requisito de un embargo previo porque el ejecutor siempre estará en la obligación de suspender dicho procedimiento con la sola presentación de la demanda de revisión judicial. Esto es así porque el ejecutor no es competente para evaluar si la demanda es procedente o no (Oropeza, 2021).

En tal sentido, el literal a) del artículo 23.1 de la LPEC comprenderá también aquellos supuestos en los que la orden de ejecutar una medida cautelar se encuentre condicionada al cumplimiento de un requerimiento efectuado al administrado, como cuando se requiere que en el plazo de siete días hábiles cumpla con determinada medida complementaria.

En dicha línea, se debe indicar lo establecido en el artículo 23.5 de la LPEC, que fuera modificado por la Ley N° 31370, que establece lo siguiente:

23.5 Para efectos de resolver sobre la demanda de revisión judicial, únicamente corresponde al juez especializado en lo Contencioso Administrativo o el órgano jurisdiccional que haga sus veces, resolver si el procedimiento de ejecución coactiva ha sido iniciado o tramitado conforme a las disposiciones previstas en la presente Ley.

En los casos en que se advierta la presencia de evidente irregularidad o ilegalidad manifiesta en el trámite del procedimiento de ejecución coactiva, que hubiera conducido a la producción de daños económicos verificables y cuantificables, el juez especializado en lo contencioso administrativo o el órgano jurisdiccional que haga sus veces, además de ordenar el levantamiento de las medidas cautelares, podrá determinar la existencia de responsabilidad civil y administrativa del ejecutor y el auxiliar coactivo y el monto correspondiente por concepto de indemnización.

(El resaltado es nuestro)

Al respecto, la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de la República, mediante sentencia recaída en el Expediente N° 501-2010, ha establecido claramente que:

(…) la inobservancia en la formalidad de la notificación, prevista por Ley, así como las irregularidades advertidas en el Procedimiento de Ejecución Coactiva, evidencian la transgresión a las disposiciones establecidas en la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, generando dichas inobservancias la nulidad del procedimiento.

(El resaltado es nuestro)

En efecto, dentro de un proceso de revisión judicial de legalidad del procedimiento de ejecución coactiva, se puede plantear como pretensión la invalidez de un acto administrativo dictado dentro de este, como bien ha señalado la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema. La transgresión a disposiciones establecidas en la LPEC genera la invalidez del procedimiento y, por ende, de los actos dictados en él.

En ese sentido, tenemos que el artículo 23.3 de la LPEC (conforme a la modificación realizada por la Ley N° 31370) establece expresamente que la demanda de revisión judicial suspenderá automáticamente la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva hasta la emisión del correspondiente pronunciamiento del juez especializado en lo Contencioso Administrativo. Así, se señala que:

23.3 La sola presentación de la demanda de revisión judicial suspenderá automáticamente la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva únicamente en los casos de actos administrativos que contengan obligaciones de dar hasta la emisión del correspondiente pronunciamiento del juez especializado en lo contencioso administrativo o el órgano jurisdiccional que haga sus veces, siendo de aplicación lo previsto en el artículo 16, numeral 16.5, de la presente Ley.

(El resaltado es nuestro)

Conforme se desprende del párrafo citado, la finalidad del proceso de revisión judicial es, entre otras cosas, que las entidades se abstengan de efectuar retenciones en perjuicio del administrado; vale decir, que la demanda de revisión judicial procede también en aquellos casos en los que las medidas cautelares, como lo son las retenciones, no han sido ejecutadas aún.

Esto es lo que precisamente ocurre en varios casos en la práctica, en el que se tiene una orden de ejecutar una medida cautelar, condicionada al pago que nos exige la entidad demandada. Resultaría evidente entonces la irregularidad cometida en el procedimiento coactivo iniciado contra una empresa, que una demanda no sea admitida; lo contrario sería un total despropósito e ignoraría la finalidad del proceso de revisión de legalidad, que es evitar la vulneración irreparable de los derechos de los administrados.

Sin perjuicio de lo expuesto, resulta preciso indicar que aún en el supuesto negado que una demanda no hubiera estado inmersa en ninguna de las causales contempladas en dicha norma, el juzgado se encuentra obligado a admitirla a trámite, por cuanto la demanda de revisión judicial de legalidad procede ante la sola invocación del administrado de una actuación irregular de la Administración que afecte su derecho al debido procedimiento en el marco de una ejecución coactiva.

