Los autores comentan las recientes modificaciones al TUO del Reglamento General de los Registros Públicos efectuadas mediante la Resolución N° 146-2020-SUNARP-SN, en lo relacionado a la institución de la suspensión de títulos. Describen los cambios incorporados con el fin de analizar el impacto que tendrá la norma en la calificación registral, y si cumplirá con el objetivo de optimizar el procedimiento. Así, expresan su posición sobre si todo ello realmente propiciará la celeridad de los plazos, sin dejar de lado la seguridad jurídica que debe otorgar siempre el Registro.

MARCO NORMATIVO

Código Civil: arts. 2016 y 2017.

TUO del Reglamento General de los Registros Públicos, Resolución N° 126-2012-SUNARP-SN (19/05/2012): arts. 26, 29, 47 y 164.

PALABRAS CLAVE: Procedimiento registral / Suspensión de títulos / Principio de prioridad / Calificación registral / Inscripción registral

Recibido : 05/05/2021

Aprobado : 18/05/2021

Introducción

Mediante Resolución del Superintendente Nacional de los Registros Públicos N° 146-2020-SUNARP-SN de fecha 14 de octubre del 2020, se procedió a modificar varios artículos del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos. La citada modificación se concentra básicamente en el objetivo de actualizar y optimizar el procedimiento registral, es por ello que, en su mayoría, aborda la figura de la suspensión de títulos.

En el presente trabajo, desarrollaremos las modificaciones efectuadas a los artículos 26, 29, 47 y 164 del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos, así como también la incorporación del artículo 29-A referido a la suspensión, todo ello con el fin de explicar los términos modificados y analizar su impacto en la práctica registral.

Antes de iniciar con el comentario correspondiente respecto de los artículos señalados en el párrafo anterior, procederemos a definir algunos conceptos básicos para entender el sentido de la norma; luego de ello, comentaremos los problemas suscitados como consecuencia de una excesiva aplicación de la suspensión en el procedimiento registral, motivo de la reforma.

I. Instituciones del procedimiento registral

Con el fin de lograr un mejor desarrollo del presente tema, consideramos oportuno esbozar algunos conceptos básicos respecto a las instituciones del procedimiento registral ligados a la modificación de la norma objeto de comentario.

1. El procedimiento registral

El procedimiento registral es el conjunto de actuaciones que están encaminadas a lograr la inscripción de un título. Inicia con presentación de la documentación que contiene el acto o derecho materia de rogatoria (principio de rogación). Se encuentra integrado por varias etapas, siendo la más importante la calificación registral.

Así, el título presentado con la finalidad de lograr su inscripción, es sometido a un examen minucioso por parte del registrador público, el cual puede resolver de dos formas generales: La primera es que acceda a lo solicitado mediante la inscripción del título, o en el caso de falta de pago del mayor derecho, efectuará la liquidación correspondiente; la segunda, es que deniegue la inscripción con la formulación de la observación correspondiente, en caso de adolecer de defectos subsanables; o, denegando de forma definitiva la rogatoria, mediante la tacha sustantiva del título, por adolecer de defectos insubsanables que determinan su improcedencia.

Es importante indicar también que, respecto a los pronunciamientos emitidos por el registrador en primera instancia, procede interponer recurso de apelación ante el Tribunal Registral, que constituye la segunda y última instancia registral, el cual realiza una segunda calificación del título apelado respecto de los puntos impugnados, pudiendo ser uno de estos puntos la decisión del registrador de suspender un título.

2. La suspensión de títulos

Por su parte, la suspensión es una herramienta utilizada en el procedimiento registral para evitar la inscripción de títulos incompatibles entre sí con asientos de presentación vigentes. Igualmente, la norma extiende su aplicación cuando: i) se presente una reconstrucción de partida registral o de título archivado; ii) también para impedir la inscripción de títulos incompatibles con los actos que han sido reservados a través del bloqueo mientras dure su vigencia; iii) cuando exista en la partida registral una anotación de bloqueo por presunta falsificación de documentos; iv) cuando existan consultas efectuadas por el registrador a efectos de verificar la autenticidad de documentos; y, v) en los demás casos previstos normativamente.

En consecuencia, se puede advertir que la suspensión consiste en diferir o detener los efectos de un título presentado con posterioridad a un título que ya se encuentra vigente y goza del principio de prioridad ante el Registro.

3. El principio de prioridad

En razón a lo señalado precedentemente, es necesario hacer hincapié en el principio de prioridad, un principio que rige desde el inicio del procedimiento registral y que tiene dos vertientes definidas por ley: la prioridad preferente y la prioridad excluyente.

