¿Se acabó el fraude inmobiliario con la Ley Nº 30313?
Julio Eduardo POZO SÁNCHEZ*
TEMA RELEVANTE
El autor comenta los aspectos más resaltantes de la oposición al procedimiento de inscripción registral y cancelación de asientos que, con ocasión de la falsificación de documentos o suplantación de identidad, ha introducido la reciente Ley N° 30313. Afirma que dicho trámite resulta inoficioso respecto a combatir, eficazmente, el fraude inmobiliario que siempre “lava la propiedad” con innumerables compraventas consecutivas. Además, incide, desde su posición, en la innecesaria e inútil modificación del artículo 2014 del Código Civil.
MARCO NORMATIVO
• Ley Nº 30313.
• Código Civil: art. 2014.
• Reglamento General de los Registros Públicos.
I. Introducción y apuntes previos
El pasado 26 de marzo se publicó la Ley N° 30313, Ley de oposición al procedimiento de inscripción registral en trámite y cancelación del asiento registral por suplantación de identidad o falsificación. Adicionalmente la norma en comentario dispuso la modificación de los artículos 2013 y 2014 del Código Civil, además de establecer un supuesto de nulidad de pleno derecho cuando las actuaciones notariales referidas a actos de disposición o gravamen ínter vivos de bienes inmuebles ubicados fuera del ámbito territorial del notario provincial.
El diario oficial El Peruano, en su pasada edición impresa de fecha 21 de abril celebró la entrada en vigencia de la Ley con el siguiente titular en su sección dedicada al ámbito jurídico: “Nueva norma estrecha cerco contra fraude inmobiliario”.
En el contenido de la nota de prensa se puede leer lo siguiente: “nuevas herramientas jurídicas se incorporan por fin al derecho peruano para contrarrestar las mafias inmobiliarias y combatir mejor la corrupción”, en alusión a las declaraciones de Alonso Amorós, Subdirector Normativo de la Sunarp, quien aseguró que “la Ley N° 30313 contiene elementos suficientes para la lucha contra la corrupción”1.
Lamentamos discrepar de lo afirmado en el párrafo precedente. En nuestra opinión, la Ley Nº 30313 no resulta ni “novedosa” en su contenido y mucho menos estrecha cerco alguno en busca de combatir el fraude inmobiliario, que por lo demás, siempre ha existido.
Por el contrario, con su entrada en vigencia se generarán múltiples barreras pero contra el ciudadano de a pie, que verá encarecido y terriblemente complicado el poder celebrar una simple compraventa, ya que en adelante –y tal como lo comentaremos–, no solo deberá realizar un estudio de títulos complejo sino que además, deberá trasladarse a la provincia donde se ubique el bien de su titularidad en busca del Notario competente en dicho ámbito territorial.
Lo verdaderamente novedoso (pero también inoficioso si es que se busca frenar efectivamente el fraude inmobiliario) sí lo constituye el procedimiento de cancelación de asiento registral.
Cabe recordar que hasta antes de la entrada en vigencia de la referida Ley Nº 30313 solo era posible cancelar un asiento registral (derivado de una falsificación de documentos y/o suplantación de identidad) tras haber obtenido una sentencia judicial con calidad de cosa juzgada, que así lo declare. Sin embargo, como lo establece expresamente la propia Ley Nº 30313, en ningún caso la novísima cancelación de asiento registral perjudica al tercero que se ampara en el artículo 2014 del Código Civil2.
El presente artículo tiene por objeto ofrecer unas primeras ideas respecto a la oposición al procedimiento de inscripción registral en trámite y cancelación del asiento registral por suplantación de identidad o falsificación, pero con especial atención a los alcances de la nueva extensión de la fe pública registral, que en adelante será exigible a quien quiera ampararse en lo dispuesto por el artículo 2014 del Código Civil3.
En nuestra opinión, la Ley Nº 30313 tiene 3 partes claramente definidas, ninguna conectada entre sí, sobre todo si el objeto era atacar con verdadera fortaleza jurídica, los fraudes inmobiliarios que desde siempre han existido y que hoy, como tema mediático, son mayormente difundidos.
