Resumen: A propósito de una reciente sentencia del Tribunal Constitucional en materia de expropiación, los autores desarrollan algunos conceptos importantes respecto al derecho de propiedad. Posteriormente, en lo que se refiere al análisis de la sentencia, señalan que, respecto de la Reforma Agraria, queda establecido que al menos a nivel formal, la Constitución del año 1933 instauró una política más flexible respecto de los requisitos comúnmente establecidos para la aplicación de la expropiación. Finalmente, frente a un eventual escenario de terceros adquirentes del bien expropiado, señalan que la decisión del Tribunal guarda silencio respecto del caso en el que el predio (adquirido a título oneroso) se encuentre sin ocupación; supuesto en el cual consideran que podría aplicarse la figura del abandono para la asunción de propiedad del Estado y posterior devolución al afectado. Abstract: Regarding a recent ruling of the Constitutional Court on expropriation, the authors develop some important concepts regarding the right to property. Subsequently, with regard to the analysis of the ruling, they point out that, with respect to the Agrarian Reform, it is established that at least at a formal level, the 1933 Constitution established a more flexible policy with respect to the requirements commonly established for the application of expropriation. Finally, about a possible scenario of third parties acquiring the expropriated property, they point out that the Court’s decision is silent with respect to the case in which the property (acquired for valuable consideration) is not occupied, in which case they consider that the figure of abandonment could be applied for the assumption of property by the State and subsequent return to the affected party.

Palabras clave: Derecho de propiedad / Expropiación / Amparo / Tribunal Constitucional Keywords: Property law / Expropriation / Amparo / Constitutional Court Marco normativo: Constitución Política del Perú: art. 70. Recibido: 13/04/2022 // Aprobado: 18/04/2022

INTRODUCCIÓN

Desde su conformación, el Tribunal Constitucional ha emitido un gran número de sentencias que analizan diversos aspectos correspondientes a los procesos de expropiación, procedimientos de Reforma Agraria y su vinculación con la afectación y límites del derecho de propiedad, pago de justiprecio, entre otros.

En el presente artículo buscaremos desarrollar principalmente el criterio que maneja el Tribunal, respecto de estos temas, esbozados en la Sentencia N° 3/2022 del Expediente N° 04769-2017-PA/TC (Genaro Barragán Muro) así como algunos otros relacionados a los alcances del derecho de propiedad.

I. ANTECEDENTES DEL PROCESO

El 3 de julio de 2014, José Barragán Muro y otros interponen demanda de amparo contra el Ministerio de Agricultura y otros, por la presunta afectación de su derecho de propiedad. Solicitan que se declare nulo el acto de expropiación realizado por la Dirección de Reforma Agraria y Asentamiento Rural, consistente en el Decreto Supremo N° 032-72-AG de 13 de enero de 1972, a través del cual sostienen que el Estado se apropia inconstitucionalmente de 390.62 ha de área cultivable correspondientes al Predio San Pedro y anexos. Asimismo, solicitan la nulidad del acto que consideran confiscatorio, realizado por la Dirección de Reforma Agraria y Asentamiento Rural, a través del cual unilateralmente se apropia e inscribe a su favor 155.15 ha de tierras eriazas correspondientes al Predio San Pedro y Anexos.

En ambos casos, refieren que no se han respetado las normas constitucionales que resguardan el derecho de propiedad, por lo que solicitan se repongan las cosas al estado anterior a la afectación de su derecho de propiedad.

Los demandantes, principalmente, fundamentan su pedido en:

i) El procedimiento de expropiación de las 390.62 hectáreas se realizó sin considerar lo dispuesto por el artículo 70 de la Constitución, pues no se realizó por mandato de una ley del Congreso de la República como lo establecían las Constituciones de 1933, 1979 y 1993, sino a través del Decreto Supremo N° 032-72-AG.

ii) Además, respecto al justiprecio refieren que nunca cobró suma alguna, generándose una ilusoria cancelación (por bonos que nunca cobró).

Respecto del proceso expropiatorio, el Primer Juzgado de Tierras de la Zona Agraria, mediante escritura pública de traslación de dominio en favor del Estado, fijó una indemnización a favor de don Genaro Barragán Muro por la suma de 3 362 986.41 soles de oro, la que se abonaría de la siguiente manera: i) en efectivo: la suma de 1 084 986.41 soles de oro depositados en el Banco de la Nación; y ii) en bonos de la deuda agraria de las Clases A, B y C, ascendente a la suma de 2 270 000.00 soles de oro depositados en el Banco de la Nación Adicionalmente, mediante Resolución Judicial 7 del 27 de marzo de 1975, el Juzgado de Tierras de Lambayeque precisa que don Genaro Barragán Muro adeuda al Banco de Fomento Agropecuario de Chiclayo la suma de 1 813 473.87 soles de oro y ordena que sea cancelada con parte de los bonos de la deuda agraria.

