Vicisitudes en los actos de independización de predios y la superposición gráfica
Difficulties in the land parcel separation process and graphical overla
Emilio Eduardo GALDOS VILLENA*
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Resumen: El autor analiza los actos de independización de predios y su relación con la existencia de superposición gráfica de manera preexistente o sobreviniente determinada por parte del área de catastro. Así, se pregunta si es correcto que, en todos los supuestos, se proceda con la observación si el área de catastro detecta superposición con los diferentes predios colindantes. Refiere que no es del todo razonable establecer un criterio orientado al rechazo de las inscripciones, para lo cual describe y comenta interesantes pronunciamientos del Tribunal Registral que han resuelto dicha problemática. Abstract: The author analyzes the acts of land parcel separation and their relationship with the pre-existing or subsequent graphical overlap determined by the cadastre department. Thus, he questions whether it is correct that, in all cases, an observation should be made if the cadastre department detects overlap with different neighboring parcels. He argues that it is not entirely reasonable to establish a criterion aimed at rejecting registrations, for which he describes interesting pronouncements from the Registry Court that have addressed this issue. |
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Palabras clave: Superposición gráfica / Catastro / Independización de predios Keywords: Graphical overlap / Cadastre / Land parcel separation Marco normativo: Código Civil: art. 2011. Directiva N° DI-004-2020-SCT-DTR que regula la emisión de informes técnicos en procedimientos de inscripción, servicios de publicidad y procedimientos administrativo registrales, Resolución N° 178-2020-SUNARP/SN (10/12/2020). Recibido: 28/08/2023 // Aprobado: 13/09/2023 |
INTRODUCCIÓN
El presente artículo analiza aspectos generales respecto a la calificación conjunta realizada por parte del área de catastro y el registrador público en actos que lleven a la independización de predios.
Por lo que partiremos señalando la relevancia y la vinculación que tiene la calificación realizada por el área de catastro frente al registrador público, concordante a lo establecido en el Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios y el Código Civil.
Luego, se revisarán diversas resoluciones emitidas por parte del Tribunal Registral, con relación a los actos de independización y los informes que determinen la superposición gráfica de predios, bien sea preexistente o sobreviniente a efectos de alcanzar la inscripción registral.
Por lo que, aplicaremos para la descripción del presente tópico el método deductivo, partiendo desde lo general hasta llegar a lo específico, es decir arribando a la postura que finalmente ha establecido a lo largo del tiempo el Tribunal Registral.
I. CALIFICACIÓN TÉCNICA CATASTRAL
La calificación registral, en muchos de los actos solicitados, no solo es hecha por el registrador público, sino también en algunos de estos interviene el área de catastro.
El área de catastro emite calificación que se encuentra regulada por parte de la Directiva N° DI-004-2020-SCT-DTR, aprobada por la Resolución N° 178-2020-SUNARP/SN del 7 de diciembre de 2020, la misma que está orientada para la emisión de informes técnicos, necesarios bien sea para la publicidad registral como para los procesos de inscripción.
El punto 7.1.1. de dicha resolución establece un listado de los actos que son materia de inscripción registral, que requieren previo informe, siendo los siguientes:
7.1.1. Actos que requieren informe previo de catastro
Para la inscripción de los siguientes actos se requiere el Informe Técnico previo de la Oficina de Catastro:
a. Inmatriculaciones.
b. Acumulación e independización de predios que no provienen de lotizaciones o habilitaciones urbanas inscritas.
c. Inscripción de perimétricos y lotizaciones de posesiones informales por entidades con facultades de saneamiento.
d. Rectificación, modificación, delimitación o determinación de áreas, linderos o medidas perimétricas de predios inscritos.
e. Las anotaciones preventivas contempladas en el artículo 138 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios, siempre que versen sobre una parte del predio inscrito y el título cuente con los planos respectivos. También las solicitudes de inscripciones definitivas, cuando el registrador advierta que esta ha variado en relación a la contenida en las anotaciones preventivas de las que derivan.
f. En todas las etapas de las Habilitaciones Urbanas, respecto a la conformidad de su perímetro registrado.
g. Inscripción de Recepción de Obras, en el supuesto que en la recepción de obras se varíe el área, linderos y medidas perimétricas de los lotes preindependizados, cuyo dominio se encuentre anotado a favor de terceros, conforme se regula en el artículo 42 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios.
h. Los actos a los que se refiere el artículo 133 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios, siempre que cuenten con los planos correspondientes.
i. La inscripción de servidumbres en la partida de la concesión que recaen sobre derecho de concesiones y la correlación de los predios afectados, tal como se regula en la Directiva N° 006-2011-SUNARP/SA.
j. Inscripciones de las áreas naturales protegidas y la correlación de los predios afectados, conforme se regula en la Directiva N° 01-2012-SUNARP/SA.
k. Inscripción de Código Único Catastral - CUC l. Otros supuestos que otras normas determinen.
