Con la vigencia de la Ley N° 29618, la autora plantea que el Estado ha buscado generar la ficción de posesión perpetua de sus denominados bienes privados, comprendiendo ello una distorsión del derecho de propiedad tal como lo conocemos actualmente. Asimismo, argumenta que cualquier tipo de expropiación con motivo de la mencionada ley debe conllevar un mecanismo indemnizatorio a través de la fijación de un justiprecio. Por otro lado, la autora menciona que la ley in comento debería ser considerada como inconstitucional al violar el principio de igualdad.

MARCO NORMATIVO

Constitución Política: arts. 73 y 103.

Código Civil: arts. 950 y 2121.

Ley que establece la presunción de que el Estado es poseedor de los inmuebles de su propiedad y declara imprescriptibles los bienes inmuebles de dominio privado estatal (24/11/2010), Ley Nº 29618: passim

PALABRAS CLAVE: Prescripción adquisitiva / Posesión / Propiedad / Expropiación indirecta / Bienes del Estado / Bienes de dominio público / Bienes de dominio privado

Recibido: 20/11/2016

Aprobado: 20/12/2016

Introducción

Los bienes de dominio público preexisten a nuestra Constitución, están reconocidos por esta y, como corresponde, tienen un tratamiento y protección especial. Sin embargo, el Estado también ha contado con bienes cuyo tratamiento tradicional siempre ha sido el de bienes privados, situación que cambió en el 2010 con la promulgación de la Ley N° 29618 y que, solo en apariencia, transforma las cualidades de estos últimos, generando un debate jurisprudencial que acabó, finalmente con el Pleno Nacional Civil de Jueces Superiores de junio del año pasado.

I. Preliminares

Desde la promulgación de la Ley N° 29618 que propugna la imprescriptibilidad de los bienes de dominio privado del Estado, mucho se ha dicho con respecto a la situación de los posesionarios (de buena o mala fe) que se encontraron ante esta situación.

La resistencia no ha sido poca, desde la interposición de una demanda de inconstitucionalidad contra dicha Ley¹ hasta diversos artículos que respaldan los derechos de los propietarios en virtud a la usucapión, lo cierto es que jurisprudencialmente no hubo, sino hasta el Pleno Jurisdiccional Civil de junio de 2016, una respuesta unívoca de los jueces para responder a un tema tan delicado como el tratamiento de los bienes del Estado en contraposición a derechos adquiridos o a la conocida y aceptada doctrina de los hechos cumplidos. El presente artículo abordará lo que creemos es una falacia generada legalmente sobre el tratamiento de los bienes de dominio privado del Estado y cómo, en efecto, constituye una ventaja ilegítima frente al ciudadano propietario.

II. Bienes del Estado

Como señala la profesora Emma Palacios, los bienes en general no tienen una denominación propia, salvo por la doctrina aceptada según la cual un bien no es otra cosa que un medio de satisfacción de intereses. En sus palabras, “Bien: cosa que satisface una necesidad. Los individuos como el propio Estado tienen necesidades y por eso se generan ordenamientos de los bienes estatales”².

Hasta noviembre de 2010, nadie cuestionaba la existencia y protección de los bienes de dominio público. En palabras de la referida doctora, los “Bienes de dominio público: son aquellos objetos o cosas que pertenecen al conjunto de la sociedad, o sea, que son de uso público”³.

Conforme a las normas de los bienes estatales⁴, su régimen jurídico actual se rige –y en este orden– por la Constitución Política del Perú, el Código Civil, las Leyes Nº 29151, Nº 29618 y Nº 30230, el Reglamento de la Ley Nº 29151 y las Directivas que emita la propia entidad.

En efecto, no está de más recordar que la Constitución Política dedica incluso un artículo a los bienes del Estado:

“Artículo 73.- Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico”.

Conforme a la información que se puede extraer de la web institucional de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales, encontramos que se definen a sí mismos de la siguiente manera:

En otras palabras, la información pública que se ofrece a cualquier ciudadano es que el Estado cuenta con dos clases de bienes distintas entre sí: los de dominio público, incluso constitucionalmente protegidos y excluidos del comercio salvo por las normas de desafectación que se encuentran bastante limitadas; y los bienes de dominio privado que según la SBN, y cito el cuadro de la entidad: “se ejercen conforme a los atributos de la propiedad común”.

