RESUMEN

El autor analiza cómo se ha aplicado e inaplicado el control difuso en la calificación registral luego de la emisión de las sentencias del Tribunal Constitucional recaídas en los Exp. Nºs. 03741-2004-AA/TC y 04293-2012-PA/TC. Así, revisa cuáles han sido los diversos criterios que ha manejado el Tribunal Registral acerca del control de legalidad antes y después de la emisión de dichos pronunciamientos constitucionales y detalla cuál es el criterio actual sobre el particular.

MARCO NORMATIVO

Constitución Política del Perú: arts. 51 y 138.

PALABRAS CLAVE: Control difuso / Tribunal Registral / Inscripción / Precedente

Recibido : 28/03/2020

Aprobado : 09/06/2020

Preámbulo

La problemática que se desarrollará en el presente artículo está referida a la aplicación del control difuso y control de legalidad de los tribunales administrativos, específicamente del Tribunal Registral, sobre la normativa de inferior jerarquía. Para ello, se analizarán las sentencias del Tribunal Constitucional del caso Salazar Yarlenque y la recaída en el Exp. Nº 04293-2012-PA/TC.

Este análisis tendrá presente la importancia de dicho control, a fin de mantener la armonía en todo el ordenamiento jurídico de acuerdo a la Constitución Política del Perú. Asimismo, es importante una reflexión sobre la materia para determinar el alcance de los tribunales administrativos y la relación que puedan tener con el artículo 138 de la Constitución.

Aplicaremos para la descripción del presente tópico el método deductivo, partiendo desde lo general hasta llegar a lo especifico, es decir arribando a la postura que finalmente ha establecido a lo largo del tiempo el Tribunal Registral.

I. ¿Qué es el control difuso?

Para poder entender de manera clara el presente tema es necesario preguntarnos qué es el control difuso. Pues no es más que aquella facultad constitucional que reviste a aquellos órganos jurisdiccionales cuya finalidad es dar prevalencia a las normas constitucionales frente a aquella infraconstitucional.

Este tipo de control de constitucionalidad de corte norteamericano ha sido adoptado por varias legislaciones latinoamericanas, como la mexicana, boliviana, venezolana, colombiana, hondureña, ecuatoriana, así como el sistema peruano. Sin embargo, ha de mencionarse que el nuestro ha adoptado una suerte de sistema mixto desde la entrada en vigencia de la Constitución Política del año 1979, conformado por el control difuso y el concentrado.

Ahora, es importante señalar lo estipulado en nuestra actual Carta Magna, pues de acuerdo a lo establecido en el artículo 51: “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado”.

Asimismo, en el segundo párrafo del artículo 138 de la Constitución se señala que: “En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda norma de rango inferior”.

Ante esto queda claro el rango normativo y la inaplicación de una norma infraconstitucional frente a la Constitución Política. Por lo que, de la interpretación literal u objetiva de la normativa señalada, a priori, se determina que el control difuso es una función propia de los jueces y es ahí donde entra en discusión si es también una facultad de los diversos órganos estatales, pertenecientes a la Administración Pública de carácter no jurisdiccional.

II. El precedente del Tribunal Constitucional (Expediente Nº 03741-2004-AA/TC)

La resolución emitida por el Tribunal Constitucional, denominada caso Salazar Yarlenque, puso en el tapete la discusión respecto a la aplicación del control difuso y de legalidad por parte de la Administración Pública (principalmente por los tribunales administrativos).

En el caso materia de autos, la autoridad administrativa tributaria (Municipalidad Distrital de Surquillo) impuso una multa sobre la cual el administrado interpuso un recurso impugnatorio; sin embargo, dicha entidad no admitió esta por la falta de pago de la tasa correspondiente, de acuerdo al TUPA de la municipalidad. Ante ello, el administrado presentó demanda de amparo.

Luego, el Sexagésimo Tercer Juzgado Civil de Lima declaró infundada la pretensión del administrado, reafirmando lo señalado líneas arriba. Y es allí donde entra a tallar el análisis realizado por el Tribunal Constitucional.

