La calificación registral en los procedimientos no contenciosos notariales
Emilio Eduardo GALDÓS VILLENA*
RESUMEN
El autor analiza los alcances de la calificación registral respecto de los procedimientos no contenciosos tramitados ante notario público. Al respecto, nos informa que en la jurisprudencia administrativa registral existen dos posturas totalmente polarizadas, pues, por un lado, algunos registradores se limitan a analizar únicamente los aspectos formales del título; mientras que, por el otro, la calificación se realiza atendiendo a todo lo desarrollado en el procedimiento no contencioso, esto es, buscan determinar si el notario cumplió con todas las disposiciones que el ordenamiento jurídico establece en salvaguarda de los derechos e intereses involucrados.
MARCO NORMATIVO
Ley de regularización de edificaciones, del procedimiento para la declaratoria de fábrica y del régimen de unidades inmobiliarias de propiedad exclusiva y de propiedad común, Ley Nº 27151 (20/07/1999): arts. 21 y 22.
Ley de competencia notarial en asuntos no contenciosos, Ley Nº 26662 (22/09/1996): art. 12.
Ley de asuntos no contenciosos de competencia notarial, para la regularización de edificaciones, Ley Nº 27333 (30/07/2000): art. 13.
PALABRAS CLAVE: Procedimiento no contencioso / Directiva / Tribunal Registral / Precedente de observancia obligatoria
Recibido: 05/07/2018
Aprobado: 25/07/2018
Introducción
En nuestro país, los procedimientos no contenciosos eran resueltos únicamente por la autoridad judicial –llámese juez–, luego fueron paulatinamente desplazados a los notarios, donde el interesado podría recurrir de manera facultativa para tener mayor dinamismo y con ello descongestionar la alta carga que pesa en el Poder Judicial. Es decir, el director de ciertos procedimientos no contenciosos pasó a ser el notario. Dichos actos en la actualidad encuentran confusión respecto a los alcances de calificación, tanto del notario, como del registrador público. Es decir, si el primero se encarga del fondo del asunto en estricto o si el segundo únicamente puede calificar la forma procedimental.
I. Procedimientos no contenciosos notariales
En los procedimientos no contenciosos, según el artículo 1 de la Ley Nº 26662, “los interesados pueden recurrir indistintamente ante el Poder Judicial o ante el notario (…)”; es decir, no solo es función judicial, sino además notarial, la determinación de ciertos derechos mediante procedimientos de naturaleza no contenciosa, ya que, en términos del Proyecto de Ley Nº 02593, que modificaría el artículo 13 de la Ley Nº 26662, su finalidad radica en “desconcentrar y reducir la carga procesal de los jueces, por lo tanto, se evitan complicaciones que perjudiquen a los interesados con dilatación de trámites y costos adicionales”.
Dentro de los procedimientos que regula dicha norma se encuentran los siguientes: i) rectificación de partida; ii) adopción de personas capaces; iii) patrimonio familiar; iv) inventarios; v) comprobación de testamentos; vi) sucesión intestada; vii) separación convencional y divorcio ulterior; viii) reconocimiento de unión de hecho; ix) convocatoria a junta anual obligatoria; x) convocatoria a junta general; y otro procedimiento agregado: la curatela especial para personas adultas mayores, esto para efectos pensionarios y devolución del Fonavi, normado por el artículo 4 de Decreto Legislativo Nº 1030.
Posterior a lo señalado, se ampliaron los procedimientos, como los de saneamiento físico legal regulados por la Ley Nº 27157 y la Ley Nº 27333; regulados a su vez en el artículo 486 inc. 2 del Código Procesal Civil: i) título supletorio; ii) prescripción adquisitiva; y, iii) rectificación de áreas o linderos. Es en este último tipo de procedimientos es donde encontramos mayor discrepancia en la calificación registral, tanto en primera como en segunda instancia.
