Un reciente proyecto de ley propone modificar 47 artículos y derogar 45 preceptos del Código Civil a fin de eliminar las restricciones para el ejercicio de la capacidad jurídica de las personas con discapacidad. Por ello, se propone eliminar la curatela y la interdicción civil, reemplazándolas por “sistemas de apoyo”, cuya finalidad sería facilitar la manifestación de la voluntad y la celebración de actos jurídicos de las personas con discapacidad. En este informe presentamos un resumen de esta importante iniciativa y la opinión de dos especialistas en la materia: los profesores Mario Castillo Freyre y Jairo Cieza.

MARCO NORMATIVO

Constitución Política del Perú: arts. 2 incs. 2, 7, y 23, 26 inc. 1, 55 y 59.

Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad: art. 12. Código Civil.

Ley General de la Persona con Discapacidad, Ley N° 29973 (24/12/2012).

Introducción

Recientemente, el Consejo Directivo del Congreso de la República acordó enviar a la Comisión de Justicia y Derechos Humanos el informe final de la Comisión Especial Revisora del Código Civil en lo referido al ejercicio de la capacidad jurídica de la persona con discapacidad (CEDIS). Esta comisión, creada por mandato de la Ley General de la Persona con Discapacidad (Ley N° 29973), propone la modificación de 47 artículos del Código Civil y de más de 45 artículos e incisos del mismo cuerpo de leyes (Proyecto de Ley N° 04601/2014-CR)1. Es, por lo tanto, una propuesta que reformaría parte importante del Código.

El objetivo central de la propuesta es eliminar todas las restricciones para el ejercicio de la capacidad jurídica de las personas con discapacidad, incluyendo las figuras de curatela e interdicción civil. La propuesta plantea que, en lugar de limitar la capacidad jurídica de una persona –es decir, su capacidad para celebrar y realizar actos y negocios jurídicos, y por tanto, para tomar decisiones con consecuencias legales–, la persona debiera contar con todos los apoyos y ajustes que sean necesarios para poder ejercer dicha capacidad jurídica. En otras palabras, se busca aumentar la capacidad de las personas con discapacidad para ejercer sus derechos y obligaciones por sí mismas.

Hagamos un rápido análisis de dicha propuesta que viene generando ya un importante debate en nuestra comunidad jurídica.

I. Las normas que regulan a las personas con discapacidad

El artículo 7 de la Constitución Política dispone que las personas incapacitadas para velar por sí mismas a causa de una deficiencia física o mental tienen derecho al respeto de su dignidad y a un régimen legal de protección, atención, readaptación y seguridad. Derechos que son reforzados por las prescripciones de los artículos 2 inc. 2, 23, 26 inc. 1 y 59 de la Constitución que imponen al Estado la responsabilidad de asegurar su ejercicio sin discriminación y en igualdad de condiciones que las demás personas.

Asimismo, conforme a la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución, las normas relativas a los derechos y a las libertades que nuestra Carta Política reconoce deben interpretarse de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú.

Ahora bien, el Estado peruano aprobó la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su protocolo facultativo mediante la Resolución Legislativa N° 29127 del Congreso de la República del Perú, el cual fue posteriormente ratificado por el Poder Ejecutivo mediante el Decreto Supremo N° 073-2007-RE. Nuestro país fue de los diez primeros Estados en ratificar este instrumento. Desde ese momento, el Perú se obligó a garantizar el ejercicio de los derechos reconocidos por la CDPD a través de sus diversos sectores y niveles de gobierno.

La Convención tiene como propósito promover, proteger y asegurar el pleno goce, en condiciones de igualdad, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de las personas con discapacidad, así como el respeto a su dignidad inherente.

Conforme a esta normativa, el Estado peruano tiene el deber de realizar un enfoque sistemático e integral de las políticas públicas relacionadas con la discapacidad. Estas, que deberán ser implementadas de manera transversal en todos los niveles normativos, imponen la obligación de mejorar la actual regulación de las personas con discapacidad.

