Cuando el remedio es peor que la enfermedad. Comentarios a la Ley Nº 30313
Fernando TARAZONA ALVARADO*
TEMA RELEVANTE
El autor expone las principales características del sistema de seguridad jurídica vigente en nuestro país. Sobre la base de ello deja en evidencia los graves perjuicios que ha sufrido dicho sistema en virtud de la Ley N° 3031, que contiene una serie de regulaciones supuestamente tendientes a combatir los casos de fraude inmobiliario, al evitar que se inscriban en Registros Públicos actos contenidos en títulos falsificados o con suplantación de identidad. En tal sentido, sostiene que con tales regulaciones no se combate de manera efectiva el fraude inmobiliario, al no atacarse la raíz del problema, y por el contrario, se altera seriamente nuestro sistema de seguridad, con grave perjuicio para los ciudadanos.
MARCO NORMATIVO
• Código Civil: arts. 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2017 y 2022.
• TUO del Reglamento General de los Registros Públicos, Resolución N° 126-2012-SUNARP-SN (22/05/2012): arts. V, VII, VIII, 32, 36, 37, 42, 86, 95, 96, 127 y 132.
• Ley del Notariado, Decreto Legislativo N° 1049 (26/06/2008): arts. 4 y 55.
• Ley de oposición al procedimiento de inscripción registral en trámite y cancelación del asiento registral por suplantación de identidad o falsificación de documentación, Ley N° 30313 (26/03/2015).
Introducción
El 26 de marzo de 2015 salió publicada en el diario oficial El Peruano la Ley Nº 30313, “Ley de oposición al procedimiento de inscripción registral en trámite y cancelación del asiento registral por suplantación de identidad o falsificación de documentación por parte del Registro, y modificatoria de los artículos 2013 y 2014 del Código Civil y de los artículos 4 y 55 y la quinta y sexta disposiciones complementarias transitorias y finales del Decreto Legislativo Nº 1049”. La mencionada norma contiene una serie de regulaciones supuestamente tendientes a combatir los casos de fraude inmobiliario, manifestado en los casos de falsificación de documentos y suplantación de identidad en los documentos notariales, consulares, judiciales, administrativos y arbitrales.
Sin embargo, como demostraremos a continuación, con dicha regulación no solo no se combate de manera efectiva el fraude inmobiliario, al no atacarse la raíz del problema, sino que por el contrario, se altera seriamente el sistema de seguridad vigente en el país, con grave perjuicio para todos los ciudadanos, resultando aplicable a este caso el dicho de que “el remedio resultó peor que la enfermedad”.
A continuación trataremos brevemente el sistema de seguridad jurídica vigente en el país para tratar a continuación los perjuicios causados al mismo.
I. El Registro, la publicidad registral y los principios que la rigen
Se puede definir al Registro como aquella institución del Estado en la que se inscriben los actos y derechos que se constituyen en torno a bienes y personas para su debida publicidad, teniendo dicha información carácter erga omnes por resultar oponibles a terceros. La publicidad constituye la finalidad del Registro, siendo esta jurídica por los efectos sustantivos que genera los cuales son la legitimación, la oponibilidad y fe pública registral, llamados también principios registrales, otorgándose con ello seguridad jurídica a las transacciones.
Manzano Solano y Manzano Fernández1, definiendo al Registro de la Propiedad, señalan que es: “(…) el centro y órgano institucional cuya función esencial consiste en la realización y efectividad de la publicidad jurídica de los derechos reales sobre bienes inmuebles, mediante la utilización de la técnica registral”.
La publicidad registral, en razón a los efectos sustantivos que genera, otorga seguridad jurídica tanto al titular registral como a los terceros que quieran contratar con dicho titular. Ello, en la medida en que, por un lado, el propietario de un predio no tiene que incurrir en mayores gastos para proteger su titularidad frente a actos usurpatorios ni tampoco tiene que incurrir en mayores gastos para publicitarlo, por la presunción de legitimación del asiento que publicita la propiedad, la cual redunda al final en el precio del bien, y por el otro, los terceros interesados en adquirir la propiedad no tienen que incurrir en gastos onerosos para comprobar la titularidad aducida o la inexistencia de gravámenes, precisamente por la legitimación de lo registrado y publicitado.
Como señala Chico y Ortiz, “la seguridad o protección del tráfico es la gran finalidad que la publicidad registral persigue. Esta finalidad está pensada y proyectada más de cara al que pretende adquirir y al que necesita lograr garantía para el capital prestado que para el que ya figura amparada por la eficacia de la publicidad. (…) no hay que olvidar que el Registro no es más que el instrumento técnico o institución pública al servicio del fenómeno publicitario. Podríamos citar a Gallardo Rueda, quien enlazando la institución del Registro con la seguridad jurídica, se remonta al orden público y a la realización de la justicia diciendo: “el Registro, pues, proporciona inmediatamente a los posibles contratantes la información necesaria para la defensa de sus intereses, y con ser una función importante, aun llena otra que lo es más: la de contribuir poderosamente a crear esa necesaria conciencia pública de que, al menos en cuanto a las relaciones jurídico-inmobiliarias, es posible conocer, de un modo fácil y seguro, el status vigente. Esta es la razón de que no hayamos vacilado en vincular la naturaleza misma del Registro a la doctrina de la seguridad jurídica, puesto que el orden público sirve en primer término, sin perjuicio de contribuir también y poderosamente a la realización de la justicia’”2.
Asimismo, entre las conclusiones del VIII Congreso Internacional de Derecho Registral, llevado a cabo en 1989 en la ciudad de Buenos Aires, se señaló que: “La seguridad jurídica, valor esencial del Derecho, afianza la justicia, asegura la libertad, propende a la paz social, y por todo ello, resulta ineludible para realizar el bien común. Dicha seguridad debe alcanzar tanto a la titularidad y al contenido de los derechos como a la protección del tráfico sobre estos. Los registros jurídicos de bienes, en los términos proclamados por los Congresos de Buenos Aires de 1972, México de 1980 y de Roma de 1982, sobre su organización y principios, contribuyen eficazmente a la disminución de conflictos judiciales”3.
Los efectos materiales que produce el Registro, y que son el sustento de la seguridad jurídica, son, como se indicó: la legitimación, la oponibilidad y la fe pública registral. A continuación se tratará de manera suscinta el significado de cada uno de ellos.