Por un lado, la Ley Nº 30313 regula la oposición al procedimiento de inscripción registral en trámite y cancelación del asiento registral por suplantación de identidad o falsificación (Primera Parte). Adicionalmente la norma en comentario dispone la modificación de los artículos 2013 y 2014 del Código Civil (Segunda Parte). Finalmente, la Ley Nº 30313 establece un supuesto de nulidad de pleno derecho cuando las actuaciones notariales referidas a actos de disposición o gravamen ínter vivos de bienes inmuebles ubicados fuera del ámbito territorial del notario provincial (Tercera Parte)4.
II. Primera Parte de la Ley (I): Oposición al procedimiento de inscripción registral en trámite
En primer lugar, la norma regula la posibilidad de presentar oposición al procedimiento de inscripción registral en trámite en los casos de suplantación de identidad o falsificación de documentos. Este pedido (de oposición) de acuerdo a la propia Ley solo puede ser formulado por el notario, cónsul, juez, funcionario público o árbitro sustentado en la presentación exclusiva de determinados documentos5, para que el Registrador a cargo del procedimiento de inscripción registral en trámite o en su caso, el Tribunal Registral, bajo responsabilidad, previa calificación y verificación de los mismos, procedan a la tacha del título en trámite.
Llama la atención la similitud de esta “novísima” oposición con el trámite de tacha documentaria a que se refiere el artículo 36 del Reglamento General de los Registros Públicos el cual establece que:
“Cuando en el procedimiento de calificación las instancias registrales adviertan la falsedad del documento en cuyo mérito se solicita la inscripción, previa realización de los trámites que acrediten indubitablemente tal circunstancia, procederán a tacharlo o disponer su tacha según corresponda.
El Registrador mantendrá el título original en custodia mientras se encuentre vigente el asiento de presentación. Si el interesado interpone recurso de apelación contra la tacha por falsedad documentaria, derivará el título original al Tribunal Registral (…)”.
Como es de verse, la tacha del título durante el procedimiento de inscripción en trámite si se encuentra regulada, claro, siempre que lo adviertan las instancia registrales, que naturalmente pueden hacerlo por reclamo del directamente afectado, no limitando la legitimidad a las autoridades a que se refiere el artículo 3 de la Ley Nº 303136.
Asimismo, la norma en comentario redunda al afirmar que no cabe oposición al título inscrito o anotado en la Partida Registral (lo cual resulta bastante obvio).
Por lo demás, el trámite de oposición para su efectiva aplicación hará indispensable el uso de la herramienta registral denominada “alerta registral”7, que finalmente puede resultar lo más destacable de la promulgación de esta parte de la Ley Nº 30313.
III. Primera Parte de la Ley (II): Cancelación del asiento registral
En segundo lugar, la norma regula la posibilidad de cancelar el asiento de inscripción, también cuando se verifique una suplantación de identidad o falsedad documentaria.
Este supuesto sí resulta ser una total novedad, dado que la vigente Resolución N° 019-2012-SN, del 27 de febrero de 2012, que aprueba la Directiva N° 001-2012-SUNARP-SN regula únicamente el bloqueo por supuesta falsificación documentaria cuando el acto fraudulento ya está inscrito.
Tal como lo afirma el Profesor Martín Mejorada “si no se logró la tacha en la calificación o esta no pudo ser promovida porque el dueño ignoraba el ingreso del documento (no tenía alerta registral), o simplemente se le pasó, aún le queda el bloqueo”8.
No obstante, lo establecido por la Ley Nº 30313 sí es una novedad, dado que la cancelación de un asiento, por falsedad documentaria o suplantación de identidad, solo podía ser dispuesto por sentencia judicial firme.
En adelante, desde el 27 de marzo, de acuerdo al artículo 4 de Ley Nº 30313, el Jefe Zonal de la Oficina Registral de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos correspondiente es competente para resolver las solicitudes de cancelación de asientos registrales por presunta suplantación de identidad o falsificación de documentos notariales, jurisdiccionales o administrativos, siempre que estén acreditados con algunos de los documentos señalados en nuestro pie de página cinco (5), pudiendo ser presentada esta solicitud de cancelación, solo –también como en el caso de la Oposición– por las autoridades a que se refiere el artículo 3 de la Ley Nº 30313.