III. Bienes de dominio privado

Sin perjuicio a lo antes expuesto, desde noviembre de 2010 no es tan simple afirmar que los bienes de dominio privado del Estado contemplan los atributos de la propiedad común: de la noche a la mañana se volvieron imprescriptibles.

Como era de esperarse, esto desató desde ese momento una serie de reacciones entre entidades, juristas y ciudadanía general. El Estado había generado la ficción de la posesión continua de todos sus bienes privados. No es posible más la usucapión a pesar de cumplir con todos los elementos que se encuentran en el artículo 950 del Código Civil, una carga que la propiedad privada del ciudadano común sí tiene que afrontar y lidiar.

Dentro de las reacciones más extremas a la promulgación de esta norma está la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de Notarios de San Martín contra la Ley Nº 29618 recaída sobre el Expediente Nº 0014-2015-PI/TC, cuyo petitorio es declarar la inconstitucionalidad de los artículos 1 y 2 de la norma por contravenir los artículos 60 y 70 de la Constitución, puesto que, según la opinión del referido colegio profesional (opinión que compartimos), la norma crea una situación de privilegio estatal e impide que tales bienes cumplan con las disposiciones de la propiedad en armonía con el bien común.

Desde noviembre de 2010 los bienes de dominio privado, salvo que se encontrasen afectos a algún uso público, simplemente dejan de tener las mismas prerrogativas que la propiedad común y pasan a ser una suerte de bienes comunes con privilegios extraordinarios. El Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre ello:

“El Tribunal Constitucional también ha hecho esta distinción, cuando manifestó que ‘(…) el Estado tiene una doble personalidad jurídica, cuando ejerce el ius imperium, actúa como persona de derecho público, y cuando contrata o administra bienes patrimoniales privados, actúa como una persona de derecho privado. En consecuencia, cuando contrata y se obliga ante particulares, ambas partes deben someterse a las mismas reglas y no puede el Estado tener un nivel de preeminencia, lo contrario sería ir contra el principio constitucional de igualdad ante la ley. La persona que acude en busca de justicia, a la función jurisdiccional, sea quien fuere, recurre pidiendo solución a un conflicto de intereses intersubjetivos y no puede hacerlo con más privilegios que la otra parte o, de lo contrario, así sea este el Estado quien con mayor obligación debe acudir sin otro privilegio que la razón o el derecho; es decir, que ambos recurrentes deben hacerlo en igualdad de condiciones y con la plena confianza que van a obtener justicia en forma igualitaria, de tal suerte que no se merme la seguridad jurídica’” STC Exp. Nº 006-96-I/TC⁵.

Es decir que mientras el privado propietario tiene derechos y deberes respecto de esa propiedad, el Estado tiene únicamente derechos. ¿Esto constituye un nuevo régimen de bienes del Estado? Consideramos que no y pasamos a exponer las razones.

Salvo por el hecho de que nadie podrá prescribir los bienes privados del Estado, la norma Nº 29618 o cualquiera que rija los bienes estatales ha cambiado en nada la función que estos tienen dentro del ordenamiento. No les ha dado un estatus distinto ni están primordialmente o legalmente destinados a ningún fin concreto o concretable. Bien puede tratarse de terreno o de un edificio, el Estado no hace distinción e incluso, dentro de sus normas, en el glosario y en el artículo 14 están las formas de disposición de los bienes privados del Estado, la fijación de sus precios, la posibilidad de otorgarlos en garantía, etc.

En otras palabras, siguen siendo bienes que se regulan y funcionan, incluso para la entidad que las regula, como bienes privados cuya disposición, gravamen, subasta y tratamiento legal general en nada distan de los bienes privados de los ciudadanos. Si esto es así y continúa siendo, no es verdad que la ley que propugna su imprescriptibilidad haya cambiado en nada su naturaleza, solo genera una posición de ventaja para el Estado que el particular simplemente no posee.

Así lo señala la doctora Palacios: “Otra arista que presenta esta disposición legal es la violación al derecho de igualdad ante la ley, puesto que admite un tratamiento diferenciado entre los particulares y el Estado (cuando este último se encuentra en igual situación que los privados). En efecto, esto permite privilegiar al ente estatal un litigio por la titularidad de sus bienes de dominio privado, el cual no solo tendrá las armas (la ley) para afrontar un proceso como este de la manera más efectiva, sino que tendría el resultado totalmente asegurado”⁶.