Particularmente este tratado busca el respeto de la dignidad, autonomía, libertad e independencia de las personas con discapacidad, así como su no discriminación, inclusión y participación en la sociedad. En efecto, para comprender los conceptos de capacidad jurídica y discapacidad, que están en constante evolución, así como la respuesta del Estado y de la sociedad frente a las personas con discapacidad.

II. El artículo 12 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad: el modelo de apoyos y salvaguardas

El artículo 12 de la Convención establece que las personas con discapacidad tienen plena capacidad jurídica, contando para ello con un sistema de apoyos cuando lo consideren necesario.

Lo primero que se puede destacar de este artículo es el reconocimiento de la personalidad jurídica de las personas con discapacidad, y por tanto, su reconocimiento como sujeto de derechos y obligaciones, y titular de los mismos.

El artículo 12.1 reafirma que todas las personas tienen “derecho en todas partes al reconocimiento de su personalidad jurídica”, como lo ha consagrado la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

El segundo inciso confiere el reconocimiento expreso de la capacidad jurídica plena para ejercer sus derechos y asumir sus obligaciones de manera personal y en igualdad de condiciones. Así, establece que las personas con discapacidad “tienen capacidad jurídica en igualdad de condiciones con las demás en todos los aspectos de la vida”.

Eso significa que ahora se postula un reconocimiento de la capacidad de ejercicio de todas las personas con discapacidad, reconocimiento universal que implica un enfoque radicalmente nuevo que se contrapone a la normativa peruana vigente, la cual más bien limita, niega o restringe la capacidad jurídica de las personas con discapacidad.

En efecto, este nuevo enfoque busca reemplazar el actual tratamiento jurídico de las personas con discapacidad, conocido como sistema tradicional de “sustitución del ejercicio de derechos”, por un sistema denominado “sistema de apoyo en la toma de decisiones”. Este último no es otra cosa que permitir a las personas en situación de discapacidad que puedan tomar sus propias decisiones, contando para tal efecto con el apoyo de personas designadas precisamente para tales fines y siguiendo sus indicaciones.

III. Las propuestas de modificación del Código Civil sobre capacidad de ejercicio

Nuestro Código Civil de 1984 y las leyes posteriores que regulan los derechos de las personas con discapacidad se adscribieron a un modelo médico rehabilitador, por el cual es a través de políticas públicas que debe buscarse rehabilitar a las personas con discapacidad con la finalidad que puedan integrarse a la sociedad. Es por ello que el Código Civil peruano limita la capacidad de ejercicio de las personas con discapacidad, quienes no pueden ejercer sus derechos de manera autónoma y personal. De igual manera, nuestra Constitución señala, en su artículo 7, que las personas con discapacidad merecen un trato especial por ser distintas a las demás personas.

Este sistema es un sistema conservador y tradicional en donde se entiende que las personas con discapacidad son incapaces de velar por sí mismas y, por ello, requieren de una mayor protección para el ejercicio normal de sus derechos. Así, se prevé que deben actuar a través de un representante legal, para lo cual tienen que someterse a un proceso de interdicción.

Pero en la medida en que el Perú ha ratificado la Convención sobre las Personas con Discapacidad, la cual se adhiere a un modelo social, nuestras normas relacionadas a la figura jurídica de la curatela deben ser modificadas y seguir los lineamientos planteados por dicha Convención.

Por ello, la Comisión Especial Revisora del Código Civil ha llegado a la conclusión que para otorgar el reconocimiento de la capacidad jurídica de las personas con discapacidad mental o intelectual es necesario derogar todas las normas que afecten directamente a la restricción de la capacidad de ejercicio de las personas discapacitadas.

Así, pues, se propone la eliminación de las figuras jurídicas de la curatela y la interdicción, previstas en los artículos 42, 43 y 44 del Código Civil.