II. Alcances de calificación de acuerdo a la Directiva Nº 013-2003-SUNARP-SN
Como se mencionó en el punto anterior, con la entrada en vigor de la Ley Nº 27157 (artículos 21 y 22) se contemplan las figuras de la prescripción adquisitiva de dominio y la declaración de título supletorio. Por su parte, con la Ley Nº 27333 (artículo 13) se regula lo referido al saneamiento físico legal del área, linderos y medidas perimétricas (rectificación de áreas y linderos).
La calificación en un comienzo se tornó discrepante, pues en la Directiva Nº 013-2003- SUNARP-SN se consignaba lo siguiente:
[L]os actos descritos en el párrafo precedente, solo son procedentes cuando la declaración notarial recae sobre edificaciones en terrenos que cuenten con la inscripción, como mínimo, de la primera etapa del procedimiento administrativo municipal para la aprobación de habilitaciones urbanas, es decir, que cuenten con la aprobación de la habilitación urbana; sin embargo, (…), puede apreciarse que la declaración notarial de prescripción adquisitiva, de formación de títulos supletorios o de saneamiento de área, linderos y medidas perimétricas, puede recaer también sobre terrenos ubicados en zonas urbanas que no cuenten con edificaciones, lo que nos lleva a dos conclusiones: i) que, no se requiere la existencia de edificaciones; y, ii) que, no resulta exigible la previa inscripción de la aprobación de la habilitación urbana, sino tan solo que los inmuebles materia de declaración se encuentren ubicados en áreas que cuenten con zonificación urbana.
Así, la Directiva tiene como finalidad fijar criterios de interpretación para la aplicación de las leyes de procedimientos no contenciosos mencionadas, ya que a la luz del artículo 12 de la Ley Nº 26662, no corresponde a las instancias registrales calificar los actos procedimentales realizados por los notarios, por lo que no sería competencia del registrador público verificar el fondo o la motivación de la declaración notarial.
Esta situación ha generado un sin número de resoluciones del Tribunal Registral en las que se señala de manera textual que el fondo de los aspectos procedimentales no son de competencia registral. A pesar de ello, corresponde advertir que también se han expedido resoluciones que versan sobre la verificación de requisitos mínimos en la calificación de los procedimientos no contenciosos.
III. Precedentes vinculantes de observancia obligatoria en la calificación registral
Dentro de los acuerdos tomados por el Tribunal Registral para la aplicación de un determinado criterio de interpretación normativa, se tiene una doble vía: i) se pueden constituir como precedentes de observancia obligatoria con la aprobación de las dos terceras partes de los vocales concurrentes, donde dicho criterio es tanto de obediencia para primera instancia registral (registrador) como para segunda (tribunal registral), de manera obligatoria; o, ii) simplemente puede llegar a ser un acuerdo plenario, cuando no alcance el número mínimo de votos, teniendo solo fuerza vinculante para la segunda instancia.
1. Precedentes de observancia obligatoria sobre calificación registral de procedimientos no contenciosos
1.1. Prescripción adquisitiva notarial de bienes de dominio privado del Estado[1]
No corresponde a las instancias registrales, por ser de exclusiva responsabilidad del notario, evaluar la aplicación o inaplicación de la Ley Nº 29618 hecha por el citado profesional dentro de un procedimiento no contencioso de prescripción adquisitiva de propiedad. (Resolución Nº 003-2012-SUNARP-TR, 06/01/2012)
En la presente resolución establecida como criterio de observancia obligatoria, tanto a instancia de los registradores como del Tribunal Registral, se deja a libre voluntad del notario la posibilidad de admitir la prescripción adquisitiva de dominio de un bien privado del Estado, siendo este el único responsable de dicho procedimiento. Todo ello pasando por alto la legalidad del título, ya que el notario es el único director del procedimiento, sin dejar de tener en cuenta la proscripción que establece el artículo 2 de la Ley Nº 29618 (imprescriptibilidad de los bienes de dominio privado del Estado).