El Colegiado señaló que las instancias anteriores, tanto judiciales como administrativas, no tuvieron en cuenta la dimensión constitucional del asunto, pues únicamente –según el TC– se limitaron a la verificación del cumplimiento de normas infraconstitucionales.

Un aspecto relevante dentro de este desarrollo se establece en el fundamento cinco de la sentencia, que señala lo siguiente: “Un razonamiento en este sentido obliga a este Tribunal a hacer algunas precisiones previas. En primer lugar, se debe recordar que tanto los jueces ordinarios como los jueces constitucionales tienen la obligación de verificar si los actos de la Administración pública, que tienen como sustento una ley, son conformes a los valores superiores, los principios constitucionales y los derechos fundamentales que la Constitución consagra. Este deber, como es evidente, implica una labor que no solo se realiza en el marco de un proceso de inconstitucionalidad (previsto en el artículo 200, inciso 4, de la Constitución), sino también en todo proceso ordinario y constitucional a través del control difuso (artículo 138)”^[1].

En adición, el Tribunal Constitucional señaló que el control difuso no es solo una función del Poder Judicial o del Órgano Constitucional, sino también alcanza a la Administración Pública. Por lo que esta –la Administración Pública en general– se encuentra sometida a la Carta Magna, para que posteriormente se aplique la legalidad (denominado ello control de legalidad), concordante con lo señalado en el artículo 51 de la Constitución.

Por lo que, en aplicación al artículo IV del Título Preliminar de la Ley N° 27444, el denominado “principio de legalidad” no debe ser entendido únicamente como un dispositivo de cumplimiento de la ley de la materia, sino que también trae implícito el espíritu de la jerarquía normativa, estando en el máximo escalafón la Constitución Política.

Por ello, el Tribunal Constitucional vio la necesidad de establecer como criterio vinculante que la Administración Pública, mediante sus tribunales, se encuentra en la obligación no solo de hacer prevalecer la Constitución sino también de aplicar el control difuso.

III. Expediente Nº 04293-2012-PA/TC

Posteriormente, el criterio establecido mediante el anterior precedente vinculante constitucional (STC Exp. Nº 03741-2004-AA/TC) da un giro, por lo que nuevamente entra en discusión si son competentes los tribunales administrativos para la aplicación del control difuso, como se desarrollará a continuación.

El 18 de marzo de 2014 fue expedida la sentencia del Tribunal Constitucional bajo Exp. Nº 04293-2012-PA/TC referente a un proceso de amparo, interpuesto por el consorcio Requena al declararse improcedente la demanda planteada ante la Sala Mixta de la Corte Superior de Justicia de Loreto. La demanda de amparo había sido interpuesta contra la Primera Sala del Tribunal de Contrataciones del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), debido a que esta sala administrativa declaró infundado un recurso administrativo de apelación sobre una propuesta técnica en licitación pública.

El meollo del asunto es que el administrado señaló que la Primera Sala del Tribunal de Contrataciones del OSCE vulneró “su derecho constitucional a la propiedad, a la tutela procesal efectiva, al debido proceso, a la motivación, a la igualdad ante la ley, a contratar con fines lícitos a la racionalidad y proporcionalidad, así como al principio de congruencia”^[2], en la medida en que dicho tribunal administrativo incorporó un punto no observado anteriormente en la primera instancia administrativa, referido a los requisitos del gerente de obras.

Por otro lado, el procurador público de la OSCE señaló que el proceso de amparo es un proceso residual, y que se aplicó de forma debida el principio de congruencia de acuerdo a lo establecido en el artículo 5 de la Ley Nº 27444, que otorga la facultad a los órganos de la administración para poder incorporar cuestiones tanto de hecho como de derecho no mencionadas –bien sea por instancias inferiores–.