En otras palabras, no solo no se genera o integra un nuevo sistema de bienes estatales que beneficien a la comunidad o que consigan beneficiar a alguna parte de la ciudadanía o a toda en su conjunto. Únicamente le quita una de las cargas que cualquier propietario tiene sobre sus bienes sin ninguna justificación jurídica o lógica aparente.

Es más, dice “en su única disposición complementaria transitoria, que las personas naturales o jurídicas que, a la fecha de la entrada en vigencia de dicha ley se encontrasen ocupando inmuebles de propiedad estatal, podían acogerse a determinados mecanismos legales de compraventa a valor comercial, previa evaluación de requisitos”⁷. Es decir, que la ley, pudiendo hacerlo, no reconoció el derecho adquirido de los ya propietarios por el paso del tiempo sobre los “nuevos bienes imprescriptibles del Estado” y sin detallar tampoco qué mecanismos legales serían esos que generarían la compraventa por el valor de mercado.

No solo eso. A raíz de la emisión de la norma, jurisprudencialmente se llegó a denegar la usucapión, como comenta Carlos Zecenarro, en una resolución completamente contraria a derecho al ser esta clase de sentencias meramente declarativas. Es el caso del Exp. N° 680-2007, en el que se deniega la solicitud de prescripción adquisitiva de dominio arguyendo que ‘‘por la naturaleza del proceso de usucapión, la misma se basa por excelencia en la posesión del predio por parte de quien solicita ser declarado propietario. En este caso, por mandato de ley se entiende que esta posesión es ejercida por el Estado, por lo que la alegación de posesión por parte de los demandantes no tiene efecto para los fines del proceso’’⁸.

Esta discusión tuvo que ser cerrada casi seis años después por el Pleno Nacional Civil de Jueces Superiores, quienes por mayoría acordaron que quienes cumpliesen con todos los requisitos del artículo 950 se reputa propietario por prescripción adquisitiva.

IV. Usucapión o prescripción adquisitiva

En este acápite miraremos más de fondo qué es, cuál es el tratamiento y el fundamento de la adquisición por prescripción.

1. Prescripción adquisitiva y propiedad

Dentro de las modalidades de adquisición originaria del Código Civil se encuentra la prescripción adquisitiva de dominio, también conocida como usucapión. Se entiende que incluso cuando no media justo título o buena fe, una persona que posee pública y pacíficamente un predio por diez años o más se convierte de inmediato en propietario. La sentencia a la que puede acceder, conforme al artículo 952, como se conoce ya, es meramente declarativa: la propiedad se adquiere únicamente con el cumplimiento de los requisitos previstos.

Lo anteriormente señalado se respalda en que en el Perú el registro no es constitutivo de derechos salvo para limitadas excepciones y la propiedad no se encuentra dentro de ninguno de estos supuestos.

2. La posesión como hecho o como derecho

En el subacápite anterior se ha señalado categóricamente cómo funciona la prescripción adquisitiva o usucapión y lo necesario para conseguirla: posesión pacífica pública y continua por cinco o diez años dependiendo de la situación.

Pero ¿por qué se permite la prescripción adquisitiva? Carlos Casanova, en Título y fundamentos de la propiedad, nos habla de una justicia redistributiva. Si un propietario no posee, no se ocupa ni se preocupa por su predio (hablemos de bienes inmuebles) estamos hablando de carencia de necesidad de explotarlo, lo que otra persona por varios años sí hace, paga tributos, en su caso, rinde frutos y así no se pierde ni inutilizan inmuebles que pueden ser útiles para varios.

La doctrina, como se sabe, aún dividida respecto si la posesión es un hecho o un derecho, se vuelve unánime en lo relativo a los efectos que esta produce con el paso de los años que la norma dicta. ¿Qué relación tiene estos pequeños recuerdos y especificaciones de Derecho Civil sobre el punto que abordamos? Porque solo hay un propietario que se libra de esta carga para conservar su propiedad: el Estado.

Como ya se dijo, salvo la ficción de la posesión continua del Estado de todos sus bienes privados, todos los demás atributos (incluso gravar, embargar o secuestrar esos bienes) continúan. No existe ninguna otra protección o cambio respecto a la propiedad o a su semejanza con la propiedad privada salvo que el titular es el Estado peruano.