Conforme se indicó anteriormente, el 3 de julio de 2014, José Barragán Muro y otros interponen demanda de amparo contra el Ministerio de Agricultura y otros, por la presunta afectación de su derecho de propiedad.

1. Sentencia de primera instancia

El Primer Juzgado Civil de Chiclayo emite sentencia declarando infundada la demanda, pues considera que:

(i) El Decreto Supremo N° 032-72-AG solo afectó 390 hectáreas, 6200 m² del predio rústico San Pedro y anexos;

(ii) La expropiación se realizó bajo el marco del Decreto Ley N° 17746, y mediante un proceso judicial como establecían sus artículos 52 y 53;

(iii) Conforme a la escritura pública de traslación de dominio, fueron afectados, con fines de reforma agraria, las citadas 390 hectáreas del fundo San Pedro, no habiéndose acreditado la confiscación que se alega.

2. Sentencia de segunda instancia

La Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, confirmó la apelada, señalando lo siguiente:

(i) El Decreto Supremo N° 032-72-AG tiene como sustento el Decreto Ley N° 17716, el cual no fue declarado ilegal ni derogado bajo el gobierno de Fernando Belaúnde Terry;

(ii) El predio San Pedro fue expropiado con fines de reforma agraria y conforme a la escritura de traslación de dominio, en el procedimiento judicial Genaro Barragán Muro fue notificado, y en él se consignó el monto de la indemnización (cláusula quinta);

(iii) En el expediente judicial de expropiación recompuesto, se ha ordenado el endose y entrega de los bonos de reforma agraria clase B y C, los que han sido retirados por el demandante;

(iv) El Decreto Supremo N° 032-72-AG señala que se ha declarado para fines de reforma agraria 545 hectáreas, 7700 metros cuadrados de los predios rústicos San Pedro y anexos, constituidos por tierras denominadas Esquen y Huabal, pero también constituidos por otros predios como Tepe y La Huerta, ubicados en el distrito de Chiclayo-Pimentel y San José;

(v) El demandante no ha acreditado que haya sido propietario de mayor área, de modo que si el decreto supremo señala en el artículo primero la expropiación del predio San Pedro y anexos, con las tierras denominadas Esquen y Huabal, Pepe y La Huerta, solo sobre un área de 390 hectáreas, 6200 metros cuadrados, no puede el demandante alegar que se han confiscado 155 hectáreas adicionales como reclama en la demanda, pues sobre ellas ni siquiera ha sabido probar su propiedad.

II. DECISIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

El Tribunal Constitucional resolvió declarar fundada en parte la demanda; en consecuencia, nulo el Decreto Supremo N° 032-72-AG, de 13 de enero de 1972, que dispone la afectación con fines de Reforma Agraria del predio rústico San Pedro y anexos constituido por las tierras denominadas Esquen y Huabal, Tepe y La Huerta, con una superficie afectada de 390 hectáreas y 6200 m², así como todos los actos administrativos, registrales y judiciales que deriven del mismo. Asimismo, declaró improcedente la demanda, en cuanto pretende la devolución de 155.15 hectáreas de terrenos eriazos, por las siguientes razones:

• El Tribunal Constitucional advierte que, en relación con los predios denominados San Pedro, Esquen y Huabal, Tepe y La Huerta, con un área de 390.62 hectáreas, se siguió un proceso judicial de expropiación, el cual concluyó con la entrega de la posesión de dichos terrenos a la Dirección General de Reforma Agraria y Asentamiento Rural. No obstante, en este caso no se siguió el procedimiento previsto en la Constitución de 1933, entonces vigente, cuyo artículo 47 establecía: “El Estado favorecerá la conservación y difusión de la mediana y la pequeña propiedad rural; y podrá, mediante una ley, y previa indemnización, expropiar tierras de dominio privado, especialmente las no explotadas, para subdividirlas o enajenarlas en las condiciones que fije la ley”.