Sin embargo, tal como lo mencionamos en los párrafos precedentes, la información contenida en las inscripciones y anotaciones preventivas que han sido canceladas, no perjudican al tercero en los términos establecidos en el artículo 2014 del Código Civil y tampoco perjudican las inscripciones, anotaciones o los títulos pendientes cuya prioridad registral sea anterior al asiento de cancelación.
Por lo tanto, el trámite de cancelación regulado por la Ley Nº 30313 resulta en la realidad inoficioso respecto a combatir, eficazmente, el fraude inmobiliario que siempre “lava la propiedad” con innumerables compraventas consecutivas que tienen por único objeto alcanzar la protección que ofrece el artículo 2014 del Código Civil. Así, nuevamente, no se combate la raíz del problema9.
Cabe precisar, finalmente, que respecto al plazo para que proceda la decisión de disponer la cancelación de un asiento registral, este se establecerá en el Reglamento de la Ley que deberá publicarse en un plazo no mayor de noventa (90) días calendario contados a partir de su entrada en vigencia.
IV. Segunda Parte de la Ley: Modificación del artículo 2014 del Código Civil
Asimismo, la Ley Nº 30313, como aparente consecuencia del procedimiento administrativo de oposición al trámite de inscripción registral y cancelación del asiento registral, por falsedad documentaria o suplantación de identidad, dispuso la modificación de los artículos 2013 y 2014 del Código Civil.
Nos interesa referirnos al nuevo texto del artículo 2014, aquel que establece para nuestro sistema de transferencia de propiedad, el Principio de Fe Pública Registral10. El nuevo texto es:
“El tercero que de buena fe adquiere a título oneroso algún derecho de persona que en el registro aparece con facultades para otorgarlo, mantiene su adquisición una vez inscrito su derecho, aunque después se anule, rescinda, cancele o resuelva el del otorgante por virtud de causas que no consten en los asientos registrales y los títulos archivados que lo sustentan.
La buena fe del tercero se presume mientras no se pruebe que conocía la inexactitud del registro” (el resaltado es nuestro).
Como bien lo señala una antigua sentencia de la Corte Suprema de Justicia emitida bajo la Cas. N° 1167-98-Lambayeque:
“El fundamento del principio de la fe pública registral radica en la necesidad de asegurar el tráfico patrimonial cuyo objeto consiste en proteger las adquisiciones que por negocio jurídico efectúen los terceros adquirientes y que se hayan producido confiados en el contenido del registro”.
El profesor García García sentencia que el principio de fe pública registral “es aquel principio (…) en virtud del cual el tercero que adquiere con base en la legitimación dispositiva del titular registral es mantenido en la adquisición a non domino que realiza, una vez que ha inscrito su derecho, con los demás requisitos exigidos por la ley”11.
La importancia de dicho principio en un ordenamiento como el nuestro, donde aún el sistema de transferencia de inmuebles se rige por el solo consenso, resulta fundamental para conceder al Registro Público una efectiva capacidad de brindar seguridad jurídica al tráfico patrimonial, pero puntualmente, al tercero adquirente a título oneroso, que cumpliendo determinados requisitos cualificados podrá mantener la adquisición de un bien.
Por supuesto, dado que finalmente se verá afectado un derecho ajeno (el del propietario burlado con una falsificación documentaria o suplantada en su identidad, eventualmente) la exigencia de los requisitos cualificados debe ser estricta a nivel de nuestra judicatura al momento de resolver las situación patológicas (conflictos que se presenten).
Dos son los cambios que pueden observarse en el artículo 2014 del Código Civil. El primero de naturaleza formal y que sí se conecta y encuentra –alguna– razón de ser en la primera parte de la Ley Nº 30313. La inclusión expresa de la cancelación (posterior) del asiento, como supuesto que no afectará al tercero protegido por la fe pública registral, siempre que dicha cancelación no conste (naturalmente) con anterioridad a su adquisición.
La segunda modificación sí es una que preocupa y llama realmente la atención puesto que el exigir al tercer adquirente (eventualmente protegido por la fe pública registral) que las causas que anulen, rescindan, cancelen o resuelvan el derecho de su otorgante (transferente), no consten ni en los asientos registrales ni en los títulos archivados que lo sustentan: i) no encuentra razón de ser en los “novísimos” procedimientos de oposición y cancelación; ii) no desalentará absolutamente para nada los fraudes inmobiliarios12; iii) por el contrario, se elevarán los costos dada la obligación de realizar un estudio de títulos más complejo.