Como se recordará, el artículo 42 del Código Civil establece por regla general que todas las personas mayores de dieciocho años tienen plena capacidad de ejercicio de sus derechos civiles, sin embargo establece ciertas excepciones establecidas en los artículos 43 y 44 del Código sustantivo.

Artículo 42.- Capacidad de ejercicio

Tienen plena capacidad de ejercicio de sus derechos civiles las personas que hayan cumplido dieciocho años de edad, salvo lo dispuesto en los artículos 43 y 44.

Artículo 43.- Incapacidad absoluta

Son absolutamente incapaces:

1. Los menores de dieciséis años, salvo para aquellos actos determinados por la ley.

2. Los que por cualquier causa se encuentren privados de discernimiento.

3. Los sordomudos, los ciegosordos y los ciegomudos que no pueden expresar su voluntad de manera indubitable.

Artículo 44.- Incapacidad relativa

Son relativamente incapaces:

1. Los mayores de dieciséis y menores de dieciocho años de edad.

2. Los retardados mentales.

3. Los que adolecen de deterioro mental que les impide expresar su libre voluntad.

4. Los pródigos.

5. Los que incurren en mala gestión.

6. Los ebrios habituales.

7. Los toxicómanos.

8. Los que sufren pena que lleva anexa la interdicción civil.

Como se puede apreciar, el Código Civil autoriza la limitación de ejercicio de los derechos fundamentales de las personas con discapacidad sensorial e intelectual, calificándolos como incapaces absolutos y relativos. De la lectura de estos artículos y en lo que respecta a la tutela de los sujetos débiles, parecería deducirse que la regla general sea la incapacidad de los sujetos de derecho y la excepción su capacidad, debido a que en el artículo 42 se establece la capacidad de ejercicio de todo aquel que cumpla los dieciocho años pero que se restringe por estipulado en los siguientes artículos.

De otro lado, cabe analizar del mismo modo el artículo 45 del Código Civil ya que este regula la representación de los sujetos declarados incapaces y los cuales están obligados a valerse de un representante legal. En el caso de los mayores de edad, se les atribuye un representante llamado curador quien deberá ser designado por un procedimiento judicial de interdicción.

Artículo 45.- Representación legal de incapaces

Los representantes legales de los incapaces ejercen los derechos civiles de estos, según las normas referentes a la patria potestad, tutela y curatela.

Así pues, la curatela es una figura protectora del incapaz que se le otorga a determinada persona para que provea la custodia y manejo de los bienes o intereses de la persona discapacitada y al restablecimiento de su salud. Esta figura fue creada para salvaguardar los intereses del discapacitado pero muchas veces se observa que el curador en la práctica no cumple con lo establecido por el código, generando así mucha disconformidad por parte de los interesados (discapacitados).

Por este motivo es que la Comisión Especial Revisora del Código Civil señala que el Estado no debería suprimir la capacidad de ejercicio de ninguna persona, menos aún sabiendo que todas las personas tenemos los mismos derechos y por tanto posibilidad de ejercerlos; si se regulase lo contrario se estaría generando una acto discriminatorio, puesto que a negación de la capacidad jurídica no debe basarse en un rasgo personal como el género, raza o la discapacidad, ni tener el propósito o efecto de tratar a esas personas de manera diferente.

Es de esta manera que dicha Comisión llega a la conclusión que deberá suprimirse la figura de la curatela y por ende el procedimiento de interdicción, todo ello en salvaguarda de los intereses personales de las personas discapacitadas.

Por ello, se propone la modificación del artículo 42 del Código Civil para establecer que:

Artículo 42.- Toda persona humana mayor de dieciocho años tiene plena capacidad de ejercicio.

