Introducción

Mediante Ley Nº 31309, Ley para la modernización y el fortalecimiento de los servicios de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos, publicada el 24 de julio del presente año, se ha dispuesto, entre otros, modificar el artículo 2011 del Código Civil, el mismo que se encuentra referido a los alcances de la calificación efectuada por el registrador.

Al respecto, sostenemos que no estamos propiamente ante una modificación del artículo, sino ante la adición de dos párrafos, que la determina, de acuerdo al primero, como una norma jurídica declarativa y que, por consecuencia, lleva consigo un principio, el principio proinscripción. Y, de acuerdo al segundo párrafo adicionado, se aprecia que se busca determinar el alcance de la calificación registral cuando se requiere el apoyo (informe técnico) del área de catastro de la zona registral respectiva.

En ese sentido, el presente trabajo tiene como propósito el estudio y análisis de los referidos párrafos, verificando para esto los antecedentes legislativos de la norma, su relación con reglamentos registrales, precedentes de observancia obligatoria e impacto en la práctica registral.

1. PRINCIPIO DE LEGALIDAD: NOCIONES GENERALES

Peña (citado por Manzano, 2008), sobre el principio de legalidad y la calificación registral, sostiene lo siguiente:

Calificar es decidir si el hecho del cual se solicite el asiento, llega al Registro con los requisitos exigidos para que sea registrable. Es decir, se trata de determinar si, conforme a la ley, procede o no practicar el asiento solicitado. Roca Sastre, por su parte, nos dice que es el examen, censura o comprobación que de la legalidad de los títulos presentados o registro verifica el registrador de la propiedad.

La calificación registral, en cuanto supone una actividad del registrador depuradora de la titulación presentada a registro, es el instrumento para hacer efectivo el principio constitucional de legalidad, proclamado por los artículos 9.1 y 3 CE.

El principio de legalidad –señala Chico Ortiz– implica una doble proyección del principio de seguridad jurídica: seguridad del derecho, a través de la justicia, como valor superior; y seguridad del tráfico, al eliminar la discusión judicial, aspecto que lleva consigo el reconocimiento de órganos a los que el Estado otorga la facultad del control de la legalidad.

La facultad calificadora del registrador, que es propia de los sistemas registrales consolidados o de desenvolvimiento técnico, está proclamada en la Ley Hipotecaria: “Los registradores calificarán, bajo responsabilidad, la legalidad de las formas extrínsecas de los documentos de toda clase en cuya virtud se solicite la inscripción, así como la capacidad de los otorgantes y la validez de los actos dispositivos contenidos en las escrituras públicas (…)”.

La exposición de motivos de la Ley Hipotecaria de 1861 proclamó ya la exigencia de que el Registro contenga las obligaciones que produzcan derechos reales cuyos títulos tengan valor jurídico y no aquellos a los que las leyes niegan fuerza coactiva. (pp. 209-210)

Así tenemos que, para los profesores españoles, el principio de legalidad se compone de funciones que realiza el registrador de forma exclusiva con ocasión de la presentación de un título. En ese sentido, producto del examen y comprobación que realiza por la propia naturaleza de su función, el registrador determina si el título presentado se encuentra conforme a ley y si corresponde o no la extensión del asiento correspondiente.

Es importante señalar que cierto sector de nuestra doctrina nacional considera que en el artículo 2011 del Código Civil no se reconoce al principio de legalidad, lo que sucede es que la norma incorpora a este principio como parte de la función calificadora, y la calificación, en estricto, no es un principio ni un presupuesto técnico. La calificación es un proceso que se efectúa aplicándose los principios registrales, los cuales constituyen la base y los límites a partir de los cuales el registrador comprueba la legalidad y su compatibilidad con los antecedentes registrales (García, 2008). Respecto de lo último, en un sentido bastante similar el profesor Torres (2016) ha señalado que, durante la calificación, “el registrador deberá cumplir con efectuar una interpretación integral de los principios y disposiciones legales aplicables” (p. 495).