La anterior redacción del artículo 2014 hacía referencia expresa a que las causas en mención “no consten en los registros públicos”. La amplitud de dicha extensión de la fe pública registral generó fallos disímiles a nivel de nuestra Corte Suprema. Así tenemos, a modo de ejemplo, las siguientes sentencias:
Casación Nº 4615-2008: “La referencia del registro, en el asiento correspondiente, otorga información. Por ende, tal información debe ser debidamente comprobada en todo su contexto, por lo que debe recurrirse a sus fuentes; es decir, a los títulos archivados que son los que finalmente le otorgan el mérito de su publicidad” (el resaltado es nuestro).
Casación Nº 4077-2008-Ica: “La buena fe se sustenta en el desconocimiento de la ‘inexactitud del registro’, lo cual debe ser interpretado como inexactitud no solo del registro de la propiedad inmueble, sino de los demás registros que componen e integran los registros públicos” (el resaltado es nuestro).
Como es de verse, en los fallos reseñados, la Corte Suprema se inclina por extender los alcances de la fe pública registral del tercero a los títulos archivados (incluso de otros registros ajenos al de propiedad inmueble). No obstante, ello no siempre fue así. A modo de ejemplo, otras Casaciones en sentido totalmente opuesto:
Casación Nº 5745-2011-Lima: “A los efectos de la protección de los terceros registrales, la búsqueda de posibles ‘inexactitudes registrales’ debería limitarse a los asientos registrales y no a los títulos archivados” (el resaltado es nuestro).
Casación Nº 2458-2005-Lima: “Que, (…) si bien en el testimonio de escritura pública de cesión de acciones y derechos del veinte de julio de mil novecientos noventidós la demandada consignó como su estado civil el de casada, sin embargo dicho estado civil no fue anotado en los asientos registrales, resultando ello responsabilidad exclusiva del registrador, no resultado oponible al demandado Ricardo Antonio Montalván Ahuite al encontrarse protegido con la buena fe pública registral previsto en el artículo dos mil catorce del Código Civil” (el resaltado es nuestro).
Como se puede advertir, más recientemente (2011), la Corte Suprema limitaba la búsqueda, por parte del tercero, de “inexactitudes registrales” solo a los asientos registrales. Nosotros creemos que esta debió ser siempre la correcta lectura del texto modificado del artículo 2014 del Código Civil.
Como es de verse, la discusión sobre la extensión de los alcances de la fe pública registral a los asientos o título archivado siempre ha estado presente en los foros académicos e incluso, como lo acabamos de advertir, en sentencias de la Corte Suprema de Justicia, que finalmente atienden casos concretos, esto es, a los destinatarios de las normas. No obstante, la modificación que hoy comentamos en nada beneficia a los procedimientos de oposición y cancelación de la Ley Nº 30313.
Incluso, para los fines de evitar que la cancelación del asiento registral que regula la Ley Nº 30313 perjudique al tercero del artículo 2014 del Código Civil no era tampoco necesario advertir expresamente que dicha causa “no conste en los asientos registrales y los títulos archivados”, puesto que la propia norma ha establecido expresamente que la referida cancelación no perjudica al tercero en los términos establecidos en el artículo 2014 del Código Civil. Esto reafirma nuestra posición de que la modificación del artículo 2014 resultó innecesaria (y lo que es peor, perjudicial).
V. Reflexiones finales
Siendo que el objeto (aparente) de la Ley Nº 30313 fue encontrar una alternativa de solución frente a los (mediáticos) fraudes inmobiliarios, no parece que se haya optado por el mejor camino. No creemos que aumentando los requisitos para poder beneficiarse de la fe pública registral (art. 2014 del Código Civil) se eviten los fraudes inmobiliarios que conocemos por las noticias públicas o con ocasión del ejercicio profesional.
En nuestra opinión, por tanto, no debió haberse modificado el artículo 2014 del Código Civil, entre tanto, los agregados que se han realizado al mismo resultan intrascendentes en el contexto de acabar con las falsedades y suplantaciones.