Nótese que en este artículo se eliminan las situaciones excepcionales y se determina con esto como premisa general que toda persona mayor tiene la plena capacidad jurídica de ejercer sus derechos sin restricción alguna. Entonces vemos que al ser una premisa general esta no puede ser restringida y en caso se trate de limitar tal reconocimiento esta deberá ser con prueba que acredite tal suspensión.

Asimismo, se propone modificar el artículo 43 del Código Civil de la siguiente manera:

Artículo 43.- Los menores de dieciocho años pero mayores de doce años tienen capacidad de ejercicio restringida para celebrar los actos jurídicos que les permiten el Código Civil o las leyes especiales.

Con esta modificación se supera la visión de la incapacidad como punto de referencia de la ley, y de igual forma se realiza dicha reforma conjuntamente con lo establecido por el Código de los Niños y Adolescentes, en el cual los padres facultan al menor para realizar contratos de trabajo.

Resulta importante señalar que ya no se regula la “incapacidad absoluta” en este artículo debido a que la comisión se ha ceñido a lo señalado por la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

Y, respecto al artículo 44, se propone el siguiente texto:

Artículo 44.- Solo por ley pueden establecerse restricciones a la capacidad de ejercicio de la persona humana. La discapacidad no comporta en ningún caso una restricción de la capacidad de ejercicio.

Se puede apreciar la modificación de los supuestos de “incapacidad relativa” con la misma finalidad con la que se realizó el artículo 43. Así, el texto propuesto del artículo 44 del Código Civil establece que en vez de que se enumere a las personas incapacitadas, a las cuales es necesario proteger, se debe determinar de forma general el supuesto en que una persona discapacitada no pueda realmente ejercer sus derechos. Claro está esto es solo como una medida última a aplicar.

IV. De la curatela a un sistema de apoyos

Según el texto actual del artículo 45 del Código Civil, los incapaces relativos ejercen sus derechos civiles a través de un representante legal. Dicho representante tiene funciones que cumplir al interés y salvaguarda del discapacitado a través de la figura de la curatela.

Por su parte, el artículo 564 establece que están sujetas a curatela las personas a que se refieren los incisos 2 (los que por cualquier causa se encuentren privados de discernimiento) y 3 (los sordomudos, los ciegosordos y los ciegomudos que no pueden expresar su voluntad de manera indubitable2) del artículo 43, así como las personas señaladas en incisos 2 a 8 del artículo 44 del Código Civil3.

Sobre el particular, la Comisión Especial Revisora del Código Civil propone incorporar disposiciones que se adscriban al sistema de apoyos. Así, se plantea modificar el artículo 564 en los términos siguientes:

Artículo 564.- La persona con discapacidad puede acceder de manera libre y voluntaria a los apoyos que considere pertinentes para posibilitar su capacidad de ejercicio.

Esta norma pretende suprimir la figura jurídica de la curatela introduciéndose los elementos de la capacidad jurídica, la cual permite el ejercicio de los derechos, así como la concurrencia de apoyos para todas las personas sin distinción alguna.

Otros artículos que se proponen modificar son el 565 y 566, que actualmente establecen las clases de curatela y los requisitos para la curatela de incapaz. El proyecto de la Comisión Revisora sugiere los siguientes textos:

Artículo 565.- Los apoyos son formas de asistencia que se prestan a la persona con discapacidad para facilitar el ejercicio de sus derechos, incluyendo el apoyo en la comunicación, la comprensión de los actos jurídicos y sus consecuencias, y la manifestación de la voluntad.

Artículo 566.- La persona con discapacidad determina la forma, alcance y duración del apoyo. Los apoyos pueden recaer en una o más personas naturales, instituciones públicas o personas jurídicas sin fines de lucro, ambas especializadas en la materia y debidamente registradas.

De esta manera, se pretende insertar el concepto de apoyo en beneficio de las personas discapacitadas, así como determinar la manera en la que debe aplicarse el mecanismo de apoyo y sobre todo dejar en claro sus alcances y duración.