Por otro lado, a su vez el punto 7.2. establece que los informes técnicos son necesarios para la emisión del certificado de búsqueda catastral. En este orden de ideas encontramos que la calificación de dicha área es necesaria, además, para la determinación de cierre de partidas por duplicidad, conforme al punto 7.3.
Siendo así que, conforme a lo señalado, uno de los actos que involucra nuestro análisis requiere previa revisión catastral, como es el caso de la independización de predios.
Luego, conforme establece el cuarto párrafo del artículo 2011 del Código Civil:
La calificación registral en el Registro de Predios se complementará con el apoyo del área encargada del manejo de las bases gráficas registrales, lo que no implica una sustitución en la labor de calificación por parte de las instancias registrales.
Es así que la laborar realizada por parte del registrador no puede ser reemplazada de ninguna manera por parte del técnico de catastro. Sin embargo, es que debemos preguntarnos ¿qué aspectos son relevantes en el informe correspondiente? La respuesta de ello la encontramos en lo establecido en el Reglamentos de Inscripciones del Registro de Predios, específicamente en el artículo 11, cuyo texto a la letra señala lo siguiente:
Los títulos en virtud de los cuales se solicita la inscripción de un acto o derecho que importe la incorporación de un predio al Registro o su modificación física, se inscribirán previo informe técnico del área de Catastro. La Sunarp podrá determinar los casos de modificación física que no requieran dicho informe, en atención a la capacidad operativa de las áreas de Catastro.
El área de Catastro verificará los datos técnicos del plano presentado, de conformidad con la normativa vigente sobre la materia, emitiendo un informe referido a aspectos estrictamente técnicos donde se determine la existencia o no de superposición de partidas, así como otros aspectos relevantes, si los hubiere. Dicho informe se realizará sobre la base de la información gráfica con la que cuente el área de catastro, actualizada a la fecha de emisión del informe técnico, bajo responsabilidad.
El informe del área de Catastro es vinculante para el registrador. En su caso, en la esquela de observación o tacha se consignará únicamente los defectos u obstáculos técnicos advertidos por el área de catastro. No obstante, el registrador no tomará en cuenta aspectos contenidos en el informe de Catastro que no se ciñan a lo establecido en el párrafo anterior.
Inscritos los actos a que se refiere el primer párrafo, haya o no mediado informe técnico, se comunicará al área de Catastro a fin de que esta actualice su base de datos.
(Negrita nuestra)
Respecto al primer párrafo del artículo en desarrollo, advertimos que para actos que conlleven modificación física, se requiere de previo informe de catastro, siendo muy importante ya que encontramos dentro de ellos a la independización. Por otro lado, verificamos que es relevante también la determinación de superposiciones, si es que las hubiera.
En el último párrafo, se advierte que el informe solo es vinculante en aspectos estrictamente técnicos, mas no se podrá extralimitar de este ámbito, en caso que lo hiciera el registrador público lo considerará como aspectos no puestos.
Con esta breve introducción, procederemos en el acápite siguiente a relatar sobre la independización de predios y así el efecto que tiene con relación a la determinación de superposiciones gráficas.
II. INDEPENDIZACIÓN
La independización es uno de los actos que tiene una regular frecuencia en las solicitudes de inscripción que son presentadas al registro, la cual es presentada en una multiplicidad de actos que van de forma conjunta. Y es así que nos preguntamos, ¿qué es una independización? Pues bien, conforme establece el primer párrafo del artículo 58 del Reglamento de Inscripciones del Reglamento de Predios:
Es el acto que consiste en abrir una partida registral para cada unidad inmobiliaria resultante de una desmembración de terreno, con edificación o sin ella; o, como consecuencia de la inscripción de una edificación sujeta al régimen de unidades inmobiliarias de propiedad exclusiva y de propiedad común o régimen de independización y copropiedad. (Negrita nuestra)
Para los fines del presente artículo, la definición que se señala en el párrafo anterior es suficiente y necesaria, ya que lo trascendente es entender que el rasgo de la independización por el que nos orientamos es de la desmembración de un terreno, ya que en este supuesto es donde en casos entra en conflicto con el aspecto de la superposición gráfica.