La prioridad preferente establece las reglas del orden de preponderancia en el Registro, y lo podemos resumir claramente en la siguiente frase “primero en el tiempo, primero en el derecho”. Es decir, que la preferencia de los derechos y los efectos de los actos inscritos se encuentran en relación a la presentación con más antelación ante el Registro, ya que todos los efectos se retrotraen a la fecha del asiento de presentación.

Por su parte, la prioridad excluyente establece las reglas del acceso al Registro, en tanto que impide la inscripción de actos o derechos que sean incompatibles con un título presentado con anterioridad que ya conste inscrito o se encuentre pendiente de inscripción.

II. Fundamentos de la reforma en cuanto a la suspensión de títulos en el procedimiento registral

En lo concerniente a la suspensión de un título, la mala praxis ha ocasionado problemas que afectan al dinamismo del procedimiento registral, ya que en algunos casos se aplicaba en supuestos que no lo ameritaban y, en otros casos, se procedía inicialmente con la suspensión sin indicar los defectos subsanables de los que adolecía el título, reservándose la calificación integral del mismo hasta que se inscriba o concluya la vigencia del asiento de presentación del título primigenio.

Todo ello retrasaba la inscripción de los títulos posteriores, al punto de que hoy en día existen en el Registro títulos vigentes que se presentaron muchos años atrás y que no logran aún acceder a la inscripción o siquiera a una calificación integral, por encontrarse suspendidos.

Es por ello que se advierte la necesidad de una mejor regulación de los supuestos que ameritan la aplicación de la suspensión y del cómputo preciso de su inicio y conclusión, a efectos de que no se extienda indebidamente la vigencia del asiento de presentación de los títulos.

En ese sentido, es de suma importancia analizar si, con la modificación introducida, la aplicación generalizada de la suspensión dejará de tener efectos negativos en el procedimiento registral, pues debe prevalecer el verdadero rol que debe cumplir la institución en la suspensión de títulos, la cual no debe ser usada como un elemento de solución ante la ausencia o falta de diligencia en el procedimiento de la calificación registral.

III. Comentarios a la modificación del TUO respecto a la suspensión y su implicancia en el procedimiento registral

A partir de las disposiciones que se citan a continuación, se pasará a desarrollar el comentario respectivo, haciendo hincapié en los temas más relevantes de cada modificación efectuada:

1. Artículo 26 del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos

Como es de apreciarse, el artículo en mención materializa el principio de prioridad excluyente. Al respecto debemos señalar que la modificación materia de comentario realmente no ha agregado ningún cambio sustancial; únicamente ha pasado de tener una acepción negativa a una positiva.

En la redacción anterior, comenzaba con prohibir la inscripción de títulos incompatibles mientras dure la vigencia del asiento de presentación del título presentado en primer lugar. Actualmente, se concentra en señalar que sí es posible la inscripción de títulos posteriores aun cuando se encuentre vigente un asiento de presentación anterior, siempre y cuando no sean incompatibles entre sí.

Con ello, se trata de evitar que se suspendan los títulos simplemente por su presentación posterior, cuando en muchos casos no son incompatibles con el presentado en primer lugar.

2. Artículo 29 del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos

Podemos advertir que la modificación al artículo citado se ha enfocado en precisar el término de la suspensión en los casos en los que la redacción anterior no lo especificaba.

En primer lugar, se ha modificado el literal a) para precisar el término de la suspensión, cuando se da el supuesto de títulos con asiento de presentación vigentes e incompatibles entre sí. En este caso, señala el ítem a.1, la suspensión del título presentado con posterioridad concluye con la inscripción o la caducidad del asiento de presentación del título anterior. Cabe señalar que, de inscribirse el título anterior, al ser incompatible el título cuya suspensión concluyó, deberá procederse a la tacha respectiva del mismo, pues la incompatibilidad determina su improcedencia. Caso contrario, si caduca el asiento de presentación anterior, el título posterior podría acceder a la inscripción siempre y cuando no tenga ningún defecto, o se haya cumplido con la subsanación correspondiente.

Este supuesto de conclusión de la suspensión ya se encontraba previsto en la redacción anterior del artículo. Con la modificación, lo que se ha hecho es sistematizarlo, otorgándole un ítem individual, para agregar más supuestos.

Los ítems a.2 y a.3 precisan el término de la suspensión en los casos de títulos que hayan sido elevados a la segunda instancia registral.

