¿Existen límites para la declaración de nulidad de oficio en la vía administrativa del título de concesión minera inscrito?
Francisco ESCAJADILLO CHIMAYCO*
En el presente artículo, el autor determina que no existen límites a nivel registral para que las entidades de la Administración Pública ejerzan la potestad de declarar la nulidad de oficio de sus propios actos cuando estos se encuentran inscritos. Así, el tema parte por identificar dos opiniones opuestas sobre el particular: el Consejo de Minería que, a través de reiteradas resoluciones, se ha abstenido de declarar la nulidad de oficio de títulos de concesión minera inscritos, a pesar de cumplir con los requisitos para emitir tal declaración; y, de otra parte, el Tribunal Registral que reconoce a la resolución administrativa que dispone la nulidad de un acto administrativo inscrito, como título suficiente para cancelar dicho asiento.
MARCO NORMATIVO
Código Civil: arts. 2013 y 2014.
TUO del Reglamento General de los Registros Públicos, Resolución N° 126-2012-SUNARP/SN (22/05/2012): arts. VII, VIII, 6 y 13.
Crean el Sistema Nacional y la Superintendencia de los Registros Públicos, Ley N° 26366 (16/10/1994): art. 3.
Reglamento de Inscripciones del Registro de Derechos Mineros, Resolución N° 052-2004-SUNARP/SN (12/02/2004): arts. 22 y 23.
TUO de la Ley General de Minería, Decreto Supremo Nº 014-92-EM (03/06/1992): arts. II, IV num. 1, 10, 14, 31-33, 58, 62, 65, 106, 107, 148, 150 y 164.
Reglamento de los Títulos pertinentes del TUO de la Ley General de Minería, Decreto Supremo Nº 03-94-EM (15/01/1994): arts. 130-132.
Reglamento de Procedimientos Mineros, Decreto Supremo Nº 018-92-EM (08/09/1992): arts. 14-A, 14-B y 25.
Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444 (11/04/2001): arts. IV, 3, 9, 10, 11, 109 y 201-218.
Introducción
Imaginemos que A, quien cuenta con calificación vigente de pequeño productor minero, formula un petitorio minero de sustancias no metálicas ante el Gobierno Regional de Junín1 y tras la culminación del procedimiento ordinario minero2 se le otorga el título de concesión minera, el mismo que queda consentido3-4. Con esa documentación oficial inscribe su concesión minera en el Registro de Derechos Mineros5, para luego transferir6 la concesión a B, quien también inscribe su adquisición7.
Sin embargo, la autoridad administrativa minera advierte la existencia de un vicio sustancial que afecta de nulidad de pleno derecho8 al título de concesión minera otorgado, debido a que si bien en el informe que evaluó el aspecto técnico del petitorio minero se advirtió de manera referencial la posible existencia de tierras rústicas de uso agrícola dentro del área del petitorio minero formulado por sustancias no metálicas, en el informe legal respectivo no se dispuso la realización de las acciones pertinentes que permitan obtener la información con carácter de definitiva sobre la existencia de tierras rústicas de uso agrícola, teniendo en cuenta que el artículo 14 del TUO de la Ley General de Minería establece expresamente la prohibición de otorgar concesiones mineras no metálicas sobre tierras rústicas de uso agrícola.
Así, al recibir el expediente, el Consejo de Minería9 podría enfrentarse ante la siguiente disyuntiva:
i) Por un lado, al ser el título de concesión minera un acto administrativo, la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG), señala que las entidades de la Administración Pública pueden revisar de oficio sus propios actos10 y ante la verificación de vicios trascendentes en el procedimiento, tienen la posibilidad de declarar de oficio la nulidad11 del acto viciado hasta dentro del año después de haber quedado firme, siempre que exista agravio al interés público.
ii) Por otro lado, la protección registral de los actos inscritos en el caso propuesto se manifiesta a través de los principios de legitimación12 y fe pública registral13, por lo que se estructura un argumento que sostiene que no es posible declarar la nulidad de oficio del acto administrativo en la vía administrativa debido a que el asiento registral donde consta inscrito es intangible, salvo disposición judicial, por aplicación del principio de legitimación registral, además de la protección que brinda el registro a los terceros registrales según la aplicación del principio de fe pública registral.
iii) Finalmente, lo que un sector de la doctrina14 profiere respecto a la irrevocabilidad de la concesión minera. En este aspecto, es por ejemplo Humberto Martínez15 quien afirma que se atenta contra la seguridad jurídica que otorga el título definitivo y firme de una concesión, reconocido por el artículo 125 del TUO-LGM, además, añade razones referidas a que es suficiente el alto riesgo propio de la actividad minera como para añadir otros, entendiendo que el mencionado artículo 125 del TUO-LGM, representa una excepción al principio general contenido en el artículo 202.5 de la LPAG. Complementando dicho razonamiento, Izaguirre16 señala que el título de concesión minera deviene en irrevocable cuando se cumple lo señalado en el artículo 125 del TUO-LGM.
Como puede apreciarse, solo existen dos caminos para este caso concreto: O se declara la nulidad de oficio o no se declara. Por ello, en el desarrollo del presente trabajo ahondaremos en la fundamentación de cada argumento con la finalidad de alcanzar conclusiones coherentes.
I. ¿Qué ha dicho el Consejo de Minería?
Existen decisiones contradictorias de la autoridad administrativa en materia minera solo respecto a la vinculación de la nulidad de oficio con el principio de legitimación registral.
Por ejemplo, en la Resolución Nº 084-2001-EM-CM de fecha 28 de marzo de 2001, el Consejo de Minería señala sobre la base de una interpretación del artículo 125 del TUO de la Ley General de Minería, que la jurisdicción administrativa concluye con la expedición del título debidamente consentido.
Otro caso, es el de la Resolución Nº 746-2012-MEM/CM de fecha 3 de octubre de 2012, en la que interpretando sistemáticamente el artículo 125 del TUO de la Ley General de Minería y el artículo 2013 del Código Civil (legitimación registral), concluyen que una vez inscrito el título en el registro correspondiente, el Poder Judicial es el único competente para pronunciarse sobre su validez.
Así también, en la Resolución Nº 009-2000-EM-CM de fecha 28 de enero de 2000, el Consejo de Minería concluye que con la resolución del título de concesión minera, debidamente consentida e inscrita, concluye la jurisdicción administrativa.
Por otra parte, en la Resolución Nº 155-2009-MEM-CM de fecha 10 de marzo de 2009, se tiene que el Consejo de Minería entiende que los actos administrativos inscritos solo pueden ser modificados en la vía judicial.
En un caso muy particular, para el trámite del expediente Rosario de Llipata de Código Nº 01-02925-04, mediante la Resolución Jefatural Nº 04480-2005-INACC/J de fecha 7 de noviembre de 2005, se declaró la nulidad de todo lo actuado (incluyendo el título de concesión minera) y en el mismo acto se dispuso la cancelación de dicha concesión por encontrarse superpuesta a un área restringida para la actividad minera. Este caso es muy particular debido a que, por un lado, el Consejo de Minería por la Razón por Secretaría Nº 289-2005-MEM/CM de fecha 19 de octubre de 2005, señaló que el jefe del Inacc, es el funcionario de más alta jerarquía en la institución y al no estar sometido a subordinación jerárquica resulta competente para declarar de oficio la nulidad de sus propios actos administrativos; y, por otro lado, el título de concesión minera se encontraba en calificación en Sunarp, lo que presupone que este se encontraba titulado y consentido, lo que contradice lo dispuesto en las resoluciones del Consejo de Minería ya mencionada.
Otro caso particular es respecto al trámite de los expedientes de petitorio minero Matucana 1, Matucana 2 y Matucana 3-2000, donde se emitieron dos decisiones contradictorias sobre un tema en particular. Con fundamento en el Informe Nº 005-2002-INACC-OGAJ de fecha 8 de enero de 2002, por Resoluciones Nºs 013, 014 y 015-2002-INACC/J, ambos del 9 de enero de 2002, el jefe institucional del Inacc (Hoy Ingemmet) declaró la nulidad de oficio de los títulos de concesión minera de los referidos expedientes, por haberse verificado que estaban incursos en causal de rechazo, al no haber presentado al momento de la formulación de los referidos petitorios mineros el recibo de pago por derecho de vigencia.
Sin embargo, posteriormente, el Consejo de Minería por medio de las Resoluciones Nºs 060 y 061-2002-EM/CM de fecha 7 de junio de 2002, declaró de oficio la nulidad de las Resoluciones Jefaturales Nºs 013 y 014-2002-INACC/J, respecto a los derechos mineros Matucana 1 y Matucana 2, por considerar que la competencia administrativa minera concluye con la expedición del título debidamente consentido. Empero, el Ministro de Energía y Minas por las Resoluciones Ministeriales Nºs 018 y 019-2013-EM/DM publicadas el 27 de enero de 2003 en el diario oficial El Peruano, manifestó que el criterio asumido por el Consejo de Minería en las resoluciones bajo comentario, enervarían toda habilitación normativa para declarar en vía administrativa la nulidad de oficio de los actos administrativos que sean emitidos en infracción de las normas mineras y de procedimiento administrativo vigentes.
Finalmente, respecto al trámite del petitorio minero Matucana 3-2000, luego de la declaratoria de nulidad de oficio por el jefe Institucional del Inacc (hoy Ingemmet), y por efecto de la misma, la Dirección General de Concesiones Mineras del Inacc (hoy Dirección de Concesiones Mineras del Ingemmet), declaró su rechazo por medio de la resolución del 26 de febrero de 2002.