En efecto, así lo ha entendido la Corte Suprema mediante auto de vista recaído en el Expediente N° 14520-2016, en el que se señala lo siguiente:

(…) la Primera Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo, en el sexto y último considerando de la recurrida, ha sintetizado el criterio adoptado para declarar improcedente la demanda de autos, precisando que el petitorio de la demanda no se encuentra inmerso en ninguna de las causales previstas en el referido numeral 1) del artículo 23 del Texto Único Ordenado de la Ley número 26979. Sobre el particular es menester señalar que es cierto que de los anexos acompañados al escrito de demanda no se acredita la interposición de un embargo; sin embargo, debe tenerse en cuenta que la revisión judicial persigue proteger al administrado frente a un eventual actuar irregular de la Administración, siendo que en el caso particular de acuerdo a los términos de la demanda y de lo glosado en el Recurso de alzada, se evidencia que la parte pretensora alega que en el procedimiento de ejecución coactiva seguido en su contra –Expediente N° 3357-2015-ARC– se ha dictado como medida complementaria la clausura temporal por treinta días de la Galería de ventas de artículos musicales y Talleres de enseñanza de canto y bailes folklóricos, medida que atenta contra el debido proceso, la libertad de trabajo, la libertad de creación artística y el deber que tiene el Estado de propiciar el acceso a la cultura y fomentar su desarrollo y difusión, y principalmente, su derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, atendiendo a los criterios de irreparabilidad del daño a los derechos constitucionales que invoca. (…) Tales circunstancias no han sido materia de dilucidación por parte del Órgano Superior de Justicia, a pesar de su relevancia y a efectos de llegar eventualmente a una conclusión válida y razonada de que en el caso particular no se cumplen con los supuestos de procedencia detallados en el numeral 1) del artículo 23 del invocado Texto Único Ordenado de la Ley número 26979. Esa tarea debe desprenderse del análisis de la Sala Superior en atención, particularmente, al propósito que tiene la revisión judicial de la actuación realizada en torno a los procedimientos de ejecución coactiva.

(El resaltado es nuestro)

Conforme se desprende del fragmento del auto citado, la Corte Suprema entiende que, en el caso de los procesos de revisión judicial de legalidad, la demanda procede en todos los supuestos en los que se alegue una actuación irregular de la Administración dentro de un procedimiento coactivo, en atención al particular fin que tiene dicho proceso; esto es, garantizar y proteger el derecho al debido procedimiento del administrado en el marco de una ejecución coactiva.

Pretender que se espere a que las medidas cautelares se ejecuten o que el proceso haya concluido para recién interponerla, sería un total despropósito e ignoraría la finalidad del proceso de revisión de legalidad, que es evitar la vulneración irreparable de los derechos de los administrados.

En razón de lo expuesto, es claro que la LPEC es clara al señalar que con la sola interposición de la revisión judicial se suspende el procedimiento. Así también lo ha confirmado la jurisprudencia. Con relación a ello, en la Casación N° 3317-2009-Lima, la Corte Suprema ha manifestado lo siguiente: “debe ser entendida en el sentido que la sola presentación de la demanda de revisión judicial de procedimiento coactivo suspende el procedimiento de ejecución coactiva” (Corte Suprema, 2011).

Esta precisión es importante ya que en muchas oportunidades es utilizada de forma arbitraria por los ejecutores, pues cuando un administrado ha procedido a interponer su demanda de revisión, le corresponde al ejecutor detener el procedimiento, no obstante, en muchas ocasiones ellos prosiguen con la ejecución coactiva.

De esta manera, al seguir todo el procedimiento señalado, se tiene por finalidad establecer si el procedimiento de ejecución coactiva seguido por la Administración Pública ha sido iniciado o tramitado de acuerdo a las disposiciones previstas por la LPEC.

En virtud de lo analizado, no pueden establecerse ciertos requisitos de admisibilidad que terminan siendo una barrera de acceso a la tutela jurisdiccional efectiva por parte de los administrados ni afectar los derechos que estos tienen, entonces si bien se puede establecer requisitos de admisibilidad para admitir a trámite las medidas cautelares que tenga por objeto suspender o dejar sin efecto las resoluciones de primera o segunda instancia administrativa, estas causales tendrían que ser respetando los derechos del administrado ya antes mencionados y, en general, la protección a la tutela jurisdiccional que todo administrado tiene.

CONCLUSIONES

1. La revisión judicial es un derecho del que gozan los administrados para que se verifique que el procedimiento de ejecución coactiva ha sido llevado a cabo de acuerdo a ley; no obstante, dicha figura no ha recibido el suficiente desarrollo legal en la LPEC.

2. La actual normativa general de la revisión judicial requiere cambios y mejoras, con la finalidad de garantizar el derecho de los administrados y la Administración Pública.

3. Pretender que se espere a que las medidas cautelares se ejecuten o que el proceso haya concluido para recién interponer la demanda, sería un total despropósito e ignoraría la finalidad del proceso de revisión de legalidad, que es evitar la vulneración irreparable de los derechos de los administrados.

Referencias bibliográficas

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Oropeza, D. (2021). La problemática de la revisión judicial en el procedimiento de ejecución coactiva en el Perú: Análisis y aportes. (Tesis de maestría), Universidad ESAN, Lima.

Palacios, E. y García, M. (2012). Apuntes en torno al proceso de revisión judicial de legalidad del procedimiento de ejecución coactiva. En: Revista De Derecho Administrativo, (11), pp. 223-231. Recuperado en: https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/article/view/13555