1. Legitimación
Principio fundamental en el sistema registral en razón a los importantes efectos materiales que produce, ya que establece la presunción de exactitud del contenido del asiento registral, mientras no sea rectificado o invalidado por el Poder Judicial. García García4 lo define como “aquel principio hipotecario en virtud del cual los asientos del Registro se presumen exactos y veraces, como consecuencia de ello, al titular registral reflejado en los mismos se le considera legitimado para actuar en el tráfico jurídico y en el proceso como tal titular, es decir, tanto en el ámbito extrajudicial como en el judicial, y en la forma que el propio asiento determina”.
Son dos los efectos que produce este principio: por un lado, establece la exactitud de los asientos registrales extendidos; y por el otro, legitima al titular del derecho publicitado frente a los terceros.
La presunción de exactitud del asiento registral es iuris tantum, es decir, admite prueba en contrario. Pero mientras no se rectifique, se presume que el derecho publicitado es válido. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que dicha exactitud se presume solo respecto del derecho consignado en el asiento, no incluyendo al título que dio mérito a la extensión de dicho asiento, en razón a que en el Perú se optó por el sistema registral de inscripción y no de transcripción.
Conforme al sistema de inscripción, adoptado en Alemania, Suiza, España, Austria, México, Chile, entre otros países, “el registrador, con amplias facultades para la calificación, determina, mediante extracto, las circunstancias esenciales del título que han de conformar el asiento registral, dentro del marco legal (Manzano Solano y Manzano Fernández)5, a diferencia del sistema de transcripción, adoptado en Francia, Bélgica, Italia, etc., donde se transcribe todo el contrato o simplemente se archiva teniendo el registrador limitadas facultades calificatorias.
En razón de lo expuesto, y de acuerdo al sistema de inscripción, sistema más avanzado que el de transcripción, las circunstancias que consten en el documento (título) que dio mérito a la inscripción del acto o derecho, pero que no hayan sido extendidas en el asiento registral, no gozarán de los efectos legitimadores, salvo que vía rectificación se incorporen al asiento, en cuyo caso dicha rectificación surtirá efectos desde el momento en que esta se realiza, por lo que no resultará oponible a los títulos ingresados antes de la presentación e inscripción de dicha rectificación, conforme se señala en el artículo 86 del Reglamento General de los Registros Públicos (RGRP).
Una vez inscrito un derecho, no solo se presume su exactitud, sino que también se legitima al titular de dicho derecho. Tal legitimación no solo le permitirá al titular poder ejercer las facultades que el ordenamiento legal le confiere, tales como el de uso, disfrute o disposición, en el caso del derecho de propiedad, sino también, ejercer las acciones respectivas en defensa de dicha titularidad. Como señala García García, “las consecuencias sustantivas se concretan en la idea de que el titular registral, por el mero hecho de serlo, es considerado en el ámbito extrajudicial como titular real, sin necesidad de demostrarlo y está protegido y queda bajo la salvaguardia de los tribunales, de tal manera que todos, tanto los particulares, como la Administración, han de considerarlo como titular mientras no se pruebe lo contrario o dicho titular consienta en ello”6.
Al estar legitimado el acto o derecho extendido en el asiento registral, su invalidez solo puede ser declarada por el Poder Judicial.
El principio de legitimación se encuentra recogido en el artículo 20137 del Código Civil y en el artículo VII8 del Título Preliminar del RGRP.
2. Oponibilidad
Otro efecto de la inscripción es su oponibilidad, lo que determina que desde el momento del registro de un acto o derecho, este afecte a todos los terceros, determinando el cierre del Registro a los actos incompatibles, aunque sean de fecha anterior, a menos que se cancele previamente dicho acto inscrito. Como señala Pau, “la oponibilidad es una regla de seguridad jurídica y, a la vez, de seguridad de tráfico. No solo da garantía a la situación del titular –que podrá hacer efectivo su derecho en los términos en que conste inscrito–, sino que también da garantía al tercero –que no se verá sorprendido por reclamaciones que no deriven de los asientos registrales–”9.
El cierre del Registro a los títulos incompatibles es una característica del sistema de inscripción, recogido en nuestra legislación, frente al sistema de transcripción, ya que en este último el registro de títulos no determina el cierre del Registro a los que le son incompatibles, dado que todos se inscriben, siendo el Poder Judicial el encargado de determinar la preferencia de un título sobre otro. “En Francia e Italia se sigue un sistema de prioridad pura y de transcripción. Si se produce, v. gr., una doble o múltiple venta, todos los títulos son objeto de inscripción, correspondiendo exclusivamente a los tribunales decidir sobre el título preferente, aunque la prueba esencial es la misma prioridad” (Manzano Solano)10.
3. Fe pública registral
Se puede definir al principio de fe pública registral, como aquel que propende a la protección de los terceros de buena fe que adquirieron a título oneroso un derecho sobre la base de la información proporcionada por el Registro y lo han inscrito, aunque el título del transferente sea anulado, rescindido o resuelto en mérito de causas que no constan en el Registro. García García señala, refiriéndose a este principio, como “(...) aquel principio hipotecario en virtud del cual el tercero que adquiere con base en la legitimación dispositiva de un titular registral es mantenido en la adquisición a non domino que realiza, una vez que ha inscrito su derecho, con los demás requisitos exigidos por la ley”11.
Es la existencia de este principio el que permite al Registro cumplir su función primordial, cual es la de dar publicidad de manera segura de los actos y derechos configurados en la realidad extrarregistral, ya que su inexistencia generaría inseguridad jurídica al no haber confianza en la información contenida en el Registro, obligando a los terceros a constatar los datos suministrados por el Registro, lo que elevaría los costos de transacción. Por lo tanto, mediante la fe pública registral el tercero que contrató basado en la información que le proporcionó el Registro, actuará confiado en dicha información porque sabe que una vez inscrito su derecho no le afectará cualquier modificación que sufra el título de su transferente, por causas que desconocía al momento de contratar, al no constar en el Registro. En este sentido, se establece una excepción al principio, de que nadie puede transmitir más derechos del que tiene.