En ese sentido, reafirmamos la convicción que, considerando que la posesión es un hecho y no un derecho, el Estado no cumple con este hecho ni ha justificado por qué tiene menos carga que cualquier propietario ciudadano respecto de sus bienes privados. Es decir, se concreta la vulneración al principio de igualdad.

3. Teoría de los hechos cumplidos y derechos adquiridos respecto a la propiedad

Seremos sumamente breves en este subacápite. Ya el Pleno al que se dedica esta publicación ha cerrado la discusión como debía hacerse: aquel que haya cumplido con los requisitos señalados en el artículo 950 del Código Civil hasta noviembre de 2010 es propietario del bien.

De lo contrario, el derecho adquirido conforme a una norma anterior se vería vulnerado, así como el principio de los hechos cumplidos señalado tanto en una norma de inferior jerarquía como el Código Civil (artículo 2121). Hasta la propia Constitución Política del Perú en el artículo 103:

“Artículo 103.- Pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por razón de las diferencias de las personas. La ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece al reo. La ley se deroga solo por otra ley. También queda sin efecto por sentencia que declara su inconstitucionalidad.

La Constitución no ampara el abuso del derecho” (el resaltado es agregado).

Por tanto, ante un derecho que se adquiere únicamente con cumplir sus elementos, no podía ser distinto que la norma de imprescriptibilidad respete el principio constitucional de irretroactividad en sus efectos. De lo contrario ya no solo se hablaría de una desventaja respecto del privado que nos parece injusta, sino de un despojo ilegítimo por parte del poder estatal.

4. La función social de la propiedad

Para la mayoría de autores y tratadistas, la usucapión encuentra fundamento en la función social de la propiedad, o “el bien común” como señala la Constitución en el artículo 70. La explotación de un bien para el sostenimiento de un individuo, una familia o comunidad, mientras el propietario está ausente, busca generar dinamismo en el mercado y situaciones más justas respecto a la misma propiedad.

El dinamismo de los bienes y su tráfico en el mercado, dentro de determinadas reglas es el resultado de esta función que ha sido ampliamente reconocida jurisprudencialmente. Es una carga que aquel que posee varios bienes debe tolerar y procurar él mismo ese dinamismo si no quiere enfrentarse con situaciones como la prescripción adquisitiva.

En ese sentido, el Estado se ha librado de una de las cargas más importantes de cualquier propietario: darle dinamismo y utilidad a su propio bien. Con la ficción de la posesión de todos los bienes y la imprescriptibilidad de los mismos no existe incentivo alguno para su producción o generación de riqueza o frutos civiles a través de ellos. Pueden abandonarse durante años o una persona puede (porque no se ha señalado que esté impedida) darle uso y producción, generar servidumbres u optimizar su uso, pero nunca podrá reputarse propietario por una opción legislativa que, hasta el momento, no hallamos justificada.

Es en ese sentido que estamos de acuerdo con todos los autores que han abordado esta materia desde que se promulgó la ley: la imprescriptibilidad de los bienes privados del Estado interrumpe o afecta la función social de la propiedad de los mismos. Es decir, no solo hay desequilibrio respecto a otro propietario, sino con la comunidad misma a la que dicha propiedad debe servir.

5. Expropiación

Este subacápite abordará rápidamente un aspecto que consideramos fundamental por la cantidad de tiempo que ha pasado desde la promulgación de la ley hasta que el Pleno Nacional toma una decisión: aquellas personas que se les ha denegado su categoría de propietarios en función a la Ley Nº 29618.

Considero que, en una interpretación sistemática entre el artículo 70 de la Constitución y el artículo 11 de la Ley General de Expropiaciones, para todo aquel que la sentencia haya salido infundada respecto al reconocimiento a su propiedad por la ley de imprescriptibilidad de los bienes privados del Estado, ha sufrido, en palabras de Pasquel, una expropiación indirecta del bien del que legítimamente ya era propietario y que, a cambio, en caso ya tenga cosa juzgada, la ley lo habilita a solicitar el justiprecio o la devolución del bien.