1.2. Formalidad de los planos necesarios para la anotación preventiva de la prescripción adquisitiva de dominio[2]
Es de competencia y responsabilidad exclusiva del notario determinar si los planos que se presentan al Registro para inscribir los actos relacionados con los procedimientos no contenciosos de prescripción adquisitiva, títulos supletorios o saneamiento de características físicas tramitados por aquel, deben ser visados por autoridad municipal o autorizados por verificador técnico (Resoluciones Nº 427-2010-SUNARP-TR-L del 26/03/2010 y Nº 409-2010-SUNARP-TR-T, 04/10/2010.).
En esta resolución nuevamente nos encontramos con la discrecionalidad puesta en el notario, la misma que le da carta libre, sin consideración de los elementos mínimos de procedibilidad. Esto podría traducirse a la posibilidad que tendría el notario de desconocer una regla de orden público.
1.3. Precisión al precedente sobre emplazamiento del titular registral en los procedimientos de prescripción adquisitiva de dominio[3]
Se encuentra dentro del ámbito de calificación registral del título que contiene la declaración de adquisición de la propiedad mediante prescripción, la evaluación de la adecuación del título presentado con los asientos registrales, lo cual implica verificar que el proceso judicial o el procedimiento notarial se haya seguido contra el titular registral de dominio cuando el predio se encuentre inscrito; para ello bastará con constatar que el referido titular aparezca como demandado o emplazado en el proceso respectivo, ya que la notificación constituye parte de los actos procedimentales cuya responsabilidad corresponde al juez o al notario (Resolución Nº 347-2017-SUNARP-TR-T, 08/08/2017).
En este punto, el Tribunal establece que un aspecto de fondo sí debe ser calificado por el registrador, ya que este puede adecuar la información presentada con los datos que se encuentran preexistente en el sistema registral (los asientos registrales).
2. Acuerdos plenarios sobre calificación registral de procedimientos no contenciosos
2.1. Prescripción adquisitiva notarial[4]
Si bien no corresponde a las instancias registrales calificar la validez de los actos procedimentales ni el fondo o motivación de la declaración notarial en los títulos referidos a la declaración de prescripción adquisitiva de dominio tramitados como asuntos no contenciosos de competencia notarial, sí corresponde a las instancias registrales calificar la competencia del notario en dicha materia (Resolución Nº 160-2009-SUNARP-TR-L, 30/10/2009; Resolución Nº 656-2008-SUNARP-TR-L, 24/06/2008; Resolución Nº 770-2006-SUNARP-TR-L, 11/12/2006).
La finalidad del ámbito de aplicación o competencia notarial en asuntos no contenciosos va de la mano con lo señalado con el artículo 4 del Decreto Legislativo Nº 1049 –Ley del Notariado–. A nuestro criterio, no formaría un alcance de fondo sino de forma, encajando perfectamente en lo señalado en la Directiva del 2003.
2.2. Emplazamiento del titular registral en los procedimientos de prescripción adquisitiva de dominio
En caso de inmatriculación por procedimiento notarial, si se hubiera acreditado ante el notario que el derecho del solicitante proviene de un particular, deberá constar en el acta dicha circunstancia y el nombre del particular emplazado en el procedimiento. En caso contrario, en el acta deberá constar el emplazamiento a la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales o a los Gobiernos Regionales. En este supuesto será suficiente que el notario deje constancia en el acta, que ha cumplido con las formalidades de la notificación señaladas en el penúltimo párrafo del artículo 40 del Reglamento de la Ley Nº 27157 (CXXXII Pleno. Sesión ordinaria modalidad presencial realizada el día 27/08/2015).
Alcance señalado en el punto 3 del acápite siguiente.
IV. Resoluciones del Tribunal Registral de carácter no vinculante
En el presente ítem se hace la aclaración que, al referirnos a carácter no vinculante, no alcanza a la primera instancia registral –registrador público– más debe ser obedecido por el mismo Tribunal Registral en cualquiera de sus sedes, ello concordado con el principio de predictibilidad, de acuerdo como lo señala la Resolución Nº 517-2015-SUNARP-TR-A, de fecha 15 de julio de 2015[5].