• La expropiación cuestionada en autos no fue dispuesta mediante una ley del Congreso de la República, sino por el Decreto Supremo N° 032-72-AG, respecto de 390 hectáreas y 6200 m2, siendo inconstitucional el procedimiento de expropiación dentro del marco de la Constitución de 1933.

• De otro lado, respecto del presunto acto de confiscación del área restante, esto es, de 155.15 hectáreas de terreno eriazo, la parte demandante no ha acreditado la afectación de los mismos, con fines de reforma agraria.

• Por ello, corresponde desestimar lo alegado respecto a la presunta expropiación de 155.15 hectáreas de terreno eriazo, cuya titularidad y ubicación debe ser determinada en un proceso que cuente con la etapa probatoria idónea para tal efecto. En consecuencia, este extremo de la demanda debe ser desestimado.

Finalmente, el Tribunal Constitucional, establece los siguientes criterios:

a) Se debe diferenciar si los terrenos afectados fueron transferidos a título oneroso a terceros. De serlo, solo cabe que se pague al afectado, el valor correspondiente a precio de mercado, previa tasación, imputando parte del pago al dinero depositado judicialmente o a los bonos que tenga en su poder los demandantes o sus sucesores.

b) Si la transferencia de los predios por parte del Estado fue a título gratuito, y los terrenos se encuentren abandonados, deben ser devueltos a sus legítimos propietarios o a sus sucesores. Si están ocupados por terceros, se debe proceder a su pago, conforme se ha expuesto precedentemente.

c) Si los terrenos afectados no han sido dispuestos por el Estado, independientemente de si es eriazo o no, también debe ser devuelto a los propietarios originales o a sus sucesores.

d) Como consecuencia de la expropiación irregular, queda a salvo el derecho de los demandantes o sus sucesores, a efectos de que discutan judicialmente, si así lo consideran, los daños y perjuicios que la privación de su propiedad les hubiera generado.

e) Así, el dinero que fue usado depositado judicialmente o entregado en bonos, deberá compensarse con el valor de los terrenos afectados y dispuestos por el Estado, a título oneroso o en forma gratuita. El dinero o bonos que no hayan sido redimidos deberán ser devueltos por los demandantes o sus sucesores al Estado. Si los bonos han sido dispuestos, deberán pagar el valor de los mismos, más los intereses legales respectivos.

III. ALCANCES GENERALES DEL DERECHO DE PROPIEDAD

Existe abundante literatura que analiza desde distintas perspectivas al derecho de propiedad. Sin perjuicio de ello, buscaremos establecer de manera general y preliminar un acercamiento desde el derecho constitucional. Al respecto, el derecho de propiedad es de tal importancia que ha sido reconocido desde el momento mismo de la aparición de documentos constitucionales. Así tenemos que:

El artículo 2 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789^[1] reconoce los derechos a “la libertad, la propiedad, seguridad y de resistencia a la opresión”. A su vez, el artículo 17 de dicha Declaración establece: “Siendo la propiedad un derecho inviolable y sagrado, a nadie puede privarse de ella, sino cuando la necesidad pública, legalmente comprobada, lo exige evidentemente, y bajo la condición de una justa y previa indemnización”.

Asimismo, la Quinta Enmienda de la Constitución Política de los Estados Unidos de Norteamérica, promulgada el 15 de diciembre de 1791 establece que: “(…) A nadie se le privará de la vida, la libertad o la propiedad, sin el debido proceso legal; ni se ocupará la propiedad privada para uso público sin una justa indemnización”.

Como puede apreciarse, dichos documentos de fines del siglo XVIII reconocen el carácter fundamental de la propiedad, estableciendo parámetros fundamentales para su protección:

- Que es un derecho inviolable y sagrado^[2].

- Que no puede ser materia de privación, salvo necesidad pública y previo pago de indemnización justa^[3].

- Que cualquier privación a la propiedad debe generarse con un debido proceso legal.

Ya en el siglo XX, los documentos constitucionales profundizan la configuración del derecho de propiedad. Así tenemos que: la Declaración Universal de Derechos Humanos, aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, establece en su artículo 2 que: “Nadie será privado arbitrariamente de su propiedad” y en su artículo 17.1 que: “Toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente”.

El artículo 1 del Protocolo adicional al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en París el 20 de marzo de 1952 establece, respecto a la protección de la propiedad, que:

Toda persona física o moral tiene derecho al respeto de sus bienes. Nadie podrá ser privado de su propiedad sino por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la ley y los principios generales del Derecho Internacional. Las disposiciones precedentes se entienden sin perjuicio del derecho que poseen los Estados de adoptar las leyes que estimen necesarias para la reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés general o para garantizar el pago de los impuestos, de otras contribuciones o de las multas.