Frente al probable conflicto que pudiera existir entre la seguridad estática y la dinámica, el legislador optó claramente por la seguridad dinámica, entendiendo que la función primordial del Registro es la publicidad de los actos y derechos inscritos a los terceros, para que estos puedan contratar bajo reducidos costos de transacción, y de esta manera, fomentar el tráfico jurídico. De haberse optado por privilegiar la seguridad estática a la dinámica, si bien se protegería al propietario, ya que podrá recuperar su propiedad, se perjudicaría gravemente la seguridad del tráfico jurídico, ya que el tercero que contrató basado en la publicidad registral se vería perjudicado en su adquisición, determinando que el Registro pierda su razón de ser, cual es la de publicitar los actos y derechos que recaen sobre bienes y personas con efectos erga omnes, función que solo se cumple cabalmente si se protege al tercero que adquirió un derecho basado en la información registral, y lo inscribe, aunque después se anule, rescinda o resuelva.
II. La oposición en el procedimiento de inscripción
En el artículo 2 de la Ley Nº 30313 se establece que el procedimiento de inscripción registral es especial y de naturaleza no contenciosa, para señalar a continuación, en su segundo párrafo y en el artículo 3 de la referida ley, la posibilidad de oposición al trámite de inscripción de un título por parte de notario, cónsul, juez, funcionario público o árbitro, en los casos de falsificación de documentos o de suplantación de identidad, negándose sin embargo, dicha posibilidad al afectado con dicha falsificación o suplantación.
Al respecto, creemos que en el caso de la falsificación de documentos dicha disposición resulta innecesaria, por cuanto siempre cabía la posibilidad que el registrador tache un título falso por falsedad documentaria, conforme se encuentra establecido en el artículo 3612 del RGRP, con la diferencia de que en este supuesto cualquier interesado puede comunicar al registrador del ingreso de un título falso, quien luego de realizar las indagaciones respectivas, que incluye comunicación al notario, cónsul, juez, árbitro o funcionario público que supuestamente expidió dicho documento, procederá a tachar el título si confirma la falsificación del mismo.
En el caso de la suplantación de identidad, en vez de regularse como un supuesto de oposición, con la desventaja que solo lo pueden formular el notario, cónsul, juez, árbitro o funcionario público afectado, debió regularse como otro supuesto de tacha sustantiva, en adición a los ya contemplados en el artículo 42 del RGRP, permitiéndose de esta manera que cualquier afectado pueda informar al registrador dicha supuesta suplantación de identidad, quien luego de las indagaciones respectivas, que incluye comunicación al notario, cónsul, juez, funcionario público o árbitro, procederá a tachar sustantivamente el título.
Sin embargo, somos de la idea de que esta no es la mejor forma de combatir la presentación de títulos falsificados, o con suplantación de identidad, al Registro, porque mientras no se ataque a la raíz del problema, estos casos de fraude inmobiliario se seguirán dando, no pudiendo ser solución a dicha problemática la eventual comunicación que pueda hacer el notario, cónsul, juez, funcionario público, árbitro o persona afectada, ya que solo lo harán en los casos que se enteren y además, solo dentro del plazo cortísimo que dura el asiento de presentación del título.
Por ello, al margen de si alguien formula oposición o no a la inscripción de un título, el registrador debe verificar la procedencia legal del documento presentado, de conformidad con el artículo 201113 del Código Civil, debiendo para ello revisar los sellos y firmas de los notarios, la apostilla en el caso de los documentos expedidos por los cónsules y funcionarios extranjeros, así como los sellos y firmas de los jueces, funcionarios públicos y árbitros, debiendo para ello registrarse previamente dichas firmas y sellos. También resulta necesaria la adopción, por parte de los profesionales y funcionarios antes señalados, de un papel especial para sus traslados instrumentales, que incluya el uso de sellos de seguridad, de tal forma que se evite la falsificación de dichos documentos. Como señala José Luis Pinedo14, refiriéndose a los traslados notariales pero que resulta aplicable a los traslados expedidos por los cónsules, jueces, funcionarios públicos y árbitros, “las ‘copias autorizadas’ y las ‘copias simples’ que expide el notario deben estar adecuadamente protegidas contra la manipulación y la duplicación fraudulenta. En caso contrario corren infinitamente mayor riesgo de ser un fácil objetivo para actos delictivos”.
Ayudará evidentemente a combatir el flagelo de la presentación de documentos falsos al Registro la implementación de la presentación en línea de dichos documentos por parte del notario, cónsul, juez, funcionario público y árbitro o tribunal arbitral, debiendo para ello el Estado trabajar para que dicho mecanismo se haga realidad lo más pronto posible.
Respecto al fenómeno delictivo de la suplantación de identidad, corresponde al Estado establecer los mecanismos tendientes a fortalecer los mecanismos de identificación de las personas, tales como la implementación a nivel nacional del acceso en línea a la base de datos del Reniec, así como del sistema de consulta de identificación por comparación biométrica, en el caso de los nacionales, y del acceso en línea de la base de datos de la Superintendencia Nacional de Migraciones, así como del sistema de consulta de identificación por comparación biométrica, en el caso de los extranjeros, mecanismos que deberían de ser utilizados no solo por los notarios de todo el país, sino también por los cónsules, árbitros, jueces y funcionarios públicos, entre ellos el Registro, para fines de identificar, en este último caso, de manera fehaciente a los presentantes de las notarías, teniendo en cuenta que se presentaron casos de suplantaciones de identidad de presentantes de notarías en el Registro15.
En conclusión, la labor de evitar que se inscriban actos contenidos en títulos falsificados o con suplantación de identidad es una que compete al Estado en su conjunto, y no solo a los notarios, cónsules, jueces, funcionarios públicos, árbitros o personas perjudicadas que eventualmente se enteren del mismo.
III. Cancelación de asientos registrales por parte del registro
El artículo 4 de la Ley Nº 30313 establece la posibilidad que las inscripciones sean canceladas por el mismo Registro (jefe zonal de la oficina registral correspondiente) en los casos de falsificación y suplantación de identidad, bastando para ello la solicitud del notario, cónsul, funcionario público, juez o árbitro afectado.
A nuestro criterio dicha disposición afecta una de las garantías fundamentales que brinda el Registro al ciudadano, cual es la intangibilidad de los asientos registrales, recogido de manera expresa en el inciso b)16 del artículo 3 de la Ley Nº 26366, Ley de Creación del Sistema Nacional de los Registros Públicos y de la Superintendencia de los Registros Públicos. La intangibilidad de los asientos registrales es una garantía que nace como consecuencia de los efectos materiales que produce el Registro, cuales son la legitimación, la oponibilidad y la fe pública registral. La fuerza de dichos principios determinada que el asiento registral no pueda ser cancelado por el propio Registro ni por ningún otro funcionario administrativo, sino solo por el Poder Judicial.