Al resolver el caso, el Tribunal Constitucional estableció que los órganos o tribunales administrativos no ejercen función jurisdiccional ni pertenecen al Poder Judicial, por lo que no tienen la facultad de ejercer control difuso. Así, se señala que “(…) permitir que los tribunales administrativos u órganos colegiados realicen control de difuso de constitucionalidad, afecta el sistema de control dual de jurisdicción constitucional establecido en la Constitución y reservado para el Poder Judicial y/o el Tribunal Constitucional, según corresponda, conforme a los artículos 138 y 201 de la Constitución, respectivamente. En ese sentido, incluso afecta al principio de división de poderes, dado que se permite que un tribunal administrativo, que forma parte del Poder Ejecutivo, controle las normas dictadas por el Poder Legislativo, lo que, conforme a la Constitución, solo puede ocurrir en un proceso jurisdiccional y no en uno de naturaleza administrativa”^[3].

Por lo que, en conclusión, el TC dejó sin efecto el precedente vinculante expedido mediante la sentencia recaída en el Exp. Nº 03741-2004-AA/TC, al señalar que conceder facultades a los tribunales administrativos para ejercer el control difuso lleva a quebrar el equilibrio entre democracia y constitucionalismo (fundamento 35).

Finalmente, aclara el mismo tribunal, en el fundamento 36, lo siguiente:

“(…) no se trata de que la Administración Pública pueda actuar sin ningún límite y únicamente teniendo como tal a la ley, como tradicionalmente ha ocurrido, sino, que su actuación debe enmarcarse en el contexto de un Estado de derecho (artículo 3, Constitución), y está condicionada en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitución, los principios constitucionales y, en particular, a la observancia de los derechos fundamentales. Aún a riesgo de ser redundantes, debe resaltarse el sometimiento de la Administración Pública a la Constitución; esto es, la obligatoriedad de respetar durante la tramitación de los procedimientos administrativos tanto los derechos fundamentales como las garantías procesales correspondientes (derecho al debido proceso, derecho de defensa, etc.) así como de los principios constitucionales que lo conforman (legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad, etc.)”^[4].

IV. ¿Inaplicación del control difuso en el procedimiento registral?

Después de haber desarrollado de manera breve estos dos pronunciamientos del Tribunal Constitucional, en el que el último deja sin el efecto el precedente fijado en el anterior, queda claro que el control difuso es una potestad propia de los órganos que ejercen justicia en el país, es decir aquellos pertenecientes al Poder Judicial –con facultad jurisdiccional– y/o del Tribunal Constitucional.

Por lo que cabe hacernos la siguiente pregunta: ¿los tribunales correspondientes a la Sunarp pueden o no aplicar el control difuso y/o control de legalidad?

En principio, no se puede tomar a la ligera el hecho de que en el Registro no exista una suerte de control constitucional respecto a la calificación de títulos o emisión de publicidad, pues sería pecar en exceso, ya que, si bien en la actualidad esta facultad es plena de los órganos jurisdiccionales ajenos al Poder Ejecutivo, concordamos plenamente con lo mencionado anteriormente en el fundamento 36 del Exp. Nº 04293-2012-PA/TC, pues el Registro en la actuación de sus funciones en teoría actúa acorde a la Constitución y normativa infraconstitucional, dentro del marco del Estado de Derecho.

Líneas abajo se citarán algunas de las resoluciones más relevantes para el presente caso. Pasaremos primero por aquellas expedidas durante la vigencia del precedente fijado por la sentencia del Exp. Nº 03741-2004-AA/TC, como también aquellas posteriores a la sentencia recaída en el Exp. N° 04293-2012-PA/TC.

Por otro lado, a manera de antecedente, a nivel registral debemos recordar que fue emitida la Directiva Nº 009-2003-SUNARP/SN, que regulaba la inscripción de resoluciones que expedía la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales, en aplicación a lo dispuesto por la primera disposición complementaria de la Ley Nº 27333; señalándose en sus considerandos que: “(…) las resoluciones que emita con efectos registrales deben ser tramitadas ante los Registros Públicos, no siendo admisible su observación y/o tacha invocando el control difuso administrativo”.

Más aún, esta directiva hace énfasis en lo siguiente: “En el artículo 138 de la Constitución Política de 1993 se establece que, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces deben preferir la primera. En el mismo sentido, además se dispone que los jueces deben preferir la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior. Ambas disposiciones constitucionales recogen el denominado ʻcontrol difuso jurisdiccionalʼ, que le está conferido exclusivamente a los jueces para la aplicabilidad de las leyes en un determinado proceso judicial”.