El artículo 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos, aprobada en San José de Costa Rica y que entró en vigencia el 18 de julio de 1978 indica que:

1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social.

2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social^[4] y en los casos y según las formas establecidas por la ley. (…)

De lo mencionado, se puede afirmar que tanto la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Protocolo adicional al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y la Convención Americana de Derechos Humanos reconocen la imposibilidad de los Estados de privar arbitrariamente el derecho de propiedad y con lo cual también reconocen la posibilidad de privación del derecho en supuestos de interés público superior al interés privado del propietario.

Entrando en legislación nacional, la Constitución Política del Perú de 1993 hace referencia al derecho de propiedad en siete artículos^[5], lo cual nos hace ver la relevancia del derecho en la Constitución vigente. Finalmente cabe mencionar que el Tribunal Constitucional peruano, en diversas sentencias ha ido configurando el contenido del derecho de propiedad:

a) La sentencia N° 000048-2004-PI/TC advierte que la propiedad tiene una doble dimensión, determinando que,

además del compromiso del Estado de proteger la propiedad privada y las actuaciones legítimas que de ella se deriven, pueda exigir también un conjunto de deberes y obligaciones concernientes a su ejercicio, en atención a los intereses colectivos de la nación.

b) En la sentencia N° 00043-2007-AA/TC establece que:

El derecho de propiedad privada (…) constituye un derecho fundamental cuyo ámbito de protección o contenido garantiza las facultades de uso, usufructo y la libre disposición del bien. Pero, la comprensión constitucional de la propiedad es más amplia y, prima facie, comprende además la garantía de indemnidad o conservación de la integridad del patrimonio de la persona (…) el derecho de propiedad garantiza la conservación de la integridad del patrimonio de la persona y, por consiguiente, prohíbe la indebida detracción del mismo.

c) En la sentencia N° 05614-2007-PA/TC, desde la función social de la propiedad, se establece que:

Resulta válido afirmar que el constituyente al haber establecido la función social del derecho de propiedad, ha querido que la propiedad privada como institución jurídica y como derecho subjetivo no satisfaga únicamente los intereses privados de sus titulares, sino que al propio tiempo satisfaga los intereses sociales o colectivos que resulten involucrados en el uso y disfrute de cada tipo de bien.

d) En la sentencia N° 03410-2010-PC/TC

(…) Nuestra Constitución reconoce a la propiedad no solo como un derecho subjetivo (derecho individual), sino también como una garantía institucional (reconocimiento de su función social). Se trata en efecto, de un “instituto” constitucionalmente garantizado. Sin embargo, (…) el derecho a la propiedad no es ni puede ser en modo alguno absoluto, debido a que, al igual que otros derechos y libertades que dignifican ser humano, la propiedad se encuentra sujeta a las limitaciones impuestas por e interés general.

e) La sentencia N° 03881-2012-PA/TC establece que:

El derecho de propiedad es un derecho fundamental que guarda una estrecha relación con la libertad personal, pues a través de él se expresa la libertad económica que tiene toda persona en el Estado social y democrático de Derecho. (...) En consecuencia, el goce y ejercicio del derecho de propiedad solo puede verse restringido en los siguientes supuestos: a) estar establecidas por ley; b) ser necesarias; c) ser proporcionales, y d) hacerse con el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática. Así, el derecho de propiedad solamente puede ser materia de restricciones por las causas y finalidades señaladas en la propia Constitución.

En gran conclusión, de la citada jurisprudencia del Tribunal Constitucional podemos identificar el carácter dual del derecho, que tiene un fuerte contenido individual que permite a su titular, entre otras cosas, satisfacer su interés a partir del uso, disfrute, disposición y a partir de ello hacer suyos todos los beneficios y también daños que se generen. Siendo la propiedad el derecho real principal, al generar el mayor número de facultades, no es un derecho ilimitado, sino se encuentra regulado por el bien común y el interés público. Por otro lado, tiene una función social que conforme a lo antes indicado se manifiesta con el ejercicio del derecho en armonía con el bien común y que puede ser privado en aras del interés público, en los supuestos expropiatorios.

Asimismo, en un sistema de economía social de mercado, es fundamental su adecuada protección.