II. Cuestiones previas: la concesión minera y el procedimiento para su formación
La voz concesión minera es un término casi unívoco en la mayoría de ordenamientos jurídicos latinoamericanos17 cuya regla general se sostiene en que la propiedad de los recursos minerales corresponde al Estado18.
Así, la concesión minera, en esencia, es una concesión administrativa, siendo una de las dos formas por las que se suele otorgar a los particulares el derecho para aprovechar los recursos minerales; ello, como es claro, es una decisión exclusivamente de política legislativa. En nuestro país, el artículo II del Título Preliminar del TUO de la Ley General de Minería, aprobado por Decreto Supremo N° 014-92-EM, es el que establece el régimen de concesiones para estos fines19.
Asimismo, diseñó un procedimiento administrativo previo a la obtención del título de concesión minera, conocido comúnmente como Procedimiento Ordinario Minero (POM). Es así, que en el POM, el Estado tendrá que evaluar los aspectos técnicos y legales de la solicitud (petitorio minero) realizada por una persona natural o jurídica (nacional o extranjera) para que se le otorgue una concesión minera. En este procedimiento se deben cumplir distintas formalidades, dadas las restricciones a las que se enfrenta, tanto por las condiciones de la persona del peticionario20 como por las condiciones del área peticionada21. Evidentemente, la inobservancia de cualquier norma del procedimiento, dependiendo de su gravedad, justificará la nulidad en algunos casos. La concesión minera no es como otro derecho subjetivo, ya que subyace a esta el interés público de su aprovechamiento, en ello es que yace la importancia del cumplimiento de sus normas procedimentales.
En este punto, debemos dejar en claro que la regulación del POM no ha sido elaborada sobre sólidas bases de derecho administrativo, dado que a la fecha de promulgación (1992) del Decreto Supremo N° 014-92-EM que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería22 (en adelante: TUO-LGM), se encontraba vigente (1967) el todavía imperfecto23 Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos (en adelante: RNGPA), aprobado por Decreto Supremo Nº 006-67-SC. De ello es que se explica la débil observancia del derecho administrativo tanto en la formación como en el desarrollo del procedimiento ordinario minero.
III. El sentido de la irrevocabilidad de la concesión minera
La disposición normativa de la irrevocabilidad de la concesión minera recogida en el actual segundo párrafo del artículo 10 del TUO de la Ley General de Minería, aprobado por Decreto Supremo N° 014-92-EM (1992) y en la parte final del artículo 23 de la Ley N° 26821 (1997), tiene como antecedentes al artículo 1724 del Decreto Legislativo N° 109, Ley General de Minería (1980) y al artículo 525 del Código de Minería de 1901.
Siendo evidente su antigua data, es necesario que su estudio se realice paralelamente con la evolución del Derecho Administrativo en el Perú, para lo cual, en el transcurrir de su historia solo han existido tres cuerpos normativos promulgados: El Decreto Supremo N° 006-67-SC (1967), el Decreto Supremo N° 02-94-JUS (1994) y la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444 (2001).
En las siguientes líneas sostendremos por qué la irrevocabilidad de la concesión minera, para disgusto de sus defensores, ha sido manipulada de tal forma que su verdadero sentido se ha tergiversado. Para ello, nuestros fundamentos serán estructurados por medio de la interpretación histórica26 y adecuadora27.
1. Fundamento histórico
Al respecto, se reconoce el instituto de la revocación administrativa en el artículo 203 de la LPAG28 (2001), de lo que se desprende que la regulación de la irrevocabilidad de la concesión minera en legislaciones anteriores a la del año 1992, no se fundamenta en la revocación administrativa como la concebimos hoy en día, sino en una concepción amplia de revocación que puede incluir a la declaración de nulidad de oficio en la vía administrativa.
Sin embargo, un dato histórico importante y que debiera servir de criterio interpretativo a dicha garantía es lo regulado en el primer cuerpo normativo en materia minera, es que el artículo 5 del Código de Minería de 1901, señalaba lo siguiente: “La propiedad minera legalmente adquirida es irrevocable, y perpetua, como la propiedad común (…)” (resaltado añadido).
Por legalmente adquirida, no cabe duda de que se hace referencia a que es irrevocable la concesión otorgada (de otra parte: adquirida) sin infringir la legalidad (validez), así, argumentando a contrario sensu, la concesión otorgada vulnerando las normas vigentes (invalidez) es revocable.
Como resultado de este análisis tenemos lo siguiente: Atendiendo al contexto histórico en el que se estableció la irrevocabilidad de la concesión minera en el Código de Minería de 1901 y en el Decreto Legislativo N° 109 (1980), esta no se concibió como antítesis de la revocabilidad administrativa, debido a que la recepción legislativa de la revocación administrativa recién se dio a partir del año 2001 con la promulgación de la Ley N° 27444 (LPAG), por lo cual, el espíritu y la razón intrínseca de dicha irrevocabilidad se orienta a establecer una garantía para el concesionario, una garantía traducida en seguridad jurídica (estabilidad).
Sin embargo, los orígenes históricos de dicha irrevocabilidad permiten concluir, que así como esta no se piensa sobre la revocabilidad administrativa, tampoco se sustenta ni protege las concesiones adquiridas infringiendo las normas legales aplicables a su procedimiento de origen.
2. Fundamento vigente
A ello, además, se suma la interpretación actual sobre la base de cómo se concibe la revocación administrativa (art. 203 de la LPAG), para lo cual, tanto la revocación como la nulidad de oficio y la rectificación de errores aritméticos y materiales, corresponden al género de “La revisión de los actos en vía administrativa”, en este caso, a fin de diferenciar el instituto de la revocación con la nulidad de oficio Morón Urbina29 ha señalado que “El momento determinante para diferenciar cuándo estamos frente a una revocación y cuándo frente a una nulidad es determinar su conformidad jurídica o no a la fecha de su producción y no posteriormente. (…)”.
De esto se tiene que mientras en la nulidad de oficio el elemento central es la nulidad de pleno derecho; en la revocación no ocurre lo mismo, dado que no se sustenta en una ilicitud sino en razones sobrevinientes a la conformación del acto administrativo.
Entonces, si la normativa actual dispone la irrevocabilidad de la concesión minera (que como ya se dijo deviene de un acto administrativo), ni por razones históricas ni interpretándola a partir de su antípoda (la revocación administrativa) puede desprenderse que esta representa un límite para la potestad administrativa de declarar la nulidad de oficio de un acto administrativo firme (reuniendo las condiciones previstas). A ello hay que añadir que el numeral 203.2.1 del artículo 203 de la LPAG, entiende a la revocación como una actuación excepcional que solo puede desarrollarse si es establecida expresamente por una norma con rango legal, no siendo este nuestro caso dado que la normativa minera vigente dispone expresamente la irrevocabilidad de la concesión minera, la revocación no resulta aplicable.
Por ello, debe entenderse que si bien el actual TUO de la LGM al establecer el carácter irrevocable de la concesión minera30, debe entenderse a solamente irrevocable la concesión minera que no se encuentra afectada por un vicio que la torne inválida, además de los casos en los cuales no se cumplan con las obligaciones que se exigen para mantener vigente la concesión minera, conocidos en doctrina como los sistemas de amparo minero31.
En el caso peruano, tenemos un sistema de amparo minero mixto, dado que, por un lado, es obligación del concesionario minero el pago anual de derecho de vigencia32; y, por otro, la obligación de trabajo33 (cuyas variables son la acreditación de inversión o producción). Para lo cual, en caso de incumplimiento del primero, se establece el supuesto de extinción por caducidad (no pago por dos años consecutivos); en cambio, para el segundo supuesto, se impone el pago de una penalidad, que si bien no implica la pérdida de la concesión minera, puede desembocar en la extinción por caducidad si se incumpliese con pagar dos años consecutivos.
IV. Supuestos de extinción de derechos mineros
En la Teoría General del Derecho, por ejemplo, se identifica a la extinción del derecho subjetivo como “[l]a desaparición absoluta y definitiva de la vida jurídica, es la muerte del mismo. Tiene lugar cuando concurre el hecho al que se le liga tal efecto (consecuencia)”34.
Bajo ese entendido, la extinción de derechos es un tema de política legislativa, es decir, es la misma norma jurídica que determinará con base en qué supuestos (hecho jurídico hipotético) se entenderá que puede declararse la extinción un derecho minero, en cuyo caso, la extinción será el efecto jurídico que deviene del acto administrativo que así lo declare.
Creo oportuno poner énfasis en lo siguiente y que es muy bien desarrollado por Alfredo Paino35:
“En el caso de la extinción, la relación causal que determina que el título nazca del derecho minero, se invierte. Así, la extinción del derecho provoca que el título que le dio nacimiento deje de tener vigencia e inevitablemente se extinga.
Sin embargo, la extinción del derecho debe ser necesariamente declarada y por el mismo Estado, pues es el único con posibilidad de revocar un otorgamiento que él mismo hiciera. Mientras no haya declaración y a pesar de que se hayan verificado algunas de las causales de extinción, el derecho se mantendrá en una especie de ‘limbo’ en espera de una declaración que lo extinga definitivamente”. (Énfasis añadido).