De lo que se concluye que, en el sistema administrativo, del cual forman parte los Registros Públicos, no se regula específicamente la aplicación del control difuso, esto es, que se permita se dejen sin efecto alguno leyes o normas de menor rango, como lo haría el órgano jurisdiccional.

Posteriormente a la emisión de esta directiva, se llevó a cabo el XXII Pleno del Tribunal Registral, los días 18, 19 y 20 de diciembre de 2006, acordándose mediante acuerdo plenario que: “Inaplicación de normas: Para inaplicar normas con rango inferior a la ley se requiere la aprobación del Pleno del Tribunal Registral”.

Sin embargo, este último criterio entró en desuso debido a la entrada en vigencia de la sentencia del Tribunal Constitucional Nº 04293-2012-PA/TC del 18 de marzo de 2014, como ya fuera desarrollado en acápites anteriores.

Para ahondar en el presente tema es menester verificar qué nos determina la casuística, y cuáles son los diferentes criterios que ha adoptado el Tribunal Registral hasta la actualidad, como se desarrolla en el siguiente ítem.

V. ¿Qué nos señala el Tribunal Registral?

El Tribunal Registral ha resuelto determinados supuestos, en los cuales como se verá líneas abajo, adoptó el criterio establecido por el extinto precedente Salazar Yarlenque, para luego cambiar de óptica por la sentencia del Tribunal Constitucional que resolvió el caso Consorcio Requena (Exp. Nº 03741-2004-AA/TC).

Así, por ejemplo:

- Res. Nº 557-2004-SUNARP-TR-L del 17/09/2004

CONTROL DIFUSO: “La denegatoria de inscripción no debe sustentarse en el control difuso de las normas ya que el Registrador Público no es competente para efectuar tal análisis, en tanto dicha facultad se encuentra reservada para los jueces, conforme lo establece el artículo 138 de la Constitución Política del Perú”^[5].

Dicha resolución es de carácter restrictivo y señala que el art. 138 de nuestra Constitución establece que tal atribución de control difuso es únicamente de carácter jurisdiccional (es decir reservado para los jueces), más no del registrador –como órgano administrativo–.

- Res. Nº 269-2005-SUNARP-TR-L del 13/05/2005

IMPROCEDENCIA DEL CONTROL DIFUSO EN SEDE REGISTRAL: “Las instancias registrales no están facultadas para inaplicar una Ley sobre la base de su presunta inconstitucionalidad”^[6].

- Res. Nº 318-2005-SUNARP.TR-L del 02/06/2005

“IMPROCEDENCIA DEL CONTROL DIFUSO EN SEDE REGISTRAL: Las instancias registrales no están facultadas para inaplicar una Ley u otra norma de rango inferior sobre la base de su presunta inconstitucionalidad o ilegalidad”^[7].

En estas resoluciones el Tribunal reconoce que la inaplicación de un determinado dispositivo legal, por ser incompatible con la normativa constitucional, no está permitida a la instancia normativa. Como señala, esto es compatible a lo estipulado en el numeral 1.1 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General, siendo exclusiva facultad el control difuso reservada al Poder Judicial. A entender del colegiado, se estableció que ningún funcionario público puede aducir la inaplicación de una ley específica.

- Res. Nº 210-A-2007-SUNARP-TR-L del 13/04/2007

CONTROL DE LEGALIDAD “El Tribunal Registral es el órgano competente para efectuar control difuso de legalidad de normas contrarias a las leyes, por lo que resulta procedente que el pleno registral acuerde inaplicarlos en cada caso concreto”^[8].

- Res. Nº 369-2007-SUNARP-TR-L DEL 14/06/2007

CONTROL DE LEGALIDAD: “El Tribunal registral es órgano competente para efectuar control difuso de legalidad de normas contrarias a las leyes, por lo que resulta procedente que el Pleno Registral acuerde inaplicarlas en cada caso concreto”^[9].