Luego, se advierte que la independización es concordante con lo establecido en el artículo IV del Título Preliminar del Reglamento General de los Registros Públicos, a su vez con el artículo 2017-A del Código Civil, es decir nos referimos al principio de especialidad que a la letra señala lo siguiente:
Principio de especialidad
Por cada bien o persona jurídica se abrirá una partida registral independiente, en donde se extenderá la primera inscripción de aquellas, así como los actos o derechos posteriores relativos a cada uno.
(…)
En el siguiente acápite desarrollaremos la problemática surgida de las independizaciones con subsecuente superposición detectada por parte del área de catastro.
III. LA SUPERPOSICIÓN GRÁFICA
Una de las problemáticas más frecuentes por las que atraviesa el Registro en la actualidad, en lo que se refiere al Registro de Predios, se encuentra relacionada a la superposición gráfica.
La superposición es detectada por parte del área de catastro bien sea al momento de emitir informe respecto a la petición de inscripción de ciertos actos, en búsqueda catastral o en caso que las partes interesadas hayan peticionado mediante procedimiento especial el cierre parcial o total de partidas.
Estas superposiciones existen ya sea por cambios en la normativa registral a lo largo de la historia, en la medida en que el registro en sus inicios no se requería para las inmatriculaciones la presentación de documentación técnica –planos georreferenciados y memoria descriptiva–. O también estos defectos se presentan por una mala praxis al momento de emitir calificación por parte del área técnica.
El meollo del asunto referente a esta problemática tiene estrecha vinculación con los actos rogados que refieren a independizaciones con efecto de desmembración de terreno.
Ante ello, surge la siguiente pregunta: ¿será procedente la inscripción de independización de predios en la medida en que el área de catastro detecte mediante informe técnico la existencia de superposición con el predio materia de calificación y uno colindante?
Es así que dicha cuestión ha generado diversas observaciones por parte de los registradores públicos (primera instancia registral), produciéndose denegatorias de plano en las solicitudes de inscripción, bajo la justificación de que, al haberse detectado la superposición con el predio colindante, deberá reformularse el aspecto técnico a fin de no generar la misma al momento de la inscripción y, consecuentemente, reducir el margen de conflicto innecesario que pueda suscitarse entre los predios.
Pero, ¿es del todo correcto proceder, en todos los supuestos, con la correspondiente observación si el área de catastro detecta superposición con los diferentes predios colindantes?
Pues, no es del todo razonable establecer un criterio orientado al rechazo de las inscripciones, siendo útil señalar lo que ha precisado el Tribunal Registral en estos supuestos en la diferente casuística presentada. Siendo menester indicar que no todos los casos que se presentan ante al registro presentan una estricta similitud, es por ello que en el siguiente punto se señalarán diversas resoluciones de reciente data que nos ayudarán a esclarecer esta problemática, a fin de poder precisar el criterio establecido.
IV. RESOLUCIONES DEL TRIBUNAL REGISTRAL
Ahora es necesario verificar qué advierte la segunda instancia ante la denegatoria de inscripción formulada por parte de los registradores públicos, cuando se presenten situaciones donde el área de catastro detecte superposiciones gráficas en caso de independizaciones.
• Resolución N° 246-2021-SUNARP-TR del 14/05/2021
INFORME DEL ÁREA DE CATASTRO
Los informes del Área de Catastro no están exentos de la claridad y debida motivación siendo necesario que se complemente con la información gráfica que permita su comprensión de ser el caso. En ese sentido, el informe sobre independización debe establecer con claridad si el área que se independiza se encuentra dentro de la matriz rogada, o si se superpone con otro predio. En este último caso, debe precisarse si dicha superposición es preexistente o sobreviniente.
En la presente resolución, se establece que tanto la calificación realizada por parte del registrador como del técnico de catastro deberán ceñirse estrictamente a la motivación y claridad suficiente, en el sentido que no debe de haber obscuridad en los mencionados pronunciamientos. Todo esto a efecto de que, en caso se advierta una observación, pueda el administrado orientarse de manera sencilla a la posterior inscripción.