Lo que conviene precisar es si dada la naturaleza del petitorio minero, este se extingue. Para ello, la situación jurídica creada en la esfera del peticionario minero es la de una expectativa36, entendida como situación de espera a la completa realización de un hecho de formación progresiva37, cuya definición teórica se da a partir de identificar que el uso de dicho término da título a una tutela resarcitoria38, por ello, será esta el mecanismo de protección (remedio) de la expectativa legítima39 que, a la vez, será entendida como una situación preliminar40 al derecho subjetivo cuando dicha adquisición (en nuestro caso: otorgamiento) está subordinada a un evento futuro como incierto. De ahí que sea posible que se produzca la extinción de una expectativa legítima.
Es así que si bien la norma minera, entendida en su literalidad, hace expresa referencia a las concesiones41, dichos supuestos –en la medida que su naturaleza lo permita– pueden ser aplicados (y, efectivamente, se aplican) en el caso de los petitorios mineros.
Dicha conclusión se fundamenta por sí sola al evidenciar un error lógico en los artículos 58 y 62 del TUO de la LGM, debido a que, el primero señala que el abandono produce la extinción de las concesiones (entendiéndose así a la concesión minera), mientras que el segundo al describir el hecho jurídico hipotético que ocasiona el abandono señala que: “Es causal de abandono de los pedimentos de concesión (…)” (resaltado propio).
Es así que existen también supuestos de extinción de petitorios mineros en el acto mismo de la presentación, tales como el rechazo42 y la inadmisibilidad43, los que no han sido reconocidos en la Resolución N° 041-2014-MEM/CM44, que desarrolló lo pertinente a los supuestos de extinción, a pesar que sean reconocidos implícitamente45 por el artículo 65 del TUO. Para ello, hay que tener presente que la existencia46 del petitorio minero se da con el ingreso de su información al Sidemcat, antes de eso y fuera de él, el petitorio minero no tiene existencia.
Por lo que, en esa lógica es posible inferir que algo que existe y deja de existir es porque se extingue.Teniendo ello presente, los petitorios mineros se pueden extinguir por caducidad, abandono, nulidad minera, renuncia, cancelación, rechazo e inadmisibilidad. Mientras que las concesiones se extinguen por caducidad, nulidad minera y renuncia. No existiendo, a criterio del Consejo de Minería en la Resolución N° 041-2014-MEM/CM, otros supuestos de extinción, como el caso de la expropiación de concesiones mineras47.
V. Las “nulidades” en el procedimiento ordinario minero: deslinde necesario para abordar la nulidad de pleno derecho
Podría decirse que, en términos generales, el Derecho Minero es una rama un tanto esotérica, ello tal vez responda al exiguo desarrollo doctrinario frente a otras ramas del conocimiento jurídico, así como, a la poca atención y análisis que se le ha dado a las decisiones que emiten los órganos colegiados competentes (como el Consejo de Minería), ello acarrea diversas consecuencias, una de ellas –que es la más común– es que no tenga reglas comprensibles por la colectividad.
Las razones expuestas podrían explicar lo que ocurre con la “nulidad” o las “nulidades” en el procedimiento ordinario minero, esto es, que suelen confundirse con facilidad, si es que solo se atiende a su denominación y no a su contenido.
Por un lado, tenemos a la nulidad que deviene como efecto de la declaración de la autoridad competente ante la verificación de un vicio trascendente en el procedimiento de formación del acto emitido (Verbi Gratia, título de concesión minera, expedición de carteles), a la que llamaremos nulidad administrativa, que puede ser resultado de una (i) iniciativa de parte a través de los recursos administrativos (reposición –reconsideración para la Ley N° 27444– o revisión), o los procedimientos especiales previstos por la legislación (como la oposición o la nulidad); así como, resultado del (ii) actuar de la propia administración por medio de la revisión de oficio con la declaración de nulidad de oficio.
Suele confundirse la nulidad administrativa, con la regulada como procedimiento en el TUO de la Ley General de Minería (arts. 148 - 150), bajo el mismo nomen “nulidad”, a la que llamaremos nulidad procedimiento, dado que se ubica en el Capítulo IX bajo el título de “Otros procedimientos”, cuyo trámite consiste en la elaboración de un cuaderno de nulidad, conformado por las copias fedateadas del expediente en trámite y su elevación al superior jerárquico (Consejo de Minería), ello con la finalidad de no interrumpir el trámite del expediente principal, el mismo que, en teoría, debería continuar su procedimiento. De dicho enunciado puede inferirse que solo es posible iniciar la nulidad procedimiento frente a resoluciones de trámite y no definitivas, dado que estas últimas ponen fin al procedimiento.
Con referencia a la nulidad procedimiento, la propia legislación minera no ha establecido los requisitos para el inicio de dicho procedimiento, por ejemplo, no establece el plazo en el que puede interponerse; sin embargo, y dadas las razones que expuse inicialmente, se suelen desconocer los pronunciamientos que el Consejo de Minería ha emitido respecto al tema particular, llenando de alguna forma los vacíos de nuestra legislación.
Así, por ejemplo, recientemente se estableció que para formar el cuaderno de nulidad el administrado debe precisar la defensa que no pudo realizar como consecuencia directa del acto cuestionado (Resolución N° 156-2014-MEM-CM), asimismo, la improcedencia de la nulidad cuyo sustento sea impreciso (Resolución N° 410-2000-EM-CM), que la autoridad administrativa no puede formar cuaderno de nulidad cuando ya no tenga competencia sobre el procedimiento (Resolución N° 046-2001-EM/CM), que el administrado debe señalar el interés que justifique su intervención para deducir la nulidad y el perjuicio que lo afecta (Resolución N° 155-2002-EM-CM), que la autoridad deberá evaluar la capacidad y el interés del administrado (Resolución N° 129-2003-EM/CM) y la improcedencia de la nulidad por una cuestión ya resuelta (Resolución N° 202-2002-EM/CM).
Finalmente, en la legislación minera se regula otra materia bajo el nomen “nulidad” a una determinada causal de extinción de derechos mineros (petitorios y concesiones mineras) –a la que llamaremos nulidad sustancial–, esto es, cuando el titular minero sea considerado como persona inhábil, según los parámetros establecidos por los artículos 31-33 del TUO-LGM, sobre el tema, Martín Belaunde48 comenta que:
“Es importante no confundir la nulidad prevista en el artículo 148 del TUO, que es de carácter procesal, con la nulidad del petitorio de concesión formulada por persona impedida de ejercer actividad minera de conformidad a los artículos 31, 32 y 33 del TUO. Esta nulidad es de carácter sustancial y afecta al derecho mismo, constituyendo una causal de extinción de acuerdo a los artículos 58 y 63 del TUO”.
A lo dicho por Belaunde Moreyra, cabría añadir una precisión, es que no solo la nulidad sustancial extingue los petitorios de concesión formulados por persona inhábil, sino también a las adquisiciones inter vivos o mortis causa, no existiendo, además, impedimento para la declaración de la nulidad sustantiva en el caso de concesiones mineras.
Teniendo clara estas diferencias, podemos abordar la nulidad de pleno derecho (nulidad administrativa). Para ello, veremos su tratamiento histórico en la normativa administrativa respecto a la actual redacción del TUO-LGM:
| DECRETO SUPREMO N° 006-67-SCREGLAMENTO DE NORMAS GENERALES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS(ART. 45) | DECRETO SUPREMO N° 014-92-EMTUO DE LA LEY GENERAL DE MINERÍA(ART. 148) | LEY N° 27444LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL(ART. 10) |
| a) Dictados por órgano incompetente | 1) Dictados por órgano incompetente | 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. |
| b) Contrarios a la Constitución y a las leyes y los que contengan un imposible jurídico | 2) Contrarios a la Constitución y a las leyes y los que contengan un imposible jurídico | 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. |
| c) Dictados prescindiendo de las normas especiales del procedimiento, y de la forma prescrita por la ley | 3) Dictados prescindiendo de las normas esenciales del procedimiento, y de la forma prescrita por la Ley | 3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición. |
| - | - | 4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma. |
De ello, es evidente la transcripción casi literal del artículo 45 del Decreto Supremo N° 006-67-SC con el artículo 148 del TUO de la LGM; y las notables diferencias con los supuestos de nulidad de pleno derecho regulados en nuestra actual LPAG. De ello, que el formante legislativo del actual artículo 148 del TUO de la LGM, es el artículo 45 del derogado Decreto Supremo N° 006-67-SC. Estando al estado descrito de las cosas, corresponde aproximarnos a la nulidad del acto administrativo, a partir de reconocerla como una sanción nacida de la omisión o incumplimiento de los requisitos esenciales del acto administrativo49.
Por mandato expreso del artículo 11 de la LPAG, cuando la nulidad sea a pedido de parte será deducida por los administrados mediante los recursos administrativos previstos, aplicado esto a la legislación minera, solo cabe la oportunidad de plantear el recurso de reposición50-51 y el de revisión; el primero resuelto por la misma autoridad y el segundo por el Consejo de Minería, quien es el órgano superior jerárquico (art. 150 del TUO LGM).
Los efectos de la nulidad en el POM son los mismos que la LPAG señala, es decir, efecto declarativo52 y retroactivo53 a la fecha de producción del vicio, salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso los efectos serán posteriores. Sin embargo, cuando sea imposible retrotraer sus efectos, solo habrá lugar a la responsabilidad54 de quien dictó el acto y el resarcimiento del afectado.