De otro modo se estaría despojando sin ninguna legitimidad del derecho de propiedad consagrado constitucionalmente. Para ser precisos, si bien la doctrina y las normas en el Perú discuten la existencia de algo como la expropiación indirecta, lo cierto es que Zecenarro trae a colación uno de los artículos de la vigente ley de expropiaciones Ley Nº 27117 que señala:

“3. El artículo 11 de la Ley General de Expropiaciones (Ley Nº 27117) establece que, en materia de poseedores afectados por la ejecución de proyectos de infraestructura, se considera como sujeto pasivo de la expropiación solamente a aquel con 10 (diez) o más años de antigüedad que haya sido calificado como tal por autoridades competentes, lo cual se acredita con la constancia de posesión válidamente emitida. Si bien aquí si se exige un cierto grado de probanza documentaria, la misma obedece a un reconocimiento respecto de la posesión ejercida de manera incuestionable, lo cual genera una consecuencia legalmente establecida: el derecho a la indemnización como consecuencia del daño infringido por el Estado”⁹.

Es decir que para la norma de expropiaciones, los posesionarios de más de diez años (propietarios) son sujetos pasivos del justiprecio indispensable para no vulnerar la propiedad de forma ilegítima.

V. Conclusiones

Esperamos que el Pleno Jurisdiccional Nacional Civil y Procesal Civil del 2016 aclare definitivamente las resoluciones judiciales injustas y, poco a poco, se comprenda que el Estado a través de una norma injustificada y atentatoria de los principios de igualdad, sea separada definitivamente del sistema.

Finalmente, a modo de conclusión, tras explicar brevemente por qué creemos que la Ley Nº 29618 constituye un beneficio ilegítimo y que todo aquel que haya cumplido con los requisitos de prescripción antes de noviembre de 2010 es legítimamente propietario, podemos señalar lo siguiente:

• La existencia misma de los bienes del Estado y su regulación especial es buena para el ordenamiento, genera seguridad y protección para bienes que se encuentran al servicio de todos los ciudadanos.

• Generar la ficción de posesión perpetua de los bienes privados (motivo por el que se les declara imprescriptibles) es una distorsión del derecho de propiedad tal como lo conocemos actualmente.

• La Ley Nº 29618 genera una ventaja ilegítima frente al particular e ignora la función social de la propiedad, la misma que se encuentra difuminada para todo tipo de propiedad sin distinción, sea esta pública o privada.

• La prescripción adquisitiva opera desde el momento mismo que se conjugan todos sus elementos. No se necesita sentencia o registro para reputarse propietarios.

• Cualquiera que haya sido despojado de sus bienes en función a la referida Ley, tiene derecho a que se le pague un justiprecio al constituir una expropiación indirecta o irregular.

• Habrá que esperar los resultados de la inconstitucionalidad propuesta contra esta norma, esperando a que prospere, considerando los efectos nocivos y las inequidades sin justificación jurídica clara con los bienes privados del Estado.

Referencias bibliográficas

PALACIOS, Emma. “La inconstitucionalidad de la Ley Nº 29618”. En: Docencia e Investigación. Facultad de Derecho y Ciencia Política (UNMSM). Vol. 18, Nº 1, s/f.

ZECENARRO MONGE, Carlos. “Aplicación de la Ley Nº 29618 cuando un peticionante ya cumplió con el plazo exigido para adquirir un bien inmueble por prescripción adquisitiva de dominio”. En: Sistemas Administrativos del Estado. Gestión Pública y Desarrollo. Thomson Routers, enero de 2015.

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* Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), postulante a magíster en Derecho Civil y Comercial por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Profesora adjunta del curso de Instituciones de Derecho Privado 2 en la PUCP.

1 Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de Abogados de Junín que se encuentra en el Expediente Nº 0014-2015-I/TC.

2 PALACIOS, Emma. “La inconstitucionalidad de la Ley Nº 29618” En: Docencia e Investigación. Facultad de Derecho y ciencia política. UNMSM, Vol. 18, Nº 1, pp. 106 y 107.

3 Ídem.

4 Información obtenida de las normas que rigen los bienes estatales y del portal web de la SBN: <www.sbn.gob.pe>.

5 PALACIOS, Emma. Ob. cit., p. 108.

6 Ibídem, p. 113.

7 ZECENARRO MONGE, Carlos. “Aplicación de la Ley Nº 29618 cuando un peticionante ya cumplió con el plazo exigido para adquirir un bien inmueble por prescripción adquisitiva de dominio”. En: Sistemas Administrativos del Estado. Gestión pública y desarrollo. Thomson Routers, enero 2015, p. C5.

8 Ibídem, p. C6.

9 Ídem.