El texto actual del artículo 567 del Código Civil establece la privación de los derechos civiles y la curatela provisional. La Comisión Especial Revisora del Código Civil propone el texto siguiente:

Artículo 567.- Las entidades públicas y privadas garantizan las medidas de accesibilidad y los ajustes razonables que se requieran para facilitar la capacidad de ejercicio de las personas con discapacidad.

Otros artículos que se proyectan modificar son el 568 y 568-A, en los cuales se establece las normas aplicables a la curatela y la facultad para nombrar su propio curador, los cuales serían sustancialmente modificados por los siguientes textos:

Artículo 568.- La persona con discapacidad puede designar ante una notaría o un juez de paz letrado una o más personas de apoyo para facilitar su capacidad de ejercicio. Deben prestarse las medidas de accesibilidad y los ajustes razonables necesarios para la realización de este acto.

Artículo 568-A.- Toda persona mayor de edad puede designar por escritura pública el o los apoyos que considere necesarios en previsión de requerir en el futuro asistencia para su capacidad de ejercicio. Asimismo, la persona puede disponer en qué personas o instituciones no debe recaer tal designación, así como la forma, alcance, duración y directrices del apoyo a recibir. En la escritura pública debe constar el momento en que estas directivas entran en vigor.

Estos artículos dan la posibilidad a la persona con discapacidad para poder solicitar apoyos ante una notaría o un juez de paz letrado con la finalidad de facilitar su capacidad de ejercicio. Asimismo, esta misma persona puede designar mediante escritura pública los apoyos que considere necesarios en mérito de requerirlo en el futuro.

Finalmente, otro artículo que propone modificar la Comisión Especial Revisora del Código Civil es el 569:

Artículo 569.- El juez puede determinar de modo excepcional los apoyos necesarios cuando la persona con discapacidad se encuentre imposibilitada de manifestar su voluntad, incluso después de habérsele prestado las medidas de accesibilidad y ajustes razonables, y sea necesario para el ejercicio y protección de sus derechos.

El proceso se inicia por una persona con legítimo interés o por el Ministerio Público.

El juez debe determinar sobre quién recae el apoyo, el tipo de apoyo necesario, sus alcances y directrices, respetando la voluntad y preferencias de la persona con discapacidad y atendiendo a su trayectoria de vida.

La persona con discapacidad puede negarse al apoyo en cualquier momento del proceso.

Este texto plantea la posibilidad de que sea el juez quien otorgue excepcionalmente las medidas de apoyo cuando realmente el caso lo amerite, ya sea porque por alguna razón esa persona discapacitada se vea impedida totalmente de ejercer por voluntad propia sus derechos. El juez determinará la persona sobre quién recaerá el apoyo, los alcances y directrices en el que se deberá desenvolver, respetando siempre la voluntad de la persona discapacitada; resulta importante señalar que esta última puede negarse en cualquier momento a dicha designación.

V. De la interdicción a un sistema de apoyos

La Comisión Especial Revisora del Código Civil también propone sustituir el sistema de representación forzosa de los incapaces por un sistema de apoyos. Así, el artículo 45 del Código Civil tendría esta redacción:

Artículo 45.- Las personas con discapacidad pueden designar representantes o contar con apoyos de su libre y voluntaria elección según las disposiciones de este Código y de las leyes especiales.

Una vez implementado el sistema de apoyos, el nuevo proceso de asistencia en el ejercicio de la capacidad jurídica debería ser aplicado solo para casos excepcionales. Este proceso debería cumplir con algunas garantías mínimas de debido proceso como que sea la persona con discapacidad mental o intelectual quien lo solicite.

Asimismo, se propone delimitar la asistencia a determinado tipo de actos, excluyendo los de carácter personalísimo y se garantizará el acceso a recursos sencillos para cuestionar esta medida. Del mismo modo, la asignación del asistente estará sujeta a revisiones periódicas desde un enfoque multidisciplinario, no solo médico, para evaluar su necesidad y para evitar los abusos.