En el caso del ítem a.2, la norma nos remite al primer y segundo párrafo del artículo 162, pues este nos señala los plazos con los que cuenta el usuario cuando el Tribunal Registral confirma la observación u observaciones advertidas por el registrador o en el caso que formule nuevas observaciones subsanables y cuando efectúe la liquidación del mayor derecho. Aquí la suspensión concluye cuando han transcurrido dichos plazos sin haberse cumplido con subsanar o efectuar el pago del mayor derecho liquidado.

En el ítem a.3 precisa el término de la suspensión en dos supuestos: El primero, cuando el Tribunal Registral declara inadmisible o improcedente el recurso de apelación, y el segundo, cuando confirme la tacha materia de apelación o la observación formulada por el registrador, en el caso de una segunda apelación. En ambos supuestos, la suspensión concluye transcurridos dos días hábiles de expedida la resolución por el Tribunal Registral.

Consideramos que es importante precisar los plazos para el término de la suspensión en los casos de los títulos que han sido elevados en consulta al Tribunal Registral, ya que, en la práctica, una vez que el título regresaba a la primera instancia, muchas veces se extendía por más días el plazo de suspensión, pues no existía dispositivo legal que lo precise. Únicamente se tomaba como referencia los plazos que otorgaba el artículo 162, a efectos de mantener vigente el asiento de presentación con el fin de que el usuario pudiera efectuar las subsanaciones o pagos correspondientes, lo que muchas veces extendía en demasía la vigencia del asiento de presentación de los títulos apelados, retrasando la inscripción de los títulos posteriores.

En segundo lugar, se ha modificado el literal f del artículo 29 del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos para precisar uno de los supuestos en los que procede la suspensión del título y para agregar el término de la misma.

En este supuesto, continúa la aplicación de la suspensión en el caso que exista un bloqueo por presunta falsificación de documentos; no obstante, se ha modificado el texto en cuanto al supuesto de que existan consultas efectuadas por el registrador.

Podemos advertir que anteriormente se precisaba el supuesto de la consulta en los casos de levantamiento de inmovilización temporal del bien y otros supuestos regulados en directivas expedidas por la Sunarp, y ahora se ha redactado de forma generalizada, abarcando cualquier consulta prevista normativamente e incluso las consultas efectuadas para verificar la autenticidad de los documentos presentados, operando la suspensión mientras se encuentre pendiente la respuesta.

Asimismo, se ha disgregado en dos ítems el momento de la conclusión del plazo de la suspensión:

Ítem f.1: En el supuesto de la existencia de una anotación de bloqueo por presunta falsificación de documentos, la suspensión concluye con la caducidad de dicha anotación.

Ítem f.2: En el segundo supuesto, la suspensión concluye con la respuesta a la consulta o requerimiento efectuado; y, de no recibir respuesta alguna, la suspensión concluye con el término del plazo establecido por la norma si la hubiere y si no, con el transcurso de veinte días contados desde la remisión de los oficios correspondientes.

Consideramos de gran importancia lo establecido en el ítem f.2, toda vez que, en múltiples ocasiones, el registrador efectuaba consultas sobre la autenticidad de los documentos presentados al Registro y, si por alguna circunstancia la respuesta tardaba más de lo esperado, sin la aplicación de la suspensión, la vigencia del asiento de presentación caducaba, con lo cual se procedía a efectuar la tacha del título en consulta, perjudicando con ello a los administrados. Con la citada modificación, no se volverá a repetir dicho perjuicio.

3. Artículo 29-A del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos

El artículo 29-A ha sido incorporado al TUO del Reglamento General de los Registros Públicos, y en él se ha precisado el momento en el cual inicia la suspensión de un título en cada caso particular.

Así, por un lado, nos señala que cuando se encuentre pendiente el procedimiento de reconstrucción de la partida registral o el procedimiento de reconstrucción de título archivado, exista una anotación de bloqueo por presunta falsificación de documentos, existan consultas efectuadas por el registrador en los casos previstos normativamente y a efectos de verificar la autenticidad de documentos, el inicio de la suspensión se dará desde la comunicación que efectúe el registrador a través de la esquela correspondiente, la cual también contendrá los defectos subsanables que pudieran existir. La norma señala, adicionalmente, que durante este tiempo se podrá admitir el reingreso correspondiente.