Acompañada a esta idea referente a la calificación de los operadores registrales, debe advertirse tres elementos claros:
- Si el predio materia de inscripción se encuentra dentro del área matriz
- Si existe superposiciones gráficas con otros predios colindantes
- En caso de existir superposiciones, si estas son o no preexistentes
• Resolución N° 2345-2021-SUNARP-TRA del 03/11/2021
INFORME DE LA OFICINA DE CATASTRO
Le corresponde a la oficina de catastro expresar en su informe técnico si el área a independizar se superpone total o parcialmente sobre predios inscritos, precisando si dicha superposición es preexistente o sobreviniente, o en su caso, indicar si es imposible determinarla.
Como ya se mencionó líneas arriba, son importantes estos tres elementos. A nuestro parecer la existencia de superposición gráfica no es ni debe ser causal de observación, en la medida en que la misma preexista al acto rogado de independización.
Siendo importante resaltar que el registro en la actualidad tiene como propósito evitar la generación de nuevas superposiciones, ya que al hablar entonces que se haya detectado una superposición debe señalarse de forma clara si esta es o no preexistente.
Siendo claros con lo señalado, la preexistencia no genera nuevas superposiciones, entonces no sería contradictorio al propósito del registro. Por tanto, no debe ser obstáculo para proceder con la inscripción correspondiente.
• Resolución N° 966-2022-SUNARP-TR del 16/03/2022
INDEPENDIZACIÓN
“Procede la independización cuando se ha establecido la imposibilidad del Área de Catastro de determinar si la información contenida en la documentación técnica presentada corresponda a la partida matriz por falta de información técnica y/o gráfica en el antecedente registral, siempre que la independización que se efectúe no exceda el área de la partida matriz de la cual se independiza, no constituye obstáculo para su inscripción que dicha área además indique afectaciones con otras partidas, puesto que se encuentra imposibilitado de establecer con certeza la generación de superposición preexistente o no”.
• Resolución N° 3998-2022-SUNARP-TR del 06/10/2022
SUPERPOSICIÓN PREEXISTENTE
La superposición advertida por el Área Técnica no debe constituir obstáculo para la inscripción cuando ésta es preexistente al acto que se solicita inscribir.
INDEPENDIZACIÓN E INFORME TÉCNICO DEL ÁREA DE CATASTRO
La imposibilidad del Área Técnica de determinar si el área a independizar está en la partida rogada debido a falta de información técnica y/o gráfica en el antecedente registral, no es un obstáculo para acceder al Registro, salvo que se establezca que el área a independizar excede el área matriz de la partida rogada.
• Resolución N° 2155-2023-SUNARP-TR del 19/05/2023
SUPERPOSICIÓN PREEXISTENTE
La superposición advertida por el Área Técnica no debe constituir obstáculo para la inscripción cuando las instancias registrales determinen que esta es preexistente al acto que se solicita inscribir.
• Resolución N° 2014-2023-SUNARP-TR del 07/07/2023
IMPOSIBILIDAD DE QUE EL ÁREA DE CATASTRO EMITA UN PRONUNCIAMIENTO CERTERO NO ES OBSTÁCULO PARA LA INSCRIPCIÓN
No impide la independización de un predio que el Área de Catastro informe que está imposibilitada de determinar de forma indubitable si existe superposición preexistente.
• Resolución N° 2968-2023-SUNARP-TR del 13/07/2023
INFORME DE LA OFICINA DE CATASTRO
Le corresponde a la Oficina de Catastro expresar en su informe técnico si el polígono en estudio se superpone total o parcialmente con predios inscritos, precisando si dicha superposición es preexistente o sobreviniente, o en su caso, indicar si es imposible determinarla. En caso de no haberse determinado si la superposición es preexistente o sobreviniente deberá solicitarse informe ampliatorio donde señale expresamente tal circunstancia.
INDEPENDIZACIÓN
La imposibilidad del Área Técnica de determinar si el área a independizar está en la partida rogada debido a falta de información técnica y/o gráfica en el antecedente registral, no es un obstáculo para acceder al Registro, salvo que se establezca que el área a independizar excede el área matriz de la partida rogada.
• Resolución N° 3256-2023-SUNARP-TR
INDEPENDIZACIÓN DE PREDIO RÚSTICO SIN CAMBIO DE USO
Para la independización de un predio rústico sin cambio de uso no es necesario que en la resolución municipal que autoriza la independización se identifique el área remanente, puesto que, dicha información deberá constar expresamente en la documentación técnica, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29.1 del reglamento de la Ley N° 29090.