Es por ello que, teniendo en cuenta los efectos materiales que produce la inscripción de un acto en el Registro, se encargó a un funcionario especializado, el registrador, la labor de controlar que los actos que accedan al mismo sean válidos y que se adecuen con el antecedente registral, llamando a dicho examen calificación registral, premuniéndole para ello de ciertas garantías tales como la independencia en el ejercicio de su función (inciso a)17 del artículo 3 de la Ley Nº 26366). Comentando la independencia con que actúa el registrador en su función calificadora, Díez-Picazo señala que: “(...) es un funcionario independiente, solo subordinado a otros órganos o autoridades en la vía administrativa o jurisdiccional y por el cauce de los oportunos recursos. Su actividad es pues, libre, sin tener que seguir directrices ni obedecer indicaciones de ningún tipo”18.
El registrador, por lo tanto, realiza su función calificadora de manera autónoma e independiente, dentro de los límites legales establecidos, claro está, comprendiendo en dicha evaluación el análisis de la validez del acto, el cumplimiento de los requisitos formales, así como su adecuación con los antecedentes registrales, conforme se señala en el artículo 2011 del Código Civil y en los artículos V del Título Preliminar y 32 del RGRP. Como indican Roca Sastre y Roca-Sastre Muncunill, la calificación del registrador “(…) ha de referirse al contenido del acto o negocio jurídico objeto de la correspondiente escritura pública presentada a inscripción. (…). El registrador ha de comprobar si el acto jurídico en sí, o sea, el contenido de la escritura pública, es válido o nulo, tanto como en sus condiciones. También ha de calificar la trascendencia real del contenido de este título”19.
Si no se realizara dicha calificación previa antes de la incorporación al Registro del acto solicitado, se correría el riesgo de publicitar como válidos actos que no lo son, o de inscribir actos que no están de acuerdo con el antecedente registral, con el consiguiente perjuicio para la seguridad.
Por lo tanto, no resulta suficiente la argumentación de que en los casos de falsificación de documentos y suplantación de identidad es fácil la comprobación de la invalidez del acto registrado, con el solo dicho de los profesionales y funcionarios afectados (notarios, cónsules, jueces, funcionarios públicos y árbitros), ya que, conforme a nuestra legislación, dichos documentos se presumen válidos mientras no sean declarados nulos por el Poder Judicial, por lo que no habría sustento jurídico para cancelar los asientos registrales que dieron mérito, tanto es así que una vez cancelados dichos asientos por el Registro, no existiría impedimento legal para que se vuelvan a registrar a sola solicitud de persona interesada.
El problema de la inscripción de actos en mérito a documentos falsos o en donde hubo suplantación de identidad, no se combate relajando la seguridad que representa para el ciudadano la intangibilidad del asiento registral, sino, en el caso de la falsificación de documentos, fortaleciendo la función calificadora del registrador, dándosele para ello las herramientas necesarias para que pueda detectar los casos de presentación de títulos falsos (mediante la implementación de la presentación en línea de los documentos notariales, consulares, judiciales, administrativos o arbitrales, o, en su defecto, y mientras se implementa, mediante el empleo de papel especial en los traslados de dichos documentos y el registro de sellos y firmas de los profesionales y funcionarios otorgantes del documento); y en el caso de la suplantación de identidad, masificando a nivel de todo el país los sistemas de acceso en línea a la base de datos del Reniec y de la Superintendencia Nacional de Migraciones, así como del sistema de consulta de identificación por comparación biométrica, los mismos que deberían ser brindados a precios reducidos o a costo cero, teniendo en cuenta la importante función que cumple. Es decir, debe combatirse el fenómeno delictivo antes de su inscripción, en el caso de la falsificación, o antes de su otorgamiento, en el caso de la suplantación de identidad.
Distintos son los supuestos de cancelación de asientos, por el propio Registro, regulados en los artículos 95 y 96 del RGRP, porque en dichos supuestos no hubo rogatoria de inscripción, se denegó la inscripción o simplemente nunca se presentó el título. En dichos casos, falta la causa que da origen al asiento registral.
En el presente caso, si se presentó un título, hay rogatoria, y el título es inscrito por el registrador luego de evaluar la legalidad del documento, la validez del acto, así como su adecuación con el antecedente registral.
Y para concluir, y sin perjuicio de lo señalado, resulta criticable que se delegue en todo caso en un funcionario administrativo (jefe zonal de una oficina registral) la función delicadísima de cancelar asientos registrales en los casos de comunicación, por parte de los notarios, cónsules, jueces, funcionarios administrativos y árbitros, de falsificación de documentos o de suplantación de identidad, y no en el registrador, quien por ser instancia registral goza de autonomía, por lo menos reconocida por ley, para evaluar con imparcialidad el pedido de cancelación del asiento.
IV. Modificatoria de los artículos 2013 y 2014 del Código Civil
Conforme se señaló líneas arriba, en nuestro país se adoptó el sistema registral de inscripción, sistema mediante el cual el registrador, luego de la calificación del título, extrae del título presentado los datos que deben ser materia de publicidad, y lo extiende en el asiento registral, gozando solo este asiento de los efectos materiales que produce el Registro, cual es la legitimidad, oponibilidad y fe pública registral.
Antes de la modificación del artículo 201420, existía discusión sobre los alcances del término “registros públicos” empleado en el mismo. Para una primera posición, por medio de este término solo se hacía alusión a los asientos contenidos en la partida, y para una segunda posición, también se comprendía a los títulos que dieron mérito a la inscripción de dichos asientos, y que se encuentran archivados en la oficina registral. Esta controversia se debió a la falta de precisión contenida en el término “registros públicos” empleado en el artículo 2014 del Código sustantivo, a diferencia de otros artículos del Código, tales como los artículos 2012, 2013 y 2015, en los que se hace alusión al término “inscripciones”, así como al hecho de que en el Registro se conserven los documentos que dieron mérito a las inscripciones y se expida publicidad de estos.