IV. APRECIACIÓN PERSONAL SOBRE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

1. Supuestos inconstitucionales de privación del derecho de propiedad

En reiteradas ocasiones el Tribunal ha manifestado que el derecho de propiedad se caracteriza por ser un derecho pleno e irrevocable: a) un derecho pleno, en el sentido de que le confiere a su titular un conjunto amplio de atribuciones que puede ejercer autónomamente dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico y los derechos ajenos; y b) un derecho irrevocable, en el sentido de reconocer que su extinción o transmisión depende de la propia voluntad del titular y no de la realización de una causa extraña o del solo querer de un tercero, salvo las excepciones que prevé expresamente la Constitución Política.

Por ello, las restricciones admisibles para su goce y ejercicio deben i) estar establecidas en la ley; ii) ser necesarias; iii) ser proporcionales, y iv) hacerse con el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática.

El artículo 70 de la Constitución vigente contempla la posibilidad legítima de privar la propiedad por razones de seguridad nacional o por exigencias de seguridad pública. En ese sentido, el Tribunal Constitucional ha considerado que se está ante supuestos inconstitucionales de privación de derecho de la propiedad cuando: i) No exista ley del Congreso que declare la expropiación sino otra norma con rango de ley. ii) Exista ley del Congreso que declare expropiación, pero no exprese o señale alguno de los motivos contemplados en la Constitución para que proceda la expropiación, o se fundamente en motivos distintos. iii) Exista ley del Congreso que señale algunos de los motivos de expropiación contemplados en la Constitución, pero esta se produce sin indemnización.

Ahora bien, la sentencia del Tribunal analiza el derecho de propiedad de acuerdo a lo regulado en la Constitución de 1933 y sus modificaciones.

2. Respecto de la Reforma Agraria

La propiedad es un derecho fundamental que se encuentra plenamente protegido en la actual Constitución, así como en las anteriores, aunque con diferentes matices.

Al respecto, correctamente se menciona que, mediante la expropiación forzosa, el Estado produce un daño lícito en el administrado o sujeto pasivo de la expropiación. Es manifestación de la potestad del Estado y no involucra un negocio jurídico equiparable a una compraventa u otras figuras emanadas de la voluntad de las partes. El Estado tiene un poder y el administrado titular del derecho mantiene una situación de sujeción frente a las decisiones de este (Huapaya y Sánchez, 2016, p. 105).

Dicho mecanismo únicamente podrá ser válidamente establecido cuando existan causas de seguridad nacional o necesidad pública, y siempre que se cuente con ley aprobada por el Congreso, mediando el pago del justiprecio por la adquisición forzosa. En ese sentido, a la fecha el procedimiento expropiatorio está regulado en el TUO del Decreto Legislativo N° 1192, Ley Marco de Adquisición y Expropiación de inmuebles, transferencia de inmuebles de propiedad del Estado, liberación de interferencias y dicta otras medidas para la ejecución de obras de infraestructura (aprobado por Decreto Supremo N° 015-2020-VIVIENDA), norma que establece las medidas específicas para el inicio del procedimiento expropiatorio para proyectos de infraestructura.

Para los hechos materia de pronunciamiento por el Tribunal, que ocurrieron en el año 1972, se aplica la Constitución Política de 1933, que en su artículo 29 establecía lo siguiente:

Artículo 47.- El Estado favorecerá la conservación y difusión de la mediana y pequeña propiedad rural, y podrá, mediante una ley y previa indemnización, expropiar tierras de dominio privado, especialmente las no explotadas, para subdividirlas o para enajenarlas en las condiciones que fije la ley.

Sin embargo, mediante la Ley N° 15242 de 28 de noviembre de 1964, el mencionado artículo se modificó en los términos siguientes:

Artículo 47.- El Estado favorecerá la conservación y difusión de la pequeña y mediana propiedad rural. La ley fijará la extensión máxima de tierra de que puede ser dueño una sola persona natural o jurídica, según el tipo de explotación a que la tierra se dedique y tomando en cuenta las peculiaridades demográficas, sociales y geográficas de cada zona o región, así como las condiciones naturales y técnicas de producción.

El Estado dará el apoyo económico y técnico necesario para desarrollar la propiedad rural y los sistemas cooperativo y comunitario de explotación y comercialización.

Del mismo modo, los artículos correctamente aplicables al caso no debieron ser los que originalmente se encontraban en la Constitución de 1933, sino aquellos que fueron modificados de manera previa a la promulgación del Decreto Supremo N° 032-72-AG.