SUPERPOSICIÓN PREEXISTENTE
La superposición advertida por el Área Técnica no debe constituir obstáculo para la inscripción cuando las instancias registrales determinen que esta es preexistente al acto que se solicita inscribir.
Lo anteriormente señalado sobre la calificación realizada por parte del área técnica puede encontrar diversos obstáculos, ya que muchas veces la base gráfica registral no se encuentra actualizada referente al área en consulta. Y es que en esos supuestos la información que es advertida no es categórica.
Pero, nos cuestionamos, entonces, la imposibilidad de la determinación fehaciente de los tres elementos que debe contener la calificación del área técnica de catastro –anteriormente señalados–, ¿será motivo suficiente para denegar la inscripción solicitada?
A criterio del Tribunal, concordante con nuestra línea de pensamiento, en aplicación de la proinscripción, sobre los defectos que tiene el registro, como es el caso por la falta de información gráfica, no debe atribuirse dicha responsabilidad al administrado, por lo que a su vez no será obstáculo para la correspondiente inscripción. Sin embargo, el área del predio a independizar no debe exceder del área del predio matriz.
A fin de concluir con el presente análisis, podemos advertir que las resoluciones emitidas por al Tribunal Registral tienen una línea concordante al momento de resolver, guardando coherencia y predictibilidad, que a nuestro criterio deben ser un recurso necesario e importante al momento de realizar las correspondientes calificaciones por parte de la primera instancia, todo ello a fin de evitar dilaciones innecesarias, que arriben a una segunda instancia, aumentando así al administrado un costo de tiempo, a efecto de lograr la correspondiente inscripción.
CONCLUSIONES
1. La calificación de diversos actos en el registro de predios es realizada de forma conjunta tanto por el registrador público como por el área técnica de catastro. Este último cumplimiento es un rol importante en la actualidad, a fin de evitar errores, como es el caso de la generación de superposiciones gráficas.
2. Son diversos actos los que requieren previo informe de catastro, no solo a efecto de lograr inscripción, sino también para la emisión de publicidad registral, como es el caso de búsquedas catastrales.
3. Uno de los actos que requiere previo informe de catastro es el de la independización producto de la desmembración de predios. El mismo que requiere evitarse la generación de nuevas superposiciones en las correspondientes inscripciones.
4. Uno de los problemas por los que atraviesa el registro en la actualidad es la existencia de superposiciones gráficas, ya sea por la falta de requerimiento de documentación técnica en los inicios del Registro de Predios o también por defectos en la misma calificación registral.
5. Al momento de realizarse la calificación conjunta por parte del área de catastro en materia de independización, debe tener en cuenta tres elementos. Primero, que si el predio materia de rogación se encuentra en la partida matriz donde procede la correspondiente desmembración. Segundo, si la independización genera o no superposición con otros predios colindantes. Y, por último, en caso de generarse superposiciones, si estas son preexistentes o sobrevinientes.
6. En caso de detectarse superposiciones con predios colindantes, debe señalarse de forma clara si estas son sobrevinientes o preexistentes. En caso de estar en este último supuesto, no debe de ser obstáculo para la correspondiente inscripción, al no generarse una nueva.
7. En los casos en que el área de catastro se encuentre impedida de emitir informe técnico de forma categórica, es decir que, por defecto o ausencia de información de la base gráfica registral, no pueda determinar si hay o no superposición con otros predios colindantes, tampoco es obstáculo para alcanzar la inscripción correspondiente, concordante con el criterio establecido por el Tribunal Registral en las diferentes resoluciones emitidas, siempre y cuando el área materia de independización no exceda del área del predio matriz.
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* Abogado por la Universidad Católica San Pablo. Maestro en Derecho de la Empresa y doctor en Derecho por la Universidad Católica de Santa María. Maestro en Enseñanza en Latín y Cultura Clásica por la Universidad CEU San Pablo de Madrid, España. Egresado de la maestría en Gestión Pública por la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC). Registrador público de la Oficina Registral de Arequipa, Zona Registral N° XII. Exmiembro de la Red de Capacitadores Sunarp. Profesor de la Universidad de San Martín de Porres - Filial Arequipa y de la Universidad Católica San Pablo.