Por otro lado, la norma nos señala que cuando no se pueda inscribir o anotar preventivamente un título incompatible con uno anterior, un título incompatible con otro cuya prioridad fue reservada a través del bloqueo o un título incompatible con el derecho de propiedad anotado preventivamente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 del Reglamento de Saneamiento del Tracto Registral Interrumpido en los Registros Jurídicos de Bienes Muebles; el inicio de la suspensión se dará desde la comunicación que efectúe el registrador a través de la esquela correspondiente, siempre y cuando el título no adolezca de defectos y la única circunstancia que impida su inscripción sea la existencia de un título pendiente, bloqueo o anotación de derecho de propiedad incompatibles, o el pago de los derechos registrales correspondientes.

Este punto es de vital importancia en razón a que, anteriormente, todos los títulos que eran materia de suspensión por estar inmersos en alguno de los supuestos señalados en el artículo 29, tenían como fecha de inicio el día en que el registrador comunicaba las observaciones formuladas junto con la causal de suspensión, mediante la expedición de la esquela correspondiente; sin embargo, con la modificación introducida, y en los casos específicos previstos en los incisos a), d) y e) del artículo 29 vigente, la suspensión solo iniciará cuando el título no adolezca de ningún defecto.

En el caso que exista algún defecto subsanable en los supuestos señalados en el párrafo anterior, el registrador emitirá la esquela de observación donde indicará los defectos advertidos y dejará constancia de la causal de suspensión existente, pero sin proceder a suspender el plazo de la vigencia del asiento de presentación del título materia de calificación.

Como es de apreciarse, esta modificación reducirá en gran medida el plazo de la vigencia del asiento de presentación de los títulos que se encuentran inmersos en alguna causal de suspensión prevista en los incisos a), d) y e) del artículo 29 vigente, ya que solo se procederá a aplicar la suspensión en el caso que el título se encuentre listo para efectuar la inscripción o liquidación del pago de mayor derecho, en este último caso con la indicación del monto a pagar en la esquela que declare la suspensión del título. De este modo, los títulos observados que no lleguen a subsanarse en el plazo reglamentario, llegarán a caducar en cuanto a su vigencia, y el procedimiento registral respecto a ellos concluirá con la respectiva tacha por caducidad del asiento de presentación. Con ello, los títulos presentados con posterioridad podrán inscribirse sin ningún problema, evitando un excesivo retraso, lo que anteriormente ocurría, pues al suspenderse los títulos desde un inicio, una vez desaparecida la causal de suspensión recién comenzaba a correr al plazo de vigencia del asiento de presentación.

Por último, la norma ha previsto que adicionalmente al derecho del presentante de solicitar la reconsideración de la suspensión mediante hoja de trámite, en el supuesto de los literales a), d), y e) del artículo 29 vigente, se podrá solicitar se revalúe la futura suspensión con el reingreso del título.

4. Artículo 47 del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos

Como podemos apreciar, el presente artículo ha tenido una modificación significativa, en razón que anteriormente señalaba que los títulos referidos a una misma partida registral debían extenderse en estricto orden de presentación; no obstante, con la modificación introducida, se ha suprimido este tenor, debido a que en la práctica era recurrente ampararse en el artículo en comentario para suspender los títulos presentados con posterioridad, sin analizar si cumplían con algún supuesto señalado como causal de suspensión.

Tal es así que, antes de la modificación, se daba lugar a que las partidas registrales tengan múltiples títulos pendientes, lo cual retrasaba el procedimiento registral, generando un obstáculo para el acceso al Registro de los títulos posteriores.

Con la modificación planteada únicamente es impedimento para la inscripción de un título presentado con posterioridad, que este sea incompatible con un título pendiente con asiento de presentación vigente, desapareciendo este impedimento con el transcurso de los plazos aludidos en los numerales a.2 y a.3 del literal a) del artículo 29. Todo ello con el fin de evitar suspender títulos innecesariamente.

En cuanto a los títulos conexos, su desarrollo ha sido trasladado al artículo 40-A, logrando con ello, una mejor sistematización de la norma.

5. Artículo 164 del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos

La modificación más importante al presente artículo está relacionada a la posibilidad de la inscripción de los títulos incompatibles mientras se encuentre vigente el asiento de presentación del título apelado que es susceptible de impugnación judicial.

Anteriormente, los títulos resueltos por el Tribunal Registral que denegaban su inscripción quedaban vigentes durante todo el tiempo que el usuario tenía para interponer la demanda contenciosa administrativa ante el Poder Judicial (tres meses) y quince días adicionales otorgados por la norma. Esto impedía que los títulos posteriores accedan a la inscripción prontamente, ya que la suspensión aplicada a los mismos se extendía por el citado plazo.