Asimismo, contribuyendo en la confusión respecto al alcance del término “registros públicos”, en la Exposición de Motivos Oficial del Código Civil (p. 16) se señala que: “(…) limitar la aplicación del principio de fe pública registral al solo contenido del asiento, tendría lógica si el público y en particular el que pretende ser tercero, tuviera acceso solamente a los asientos. Sucede, sin embargo, que tenemos acceso también a los libros, títulos archivados, índices y demás documentos, lo cual puede permitir que la publicidad y sus distintas manifestaciones puedan extenderse al concepto más general del término inscripción, esto es, a todo lo que tiene acogida en el registro y no solo al término restringido de asiento”.
Consideramos que esta posición, la de entender que por el término “registros públicos” se hacía alusión también a los documentos que sustentaron en su momento la extensión de un asiento registral, es errada, porque, como se señaló, en nuestro país se optó por el sistema de inscripción, que a diferencia del de transcripción, consiste en la extracción, del título presentado, de los elementos del acto a ser publicitado, así como todas aquellas circunstancias que lo afecten para fines de su publicidad y oponibilidad a los terceros, asiento que se presume exacto e íntegro, conforme al artículo 2013 del Código Civil.
Sobre el particular, Manzano Solano señala que, “aceptado el principio de inscripción como técnica para la formación del contenido registral, dentro del trámite de calificación y con arreglo a las exigencias de la ley, lo que se registra es lo que se debe publicitar, y se publica todo lo que satisface a las exigencias de la seguridad jurídica, el crédito territorial, el tráfico inmobiliario, etc.”21. Siguiendo igualmente con Manzano Solano, para quien el asiento registral puede definirse como “(...) estructura formal y auténtica, conformada en los libros del Registro de la Propiedad, en la que se recogen las circunstancias publicables de los derechos inscribibles: su constitución, modificación o extinción. Aunque haya de ajustarse a requisitos formales y de autenticidad determinados, lo que tipifica al asiento registral es que busca sustancia jurídica publicable”22.
Entender lo contrario, que la publicidad registral con efecto erga omnes se extiende también a los documentos que dieron mérito a los asientos de inscripción (títulos archivados), desnaturalizaría el sistema adoptado, convirtiéndolo en la práctica en un sistema de transcripción o de archivo de títulos, reduciéndose el asiento a un mero resumen, con cargo a mayor ampliación en el título archivado, lo cual evidentemente encarecería el costo de la contratación porque el registrador se limitaría a señalar el derecho inscrito, debiendo los terceros que quieran adquirir derechos estudiar toda la información contenida en los títulos archivados.
Debe destacarse la relación existente entre los principios registrales, en particular entre los principios de oponibilidad, legitimación y fe pública registral, por ser efectos del sistema registral de inscripción adoptado. Si conforme a los artículos 2017 y 2022 del Código Civil, los derechos inscritos resultan oponibles, y de acuerdo al artículo 2013 del Código sustantivo, se encuentra legitimado el contenido del asiento de inscripción, mientras no se rectifique o anule por el Poder Judicial, resulta lógico concluir que solo esta sea la información que debiera de verificar el tercero que contrata y adquiere un derecho.
Si bien es cierto que los contratantes tienen acceso a los títulos archivados y de esta manera pueden detectar posibles causas de nulidad, anulabilidad, rescisión o resolución del título del otorgante, y que no consten en el asiento de inscripción, también lo es que tienen acceso a los archivos notariales, judiciales, administrativos y arbitrales (al ser esta pública), donde obran las matrices de los títulos archivados en el Registro, y de esta manera, detectar posibles causas de nulidad, anulabilidad, rescisión o resolución del título del otorgante, que no consten en el título archivado en el Registro. El hecho es que dicha búsqueda, que resulta onerosa, no les resulta exigible por cuanto mientras el asiento no sea rectificado, toda la información no contenida en el asiento registral no les resultará oponible en razón a los principios de oponibilidad y legitimación de los asientos registrales.
Lo señalado no quiere decir que la información contenida en el título archivado, y no extendida en la partida del bien, no tenga valor alguno, solo que mientras no sea extienda en la partida, solo será exigible a las partes, es decir, no será oponible a los terceros.
Existe además una consideración de carácter económico. Si se entendiera que la publicidad registral se extiende también a los títulos archivados, los terceros antes de adquirir un derecho, no solo tendrían que informarse del contenido de los asientos de inscripción, sino, además, del contenido de los respectivos títulos archivados, y además, de las matrices que obran en las notarías, consulados, juzgados, reparticiones públicas y en poder de los árbitros, situación que encarecería definitivamente los costos de transacción, con el consiguiente desaliento de la actividad económica.
Es este sentido que en el RGRP, siguiendo la misma línea del anterior Reglamento General (art. VIII del Título Preliminar), se aclaró, a nuestro entender de manera correcta, que las causas de la inexactitud del título del disponente, por nulidad, anulabilidad, rescisión o resolución, no deben desprenderse de los asientos de inscripción para que sea amparado el título del adquiriente, precisándose de esta forma el concepto genérico de registros públicos aludido en el artículo 2014 del Código Civil23.
Sin embargo, y en contra el sistema registral adoptado, en la Ley Nº 30313 se modifica el artículo 2014 de Código Civil, precisando que las causas que anulen, rescindan, cancelen o resuelvan el título del otorgante, no deben constar ni en los asientos registrales ni en los títulos archivados que lo sustentan24. Es decir, conforme al legislador, de ahora en adelante los terceros que quieran adquirir un bien, no solo deben revisar la partida registral sino también los documentos que sustentaron los asientos registrales para no verse perjudicados con defectos en el título del transferente, lo que resulta contradictorio con la publicidad registral, porque cuanto, la información contenida en los asientos registrales se encuentra legitimada, conforme se reconoce en el texto modificado del artículo 2013 del Código Civil: “El contenido del asiento registral se presume cierto y produce todos sus efectos, mientras no se rectifique por las instancias registrales o se declare su invalidez por el órgano judicial o arbitral mediante resolución o laudo firme”. Es decir, si los asientos registrales se encuentran legitimados, mientras no sean rectificados por el propio Registro o anulado por el Poder Judicial, no tiene sentido exigir a los terceros la revisión de los documentos que dieron mérito a dichas inscripciones, salvo que, como sucede en el sistema francés, deje de estar legitimada la información contenida en el Registro.