La solución por parte del Estado a esta problemática, creemos, no pasa por modificar una Ley o un artículo, por el contrario, pasa: i) por encontrar un mecanismo integral que suponga, entre otros, generar herramientas que permitan al Registro Público poder conocer sin ningún tipo de intermediarios los documentos que directamente expiden los notarios o cualquier autoridad judicial o administrativa; ii) por obligar a los notarios a utilizar el sistema biométrico de identificación a nivel nacional de inmediato; pero sobre todo, iii) porque nuestros jueces apliquen con criterio uniforme las normas legales, en este caso puntual, el artículo 2014 del Código Civil que protege al tercero que adquiere a título oneroso amparado en la fe pública registral, pero no al tercero que conocía de la inexactitud del registro (es decir, que conocía la realidad extraregistral).
Así, el artículo 2014 del Código Civil NO protege al tercero de mala fe, que por conocer la falsedad o suplantación de identidad, pretende burlar nuestro sistema de transferencia de propiedad, utilizando la fe pública del registro como protección.
Y esto último es bastante fácil de advertir: ¿Qué fe pública registral puede alegar a su favor quien adquiere un bien que es de manifiesto dominio o uso público, por ejemplo un predio dentro de los 200 metros de dominio restringido frente al mar? ¿Ostenta fe pública registral quien compra una playa? ¿En qué razonamiento legal cabe pretender beneficiar con la fe pública registral a un ciudadano que manifiestamente no tiene recursos para adquirir el inmueble objeto de controversia o lo que es peor, cuando existen indicios suficientes de que estuvo coludido con los intervinientes en la cadena de transferencias fraudulentas? A eso nos referimos cuando afirmamos que: “el artículo 2014 del Código Civil SÍ protege al tercero que adquiere bajo la fe pública registral, pero NO protege al tercero que (de mala fe) conoce la falsedad o suplantación de identidad en la cadena de transmisiones (o que sabe que adquiere un predio ubicado en la playa) y pretende burlar así nuestro sistema de transferencia de propiedad, utilizando la fe pública del registro como escudo protector o inmunidad”.
El artículo 2014 no se aplica por sí mismo. Somos los operadores quienes pasamos por encima de su verdadera finalidad.
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* Abogado con estudios concluidos en la Maestría en Derecho Civil por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Profesor de Derechos Reales en su alma máter. Miembro de la Comisión de Estudios de Derechos Reales y expositor frecuente en materias de su especialidad para el Colegio de Abogados de Lima. Consultor y asesor en asuntos y litigios inmobiliarios.
1 Puede leerse la nota completa en <http://www.elperuano.com.pe/edicion/noticia-nueva-norma-estrecha-cerco-contra-fraude-inmobiliario-28500.aspx#.VT1fHdJ_Oko>.
2 Repetimos: Inoficiosa modificación si el objetivo de la norma era “estrechar el cerco contra el fraude inmobiliario”, dado que es práctica común que presentado un supuesto de falsedad documentaria o suplantación de identidad, se inscriban transferencias sucesivas con el objeto de alcanzar –inmoralmente y de mala fe– la protección del artículo 2014.
3 Cabe precisar que la Ley Nº 30313 también ha modificado, entre otros, el artículo 2013 del Código Civil, que regula el principio de legitimación estableciendo que “el contenido del asiento registral se presume cierto y produce todos sus efectos, mientras no se rectifique por las instancias registrales o se declare su invalidez por el órgano judicial o arbitral mediante resolución o laudo firme. El asiento registral debe ser cancelado en sede administrativa cuando se acredite la suplantación de identidad o falsedad documentaria y los supuestos así establecidos con arreglo a las disposiciones vigentes. La inscripción no convalida los actos que sean nulos o anulables con arreglo a las disposiciones vigentes”.
Asimismo, en otra oportunidad haremos mención al nuevo supuesto de nulidad de pleno derecho cuando las actuaciones notariales referidas a actos de disposición o gravamen ínter vivos de bienes inmuebles ubicados fuera del ámbito territorial del notario provincial.
4 Preferimos que esta parte de la Ley sea abordada por los especialista en materia notarial. Ya hemos tenido oportunidad de escuchar al Dr. Jorge Gonzales Loli sobre este punto y también es de la opinión que Ley no suma en la finalidad de acabar con el fraude inmobiliario. Incluso, el Colegio de Notarios también ha emitido un reciente pronunciamiento criticando fuertemente lo establecido en esta Ley en el extremo referido. Véase: <http://www.notarios.org.pe/noticias_detalle.php?id_noticia=1224>.