Con la modificación del artículo 164 del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos se da solución al problema citado precedentemente, ya que en estos casos los títulos posteriores podrán acceder a la inscripción en un menor tiempo, pues se indica que la vigencia del asiento de presentación no impide la inscripción de títulos ulteriores incompatibles, caso en el cual se deberá extender simultáneamente en el rubro de cargas y gravámenes una anotación que indica que dicha inscripción está supeditada a los efectos de la sentencia que ampare la demanda anotada dentro de tal plazo.

Asimismo, una vez anotada la demanda o vencido el plazo previsto normativamente para interponer la demanda contenciosa administrativa ante el Poder Judicial, más 15 días adicionales, se procederá a expedir la tacha correspondiente por haber caducado la vigencia del asiento de presentación. Aquí existen dos posibilidades:

La primera es que se logre anotar la demanda dentro del plazo de vigencia del asiento de presentación. En dicho supuesto, la inscripción de la futura sentencia se retrotraerá a la fecha de presentación del título materia de apelación, enervando los asientos inscritos con posterioridad a dicha fecha.

La segunda es que no se logre anotar la demanda dentro del plazo de la vigencia del asiento de presentación. En dicho supuesto, el registrador extenderá el asiento de levantamiento de la anotación de apelación y de la anotación extendida en el rubro de cargas y gravámenes indicada anteriormente.

Consideramos que pudo efectuarse una reforma adicional en cuanto a lo tratado en el presente artículo, ya que en muchos casos es imposible lograr una medida cautelar de anotación de demanda en tres meses y quince días con los que cuenta el usuario que presentó el título apelado para salvaguardar su derecho. Por ello, consideramos que debió ampliarse razonablemente el plazo para interponer la demanda contenciosa administrativa contra las resoluciones del Tribunal Registral que denieguen la inscripción, más aún cuando la extensión de dicho plazo no perjudicará al título presentado con posterioridad, pues durante ese plazo podrá acceder a la inscripción con la atingencia establecida, de acuerdo con la modificación en comentario.

Conclusiones

Luego del desarrollo efectuado, podemos advertir de manera general que las modificaciones introducidas al TUO del Reglamento General de los Registros Públicos, en cuanto a la institución de la suspensión, tienden a favorecer el dinamismo del procedimiento registral, pues apuntan a establecer la aplicación de la suspensión en casos estrictamente necesarios, sin dar lugar a imprecisiones.

Por consiguiente, la norma vigente no da lugar a que se aplique la suspensión de manera generalizada, sino que establece las pautas para la correcta aplicación de dicha institución, precisando el cómputo de su inicio, así como de su conclusión, a efectos de evitar que se extienda indebidamente la vigencia del asiento de presentación de un título ingresado al Registro.

En ese sentido, las reformas tienen como objetivo que los títulos pendientes de inscripción no retrasen la calificación de los títulos posteriores, pues establecen de forma clara que, durante la vigencia de un asiento de presentación anterior, sí pueden acceder a la inscripción títulos posteriores, siendo la única prohibición de la norma que el título posterior sea incompatible.

Como ya mencionamos, la reforma en comentario tiene como objeto otorgar una mayor fluidez al procedimiento registral, con el fin de evitar demoras innecesarias y lograr un ingreso al Registro de forma más rápida en el caso de títulos referentes a partidas registrales donde exista más de un título pendiente de inscripción; sin embargo, debemos de tener en cuenta que el Registro es una institución que tiene como principal función otorgar seguridad jurídica con la inscripción de actos y derechos, por tanto, se debe ser muy cuidadoso en no vulnerar de alguna forma derechos adquiridos por terceros que se puedan ver afectados por la inscripción de títulos posteriores, pese a tener la prioridad preferente.

Finalmente, recomendamos continuar con la búsqueda de un mejor servicio al ciudadano, no solo apuntando a la celeridad del procedimiento registral, sino principalmente velando por la protección de sus derechos, tanto de los que accedieron al Registro, como de los pendientes de inscripción, protegidos por el principio de prioridad en sus dos acepciones, con el principal objetivo de afianzar la seguridad jurídica, principal motor de los Registros Públicos.

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* Abogada por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, con estudios en la maestría en Derecho Civil y Comercial en la Universidad Privada San Juan Bautista. Técnico registral en el área de Propiedad Inmueble de la Sunarp y miembro del Taller de Derecho Registral de la referida institución.

** Abogado, con estudios de posgrado en la Maestría en Derecho Civil y Comercial de la Universidad Privada San Juan Bautista. Técnico registral en el área de Propiedad Inmueble de la Sunarp y miembro del Taller de Derecho Registral de la referida institución.