Ahora, cabe preguntarse cuáles serían las consecuencias del transplante al sistema de inscripción que nos rige, una figura propia del sistema de transcripción o archivo de títulos. En la calificación de los títulos, ¿el registrador deberá además revisar los títulos archivados que sustentan las inscripciones? ¿El notario, cuando le solicitan formalizar una minuta de transferencia de un predio, no solo deberá pedir copia literal de la partida registral del inmueble sino también de los títulos archivados que sustentan las inscripciones?
Nosotros creemos que a pesar de la modificación del artículo 2014, tanto el registrador como el notario solo deben revisar la información contenida en la partida registral, es decir, en los asientos registrales, porque no fue derogado el artículo 2013, es decir, el principio de legitimación. Revisar los títulos archivados no tendría sentido, porque como se señala claramente en el artículo 2013, “se presume cierto y produce todos sus efectos, mientras no se rectifique (…) o se declare su invalidez por el órgano judicial o arbitral mediante resolución o laudo firme”; es decir, mientras no se rectifique el asiento registral, surte sus efectos plenamente, de lo que se desprende que vendría en innecesaria la revisión de los títulos archivados, por cuanto ni el registrador ni el notario podrían cuestionar la información extendida en los asientos registrales.
Distinto es el caso del tercero que quiera adquirir un bien, ya que, a partir de la vigencia de la Ley Nº 30313 tendrá que revisar además los títulos archivados que sustentan las inscripciones, a pesar de la legitimación de los asientos registrales, para no verse perjudicado con defectos del título del transferente no consignados en la partida registral, con el consiguiente incremento de los costos de transacción que ello implica25.
Respecto al artículo 2013 del Código Civil, como se señaló, se sigue manteniendo el principio de legitimación, con el añadido de que en el segundo párrafo se recoge la polémica cancelación del asiento registral por parte del mismo Registro en los casos en que se extendieron en mérito a documento falso o donde hubo suplantación de identidad, disposición peligrosa para la seguridad jurídica, conforme se explicó líneas arriba.
V. Modificatoria de la quinta y sexta disposiciones complementarias transitorias y finales del Decreto Legislativo Nº 1049
Dentro de las modificaciones introducidas por la Ley Nº 30313, cabe destacar la posibilidad que tiene ahora el notario afectado con la presentación de un documento notarial falso que dio mérito a una inscripción, la de solicitar al Registro la respectiva anotación preventiva, sea el documento notarial falsificado protocolar o extraprotocolar, lo que resulta un acierto por cuanto también se realizan inscripciones en mérito a documentos notariales extraprotocolares, como sucede en el caso del nombramiento de gerentes o apoderados de una persona jurídica, cuya inscripción se realiza en mérito a copias certificadas del acta respectiva expedida por notario. Faltó hacer extensiva esta posibilidad a los casos de suplantación de identidad en los documentos notariales extraprotocolares, teniendo en cuenta que dichos documentos también dan mérito a inscripciones, como sucede en las constancias de convocatoria emitidas por el supuesto presidente del directorio o gerente general, en el caso de directorio, o del presidente del consejo directivo, en el caso de una asamblea general, cuyas firmas han sido certificadas por un notario.
Faltó igualmente hacer extensiva dicha solicitud de anotación preventiva a los cónsules, jueces, funcionarios públicos y árbitros en los casos de haberse realizado inscripciones en mérito a documentos falsos supuestamente expedidos por ellos, o en mérito documentos expedidos donde hubo suplantación de identidad.
Es necesario señalar, sin embargo, que este mecanismo debe ser el último recurso, una vez que las mafias delictivas lograron burlar los anteriores controles previos, cuales son, como se señaló, la adecuada identificación de los otorgantes por parte de los notarios, cónsules, jueces, funcionarios públicos y árbitros, y la falta de detección de documentos falsos por parte de los registradores. Este mecanismo, sin embargo, resulta mejor que la cancelación del asiento registral por parte de la propia Sunarp, porque evidentemente los ciudadanos van a verse protegidos en sus derechos si es el Poder Judicial, y no un funcionario administrativo, el que se pronuncie sobre la falsificación o suplantación de identidad ocurrido en un documento que dio mérito a una inscripción, y la consecuente anulación tanto del título como del asiento registral.
Hay sin embargo un grueso error en la modificación de la quinta y sexta disposiciones complementarias, transitorias y finales del Decreto Legislativo Nº 1049, por cuanto se señala que las anotaciones preventivas pueden registrarse aunque el actual titular registral sea uno distinto al que adquirió el derecho con base en un documento falso o donde hubo suplantación de identidad. Si bien en la sexta disposición complementaria, transitoria y final se hace referencia a documento falso, habría que entender que se hace referencia al documento que adolece de suplantación de identidad. Nos parece que es un grave error incurrido por el legislador, por cuanto dichas disposiciones van en contra del principio de fe pública registral, recogido en el artículo 2014 del Código Civil, principio que garantiza a toda persona que adquiera a título oneroso un derecho de alguien que figura en el registro con facultades para otorgarle, y lo inscribe, el mantenimiento de su derecho aunque se anule, rescinda o resuelva el título de su otorgante por causas que no constan en el registro.
De aplicarse dicha disposición se destruiría la publicidad registral y con ello la seguridad jurídica que brinda el Registro, por cuanto de ahora en adelante a los que quieran adquirir una propiedad, ya no les resultaría suficiente con revisar la partida registral y los títulos archivados que lo sustentan, hecho que de por sí resulta oneroso, sino que además tendrían que estudiar los documentos que sustentan la inscripción del título del otorgante en el sentido de no adolecer de un vicio de falsedad documentaria o de suplantación de identidad, situación que encarecería el tráfico jurídico y afectaría gravemente la seguridad jurídica.
Sin embargo, ante la evidente antinomia existente entre dos disposiciones contenidas en la misma ley, a nuestro criterio debe de primar aquella interpretación que le dé funcionalidad al Registro, y con ello, garantice la seguridad jurídica, por lo que, teniendo en cuenta que la fe pública registral recogida en el nuevo texto del artículo 2014 del Código Civil no admite excepción alguna, se desprende, de una adecuada interpretación sistemática, que solo resultaría procedente la anotación preventiva, a la que hacen alusión la quinta y sexta disposiciones complementarias transitorias y finales del Decreto Legislativo Nº 1049, en los casos en que el tercero que inscribió su derecho no reúna los requisitos para ser tercero registral, como el caso del tercero que adquirió a título gratuito.