La nulidad de oficio es un mecanismo de corrección de vicios trascendentes en un procedimiento administrativo concreto, a fin de restituir su legalidad55. Dichos vicios son básicamente errores de la administración, ya sean propios o inducidos por terceros. La posibilidad de declarar la nulidad de oficio de un acto administrativo responde de por sí al principio de legalidad y de controles posteriores, asimismo, la declaración de nulidad de oficio de un acto administrativo es arcifinio de su presunción de validez (art. 9 LPAG).
Al respecto, la regulación especial de la nulidad de oficio se encuentra a partir del artículo 201 de la LPAG, en el que se fijan las condiciones para que la autoridad administrativa declare la situación de nulidad de un determinado acto administrativo, que en el ínterin de su nacimiento a su declaración de nulidad, goza de la presunción de legalidad y, por lo tanto, del carácter ejecutorio.
La LPAG ante vicios que denomina trascendentales, es decir, donde la gravedad del vicio resulte intolerable respecto a la permanencia del acto administrativo en el ordenamiento jurídico, los sanciona con su nulidad de pleno derecho; sin embargo, esta categoría ha recibido serias críticas, al señalar que no es una nulidad de pleno derecho como se entiende a nivel doctrinario, sino más similar a una anulabilidad, debido a su plazo de prescripción y efectos de la declaración de nulidad56.
La nulidad de oficio del acto administrativo, es identificable con su nulidad de pleno derecho, dado que el artículo 202 nos remite al artículo 10 (nulidad de pleno derecho). Es decir, el supuesto de hecho es el mismo, la variante es que la instancia que lo declara de oficio tiene la posibilidad de hacerlo a pesar de que haya quedado consentido (lo que se distingue del plazo para ejercer la facultad de contradicción57 de los administrados) y siempre que la permanencia de dicho acto agravie el interés público.
Aquí es preciso hacer una aclaración. El acto firme, es el que deviene como consecuencia del vencimiento de los plazos para que los administrados contradigan la legalidad del acto a través de los recursos impugnatorios que la ley especial, o en su defecto la LPAG (art. 212 LPAG), reconocen. Por otro lado, los actos que agotan la vía administrativa son los que el artículo 218.2 de la LPAG regula, es decir, (i) Sobre los que no procede legalmente impugnación en la vía administrativa; (ii) El acto o silencio administrativo producido por la interposición de un recurso de apelación; (iii) El acto o silencio administrativo producido por la interposición de un recurso de revisión; (iv) El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos administrativos; y, (v) Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos.
Es decir, el supuesto del literal d) del artículo 218.2 de la LPAG, señala que la declaración de la entidad (sea la que dictó el acto o el superior jerárquico, según corresponda) que sanciona de oficio la nulidad de un acto administrativo, agota la vía, es decir, a contrario sensu, la vía no se agota antes de dicha declaración.
Al no existir condición adicional a las ya mencionadas para que opere la declaración administrativa de nulidad de oficio de un acto administrativo, como la concesión minera, con arreglo a las disposiciones vigentes no existe impedimento para que sea declarada en la vía administrativa. Además, que el desarrollo del principio de supremacía del interés público, en síntesis establece que: “[o]s intereses públicos têm supremacía sobre os individuais”58, en esa línea de razonamiento: “[e]xistindoconflito entre o interesse público e o interesse particular, deverá prevalecer o primeiro, tutelado pelo Estado (…)”.
De ello que puede sustentarse la nulidad de oficio desde el principio de supremacía del interés público, el mismo que si bien no ha sido tipificado en nuestra LPAG resulta aplicable de acuerdo a lo dispuesto por el numeral 1 del artículo IV del Título Preliminar de la LPAG.
VI. Niveles de protección del título de concesión minera inscrito
De la inscripción registral derivan una serie de efectos vinculados a la protección de los actos inscritos, ello es coherente con la orientación misma del sistema: otorgar seguridad jurídica (de derechos). En este escenario tanto las garantías como los principios registrales cumplen un rol protagónico en el funcionamiento del sistema registral.
Las garantías del sistema han sido recogidas en el artículo 3 de la Ley N° 26366, la ley que crea el Sistema Nacional de los Registros Públicos y a la Sunarp. Principalmente, me ocuparé de dos garantías que inciden en el tema bajo análisis, estas son: (i) La intangibilidad del contenido de los asientos registrales, salvo título modificatorio o sentencia judicial firme; y, (ii) La seguridad jurídica de los derechos de quienes se amparan en la fe del Registro. Como correlato inmediato, esas dos garantías sientan las bases sobre las que se sostienen los principios de legitimación registral y fe pública registral.
Por ello, el título de concesión minera goza de dos niveles de protección, el primero se desprende de uno de los caracteres jurídicos de ser un acto administrativo, y es el de su presunción de validez (art. 9 LPAG), el segundo nivel, opera como efecto de su inscripción registral y se desarrolla a través de la aplicación conjunta de los principios registrales.
VII. La calificación registral del título de concesión minera
La calificación registral, representa el filtro legal que el registrador actúa sobre los títulos que pretenden acceder al sistema registral. El resultado de dicha calificación se representa de la siguiente forma: (i) El título se inscribe; (ii) El título se observa porque adolece de un defecto subsanable; (iii) El título se liquida porque falta completar el pago hecho por derechos de inscripción; y, (iv) El título se tacha porque contiene defectos insubsanables.
A través de una calificación rigurosa59, el registrador determina los derechos que se inscriben y los que no. Por ello, la fuente de dichos requisitos, se encuentran determinados por la norma legal en función de cada supuesto de hecho concreto. Así, si el registrador califica un documento de sede notarial, judicial, administrativo, laudo arbitral o consular, tendrá que evaluar distintos aspectos en cada supuesto, teniendo en muchos casos una función más restringida respecto a otros. Ello guarda coherencia si partimos desde un análisis de competencia administrativa.
La competencia administrativa es determinada por ley, y se circunscribe a lo típicamente regulado. El sistema registral forma parte del Poder Ejecutivo (Ministerio de Justicia) por ejemplo, que se califique el contenido de las sentencias del Poder Judicial resulta un contrasentido en sí mismo, dado que cada poder del Estado y cada entidad de la Administración Pública tienen sus propios ámbitos en los que la ley les ha conferido una competencia específica.
Del mismo modo, dentro del Poder Ejecutivo, existen diferentes competencias asignadas a cada organismo del Estado, con la finalidad de que a nivel especial se atiendan las necesidades de la rama. En este sentido, si la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (Sunarp) es un organismo adscrito al Ministerio de Justicia, esta entidad –dentro del organigrama estatal– no es superior a las otras ni constituye una instancia revisora60 de las actuaciones administrativas. Por ello, cuando el registrador califica un documento administrativo (acto administrativo) no podrá ir más allá de ciertos aspectos extrínsecos, porque lo intrínseco es competencia exclusiva de la entidad que emite tal acto. Así, el registrador solo verificará que este cumpla los requisitos imprescindibles para producir efectos erga omnes, mas no incide en su validez61.
En ese aspecto, el artículo 22 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Derechos Mineros, aprobado por Resolución N° 052-2004-SUNARP-SN, señala que:
“Artículo 22.- Documentos que dan mérito a la inscripción de concesión minera
Para la inscripción de una concesión minera, se requerirá exclusivamente la presentación de copias certificadas de la Resolución de otorgamiento del título, con la constancia de haber quedado firme.
Se entienden cumplidos los requisitos, condiciones o formalidades necesarias para la inscripción del título de concesión, con la sola emisión de la resolución que la otorga, salvo que de la resolución o de los documentos complementarios que se presenten al registro, se evidencie la incompetencia del órgano, la falta de observancia de las formalidades extrínsecas del documento presentado o la incongruencia de la resolución con la clase de procedimiento seguido” (Resaltados agregados).
¿A qué documentos complementarios se refiere el citado artículo? Si para inscribir una concesión minera solo requiero exclusivamente la copia certificada de la resolución administrativa que otorga el título y la constancia que quedó firme (su consentimiento).
En alguna ocasión, el Tribunal Registral peruano, en la Resolución N° 091-2006-SUNARP-TR-L, señaló lo siguiente:
“5. Cabe precisar que, con relación a los actos administrativos existe la llamada presunción de validez, por la cual mientras no se declare su nulidad por autoridad administrativa o jurisdiccional competente –según el caso–, se considerará válido.
6. (…) En ese sentido, siendo que el Oficio N° 492-2005-INACC/J del 10/10/2005 no forma parte del título venido en grado, no constituye documento idóneo para enervar la presunción de validez que ampara el acto administrativo por el que se ha otorgado la concesión minera y el recurrente ha cumplido con lo exigido por el Reglamento de Inscripciones del Registro de Derechos Mineros, por lo que el título submateria resulta inscribible”.
En mi opinión, esta resolución es importante para entender los alcances del artículo bajo comentario. En apretada síntesis, en este caso se solicitaba la inscripción de una concesión minera Rosario de Llipata, adjuntando la documentación señalada. Sin embargo, por un oficio de fecha posterior del que la registradora tomó conocimiento, se señala que el área de dicha concesión se encuentra en un área restringida para la actividad minera declarada intangible, por lo que se han remitido los actuados al Consejo de Minería para que se declare su nulidad de oficio, es decir, no había una declaración de nulidad expresa; bajo esa información la registradora tachó el título presentado para la inscripción, siendo resuelto por el Tribunal Registral en los términos anteriormente expuestos.