Cabe precisar que el profesor García (2008) ha conceptualizado la posición que podemos sostener como unánime respecto del concepto general que manejamos cuando se nos hace referencia a la calificación registral, siendo este el siguiente: “La calificación es el examen que el registrador hace del título y de sus antecedentes para determinar si el mismo puede o no acceder al registro” (p. 390).

Díez-Picazo, citado por García (2008), refiere que la calificación consiste en un “enjuiciamiento que el registrador realiza sobre la legalidad de los documentos y sobre la validez y eficacia de los negocios jurídicos contenidos en ellos” (p. 390).

Así, según García (2008):

La calificación constituye el acto emblemático del registrador. Si pudiéramos ensayar un símil de la función registral con la función judicial, diríamos que la calificación es al registrador lo que al juez es la sentencia. Bernaldo Pardo Márquez, en su obra “Derecho Registral Inmobiliario en el Perú”, publicada en el año 1966, señalaba que, “la función del Registrador es considerada como la de un juez privativo, que tiene su radio de acción sobre los títulos que refieren actos y contratos inscribibles presentados para ser registrados”.

La calificación es un filtro por el que deben pasar los actos y contratos en forma previa a la inscripción de los derechos que de estos emanan. Calificar es examinar, es evaluar y es confrontar. Se examinan los documentos en su forma externa (aspecto formal). Se evalúan los derechos contenidos en el acto o contrato y su validez (aspecto sustantivo); y se confronta el título con los antecedentes que obran en el Registro. Bien señala Antonio Pau Pedrón, al referirse a la calificación, que “este control se desarrolla en una doble dirección: el documento que accede al Registro y la coherencia del documento con los antecedentes registrales”. Solo así se entiende el papel gravitante que desempeña el registrador en el proceso de calificación, ya que de ello dependerá si el derecho se inscribe o no.

La calificación es una actividad que se realiza aplicando la mayor parte de los principios registrales. Cabe destacar que, en realidad es en el proceso de calificación donde los principios registrales aplicables adquieren su verdadero significado, ya que le informan al registrador qué y cómo debe examinar y contrastar, a efectos de determinar si el título es o no inscribible. (p. 390)

Como podemos apreciar, el principio de legalidad se constituye en sede registral como parte de una función exclusiva e indelegable del registrador para calificar con rigurosidad (en atención a las disposiciones establecidas por nuestro ordenamiento jurídico) los títulos que pretenden ingresar al registro y generar seguridad jurídica con la publicidad de sus asientos.

Ahora bien, como sabemos cada título requiere ser calificado de forma distinta, esto en razón de que el título podría ser una escritura pública, formulario registral, mandato judicial o acto administrativo. La calificación debería ser la misma en todos los supuestos; sin embargo, en casos como mandatos judiciales ello no es así puesto que se establece un criterio distinto (precisado en el segundo párrafo del artículo 2011 del Código Civil), el mismo que no será materia de revisión en el presente trabajo.

2. MODIFICACIÓN AL ARTÍCULO 2011 DEL CÓDIGO CIVIL: ANTECEDENTES LEGISLATIVOS, CUADRO COMPARATIVO Y COMENTARIOS

Consideramos que el antecedente legislativo del principio de legalidad se encuentra en el Código Civil de 1936, regulado en aquel entonces en el artículo 1044. Posteriormente se estableció en el artículo 2011 de nuestro actual Código Civil de 1984, sufriendo la primera modificación mediante el Decreto Legislativo Nº 768, y la segunda mediante la Ley Nº 31309, Ley para la modernización y el fortalecimiento de los servicios de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos.

Para efectos didácticos se presenta el cuadro comparativo siguiente:

Como podemos apreciar y tal como lo indicamos en la introducción del presente trabajo, consideramos que no estamos propiamente ante una modificación del artículo, sino ante la adición de dos párrafos que la determina, de acuerdo al primero, como una norma jurídica declarativa y que, por consecuencia lleva consigo un principio, el principio pro-inscripción; y de acuerdo al segundo, se aprecia que se busca determinar el alcance de la calificación registral cuando se requiere el apoyo (informe técnico) del área de catastro de la zona registral respectiva.