VI. Modificación de los artículos 4 y 55 del Decreto Legislativo Nº 1049
Por último, como medida para evitar los casos de inscripciones en mérito de documentos notariales falsificados o con suplantación de identidad, se modificó el ámbito de competencia territorial de los notarios, contenido en el artículo 4 del Decreto Legislativo Nº 1049, respecto de los actos de disposición y gravamen ínter vivos de inmuebles, en el sentido de limitar su competencia solo a los inmuebles ubicados en la provincia del cual ejercen competencia, sancionándose con nulidad la contravención a dicha disposición, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa.
Al respecto, debe señalarse que dicha limitación no tiene sentido alguno por cuanto la problemática de la falsificación de los documentos o de la suplantación de identidad no depende del ámbito territorial del notario, sino de causas ajenas a ella, tales, como se señaló, a la falta de adopción de mecanismos que permitan al registrador la detección de ingreso de documentos falsos (la presentación en línea del traslado electrónico, o en su defecto, el empleo de papel de seguridad en los traslados que se envía al Registro, la falta de un registro de sellos y firmas o de existir, la inadecuada calificación del registrador de los mismos), o en la inadecuada identificación de las personas, muchas veces debido a la conducta dolosa del compareciente, situación que se agrava cuando el funcionario o profesional no dispone de los medios modernos de identificación de las personas, cuales son el acceso a la base de datos del Reniec y de la Superintendencia Nacional de Migraciones, y al sistema de identificación por comparación biométrica.
Prueba de la incoherencia de dicha limitación es que se exceptúa de ella a los cónsules, como también a los notarios que formalizan actos dispositivos o de gravamen ínter vivos en los casos en que sean varios los inmuebles y uno de ellos esté ubicado dentro de la provincia de su competencia. Si la razón de la existencia de los fraudes inmobilarios se debiera a que las personas formalizan sus negocios jurídicos ante un notario de una provincia distinta a la de la ubicación del inmueble, no tendría que existir excepción alguna a dicha limitación.
Dicha limitación al ámbito de competencia notarial viene generando más bien distorsión en las transacciones económicas, con el consiguiente aumento de los costos de transacción, ya que obliga a las personas a desplazarse de manera innecesaria al lugar de ubicación del inmueble que piensa adquirir, vender o constituir hipoteca, con el consiguiente gasto de tiempo y dinero, lo que va a contracorriente de la tendencia actual, cual es la de facilitar el tráfico económico mediante el acercamiento de la función pública al ciudadano, como es el caso de los servicios que brinda el Registro, donde las personas no necesitan trasladarse hasta el lugar de ubicación del inmueble para poder venderlo, adquirirlo o constituir hipoteca, porque pueden presentar el título en la oficina registral donde domicilia (oficina receptora), encargándose el Registro de su derivación a la oficina registral de ubicación del inmueble (oficina de destino).
En razón a lo expuesto, siendo que se trata de una limitación que afecta directamente al ciudadano, se impone su derogación por no cumplir finalidad alguna, todo lo contrario, es una disposición que desalienta las transacciones económicas al elevar los costos de transacción, con el consiguiente desaliento a las inversiones.
Respecto a la modificación del artículo 55 del Decreto Legislativo Nº 1049, esta resulta acertada en la medida en que establece que los notarios deban de verificar la identidad de las personas, nacionales o extranjeras, recurriendo a los medios tecnológicos existentes, debiendo el Estado, por su lado, permitir que dicha disposición se haga realidad, por lo que se requiere que de manera urgente trabaje en la implementación de los servicios de consulta en línea a la base de datos del Reniec como de la Superintendencia Nacional de Migraciones, y del sistema de identificación por comparación de identidad, servicio que debe de llegar a todos los notarios del país, a reducidos costos o en el mejor de los casos a costo cero, bajo el entendido que solo de esta manera, y no mediante la limitación de la competencia territorial de los notarios, se combatirá de manera efectiva el fenómeno de la suplantación de identidad de las personas.
Pero mientras se implementa dichos mecanismos tecnológicos de identificación de las personas en todo el país, lo recomendable es que se limite la competencia territorial notarial solo en aquellos lugares donde los notarios no tengan acceso aún a dicha tecnología, pero solo como una medida transitoria, mientras no tengan acceso a dicha tecnología, porque los ciudadanos no tienen por qué cargar con las ineficiencias del Estado, y en el caso de los notarios que tienen acceso a dichos sistemas tecnológicos, no existe justificación para limitarles la competencia territorial porque al final esa medida afecta al ciudadano, la razón de ser de todo Estado Constitucional de Derecho, que es el que nos rige.
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* Notario de Lima. Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú, con estudios de Maestría en Derecho Civil en dicha casa de estudios. Estudios de posgrado en la Universidad Autónoma de Madrid. Ex vocal titular del Tribunal Registral y ex registrador titular del Registro de Propiedad Inmueble de Lima - Sunarp.
1 MANZANO SOLANO, Antonio, y MANZANO FERNÁNDEZ, M.ª del Mar. Instituciones de Derecho Registral Inmobiliario. Colegio de Registradores de la Propiedad la Propiedad y Mercantiles de España, Centro de Estudios, Madrid, 2008, p. 138.
2 CHICO Y ORTIZ, José María. Estudios sobre Derecho Hipotecario. Tomo I, Marcial Pons, Madrid, 1994, p. 249.
3 MANZANO SOLANO, Antonio. Derecho Registral Inmobilario. Tomo I, Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, Centro de Estudios Registrales, Madrid, 1991, p. 37.
4 GARCÍA GARCÍA, José Manuel. Derecho Inmobiliario Registral o Hipotecario. Tomo I, Editorial Civitas, Madrid, 1988, p. 674.
5 Ibídem, p. 73.
6 Ibídem, p. 713.
7 Código Civil
Artículo 2013.- Principio de legitimación
El contenido de la inscripción se presume cierto y produce todos sus efectos, mientras no se rectifique o se declare judicialmente su invalidez.