Por ello, la jurisprudencia registral es abundante en cuanto a lo referido a trámites de naturaleza no contenciosa realizados en vía notarial, pues fueron emitidas en fecha posterior a lo establecido en la Directiva Nº 013-2003-SUNARP-SN. Así, por inaplicación de tal directiva se ha generado criterios disparejos en la segunda instancia registral:
1. Imprescriptibilidad de los servicios públicos complementarios para otros fines
Los aportes para servicios públicos complementarios para otros fines tienen la condición de bien de dominio público, siendo por tanto inalienable e imprescriptible (Resolución Nº 619-2018-SUNARP-TR-L, 15/03/2018).
Dicha resolución no hace más que dar fiel cumplimiento a una norma proscrita por ley: la imprescriptibilidad señalada por el numeral II-VI-3.10 del Reglamento Nacional de Construcciones, esto es, a los bienes “cedidos para recreación pública y servicios públicos complementarios”.
Con ello recorta el accionar del notario por ir en contra de una norma que claramente lesiona el interés público –normas de orden público–, incluso constitucional, de acuerdo a lo establecido en el artículo 73 de la Constitución Política del Perú. De esta manera se hizo prevalecer el principio de legalidad en la calificación registral.
2. Aportes a Serpar
Los aportes a Serpar no constituyen bienes de dominio público, salvo que la Municipalidad los destine a parque zonal, metropolitano u otro uso público (Resolución Nº 501-2017-SUNARP-TR-A, 18/08/2017).
Nos ceñimos a lo manifestado en el punto anterior.
3. Función notarial en los procedimientos de prescripción adquisitiva de dominio
No corresponde a las instancias registrales verificar el cumplimiento y validez de los actos procedimentales previos a la declaración notarial de prescripción adquisitiva de dominio, ni el fondo o motivación de la misma (Resolución Nº 997-2007-SUNARP-TR-L, 20/12/2007).
Dicho criterio va de acuerdo con lo establecido en la directiva del año 2003, sin embargo, el fondo de la resolución es un atentado al principio de legalidad, dejando sin efecto la función establecida por ley para el registrador, que es la verificación de la validez del acto, ya que el presente caso trata en concreto de la prescripción de la totalidad de un predio por parte de una de las copropietarias, del bien, lo que definitivamente se encuentra proscrito por el artículo 985 del Código Civil[6].
4. Prescripción adquisitiva notarial de vehículo
Si bien en el procedimiento de prescripción adquisitiva notarial de vehículo, no compete al Registro cuestionar los aspectos procedimentales, ni el fondo o la motivación de la declaración; no obstante, deberá verificarse el cumplimiento de los requisitos mínimos señalados en el inciso e) del artículo 3 de la Ley N° 28325, dentro de ellos la publicación en el portal web de la Sunarp (Resolución Nº 272-2018-TR-A, 27/04/2018).
Finalmente, esta resolución rompe la regla establecida por las mencionadas anteriormente, ya que establece un punto ecléctico entre la calificación de los requisitos meramente formales y los de fondo. Así, se logra fijar la verificación mínima de ciertos requisitos establecidos por la norma, siendo esto un pequeño avance con la llamada no interferencia de la calificación de aspectos de procedimiento.
V. Discrepancia de criterios respecto a los límites de calificación registral
Como ya mencionamos, los criterios de calificación registral son muy dispersos, tanto en primera como segunda instancia, ya que dan una suerte de “incertidumbre” sobre cuándo aplicar en sentido estricto el principio de legalidad sobre un determinado acto o cuando pasarlo por alto por medio de la directiva del 2013.