Esta posición la sostenemos en razón de lo siguiente:

1. Respecto del primer párrafo incorporado (tercer párrafo del artículo 2011), cabe señalar que, mediante el CCVIII Pleno del Tribunal Registral, realizado en sesión ordinaria modalidad presencial los días 10 y 11 de abril de 2019, se aprobó el siguiente acuerdo: “El Tribunal Registral reenviará el título a primera instancia en el supuesto que resulte manifiesto que el registrador no efectuó calificación registral, sin perjuicio de la aplicación del principio pro-inscripción implícito en el artículo 31 del Reglamento General de los Registros Públicos y del principio de eficacia previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo General”.

Como vemos, el Tribunal Registral hace referencia al principio pro-inscripción que se encuentra implícito en el artículo 31 del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos. Por ello es que consideramos importante citar de forma literal el artículo referido a continuación:

La calificación registral es la evaluación integral de los títulos presentados al registro que tiene por objeto determinar la procedencia de su inscripción. Está a cargo del registrador y Tribunal Registral, en primera y en segunda instancia respectivamente, quienes actúan de manera independiente, personal e indelegable, en los términos y con los límites establecidos en este reglamento y en las demás normas registrales.

En el marco de la calificación registral, el registrador y el Tribunal Registral propiciarán y facilitarán las inscripciones de los títulos ingresados al registro.

(Lo resaltado es nuestro)

Por lo expuesto, advertimos que el tercer párrafo incorporado al artículo 2011 del Código Civil es similar al segundo párrafo del artículo 31 del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos, el mismo que, como ha indicado el Tribunal Registral en reiterados pronunciamientos, contiene de forma implícita el principio pro-inscripción, el cual significa que las instancias registrales deben, con ocasión de la calificación de un título, propiciar y facilitar su inscripción. De forma más extensa, Panay (2010), sostiene:

Así, se sostuvo que facilitar la inscripción de los títulos por el registrador público (sumado a la predictibilidad de sus decisiones y las del Tribunal Registral), constituye una de las condiciones para la inversión y el desarrollo económico de nuestro país. Esta aseveración implica que las actuaciones, orientadas a facilitar las inscripciones, se convierten en una suerte de necesidad para el desenvolvimiento económico; empero, de qué manera corresponde actuar para facilitar las inscripciones en el Registro. Básicamente, se respondió a la interrogante, señalándose lo siguiente: Si bien es cierto que la predictibilidad está sustentada en criterios adoptados con anterioridad para casos similares; también es cierto que, dichos criterios podrán cambiar siempre que propicie la inscripción.

Por consiguiente –para esta postura– si existe modificación del criterio que denegaba el acceso al Registro para obtener un criterio que propicia la inscripción, entonces se cumple la condición de facilitar la inscripción de los títulos. (pp. 2067-2094)

(Lo resaltado es nuestro)

En ese sentido, podemos sostener que no podría haber observaciones registrales basadas en pronunciamientos del Tribunal Registral, esto por cuanto el principio implícito pro-inscripción (criterio que se maneja) es que dichos pronunciamientos sean utilizados para propiciar inscripción (en favor del administrado) y no observación (en contra del administrado). Incluso se considera factible no aplicar un criterio determinado (en primera o segunda instancia) con tal de que se pueda propiciar la inscripción, salvo que nos encontremos frente a un precedente de observancia obligatoria.

Cabe indicar que el Tribunal Registral también hace mención al principio de eficacia contenido en la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, el cual se encuentra referido a la prevalencia de la finalidad del acto procedimental sobre aquellos formalismos que no inciden en la validez, no son importantes en la decisión final, no disminuyen las garantías del procedimiento ni causan indefensión a los administrados.