Así, a través de la misma Ley (Ley N° 15242) que modificó el artículo 47 de la Constitución de 1933, se dispone lo siguiente:

Artículo 29.- La propiedad es inviolable. A nadie se puede privar de la suya sino en virtud de mandato judicial o por causa de utilidad pública o de interés social, probada legalmente y previa indemnización justipreciada. Cuando se trate de expropiación con fines de Reforma Agraria, irrigación, colonización o ensanche y acondicionamiento de poblaciones, o de expropiación de fuentes de energía o por causa de guerra o calamidad pública, la ley podrá establecer que el pago de la indemnización, se realice a plazos o en armadas o se cancele mediante bonos de aceptación obligatoria. La ley señalará los plazos de pago, el tipo de interés, el monto de la emisión y las demás condiciones a que haya lugar; y determinará la suma hasta la cual el pago de la indemnización será hecho necesariamente en dinero y previamente. (El resaltado es nuestro)

De esta manera, queda establecido que, al menos a nivel formal, la Constitución del año 1933 (modificado para los efectos de la Reforma Agraria), instauró una política más flexible respecto de los requisitos comúnmente establecidos para la aplicación de la expropiación (ley formal del Congreso y el pago del justiprecio); señalando la posibilidad de que la privación de la propiedad pueda darse en virtud de mandato judicial o por causa de utilidad pública o de interés social “probada legalmente”, así como que el pago del justiprecio pueda ser cumplido a través del otorgamiento de “bonos de aceptación obligatoria^[6]”.

Si bien la Constitución Política del año 1933 permitía el pago de la expropiación mediante bonos de aceptación obligatoria (justiprecio), es actualmente conocido que, en su mayoría, dichos bonos nunca fueron cobrados o en su defecto eran de difícil realización. En ese sentido, el hecho de que el pago se haya dado por una mera formalidad, y que no haya sido posible su ejecución o realización efectiva, nos inclina a considerar que estamos ante un caso de confiscación^[7] de la propiedad, pues el “pago” otorgado al propietario ha devenido en el tiempo en irrisorio.

De esa forma, se afirma que cuando se hace alusión al pago en efectivo del justiprecio se excluye la posibilidad de abonar el pago del justiprecio mediante bonos, salvo que el afectado consienta esta fórmula, la misma que venía siendo utilizada desde la reforma introducida mediante la Ley Nº 15242 al artículo 34 de la Constitución de 1933, y que en gran parte escondía o simulaba una práctica confiscatoria de la propiedad privada (Martin, 1999, p. 143).

3. De la protección a terceros adquirentes

Como se mencionó anteriormente, el Tribunal Constitucional deja en claro la protección que tendrán los terceros adquirentes de buena fe, señalando el tratamiento entre los adquirentes a título oneroso y los adquirentes a título gratuito. Es decir, regula el tratamiento que se le dará a los adquirentes de buena fe de bienes expropiados por la Reforma Agraria.

Para el caso de adquirentes a título oneroso, la protección es más amplia y de alguna forma sigue lo preestablecido por la jurisprudencia de este mismo Tribunal, en el sentido de que (por motivos de seguridad jurídica) se preferirá el pago del valor del inmueble antes que la recuperación física del mismo en favor los demandantes^[8]. Sin embargo, llama la atención el novedoso establecimiento expreso del pago al “valor comercial” del inmueble imputando una parte al monto abonado judicialmente o mediante bonos de aceptación obligatoria.

Del mismo modo, la decisión del Tribunal guarda silencio respecto del caso en el que el predio (adquirido a título oneroso) se encuentre sin ocupación; supuesto en el cual, consideramos que podría aplicarse, evaluando cada caso específico, la figura del abandono^[9] para la asunción de propiedad del Estado y posterior devolución al afectado.

Para el caso de los adquirentes a título gratuito, en tanto el inmueble se encuentre ocupado, se seguirá el pago de la misma forma establecida para el caso de adquisiciones a título oneroso. Entendemos que ello se da debido a la gran dificultad que se genera en el Perú para lograr recuperar judicialmente un predio ocupado; por lo que, en el presente caso, el Tribunal dispone de manera razonable, que el Estado debe proceder al pago a valor comercial al propietario afectado.