A nivel de precedentes de observancia obligatoria no existe, a nuestro parecer, una referencia unánime. Un primer criterio señala total discrecionalidad del actuar notarial, indicando que el juez o el notario son los llamados directores del proceso, es decir, quienes pueden decidir sobre los derechos; mientras que el registrador es meramente un ente administrativo y que, por lo tanto, debe limitarse a la revisión de los temas formales.
En cambio, un criterio distinto yace en la idea que el registrador sí puede introducirse a contrastar la información con los asientos registrales, por ejemplo, determinando la existencia de un debido emplazamiento al titular registral en los procesos de prescripción. En estos casos el registrador no se limita a ser un simple verificador formalista, sino entra a tallar su investidura como protector de la legalidad –en todos sus aspectos– a través de la calificación de un determinado título sujeto a los procedimientos no contenciosos.
Conclusiones
En nuestro país, los procedimientos no contenciosos eran resueltos únicamente por la autoridad judicial, luego fueron paulatinamente desplazados a los notarios.
Los procedimientos notariales pasaron por varias etapas normativas. Primero encontramos a la Ley Nº 26662 –incluyendo modificaciones–, cuyos procedimientos no contenciosos eran los siguientes: i) rectificación de partida; ii) adopción de personas capaces; iii) patrimonio familiar; iv) inventarios; v) comprobación de testamentos; vi) sucesión intestada; vii) separación convencional y divorcio ulterior; viii) reconocimiento de unión de hecho; ix) convocatoria a junta anual obligatoria; y, x) convocatoria a junta general. Posteriormente, se dio apertura a los procedimientos de saneamiento físico-legal, regulados por las Leyes Nº 27157 y Nº 27333, tales como: i) título supletorio; ii) prescripción adquisitiva; y, iii) rectificación de áreas o linderos.
Asimismo, se originaron varios supuestos de contradicción sobre la aplicación de la normativa señalada, generándose para ello una directiva rectora con los alcances de la calificación registral en los procedimientos no contenciosos realizados en vía notarial. En resumen, su alcance se limita a los actos procedimentales realizados por el notario, por lo que no sería competencia del registrador público verificar el fondo o la motivación de la declaración notarial.
El criterio de calificación se encuentra polarizado, pues, por un lado, se pueden hallar resoluciones en las que se señala que la evaluación de los registradores es puramente formal, pudiendo pasarse por alto incluso algunas prohibiciones normativas de carácter sustantivo; mientras que, por el otro, hay resoluciones en las que se logra calificar aspectos de fondo. Esto origina un claro incumplimiento al principio de predictibilidad en la calificación registral.
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* Abogado por la Universidad Católica San Pablo, doctorando en Derecho por la Universidad Católica Santa María. Asistente registral de la Oficina Registral de Arequipa, Zona Registral Nº XII, y perteneciente a la Red de Capacitadores Sunarp.
[1] Pleno XXXIV Pleno. Sesión extraordinaria realizada los días 9 y 12 de febrero de 2012. Publicado en el diario oficial El Peruano el 22 de febrero de 2012.
[2] Pleno XCIX. Sesión extraordinaria modalidad presencial realizada los días 15 y 16 de noviembre de 2012. Publicado en el diario oficial El Peruano el 01 de diciembre de 2012.
[3] CLXXVII Pleno. Sesión ordinaria modalidad presencial realizada los días 31 de agosto y 01 de setiembre de 2017. Publicado en el diario El Peruano el 15 de noviembre de 2017.
[4] LIV Pleno. Sesión ordinaria realizada los días 17 y 18 de diciembre de 2009.
[5] “Habiéndose emitido un pronunciamiento por una Sala del Tribunal Registral respecto a un título; cuando se presente el mismo título en otra presentación, la misma sala u otra sala deberá sujetarse al criterio ya establecido, con lo cual se garantiza la predictibilidad en el procedimiento registral (…)”.
[6] Artículo 985.- La acción de la partición es imprescriptible y ninguno de los copropietarios ni sus sucesores pueden adquirir por prescripción los bienes comunes.