Complementando ello, el asiento generado por la inscripción de la concesión minera, es de transcripción, así lo establece el artículo 107 del TUO de la Ley General de Minería, conforme puede verificarse a continuación:
“Artículo 107.- (…) El Registro Público de Minería, procederá a extender el asiento correspondiente a la inscripción del título de las concesiones mineras (…) el que contendrá la transcripción de la Resolución que las otorgue. (…)”. (Resaltado agregado).
Del mismo modo, ha quedado establecido por el último párrafo del artículo 23 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Derechos Mineros, tratando sobre la información que el registrador deberá verificar que contenga el título de concesión minera (ojo: solo verificar), en donde se señala que: “(…) En el asiento de inscripción de concesión minera se transcribirá el contenido de la resolución de otorgamiento del título”. (Resaltado agregado).
Las razones de dicha decisión legislativa, de que el asiento de inscripción del título de concesión minera (a modo de inmatriculación) sea de transcripción y no de inscripción como ocurre en la mayoría de actos inscribibles, puede deberse a la naturaleza misma del documento que se va a inscribir. No olvidemos, que el título de concesión minera es el acto administrativo final y decisorio de un procedimiento administrativo denominado procedimiento ordinario minero, que –como ya se dijo– es un procedimiento tendiente a evaluar los aspectos legales y técnicos de una solicitud (petitorio minero), y como tal, compete a la entidad administrativa que lo emite el control de legalidad de su conformación. En esa línea de razonamiento, si la evaluación del registrador es somera y se limita a transcribir lo que contiene el título (ojo que Sunarp no es en ningún caso instancia revisora de los actos emitidos por otras entidades de la Administración Pública), es coherente con ello, no darle más protección al título de concesión minera inscrito que la que deriva de la propia naturaleza del acto en cuestión.
En ese sentido, la responsabilidad civil, penal y/o administrativa, no podría recaer en el registrador, debido a que él no emitió el acto viciado de nulidad, sino en la entidad que lo emite (Ingemmet o los gobiernos regionales, según corresponda), por ello, no sería coherente argumentar que en virtud del artículo 2013 y del desarrollo del principio de legitimación registral en nuestro ordenamiento jurídico, no es posible declarar en la vía administrativa la nulidad de un acto administrativo viciado. En este caso, el registrador solo sería responsable por los defectos producidos en el acto de inscripción mismo, por ello, al ser la entidad administrativa emisora del acto viciado responsable del mismo, se encuentra habilitada para restablecer su legalidad declarando de oficio su nulidad.
Si bien la inscripción del título de concesión minera, hoy en día, es facultativa, en alguna oportunidad fue obligatoria, así, el artículo 4 del antiguo Reglamento del Registro de Concesiones y Derechos Mineros, Decreto Supremo N° 2, contemporáneo al Código de Minería de 1950, señaló que: “Es obligatoria la inscripción de los títulos de las concesiones mineras de toda la República en este Registro” (resaltado añadido).
De todo ello, tenemos que la evaluación integral que realice el registrador frente a la rogatoria de inscripción de un título de concesión minera se da sobre el título de concesión minera y su constancia de consentimiento, por lo que, su análisis integral se centra en lo señalado en el título de concesión minera que por ser un acto administrativo goza de presunción de validez cuyo límite arcifinio es su declaración de nulidad en la vía administrativa o judicial, según corresponda.
Sin embargo, y como excepción a ello, el registrador que califica una solicitud de inscripción de un título de concesión minera podrá denegar dicha inscripción si es que la administración comunica que dicho acto ha sido dejado sin efecto, aplicando analógicamente el artículo 13 del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos. Para ello, la documentación idónea es la copia certificada de la resolución que declara la nulidad y su constancia de consentimiento62.
VIII. Legitimación registral frente al vicio de nulidad trascendente del título de concesión minera inscrito
El artículo 2013 del Código Civil (en adelante, CC), modificado recientemente por la Ley N° 30313, ha regulado lo que en doctrina se ha denominado como principio de legitimación registral. A pesar de que en su redacción no se indique expresamente (no olvidemos que el CC oficial no contiene sumillas) su contenido es –en esencia– la legitimación registral.
Así, por lo menos, lo ha dejado establecido la Exposición de Motivos Oficial de nuestro Código Civil63 refiriéndose al artículo 2013 del CC:
“[E]l Derecho Registral encuentra su razón cuando establece una presunción de exactitud entre la realidad y lo que publica el registro.
(…) Se puede decir que, teórica y en nuestro caso también legislativamente, existe un doble aspecto de la presunción de exactitud de lo que el registro informa, con la realidad.
Uno de estos aspectos se expresa por medio del principio de legitimidad, o legitimación, como también se le conoce y que admite prueba en contrario; el otro aspecto es el que se expresa mediante el principio de fe pública registral y no admite prueba en contrario.
Es del principio de legitimidad del que nos informa este artículo (…)”. (Resaltado agregado).
Sobre el objeto del principio de legitimación registral, vemos que el artículo 2013 hace referencia al contenido de la inscripción, mientras que el artículo VII del Título Preliminar del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos64, hace referencia a los asientos registrales. A esto se añade, incluso la terminología de asientos de inscripción que usa el artículo 6 del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos65. Pero, ¿son lo mismo?
Cada asiento registral implica, previamente, un acto de inscripción (acto administrativo de conocimiento66), en ese sentido, la inscripción registral (acto administrativo final), es un momento del procedimiento registral (su conclusión67) que se materializa en la elaboración del asiento registral o asiento de inscripción. Así, teniendo que, lo que genera el acto de inscripción es en sí un asiento, lo que se presume cierto, exacto y válido es el contenido del asiento, mas no el asiento per se ni el contenido de la inscripción (que como ya se dijo es un momento del procedimiento registral), siendo en este caso, la información (descripción) sobre el acto o derecho inscrito el objeto de dicha presunción iuris tantum.
Esta presunción de certeza, exactitud y validez ocurre como consecuencia de la garantía consagrada en el literal b) del artículo 3 de la Ley N° 26366, esto es, la intangibilidad del contenido de los asientos registrales (la información). Es decir, solo lo plasmado en el asiento, ya sea que se trate de un asiento de transcripción (literal) o de inscripción (resumen), es intangible, y sobre la base de ello, es que se presume cierto, exacto y válido, debido a que no presumir ello, no permitiría al sistema registral cumplir sus fines.
Por lo tanto, el derecho inscrito y su contenido determinado, delimitado y definido por el acto o contrato (título formal) inscrito es lo que propiamente se presume exacto, válido y cierto.
Hasta aquí, tenemos que –como regla– el asiento es intangible, como excepción, partiendo desde la norma que establece la garantía, pasando por la del CC y terminando por la del Reglamento, tenemos que ello se presumirá solo hasta que se inscriba un título modificatorio de la situación jurídica inscrita, judicialmente se declare su invalidez o se rectifique el error contenido en el asiento (error material o de concepto).
Comentando ello, Westermann, H. y otros68, se refieren a los alcances de la presunción de la exactitud del registro como que “Se presume la existencia del derecho inscrito (…) Se presume la existencia del derecho con el alcance que le proporciona el Registro como contenido del derecho. La inscripción por sí sola equivale al contenido de los documentos admisibles referidos (…) La cancelación fundamenta una presunción de que el derecho no existe (…)”.
Es importante precisar, que dicha presunción (que se erige como protección de lo inscrito) no ocurre por antojo del legislador, para ello, la aplicación del resto de principios registrales debe propender dicho desarrollo armónico. Para ello, solo acceden al registro –como regla– documentos públicos69, es decir, los que emanan de autoridades investidas con fe pública, en nuestro caso actos administrativos; dichos documentos por el solo hecho de ser públicos son sometidos a un análisis de legalidad efectuado por el registrador, es allí donde se aplican el resto de principios dependiendo de cada caso concreto, la diferencia, es que para la inscripción del título de concesión minera, el examen de legalidad que realiza el registrador es más somero respecto a otros actos inscribibles.
A lo dicho cabe añadir que en el CV Pleno del Tribunal Registral peruano70, se señaló que: “La resolución administrativa que declara la nulidad de un acto administrativo inscrito es título suficiente para extender el correspondiente asiento cancelatorio”. Por lo que, no encontramos inconvenientes para declarar la nulidad de oficio en la vía administrativa de un acto administrativo inscrito71.
IX. Inaplicación de la fe pública registral
El artículo 2014 de nuestro Código Civil como ha sido expresamente reconocido por su exposición de motivos72, tiene como antecedente inmediato al artículo 1052 del Código Civil de 1936 inspirado a su vez en el artículo 34 de la Ley Hipotecaria española del año 1946, el que a su vez se basó en el artículo 973 del Código Civil suizo73.
Hecho este breve recorrido histórico, la doctrina española se refiere a la fe pública registral contenida en el artículo 34 de su Ley Hipotecaria en el sentido que: “favorece la seguridad del tráfico inmobiliario, y lo hace asegurando las expectativas del tercero que confía en una apariencia jurídica que merece protección. Lo habitual es que la fe pública purifique una inexactitud en la titularidad dominical de la finca registral (…)”.
El artículo 2014 del Código Civil, recientemente modificado por la Ley N° 30313, establece lo siguiente:
“El tercero que de buena fe adquiere a título oneroso algún derecho de persona que en el registro aparece con facultades para otorgarlo, mantiene su adquisición una vez inscrito su derecho, aunque después se anule, rescinda, cancele o resuelva el del otorgante por virtud de causas que no consten en los asientos registrales y los títulos archivados que lo sustentan.