5 Los documentos a que se refiere la Ley Nº 30313 son exclusivamente:
a. Declaración notarial o del cónsul cuando realice función notarial, indicando que se ha suplantado al compareciente o a su otorgante o a sus representantes en un instrumento público protocolar o extraprotocolar. En este último caso, debe dar mérito a la inscripción registral.
b. Declaración notarial o del cónsul cuando realice función notarial, indicando que el instrumento público protocolar o extraprotocolar que aparentemente proviene de su respectivo despacho no ha sido emitido por él. En el caso de los instrumentos extraprotocolares, estos deben dar mérito a la inscripción registral.
c. Oficio del juez, indicando que el parte judicial materia de calificación, que aparentemente proviene de su respectivo despacho, no ha sido expedido por él.
d. Declaración del funcionario público competente mediante oficio de la entidad administrativa, indicando que el documento presentado para su inscripción no ha sido extendido o emitido por la entidad que representa.
e. Declaración del árbitro o presidente del tribunal arbitral, indicando que el laudo arbitral materia de calificación no ha sido expedido por él o por el Tribunal Arbitral. Cualquier documento distinto a los señalados es rechazado liminarmente, en decisión irrecurrible en sede administrativa.
6 Notario, cónsul, juez, funcionario público o árbitro.
7 El servicio de Alerta Registral ha sido aprobado mediante Resolución N° 170-2013-SN, del 18 de julio de 2013, que aprueba la Directiva N° 006-2013-SUNARP-SN. Este servicio gratuito le brinda la posibilidad de ser informado a través de un correo electrónico, respecto de la presentación de un título sobre aquella partida registral que sea de su interés. De esta manera, tendrá conocimiento oportuno de la posible presentación de títulos conteniendo documentos falsificados o basados en la suplantación de personas. Fuente: <https://www.sunarp.gob.pe/alertaregistral/>.
8 Fuente: <http://blogs.gestion.pe/prediolegal/2014/09/defensa-ante-la-usurpacion-registral.html>.
9 Es preciso indicar que tampoco el procedimiento de bloqueo por supuesta falsificación documentaria a que hemos hecho mención, podía vencer al tercero a que se refiere el artículo 2014 del Código Civil. Como lo comenta el Profesor Martín Mejorada sobre el particular: “es una circunstancia crítica, pues en cualquier momento podría aparecer un tercero de buena fe y todo estará perdido. El propietario debe actuar rápidamente, solicitando a la jefatura de la oficina registral correspondiente el bloqueo de la partida del predio, sobre la base de elementos que muestren la falsedad. Si la jefatura se convence del hecho ilícito dispondrá el bloqueo de la partida por 120 días”. Fuente: <http://blogs.gestion.pe/prediolegal/2014/09/defensa-ante-la-usurpacion-registral.html>.
10 En nuestra opinión, puede leerse la mejor y más detallada explicación sobre su aplicación y efectos en nuestro ordenamiento jurídico en GONZALES BARRÓN, Gunther. Tratado de Derecho Registral Inmobiliario. 2ª edición, Jurista Editores, Lima-Perú, 2004, p. 976 y ss.
11 GARCÍA GARCÍA, José M. Derecho Inmobiliario registral e hipotecario. Tomo II, Civitas, Madrid, 1993, p. 227.
12 Coincidimos con el profesor Martín Mejorada cuando afirma que “los actos criminales se basan en la falsificación de documentos y sustitución de personas a través de títulos que ingresan a los Registros Públicos y se inscriben. Los terceros que revisan estos documentos, al verificar los títulos archivados, no tendrán cómo saber que son amañados, de modo que igualmente conservarán su adquisición”. <http://blogs.gestion.pe/prediolegal/2015/03/el-nuevo-estudio-de-titulos.html>.
Cabe preguntarse acaso si la judicatura pretenderá que los usuarios –ciudadanos–, que no tengan recursos para acudir donde un abogado conocedor o no de la materia inmobiliaria, puedan concluir de una lectura de los títulos archivados del registro si existe o no falsedad de documentos o suplantación de identidad en las transferencias previas a la que celebrará. ¿Qué respuesta “creativa” nos ofrecerá ahora la Corte Suprema de Justicia?