- Res. Nº 440-2007-SUNARP-TR-L del 06/07/2007

CONTROL DE LEGALIDAD: “El Tribunal registral es órgano competente para efectuar control difuso de legalidad de normas contrarias a las leyes, por lo que resulta procedente que el Pleno Registral acuerde inaplicarlas en cada caso concreto”^[10].

Por otro lado, ya con la entrada en vigencia de la sentencia del Tribunal Constitucional con ocasión del caso Yarlenque se estableció como criterio concordante por parte del Tribunal Registral que este órgano colegiado, como otros demás de carácter administrativo, son competentes o están facultados para ejercer el control de la constitucionalidad, velando siempre por la primacía de la Constitución.

Además, entiende el Tribunal Registral que, de acuerdo al precedente constitucional, la función de los órganos colegiados administrativos es ejercer a cabalidad lo establecido en el artículo 138 de la Constitución, para realizar una suerte de “Justicia Administrativa”.

- Res. Nº369-2009-SUNARP-TR-L del 18/03/2009

IMPROCEDENCIA DE CONTROL DIFUSO: “Una vez extendida la inscripción de un acto en el Registro, no procede enervar sus efectos sobre la base de la presunta inconstitucionalidad e ilegalidad de la norma que sustentó su extensión, dados los efectos legitimadores de la inscripción”^[11].

En el caso materia en autos, se cuestionaba la aplicación del artículo 118 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios (actualmente derogado), por tratarse de una norma aparentemente inconstitucional. Este dispositivo legal establecía la renovación de la hipoteca, precepto que según señala el administrado, lesionaba lo establecido en el artículo 62 de la Constitución la cual establece que: “los términos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase”, y además porque iba en contra del artículo 1098 del Código Civil.

Se pretendía dejar sin efecto una inscripción realizada anteriormente; sin embargo, el Tribunal Registral estableció que no es posible la aplicación del control difuso, respecto a actos ya inscritos, de acuerdo al principio de legitimación. Por ello, se señaló que los asientos registrales son presuntamente válidos hasta que no se declare judicialmente su invalidez.

- Res. Nº 694-2010-SUNARP-TR-L del 21/05/2010

CONTROL DIFUSO POR PARTE DEL TRIBUNAL REGISTRAL: “Si bien es cierto que el Pleno del Tribunal Registral tiene la facultad de ejercer el control difuso de las leyes a solicitud de parte interesada, también lo es que dicha facultad debe ser ejercida siempre que la ley cuestionada no pueda ser interpretada de conformidad con la Constitución Política”^[12].

Dicha resolución señaló que la facultad de aplicar el control difuso es atribuida a los órganos colegiados administrativos, y esta puede ser solicitada a pedido de parte o también de manera oficiosa cuando no se encuentre cierta norma conforme a la Constitución.

No obstante, en las dos siguientes resoluciones se puede apreciar el cambio de criterio referente a la aplicación del control difuso, debido a la entrada en vigencia de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Exp. Nº 04293-2012-PA/TC.

Y es que, al haberse dejado sin efecto el precedente Salazar Yarlenque, la Administración Pública, en especial los diferentes tribunales administrativos, no pueden en la actualidad aplicar control difuso a determinada normativa infraconstitucional por el hecho de no estar en concordancia con la Constitución Política, siendo esto una atribución exclusiva del Poder Judicial. En esa línea, el Tribunal Registral expidió las siguientes resoluciones:

- Res. Nº 527-2015-SUNARP-TR-L del 12/03/2015

CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD Y LEGALIDAD: “Los Tribunales Administrativos ya no pueden efectuar control difuso de constitucionalidad y legalidad y en virtud a dicho control, inaplicar normas”^[13].

- Res. Nº793-2015-SUNARP-TR-L del 23/04/2015

CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD Y LEGALIDAD: “Los Tribunales Administrativos ya no pueden efectuar control difuso de constitucionalidad y legalidad y en virtud a dicho control, inaplicar normas”^[14].