La buena fe del tercero se presume mientras no se pruebe que conocía la inexactitud del registro”.
De una lectura atenta del citado texto normativo, pueden extraerse los requisitos para su aplicación, los mismos que están a tono con la Casación N° 1812-2010-Ayacucho, que identifica al respecto:
“Tercero.- (…) Para la aplicación del citado principio de fe pública registral es menester que concurran los requisitos siguientes: a) Debe tratarse de una adquisición derivada de un titular registral (…) b) Debe existir una inexactitud registral no conocible por el tercero adquiriente que afecta el derecho del titular registral transferente por causales de invalidez, ineficacia o falsedad; c) El adquiriente debe tener título válido y ser tercero respecto de las relaciones jurídicas anteriores afectadas (…) d) La adquisición por el tercero debe ser de buena fe y a título oneroso; y, e) El acto adquisitivo del tercero debe estar inscrito”.
Quiero reparar sobre la inexactitud registral, y es que, naturalmente, no debe constar ni en el asiento registral ni en el título archivado, dado que aplicando el principio de publicidad ello sería cognoscible y ergo no puede alegarse la buena fe.
En este supuesto, debemos distinguir entre dos tipos de nulidades presentes en el asiento de inscripción, la nulidad del título (material o formal) que sustenta la existencia del asiento o la nulidad del asiento per se, debido a que la rectificación de la inexactitud no sea posible por no tratarse de un error material o de concepto. El primero, deja sin efecto la inscripción, cuyo efecto inmediato es la cancelación74; y, el segundo cancela propiamente la inscripción75.
La protección registral no es más que la actuación conjunta de los principios que determinado sistema registral despliega sobre los actos inscritos. Para ello, la información que el registro administra se encuentra garantizada antes de la inscripción.
Asimismo, el despliegue de efectos del sistema registral solo será coherente si se circunscribe sobre las competencias atribuidas a la Sunarp. Debemos partir por entender que el sistema registral no lo es todo. Por ello, la protección que el sistema registral otorga se limitará a los aspectos que el registrador evalúa, sobre la base de la presunción de validez del acto administrativo.
En el caso propuesto, como ya se mencionó, la protección registral del acto inscrito se sustenta en la aplicación de los principios de legitimación y fe pública registral. Brevemente señalaré que el principio de legitimación es la presunción por la que el derecho inscrito se considera existente con los alcances que el registro señala76.
Respecto al principio de fe pública registral, debo enfatizar en que se encuentra estrechamente vinculado con la legitimación registral77, además, de que el elemento central es la confianza en el registro, de lo que deriva gran parte de la construcción de la buena fe del adquiriente y el fundamento de su protección.
Un análisis interesante hecho ya hace muchos años sobre el artículo 2014 del CC es que “[r]esulta claro que se trata de normas que (…) no tienen como finalidad constituir derechos, sino otorgar protección a terceros que (…) cumplen con los requisitos para merecer tal protección”78.
Sin embargo, aunque no esté establecido en la norma, no puede desconocerse el contexto en el que se forjó la fe pública registral. Siendo, básicamente, creada para la adquisición de predios, donde el derecho de propiedad responde a un interés privado demarcado por una función social. Ello no ocurre con el derecho del concesionario minero, ya que, la concesión no es propiedad, porque, dentro de otros requisitos, no cumple con ser perpetua, sino todo lo contrario, la concesión se extingue por diversos motivos una vez obtenida; ello, porque la concesión minera se basa en el interés público y la actividad que es realizada por el concesionario sirve tanto a su interés privado como al interés público (pago de derecho de vigencia y canon). De ello que no es posible extender la aplicación de un principio pensado para situaciones jurídicas distintas, con alcances distintos y con fundamentación distinta.
Conclusiones
• El título de concesión minera al ser un acto administrativo le son aplicables perfectamente las disposiciones sobre el acto administrativo contenidas en la Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG), Ley N° 27444.
• El régimen de nulidad del acto administrativo y el regulado normativamente en la legislación minera son perfectamente compatibles en la medida en que son semejantes, además, que la supletoriedad de la LPAG no desnaturaliza los supuestos de nulidad de pleno derecho contemplados en el artículo 148 del TUO de la Ley General de Minería, a pesar que dicha nulidad sea planteada como un procedimiento que implica la formación de un cuaderno que se eleva al Consejo de Minería sin interrumpir el trámite del principal (lo que supone que es un expediente en trámite), ello no excluye textualmente que pueda ser declarada en los términos establecidos por la Ley del Procedimiento Administrativo General.
• La nulidad de oficio constituye un remedio excepcional con el que cuenta la Administración Pública para retirar del mundo jurídico un acto administrativo con vicio de nulidad intolerable (trascendente o sustancial), para lo cual, se sustenta en el principio de supremacía del interés público, vigente en virtud de lo señalado por el numeral 1 de la norma IV del Título Preliminar de la LPAG, el mismo que constituye un elemento fundamental para la validez del acto administrativo, contenido en el numeral 3 del artículo 3 de la LPAG.
• La legislación administrativa peruana, no establece restricciones para la potestad administrativa de declarar la nulidad de oficio en la vía administrativa de los actos administrativos nulos de pleno derecho, por lo cual, no existe argumento para limitar dicha potestad.
• El asiento de inscripción del título de concesión minera es uno de transcripción, consecuente con ello, la calificación registral hecha al título de concesión minera no se realiza sobre elementos intrínsecos del título (como su validez) sino sobre los extrínsecos.
• La inscripción registral del título de concesión minera le brinda protección en dos niveles: La primera es la presunción de exactitud de todo acto administrativo en tanto su pretendida nulidad no sea declarada; la segunda, es la protección registral que deviene con la inscripción por la aplicación conjunta de los principios registrales. Por lo cual, teniendo dichos niveles claramente determinados, la competencia administrativa de la autoridad competente en cada caso (Ingemmet o gobiernos regionales y Sunarp) se mantiene y se ejerce en lo que respecta a su ámbito. Es decir, la rectificación por un error registral que no pueda darse a través del título archivado o por título modificatorio posterior, se dará con arreglo a lo dispuesto por el artículo 2013 del Código Civil, es decir, por vía judicial; por otro lado, el error de la entidad administrativa emisora del acto viciado se corregirá a través de lo dispuesto por la legislación administrativa vigente, dado que no existe argumento que determina que la autoridad administrativa emisora del acto viciado pierda la competencia, ni con ello las prerrogativas y responsabilidad administrativa, respecto al acto viciado.
• El principio de fe pública registral debe ser inaplicado ya que no es posible extender la aplicación de un principio pensado para situaciones jurídicas distintas, con alcances distintos y con fundamentación distinta.
NOTAS:
* Abogado por la Universidad de San Martín de Porres. Maestrando en Derecho Registral y Notarial por la misma casa de estudios.
1 El artículo 12 del Reglamento de Procedimientos Mineros, aprobado por Decreto Supremo Nº 018-92-EM, sustituido por el artículo 7 del Decreto Supremo Nº 043-2012-EM, señala que los administrados que cuenten con constancia vigente de PPM deberán presentar sus petitorios de concesión minera ante el Gobierno Regional competente.
2 Cuya regulación –básicamente– se halla en el TUO de la Ley General de Minería (Decreto Supremo Nº 014-92-EM), en el Reglamento de Procedimientos Mineros (Decreto Supremo Nº 018-92-EM) y en el Reglamento de los Títulos pertinentes del TUO de la Ley General de Minería (Decreto Supremo Nº 03-94-EM).
3 El artículo 25 del Reglamento de Procedimientos Mineros (Decreto Supremo Nº 018-92-EM) señala que vencido el plazo de los 15 días hábiles siguientes a la fecha de la publicación en el diario oficial El Peruano de la relación de concesiones mineras otorgadas durante el mes anterior, el jefe de la Unidad de Administración Documentaria y Archivo del Ingemmet extenderá una anotación indicando que el título no ha sido impugnado en el plazo previsto.
4 Cfr. artículo 212 de la Ley del Procedimiento Administrativo General: Una vez vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos se perderá el derecho a articularlos quedando firme el acto.
5 El artículo 22 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Derechos Mineros señala que para inscribir una concesión minera se requerirá exclusivamente la presentación de copias certificadas de la resolución que otorga el título de concesión minera con la constancia de haber quedado firme.
6 La modalidad contractual para transferir la titularidad de una concesión minera, se encuentra regulada expresamente por la legislación minera, denominándose: Contrato de Transferencia, regulado por el artículo 164 del TUO de la Ley General de Minería, así como por los artículos 130 al 132 del Reglamento de los Títulos pertinentes del TUO de la Ley General de Minería.
7 El artículo 106 del TUO de la Ley General de Minería, señala que “Los actos, contratos y resoluciones no inscritos, no surten efecto frente al Estado ni frente a terceros”.
8 El artículo 148 del TUO de la Ley General de Minería, señala que son nulos de pleno derecho los actos administrativos contrarios a las leyes (se entiende) de naturaleza prohibitiva.
9 En opinión de una serie de resoluciones del Consejo de Minería, este es el órgano competente (superior jerárquico) para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos mineros emitidos por los Gobiernos Regionales, el Ingemmet y los órganos competentes en materia minera del Ministerio de Energía y Minas.
10 Así reza el Título III de la LPAG “De la Revisión de los Actos en Vía Administrativa” (arts. 201-218) conformado por dos capítulos intitulados “Revisión de Oficio” y “Recursos Administrativos”.