8 Reglamento General de los Registros Públicos
Título Preliminar
VII. Principio de legitimación
Los asientos registrales se presumen exactos y válidos. Producen todos sus efectos y legitiman al titular Registral para actuar conforme a ellos, mientras no se rectifiquen en los términos establecidos en este Reglamento o se declare judicialmente su invalidez.
9 PAU PEDRÓN, Antonio. La prioridad registral: Un nuevo enfoque. Centro de Estudios del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, Madrid, 2004, p. 85.
10 Ob. cit., p. 627.
11 Ob. cit., Tomo II, p. 227.
12 Reglamento General de los Registros Públicos
Artículo 36.- Tacha por falsedad documentaria
Cuando en el procedimiento de calificación las instancias registrales adviertan la falsedad del documento en cuyo mérito se solicita la inscripción, previa realización de los trámites que acrediten indubitablemente tal circunstancia, procederán a tacharlo o disponer su tacha según corresponda.
El Registrador mantendrá el título original en custodia mientras se encuentre vigente el asiento de presentación. Si el interesado interpone recurso de apelación contra la tacha por falsedad documentaria, derivará el título original al Tribunal Registral.
Al formular la tacha por falsedad documentaria, cuando esta hubiera sido advertida por el Tribunal Registral; o, vencido el plazo de vigencia del asiento de presentación sin que se hubiera interpuesto apelación contra la tacha por falsedad documentaria advertida en primera instancia, o habiéndose interpuesto esta el Tribunal Registral confirme la tacha o declare improcedente o inadmisible la apelación; el registrador derivará copia certificada por fedatario de la integridad del título al archivo registral y a su vez, informará a la autoridad administrativa superior acompañando el documento o documentos cuya falsedad fue detectada, así como la documentación que lo acredita a fin de que se adopten las acciones legales pertinentes.
En ambas instancias, detectada la presunta falsedad, en tanto se encuentre en trámite su acreditación o, formulada o dispuesta la tacha por falsedad documentaria, el eventual desistimiento de la rogatoria solo dará lugar a la devolución de la documentación no comprendida en la presunta falsificación.
13 Código Civil
Artículo 2011.- Principio de rogación y legalidad
Los registradores califican la legalidad de los documentos en cuya virtud se solicita la inscripción, la capacidad de los otorgantes y la validez del acto, por lo que resulta de ellos, de sus antecedentes y de los asientos de los registros públicos.
Lo dispuesto en el párrafo anterior no se aplica, bajo responsabilidad del Registrador, cuando se trate de parte que contenga una resolución judicial que ordene la inscripción. De ser el caso, el Registrador podrá solicitar al juez las aclaraciones o información complementarias que precise, o requerir se acredite el pago de los tributos aplicables, sin perjudicar la prioridad del ingreso al Registro.
14 PINEDO CRESPO, José Luis. “La protección tecnológica del documento notarial”. Presentación en power point, expuesta en el seminario. “La titulación de la propiedad y la seguridad de las transacciones inmobiliarias en el siglo XXI”, organizado por el Consejo General del Notariado español y la Agencia española de Cooperación Internacional para el Desarrollo - AECID, desarrollado en Cartagena de Indias, Colombia, del 28 de setiembre al 2 de octubre de 2009.
15 Sobre este tema, José Luis Pinedo ha señalado que “(…) el problema ha cobrado tales dimensiones que las Naciones Unidas está interviniendo en la búsqueda de soluciones a la ‘plaga’ que significa hoy el ‘robo de personalidad’ que incluye la obtención de datos del individuo y la falsificación de su identidad”. En: Ob. cit.
16 Ley de Creación del Sistema Nacional de los Registros Públicos y de la Superintendencia de los Registros Públicos
Artículo 3.
Son garantías del Sistema Nacional de los Registros Públicos:
(…)
b) La intangibilidad del contenido de los asientos registrales, salvo título modificatorio posterior o sentencia judicial firme;
17 Ley de Creación del Sistema Nacional de los Registros Públicos y de la Superintendencia de los Registros Públicos
Artículo 3.
Son garantías del Sistema Nacional de los Registros Públicos:
a) La autonomía de sus funcionarios en el ejercicio de sus funciones registrales;
18 DÍEZ-PICAZO, Luis. Fundamentos del Derecho Civil Patrimonial. Tomo III, Civitas, Madrid, 1995, p. 384.
19 Ob. cit., Tomo IV, p. 30.
20 Código Civil
Artículo 2014.- Principio de buena fe pública registral
El tercero que de buena fe adquiere a título oneroso algún derecho de persona que en el registro aparece con facultades para otorgarlo, mantiene su adquisición una vez inscrito su derecho, aunque después se anule, rescinda o resuelva el del otorgante en virtud de causas que no consten en los Registros Públicos.
La buena fe del tercero se presume mientras no se pruebe que conocía la inexactitud del registro.
21 Ob. cit., p. 217.
22 Ob. cit., Vol. II, p. 660.
23 Reglamento General de los Registros Públicos
VIII. Principio de fe pública registral
La inexactitud de los asientos registrales por nulidad, anulación, resolución o rescisión del acto que los origina, no perjudicará al tercero registral que a título oneroso y de buena fe hubiere contratado sobre la base de aquellos, siempre que las causas de dicha inexactitud no consten en los asientos registrales.
24 Conforme a la modificación, el nuevo texto del artículo 2014 del Código Civil es el siguiente:
Artículo 2014.- Principio de buena fe pública registral
El tercero que de buena fe adquiere a título oneroso algún derecho de persona que en el registro aparece con facultades para otorgarlo, mantiene su adquisición una vez inscrito su derecho, aunque después se anule, rescinda, cancele o resuelva el del otorgante por virtud de causas que no consten en los asientos registrales y los títulos archivados que lo sustentan.
La buena fe del tercero se presume mientras no se pruebe que conocía la inexactitud del registro.
25 Siendo la situación del tercero similar a la que tenía antes de la modificación del artículo 2014 del Código Civil, porque el criterio predominante en la jurisprudencia nacional era la de entender que por el término “Registros Públicos” se comprende no solo a las partidas registrales, sino también a los títulos archivados que les dieron mérito, basándose en el hecho de que en el Registro se conservan dichos títulos, por lo que los contratantes tienen forma de acceder al contenido de los mismos, siendo estos por tanto una prolongación del asiento extendido (Casación N° 2356-98-Lima, publicada en el diario oficial El Peruano el 12 de noviembre de 1999, p. 3899).