Finalmente, se prevé que las personas que ya tienen una sentencia de interdicción podrían sujetarse al nuevo proceso de asistencia en el ejercicio de la capacidad jurídica, si así lo requieren, como una medida temporal para la implementación del sistema de apoyos.

Conclusiones

El anteproyecto aprobado por la Comisión Especial Revisora del Código Civil elimina las limitaciones y restricciones para la celebración de actos jurídicos por parte de personas con discapacidad, y reemplaza la “curatela” por “sistemas de apoyo” cuyo objeto es facilitar la manifestación de la voluntad y la celebración de actos jurídicos por las personas con discapacidad.

Son cuatro los distintos tipos de apoyo que propone el proyecto.

En primer lugar, la obligación de adoptar medidas de accesibilidad y ajustes razonables que permitan que las personas puedan expresar su voluntad y preferencias. Así, por ejemplo, un banco no podría exigir a una persona ciega o sorda, como sucede actualmente, que designe un representante o que firme un testigo a ruego.

En segundo lugar, el derecho de adoptar decisiones anticipadas ante la eventualidad de encontrarse en la imposibilidad de comunicar su voluntad y preferencias en el futuro. De esta manera, una persona con o sin discapacidad puede prever quién y cómo le prestará apoyo en el futuro de ser necesario.

En tercer lugar, la designación judicial o notarial de personas u organizaciones de confianza para la prestación de apoyos. Esta designación la realiza la persona con discapacidad directamente y no supone en ningún caso la renuncia a la capacidad jurídica.

Finalmente, en cuarto lugar, la determinación judicial de personas u organizaciones de apoyo para aquellos casos excepcionales en que la persona no pueda designar por sí misma un sistema de apoyo.

Bajo el nuevo paradigma, aun en los casos más complejos, el apoyo o los apoyos designados no reemplazarán la voluntad de la persona sino que buscarán alcanzar la mejor interpretación posible de esta a partir de su trayectoria de vida. En todos los casos, además, deberá respetarse la voluntad, preferencias e intereses de la persona, y establecerse medidas específicas orientadas a evitar abusos y conflictos de intereses.

Es importante notar que todos estos cambios son respaldados por la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de las Naciones Unidas, ratificada por el Perú en el 2007 y vigente desde el 2008. De hecho, el Comité encargado del seguimiento de este tratado ha recordado hace unos años al Estado peruano que está obligado internacionalmente a derogar la práctica de la interdicción judicial y revisar las leyes que permiten la curatela de personas con discapacidad.

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NOTAS:

1 En concreto se propone modificar los siguientes artículos del Código Civil: 1, 4, 5, 42 al 46, 140, 141, 156, 164, 243, 244, 389, 564 al 569, 579, 595 al 609, 611, 615 al 618, 658, 687, 696 y 697. Asimismo, se propone derogar los artículos 3, 226 al 229, 570 al 578, 580 al 594, 610, 612 al 614 y 1358, así como derogar los siguientes preceptos: inciso 2 del artículo 219, inciso 1 del artículo 221, incisos 2, 3 y 4 del artículo 241, incisos 1 y 2 del artículo 274, incisos 1, 2 3, 4 y 7 del artículo 277, inciso 1 del artículo 466, inciso 3 del artículo 599, inciso 2 del artículo 705, y los incisos 1, 5 y 6 del artículo 1994.

2 Este inciso fue derogado por la Única Disposición Complementaria Derogatoria de la Ley General de la Persona con Discapacidad, Ley N° 29973 (24/12/2012).

3 Acá se incluyen a los retardados mentales, los que adolecen de deterioro mental que les impide expresar su libre voluntad, los pródigos, los que incurren en mala gestión, los ebrios habituales, los toxicómanos y los que sufren pena que lleva anexa la interdicción civil.