11 El numeral 202.1 del artículo 202 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, establece que: En cualquiera de los casos enumerados en el Artículo 10, puede declararse de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público.
12 Código Civil
Artículo 2013.- El contenido del asiento registral se presume cierto y produce todos sus efectos, mientras no se rectifique por las instancias registrales o se declare su invalidez por el órgano judicial o arbitral mediante resolución o laudo firme.
El asiento registral debe ser cancelado en sede administrativa cuando se acredite la suplantación de identidad o falsedad documentaria y los supuestos así establecidos con arreglo a las disposiciones vigentes. La inscripción no convalida los actos que sean nulos o anulables con arreglo a las disposiciones vigentes.
13 Código Civil
Artículo 2014.- El tercero que de buena fe adquiere a título oneroso algún derecho de persona que en el registro aparece con facultades para otorgarlo, mantiene su adquisición una vez inscrito su derecho, aunque después se anule, rescinda, cancele o resuelva el del otorgante por virtud de causas que no consten en los asientos registrales y los títulos archivados que lo sustentan.
La buena fe del tercero se presume mientras no se pruebe que conocía la inexactitud del registro.
Artículo VIII del Reglamento General de los Registros Públicos.- La inexactitud de los asientos registrales por nulidad, anulación, resolución o rescisión del acto que los origina, no perjudicará al tercero registral que a título oneroso y de buena fe hubiere contratado sobre la base de aquéllos, siempre que las causas de dicha inexactitud no consten en los asientos registrales.
14 En ese sentido, IZAGUIRRE, Inés. “En defensa de la concesión minera y la seguridad jurídica”. En: Minas y Petróleo. Lima, febrero, 2003, p. 2; MARTÍNEZ APONTE, Humberto. “En defensa de la concesión minera y la seguridad jurídica”. En: Minas y Petróleo. Lima, febrero, 2003, p. 3; y, GAMARRA BARRANTES, Carolina. La concesión minera. Ediciones Caballero Bustamante, Lima, 2009, pp. 62 y 63; BELAUNDE MOREYRA, Martín. Derecho Minero y Concesión. 3ª edición, Editorial San Marcos, Lima, 2009, p. 72.
15 MARTÍNEZ APONTE, Humberto. Ob. cit., p. 3.
16 IZAGUIRRE, Inés. Ob. cit., p. 2.
17 En el ordenamiento francés, por ejemplo, se usa el término titreminier como genérico de concessionminier y permisd’exploitation. De modo similar, en la República de Guinea, su Code Minier en su artículo 17, al referirse a los titresminiers menciona la ConcessionMinière.
18 Al respecto el artículo 5 del Código de Minas (2001) de Colombia, artículo 7 del Código de Minería (1886) de Argentina, artículo 1 del Código de Minería (1997) de Bolivia, artículo 1 del Código de Minería (1983) de Chile, artículo 4 del Código de Minería (1982) de Uruguay, artículo 16 de la Ley de Minería (1991) de Ecuador, artículo 1 de la Ley de Minería (2007) de Paraguay; por su parte, no tan literal el artículo 1 del Código de Mineração (1967) de Brasil, debido a que –a diferencia de las legislaciones mencionadas– no utiliza el término de “propiedad” o “pertenencia”, sino “administrar”.
19 A diferencia de nosotros, el ordenamiento colombiano, conforme al artículo 14 de su Código de Minas de 2001, cuyo tenor literal es el siguiente: “Artículo 14. A partir de la vigencia de este Código, únicamente se podrá constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional. (…)” (énfasis nuestro) Considerado como un contrato por adhesión, según lo fijado por el artículo 49 del cuerpo normativo mencionado.
20 Como la prohibición para los extranjeros en los 50km de la línea de frontera (art. 70 de la Constitución); las personas inhábiles para la actividad minera, dentro de ellas se distingue a las inhábiles absolutas y relativas; y, la prohibición de los dos años para los titulares o parientes de derechos mineros extinguidos (art. 68 del TUO de la Ley General de Minería).
21 En áreas urbanas sin ley que lo autorice, así como en áreas de expansión urbana sin Acuerdo de Consejo favorable (Ley N° 27015), en áreas naturales protegidas de uso indirecto, así como en áreas naturales protegidas de uso directo y zonas de amortiguamiento sin la opinión favorable del Sernanp (Ley N° 26834 y Decreto Supremo N° 038-2001-AG), en zonas arqueológicas (Ley N° 28296), en áreas destinadas para la defensa nacional (Decreto Supremo N° 024-DE/SG), en reservas indígenas (Ley Nº 28736), actividades no metálicas en tierras rústicas de uso agrícola y proyectos especiales hidráulicos (Decreto Supremo N° 014-92-EM y Decreto Supremo N° 011-97-AG), en la Red Vial Nacional, oleoductos, gasoductos, poliductos, puertos o Instituciones del Estado con fines de investigación científico - tecnológico (Decreto Supremo N° 018-92-EM) y demás.
22 “El Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería aprobado por el Decreto Supremo N° 014-92-EM del 2 de junio de 1992, unificó los Decretos Legislativos N° 109 y 708 (…)”. BELAUNDE MOREYRA, Martín. Derecho Minero y Concesión. 3ª edición, Editorial San Marcos, Lima, 2009, p. 57.
23 OCHOA CARDICH, César. “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”. En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Segunda Parte. Ara Editores, Lima, 2003, pp. 30 y 31.
24 Decreto Ley N° 109
Artículo 17.- [L]as concesiones son irrevocables (…).
25 Código de Minería de 1901
Artículo 5.- La propiedad minera legalmente adquirida es irrevocable, y perpetua, como la propiedad común. (…).
26 “Se llama ‘histórica’ a la interpretación que adscribe a una disposición uno de los significados que se le atribuyeron en la época en que fue creada”. GUASTINI, Riccardo. Estudios sobre la interpretación jurídica. Traducción de Marina Gascón, 5ª edición, Editorial Porrúa, México, 2003, p. 50.
27 “(…) se hace interpretación adecuadora siempre que se adapta –se adecua(sic)– el significado de una disposición al significado (previamente establecido) de otras disposiciones de rango superior”. GUASTINI, Riccardo. Ob. cit., p. 47.
28 La Primera Disposición Complementaria y Final de la Ley N° 27444, señala que cual referencia a la citada ley debe realizarse señalando el artículo seguido de la mención “de la Ley del Procedimiento Administrativo General”; sin embargo, para efectos del presente trabajo, utilizaré las siglas “LPAG”.
29 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 9ª edición, Gaceta Jurídica, Lima, 2011, p. 589.
30 TUO de la Ley General de Minería (Decreto Supremo Nº 014-92-EM)
Artículo 10.-
(…) Las concesiones son irrevocables, en tanto el titular cumpla las obligaciones que esta ley exige para mantener su vigencia.
31 MARTÍNEZ APONTE, Humberto. “Régimen de Obligaciones de la Concesión Minera (Amparo Minero)”. En: Derecho y Sociedad. N° 42, Lima, abril, 2014, pp. 357-361.
32 Artículo 39 del TUO de la LGM.
33 Artículo 38 del TUO de la LGM.
34 GETE-ALONSO, María del Carmen. “La relación jurídica y el derecho subjetivo”. En: Manual de Derecho Civil I. Marcial Pons, Madrid, 1997, p. 436.
35 PAINO SCARPATI, Alfredo. “La titulación minera”. En: Revista de Derecho Minero. Órgano del Instituto Nacional de Derecho de Minería y Petroleo, Año XXXIII, N° 46, noviembre 82-julio 83, Lima, 1983, p. 32.
36 De ese modo, compartimos lo señalado por la Resolución N° 016-2012-SUNARP-TR-A, por la que el Tribunal Registral señala que la concesión minera obtenida como consecuencia del petitorio minero es un derecho real, por el contrario, cuando aún está en la etapa de petitorio minero, es solo una expectativa.
37 MORALES HERVIAS, Rómulo. Patologías y remedios del contrato. Jurista Editores, Lima, 2011, p. 114.
38 “[l]a tutela resarcitoria constituye el medio de defensa previsto por el ordenamiento jurídico para actuar contra los daños (injustamente sufridos), por lo que está dirigida a garantizar específica y excluyentemente la esfera del sujeto que haya sufrido un daño (…)”. FERNÁNDEZ CRUZ, Gastón. “Tutela y remedios: La indemnización entre la Tutela Resarcitoria y el Enriquecimiento sin Causa”. En: Reflexiones en torno al Derecho Civil. Ius et Veritas. Lima, 2015, p. 400.
39 ZATTI, Paolo. Ob. cit., 2005, p. 386.
40 MAJELLO, Ugo. “Situaciones subjetivas y relaciones jurídicas”. Traducción autorizada al español. En: Materiales de enseñanza del curso de Responsabilidad Civil. (Texto mecanografiado), 2007.
41 TUO de la Ley General de Minería
Artículo 58.- Las concesiones se extinguen por (…). (Énfasis añadido).
42 Artículo 14-A del Reglamento de Procedimientos Mineros, aprobado por Decreto Supremo N° 018-92-EM y modificado por los Decreto Supremo N° 043-2012-EM y N° 084-2007-EM.
43 Artículo 14-B del Reglamento de Procedimientos Mineros, aprobado por Decreto Supremo N° 018-92-EM y modificado por los Decreto Supremo N° 043-2012-EM, N° 084-2007-EM y N° 009-2008-EM.