Conclusiones

- Es menester rescatar la importancia de la existencia del control difuso en un Estado de Derecho a fin de que todo el sistema legal o infralegal actúe en orden a la Constitución Política del Perú.

- El control difuso es aquella facultad constitucional, otorgada a los órganos jurisdiccionales, a fin de buscar la prevalencia de las normas constitucionales frente a las de menor jerarquía. Estoy de acuerdo con lo expresado en el artículo 51 de la Constitución Política del Perú, que señala: “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente (…)”.

- La sentencia del Tribunal Constitucional sobre el caso Salazar Yarlenque permitió que no solo los órganos con carácter jurisdiccional (es decir, judicial) puedan ejercer control difuso, sino también la Administración Pública mediante sus tribunales, por lo que estos últimos se encontraban no solo en la obligación de hacer prevalecer la Constitución sino también la aplicación de control difuso. Dicha sentencia fue establecida como precedente de observancia obligatoria.

- La expedición de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Exp. Nº 04293-2012-PA/TC dejó sin efecto el precedente establecido por el caso Salazar Yarlenque. Con ello, ya no es aplicable el control difuso en los órganos administrativos, pues ello, según el TC, podría llevar al quebrantamiento entre la democracia y constitucionalismo.

- El Registro –como parte de la Administración Pública– ha pasado por tres momentos respecto a la aplicación del control difuso. Teniendo como primer estadio la inaplicación del control difuso y esto se vio reflejado en la Directiva Nº 0009-2003-SUNARP/SN, que daba ciertos matices al respecto. Luego, con la entrada en vigencia de la sentencia del TC del Expediente Nº 03741-2004-AA/TC, se estableció un acuerdo plenario donde se señalaba que: “Para inaplicar normas con rango inferior a la ley se requiere la aprobación del Pleno del Tribunal Registral”. Finalmente, una tercera etapa tuvo un regreso de criterio al que se tenía en un primer momento, ya que al dejarse sin efecto el precedente Salazar Yarlenque ya no es posible la aplicación del control difuso por los órganos administrativos, más que únicamente por los órganos judiciales.

- En la actualidad el Tribunal Registral estableció como criterio final que: “Los Tribunales Administrativos ya no pueden efectuar control difuso de constitucionalidad y legalidad y en virtud a dicho control, inaplicar normas”.

* Abogado por la Universidad Católica San Pablo. Maestro en Derecho de la Empresa y egresado del Doctorado en Derecho por la Universidad Católica de Santa María. Registrador público de la Oficina Registral de Arequipa, Zona Registral Nº XII. Pertenece a la Red de Capacitadores Sunarp. Docente universitario.

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^[1] Fundamento cinco de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Exp. Nº 3741-2004-AA/TC del 14/11/2005.

^[2] Primer párrafo de los antecedentes de la Resolución del Tribunal Constitucional del Exp. Nº 04293-2012-PA/TC.

^[3] Fundamento 33 del Expediente Nº 04293-2012-PA/TC.

^[4] Fundamento 36 del Expediente Nº 04293-2012-PA/TC.

^[5] Res. Nº 557-2004-SUNARP-TR-L expedida de fecha 17.09.2004.

^[6] Res. Nº269-2005-SUNARP-TR-L expedida de fecha 13.05.2005.

^[7] Res. Nº 318-2005-SUNARP.TR-L expedida de fecha 02.06.2005.

^[8] Res. Nº210-A-2007-SUNARP-TR-L expedida de fecha 13.04.2007.

^[9] Res. Nº369-2007-SUNARP-TR-L expedida de fecha 14.06.2007.

^[10] Res. Nº440-2007-SUNARP-TR-L expedida de fecha 06.07.2007.

^[11] Res. Nº369-2009-SUNARP-TR-L expedida de fecha 18.03.2009.

^[12] Res. Nº 694-2010-SUNARP-TR-L expedida de fecha 21.05.2010.

^[13] Res. Nº 527-2015-SUNARP-TR-L expedida de fecha 12.03.2015.

^[14] Res. Nº 793-2015-SUNARP-TR-L expedida de fecha 23.04.2015.