En cambio, si el inmueble fue transferido a título gratuito y se encuentra desocupado, la Sentencia sí establece que este debe ser restituido al propietario afectado. Nuevamente ello es razonable para el propietario, debido a que no debería existir inconvenientes para la restitución del bien debido a encontrarse desocupado.

4. Del pago por los “daños y perjuicios generados”

La sentencia del Tribunal Constitucional establece que: “Como consecuencia de la expropiación irregular, queda a salvo el derecho de los demandantes o sus sucesores, a efectos de que discutan judicialmente, si así lo consideran, los daños y perjuicios que la privación de su propiedad les hubiera generado”.

Es decir, también de manera razonable el Tribunal deja abierta de manera expresa que el propietario afectado por una expropiación irregular, pueda también solicitar el pago de una indemnización de daños y perjuicios, obviamente acreditando los daños generados. Ello sería adicional a la devolución del predio o del pago del valor comercial.

Al respecto, cabe indicar que el artículo 70 de la Constitución vigente, al prever que la “indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio”, establece el principio de “compensación integral”^[10] o “total indemnidad”; por el cual, el justiprecio debería compensar todos los perjuicios que ocasiona la privación de la propiedad al expropiado, de modo que intente dejarlo indemne, como se encontraba previamente a la expropiación. De esa forma, la Constitución vigente establece que el llamado “justiprecio” incluya todos los perjuicios que se le haya ocasionado al expropiado. Ello también es recogido en el TUO del Decreto Legislativo N° 1192.

V. ALGUNOS COMENTARIOS FINALES

1. La Sentencia N° 3/2022 del Expediente N° 04769-2017-PA/TC (Genaro Barragán Muro), recientemente publicada, establece los siguientes criterios:

a) Se debe diferenciar si los terrenos afectados fueron transferidos a título oneroso a terceros. De haber sido transferido al tercero a título oneroso, solo cabe que el Estado pague el valor correspondiente a precio de mercado, previa tasación, imputando parte del pago al dinero depositado judicialmente o a los bonos que tenga en su poder los demandantes o sus sucesores. Ello es razonable debido a que se protege al tercero adquirente, pero a su vez se establece el pago a valor comercial a favor del propietario afectado por la expropiación irregular.

b) Si la transferencia de los predios por parte del Estado fue a título gratuito, y los terrenos se encuentran abandonados, deben ser devueltos a sus legítimos propietarios o a sus sucesores.

Si están ocupados por terceros, se debe proceder a su pago, conforme se ha expuesto precedentemente. Ello justamente para evitar que el propietario afectado por la expropiación irregular reciba un predio ocupado por terceros y teniendo en cuenta la dificultad y lentitud de los procesos de desalojo o reivindicación.

c) Si los terrenos afectados no han sido dispuestos por el Estado, independientemente de si son eriazos o no, también deben ser devueltos a los propietarios originales o a sus sucesores. Este supuesto, que lamentablemente se da en la realidad, es cuando el Estado expropió el predio por la Reforma Agraria y no utilizó ni entregó los mismos a beneficiarios. En ese caso, evidentemente corresponde la devolución del predio al propietario afectado.

d) Como consecuencia de la expropiación irregular, queda a salvo el derecho de los demandantes o sus sucesores, a efectos de que discutan judicialmente, si así lo consideran, los daños y perjuicios que la privación de su propiedad les hubiera generado.

e) Se establece que el dinero que fue usado, depositado judicialmente o entregado en bonos, deberá compensarse con el valor de los terrenos afectados y dispuestos por el Estado, a título oneroso o en forma gratuita.

f) El dinero o bonos que no hayan sido redimidos deberán ser devueltos por los demandantes o sus sucesores al Estado. Sobre este punto, entendemos que no es razonable la exigencia de devolución de los bonos debido al tiempo transcurrido desde su emisión y a la dificultad material para ello.

g) Si los bonos han sido dispuestos, deberán pagar el valor de los mismos, más los intereses legales respectivos.

2. Respecto de la Reforma Agraria, queda establecido que al menos a nivel formal, la Constitución del año 1933 instauró una política más flexible respecto de los requisitos comúnmente establecidos para la aplicación de la expropiación; señalando la posibilidad de que la privación de la propiedad pueda darse en virtud de mandato judicial o por causa de utilidad pública o de interés social “probada legalmente”, así como que el pago del justiprecio pueda ser cumplido a través del otorgamiento de “bonos de aceptación obligatoria”.