2. Respecto del segundo párrafo incorporado (cuarto párrafo del artículo 2011), advertimos que se encuentra referido de forma exclusiva al Registro de Predios, el cual contará de ser necesario con el apoyo del área encargada del manejo de las bases gráficas registrales, esto es, el informe técnico del área de catastro de la zona registral respectiva, lo que no implica la sustitución de funciones.

Al respecto, corresponde precisar que lo indicado en la modificación contiene lo previsto en el segundo y tercer párrafo del artículo 11 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios de la Sunarp, el mismo que señala lo siguiente:

Artículo 11.- Informes de las áreas de catastro de la Sunarp

Los títulos en virtud de los cuales se solicita la inscripción de un acto o derecho que importe la incorporación de un predio al Registro o su modificación física, se inscribirán previo informe técnico del área de Catastro. La Sunarp podrá determinar los casos de modificación física que no requieran dicho informe, en atención a la capacidad operativa de las áreas de catastro.

El área de catastro verificará los datos técnicos del plano presentado, de conformidad con la normativa vigente sobre la materia, emitiendo un informe referido a aspectos estrictamente técnicos donde se determine la existencia o no de superposición de partidas, así como otros aspectos relevantes, si los hubiere. Dicho informe se realizará sobre la base de la información gráfica con la que cuente el área de catastro, actualizada a la fecha de emisión del informe técnico, bajo responsabilidad.

El informe del área de catastro es vinculante para el registrador. En su caso, en la esquela de observación o tacha se consignará únicamente los defectos u obstáculos técnicos advertidos por el área de catastro. No obstante, el registrador no tomará en cuenta aspectos contenidos en el informe de catastro que no se ciñan a lo establecido en el párrafo anterior.

Inscritos los actos a que se refiere el primer párrafo, haya o no mediado informe técnico, se comunicará al área de catastro a fin de que esta actualice su base de datos.

De otro lado, hemos creído conveniente precisar lo señalado en el X Pleno del Tribunal Registral, realizado los días 8 y 9 de abril de 2005, en donde se aprobó el siguiente precedente de observancia obligatoria:

ALCANCES DEL CARÁCTER VINCULANTE DEL INFORME EMITIDO POR EL ÁREA DE CATASTRO

“El informe del área de catastro es vinculante para el registrador, siempre que se refiera a aspectos estrictamente técnicos. El registrador debe distinguir en su contenido los aspectos técnicos que sí lo vinculan, y otros aspectos de aplicación e interpretación de normas jurídicas, que no le competen a dicha área, sino de manera indelegable y exclusiva al registrador público”.

Criterio adoptado en las Resoluciones Nº 130-2004-SUNARP-TR-A del 05/08/2004, Nº 165-2004-SUNARP-TR-A del 30/09/2004 y Nº 017-2005- SUNARPTR-A del 28/01/2005.

(Lo resaltado es nuestro)

Para explicar mejor los fundamentos que sustentaron la aprobación de dicho criterio creemos conveniente citar de forma literal parte del contenido de la Resolución del Tribunal Registral Nº 1045-2021-SUNARP-TR de fecha 19 de julio de 2021 (la cual hace referencia a la Resolución Nº 130-2004-SUNARP-TR-A de fecha 5 de agosto de 2004), en el sentido siguiente:

El sustrato de la función registral es la seguridad jurídica, el logro de este objetivo no podía ser el fruto del trabajo aislado de la calificación de los títulos en base a la letra contenido en ellos, sobre todo en el Registro de Predios en donde la interrelación de las diversas ramas de la ciencia vienen influenciando cada vez más en las decisiones registrales emitidas por los registradores públicos, constituyéndose en elementos esenciales para que estos funcionarios puedan en su momento tomar decisiones de naturaleza registral.