44 Dicha resolución señaló que “[l]as concesiones mineras según la Ley General de Minería, se extinguen por causales de caducidad, abandono, nulidad, renuncia y cancelación”.
45 TUO de la Ley General de Minería
Artículo 65.- Las áreas correspondientes a concesiones y petitorios caducos, abandonados, nulos, renunciados, y aquellos que hubieren sido rechazados en el acto de su presentación (…)”. (Énfasis agregado).
Teniendo en cuenta que, por ubicación de la norma, forma parte del Título Octavo referido a “Extinción de Concesiones y su destino”.
46 De conformidad con el artículo 11 del Decreto Supremo N° 084-2007-EM que regula el Sistema de Derechos Mineros y Catastro - Sidemcat: (…) La generación del Código Único de Petitorio, determina la fecha, hora de su presentación y sirve para establecer la prioridad del petitorio minero, siendo requisito para su existencia (…). (El énfasis es nuestro).
47 Es el caso de la Ley N° 27816, dictada el 18 de julio de 2002 y publicada el 13 de agosto de 2002 en el diario oficial El Peruano, que dispone la expropiación de concesiones mineras (artículo 6) para el levantamiento de un área de protección funcional denominada Radio Observatorio de Jicamarca.
48 BELAUNDE MOREYRA, Martín. Derecho Minero y concesión. 3ª edición, Editorial San Marcos, Lima, 2009, p. 198.
49 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II, 4ª edición, Universidad del Externado de Colombia, Bogotá, 2004, p. 334.
50 Según el Precedente de Observancia Obligatoria contenido en la Resolución N° 065-2002-EM/CM de fecha 24 de junio de 2002: “[e]xistiendo norma especial taxativa que regula los recursos impugnativos en materia minera, no resulta aplicable la norma supletoria administrativa de carácter general en lo relativo al recurso de reconsideración (…)”.
51 “La reconsideración, siguiendo lo prescrito en el artículo 208 de la Ley N° 27444, es aquel llamado en otros países recurso de reposición (España), oposición o gracioso”. (Resaltado añadido). ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy. “Recursos Administrativos: Algunas consideraciones básicas y el análisis del tratamiento que les ha sido otorgado en la Ley N° 27444”. En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Segunda Parte, ARA Editores, Lima, 2003, p. 445.
52 “[U]n acto nulo produce efectos en tanto no se produzca una declaración administrativa o judicial de que el acto adolece de un vicio de nulidad (…) el reconocimiento de efectos ex tunc a la declaración de nulidad de pleno derecho supone dejar sin efecto ab initio el acto administrativo declarado nulo (…)”. RUIZ DE APODACA ESPINOSA, Angel. “La nulidad y anulabilidad del acto administrativo”. En: Temas Actuales de Derecho Administrativo. Editorial Normas Legales, Trujillo, 2006, p. 81.
53 “[P]artiendo del dogma de que el acto nulo no debe producir efectos jurídicos y, una vez declarada su grave irregularidad, debe ser borrado de los ámbitos jurídicos, se aplica la eficacia retroactiva a los actos que sustituyan o enmienden a los afectados por una declaración de nulidad”. TOLIVAR ALAS, Leopoldo. “Naturaleza y eficacia del acto administrativo”. En: Temas Actuales de Derecho Administrativo (obra colectiva). Editora Normas Legales, Trujillo, 2006, p. 66.
54 La misma que sigue el criterio de imputación de la responsabilidad objetiva. Según GUZMÁN NAPURÍ, Christian. “La responsabilidad patrimonial de la administración pública”. En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Segunda Parte. ARA Editores, Lima, 2003, p. 567.
55 “[L]a nulidad de oficio es una vía para la restitución de la legalidad afectada por un acto administrativo viciado que constituye un auténtico poder-deber otorgado a la Administración que está obligada a adecuar sus actos al ordenamiento jurídico. (…)”. DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. “Régimen de la nulidad de los actos administrativos en la nueva Ley N° 27444”. En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Segunda Parte. Ara Editores, Lima, 2003, p. 256.
56 Para más profundización del tema, véase: ISASI CAYO, Juan Felipe. “Algunas reflexiones sobre la nulidad e inexistencia del acto administrativo en la ley peruana”. En: Revista Peruana de Derecho Público. Nº 13, julio-diciembre, Lima, 2006, pp. 75-85.
57 Artículos 109.1 y 206 de la Ley del Procedimiento Administrativo General.
58 ZANELLA DI PIETRO, Maria Sylvia. Ídem, 2014, p. 66.
59 “La calificación es un presupuesto lógico a la eficacia del Registro. La intensa eficacia del Registro solo puede producirse por una previa calificación rigurosa”. PAU PEDRÓN, Antonio. Curso de práctica registral. Universidad de Comillas, Madrid, 1995, p. 66.
60 Sostener lo contrario, nos dice Gonzales Loli, “[i]mplicaría que el administrado tiene que seguir dos procedimientos administrativos para lograr la inscripción de la habilitación urbana, demostrando los mismos requisitos y presentando la misma documentación: uno, ante la Municipalidad Distrital, que es el órgano competente; y, luego, otro ante el Registrador, quien actuaría como una (autoproclamada) instancia revisora del procedimiento administrativo seguido ante el órgano competente”. GONZALES LOLI, Jorge Luis. “La calificación registral de documentos administrativos: Un tema pendiente en la modificación del Reglamento General de los Registros Públicos”. En: Diálogo con la Jurisprudencia. Tomo 11, N° 84, Gaceta Jurídica, Lima, 2005, p. 84.
61 GARCÍA GARCÍA, José Manuel. Derecho Inmobiliario Registral e Hipotecario. Tomo I, Civitas, Madrid, 1993, p. 702.
62 Dicho criterio ha sido sentado por el Tribunal Registral en las Resoluciones N° 272 y 273-2008-SUNARP-TR-A, para el caso del Registro de Derechos Mineros; y por las Resoluciones N° 014-2007-SUNARP-TR-T, N° 019-2008-SUNARP-TR-T, N° 155-2006-TR-T, N° 048-2005-SUNARP-TR-T y N° 094-2005-SUNARP-TR-T, para el caso de calificación registral de documentos administrativos en otros registros.
63 Publicada en el diario oficial El Peruano el 19 de noviembre de 1990, p. 75.
64 TUO del Reglamento General de los Registros Públicos
Artículo VII.- Los asientos registrales se presumen exactos y válidos. Producen todos sus efectos y legitiman al titular Registral para actuar conforme a ellos, mientras no se rectifiquen en los términos establecidos en este Reglamento o se declare judicialmente su invalidez.
65 TUO del Reglamento General de los Registros Públicos
Artículo 6.- Partida Registral
La partida registral es la unidad de registro, conformada por los asientos de inscripción organizados sobre la base de la determinación del bien o de la persona susceptible de inscripción (…).
66 MORÓN URBINA, Juan Carlos. “El nuevo régimen de los actos administrativos en la Ley N° 27444”. En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Segunda Parte. Ara Editores, Lima, 2003, p. 139.
67 Literal a) del artículo 2 del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos, aprobado por Resolución N° 126-2012-SUNARP-SN.
68 WESTERMANN, Harry y otros. Derechos Reales. Traducción del alemán por Ana Cañizares Laso y otros, 7ª edición, Volumen II, Fundación Cultural del Notariado, Madrid, 2007, p. 942.
69 “Solo pueden acceder al Registro títulos válidos, y para ello se exige como regla general –no exenta de excepciones– la necesidad de forma pública, y siempre un control de legalidad por parte del registrador de los títulos que pretenden obtener publicidad registral. (…)”. GÓMEZ GÁLLIGO, Francisco Javier. “Justificación de la calificación registral en el análisis económico del derecho civil: La reducción de los costes de transacción”. En: La Calificación Registral. Tomo I, Civitas, Madrid, 1996, p. 43.
70 Realizado los días 4 y 5 de abril de 2013 y publicado en el diario oficial El Peruano, el 18 de abril de 2013.
71 Resoluciones N° 611-2011-SUNARP-TR-A, N° 416-2005-SUNARP-TR-L, 408-C-2006-SUNARP-TR-L. N° 102-2007-SUNARP-TR-T, N° 019-2008-SUNARP-TR-T y N° 672-2008-SUNARP-TR-L.
72 BIGIO, Jack. “Registros Públicos (Artículos 2008 a 2045 del Código Civil)”. En: Exposición de Motivos Oficial del Código Civil, Separata Especial publicada en el diario oficial El Peruano, publicado el 19 de noviembre de 1990, p. 11.
73 Opinión sostenida por GORDILLO CAÑAS, Antonio. El principio de fe pública registral. Jurista Editores, Lima, 2010, p. 18.
74 SORIA ALARCON, M. Ob. cit., p. 170.
75 Ibídem, p. 171.
76 WESTERMANN, H. Ob. cit., p. 942.
77 GARCÍA GARCÍA, José Manuel. Derecho Inmobiliario Registral e Hipotecario. Tomo I, Civitas, Madrid, 1993, p. 227.
78 DEL SOLAR LABARTHE, Salvador. “Protección a terceros adquirientes en el Código Civil: orientaciones y desorientaciones”. En: Ius Et Veritas. Revista editada por estudiantes de la Facultad de Derecho de la PUCP, Año V, junio, N° 8, Lima, 1994, p. 169.