La decisión del Tribunal guarda silencio respecto del caso en el que el predio (adquirido a título oneroso) se encuentre sin ocupación; supuesto en el cual, consideramos que podría aplicarse la figura del abandono para la asunción de propiedad del Estado y posterior devolución al afectado.

Referencias bibliográficas

Huapaya, R. y Sánchez, L. (2016). El régimen jurídico de la expropiación forzosa en el ordenamiento administrativo peruano. Evolución normativa y perspectivas actuales. En THEMIS - Revista de Derecho, N° 69.

Gonzales, G. (s/f). Sobre la Renuncia de la propiedad. Recuperado de: https://www.usmp.edu.pe/derecho/10ciclo/civil/seminario_derecho_registral/dr_amado/art_nac/RENUNCIA%20A%20LA%20PROPIEDAD.pdf

Martin, R. (1999). Aplicación de la Nueva Ley General de Expropiaciones al Régimen de Concesiones sobre obras públicas de infraestructura y servicios públicos. En THEMIS - Revista de Derecho, N° 39.

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* Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Profesor de Derecho de Propiedad en la Facultad de Derecho de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC). Exdirector de Gestión del Patrimonio Estatal de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales y exconsultor de Cofopri. Socio del área inmobiliaria y de saneamiento de tierras del Estudio Rubio, Leguía & Normand.

** Egresado de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y miembro del grupo de estudios de Derecho Inmobiliario de dicha universidad. Asociado del Estudio Rubio, Leguía & Normand.

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^[1] Norma que da origen a la Constitución francesa de 1791.

^[2] Ello en el marco del espíritu libertario imperante luego de la Revolución francesa. Con el tiempo se hace manifiestamente claro que la propiedad como todos los derechos fundamentales tiene una serie de límites.

^[3] Con lo cual se reconoce que el interés privado del propietario decae frente al interés público.

^[4] Cabe preciar que la causal de interés social no es recogida en la Constitución de 1993.

^[5] Constitución Política de 1993

- Artículo 2 numeral 8: “Toda persona tiene derecho (…) a la libertad de creación intelectual, artística, técnica y científica, así como a la propiedad sobre dichas creaciones y a su producto.”

- Artículo 2 numeral 16: “Toda persona tiene derecho (…) a la propiedad y la herencia.”

- Artículo 60: Se contemplan diversas formas de propiedad.

- Artículo 70: Define el derecho de propiedad, le atribuye a la ley su regulación, le fija como límite el bien común y consagra la expropiación.

- Artículo 71: Establece una excepción al principio general, respecto a la propiedad de los extranjeros.

- Artículo 88: Establece la propiedad comunal como una modalidad de propiedad de tierras y remite a la ley la fijación de límites en su extensión.

- Artículo 89: Regula la propiedad de las tierras de las comunidades campesinas y nativas.

^[6] A la luz de la actual protección fundamental del derecho de propiedad y en un sistema de economía social de mercado, dicha posibilidad de pago de bonos vulneraría el contenido esencial del derecho de propiedad.

^[7] Cabe recordar que, en el fundamento 13 de la STC N° 05614-2007-PA/TC, el Tribunal Constitucional precisó que se vulnera el derecho a la propiedad privada, cuando: a) no existe la ley del Congreso de la República que declare la expropiación sino otra norma con rango de ley; b) existe la ley del Congreso de la República que declare la expropiación, pero no exprese o señale alguno de los motivos contemplados en la Constitución para que proceda la expropiación, o se fundamente en motivos distintos; o, c) existe la ley del Congreso de la República que señale alguno de los motivos de expropiación contemplados en la Constitución, pero esta se produce sin indemnización.

^[8] De esta misma forma lo dispone el Tribunal Constitucional en los Expedientes N° 03569-2010-PA-TC (Caso Aspíllaga / Cerro Prieto), N° 02330-2011-PA/TC (Caso San Fernando Pachacámac), N° 01342-2012-PA/TC (Caso Michael Huaco), N° 0094-2014-PA/TC (Caso Teresa Talledo) y N° 02883-2016-PA/TC (Caso Sociedad Agrícola San Agustín).

^[9] El principal efecto jurídico de la renuncia o del abandono es la extinción del derecho de propiedad. El bien mueble pasa a convertirse en nullius, salvo disposición normativa distinta. En el caso de los bienes inmuebles, en concordancia con el artículo 66 de la Constitución, se entiende que revierten al dominio del Estado (Gonzales, s/f).

^[10] Ver: Huapaya y Sánchez (2016, p. 107).