El área de catastro coadyuva con la función calificadora de los títulos al ser concebida como aquella unidad orgánica encargada de prestar apoyo técnico en materia gráfica a las instancias registrales, realizando labores de conservación, actualización, modificación y mantenimiento de la Base Gráfica Registral. Por tanto, el carácter vinculante de sus informes implica que estos obligan al registrador público a su observancia en las decisiones registrales que emita, siempre que cumpla con los siguientes requisitos:

a) Competencia, esto es, ser emitido por el Área de Catastro de la Zona Registral respectiva.

b) Contenido, es decir, que se refiera a datos técnicos de los planos y memoria descriptiva presentados.

c) Relevancia, es decir, que guarde relación de causalidad de tal forma que sin su existencia no sea posible realizar la calificación del título presentado.

Entonces, de acuerdo al precedente, el informe emitido por el Área de Catastro resulta vinculante para el registrador, siempre que se refiera a aspectos estrictamente técnicos. En ese sentido, el registrador a cargo de la calificación debe distinguir en el informe los aspectos técnicos de los jurídicos, por lo que este solo puede dar lugar a una observación cuando los aspectos técnicos constituyan un impedimento para la inscripción de los datos físicos del predio.

(Lo resaltado es nuestro)

De lo expuesto, advertimos la intención del legislador en precisar que, dentro de los alcances de la calificación del registrador, se puede contar con el informe técnico del área de catastro (que presta apoyo), lo cual no implica una sustitución de su competencia, puesto que esta es una función exclusiva. En ese mismo sentido, el profesor sanmarquino Oscar Huerta (2021) precisa: “la vinculación es en el campo técnico, pero no en el aspecto jurídico, toda vez que dicha labor le corresponde al registrador y en su caso al abogado certificador” (p. 176).

Conclusiones

1. Con la modificación del artículo 2011 del Código Civil, podemos decir que adicionalmente al principio de legalidad y rogación, el mismo contiene un principio implícito, el de pro-inscripción.

2. La modificación estudiada debe considerarse positiva, sabemos que ningún código del mundo es perfecto; sin embargo, debemos rescatar que la intención del legislador en juntar al principio de legalidad con el de pro-inscripción, conduce a garantizar seguridad en el tráfico jurídico.

3. En un sistema como el nuestro en donde los asientos se presumen ciertos y producen todos sus efectos (principio de legitimación, artículo 2013 del Código Civil), resulta coherente una rigurosa calificación de los títulos presentados al registro, pues, de lo contrario, los asientos registrales serían herramientas de engaño al administrado, se favorecería el fraude y se generarían nuevos conflictos.

4. Ha sido importante (sobre todo para los administrados) que se plasme en una norma con rango de ley la función registral de propiciar y facilitar la inscripción, así como de distinguir entre la labor técnica y jurídica dentro de la calificación exclusivamente dirigida por el registrador, esto último con la finalidad de enfatizar de que se puede contar con el apoyo del área de catastro dentro de la calificación registral.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Huerta Ayala, O. A. (2021). La inscripción registral: Saneamiento de predios (1ª ed.). Lima: Editora y Librería Jurídica Grijley E.I.R.L.

Lacruz Berdejo, J. L. (2011). Derecho inmobiliario registral. Navarra: Aranzadi.

Manzano Solano, A. y Manzano Fernández, M. (2008). Instituciones de Derecho Registral Inmobiliario. Madrid: San José.

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Panay Cuya, M. A. (2011). Propiciar y facilitar las inscripciones en el procedimiento registral peruano. Revista Crítica de Derecho Inmobiliario (726). Lima: Editorial Colegio de Registradores de la Propiedad.

Recuperado de: https://vlex.es/vid/propiciar-facilitar-inscripciones-peruano-317471854

Torres Vásquez, A. (2016). Código Civil. (8ª ed., T. V). Lima: Idemsa.

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* Abogado por la Universidad Inca Garcilaso de la Vega, con maestría en Derecho Civil por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Miembro del Taller de Derecho Registral (Tader). Abogado en la Coordinación de Propiedad Inmueble de la Zona Registral Nº IX - Lima. Ex abogado del Tribunal Registral de la Sunarp.