¿Se puede aplicar la ley sobre imprescriptibilidad de bienes de dominio privado del Estado cuando ya se cumplió con el plazo para usucapir?
Carlos ZECENARRO MONGE*
TEMA RELEVANTE
El autor sostiene que, a partir del momento en que un poseedor cumple el plazo legalmente establecido para la usucapión, se le debe reputar como propietario, por lo cual ya no es posible cualquier tipo de interrupción, pues estamos ante un derecho de propiedad adquirido y consolidado. En ese sentido, considera que no se puede aplicar retroactivamente la ley sobre imprescriptibilidad de bienes de dominio privado del Estado a las posesiones que cumplieron el plazo antes de la vigencia de dicha norma.
MARCO NORMATIVO
• Constitución: art. 73.
• Código Civil: arts. 950, 951 y 952.
• Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, Ley N° 29151 (14/12/2007): art. 3.
• Ley que establece la presunción de que el Estado es poseedor de los inmuebles de su propiedad y declara imprescriptibles los bienes inmuebles de dominio privado estatal, Ley N° 29618 (24/11/2010): art. 2 y Única Disposición Complementaria Transitoria.
• Ley General de Expropiaciones, Ley N° 27117 (20/05/1999): art. 11.
Introducción
El artículo 3 de la Ley N° 29151, Ley General del Sistema de Bienes Estatales, establece que son bienes estatales todos los bienes muebles e inmuebles que tienen como titular al Estado o a cualquiera de sus entidades. Estos bienes se agrupan dentro de dos categorías: Los bienes de dominio público y de dominio privado del Estado.
Los bienes de dominio público son aquellos afectados a una finalidad o utilidad pública, y tienen un régimen especial administrativo de protección y uso. Están constituidos por las vías y áreas públicas, incluyendo subsuelo y aires, los que son inalienables e imprescriptibles en virtud de lo dispuesto por el artículo 73 de la Constitución Política del Perú. Asimismo, el artículo 56 de la Ley Orgánica de Municipalidades prescribe que este tipo de bienes son de uso público.
Por su parte, se consideran bienes de dominio privado a aquellos que, siendo propiedad de la entidad pública, no están destinados al uso público ni afectados a algún servicio público.
Hasta el año 2007 constituían esta última categoría solamente aquellos bienes que figuraban inscritos en los Registros Públicos, o aquellos que se encontraban en proceso de saneamiento a favor de entidades públicas al amparo de normas tales como las Leyes Nºs 26152, 26593, 26650, o 27493. Sin embargo, con la promulgación de la Ley N° 29151, se incluyeron dentro de esta categoría todos los predios del territorio nacional no inscritos en el Registro de Predios, siempre que no constituyan propiedad de comunidades campesinas o nativas, correspondiendo su inmatriculación y administración a la Superintendencia de Bienes Estatales1.
Respecto del régimen de los bienes de dominio privado del Estado –y a diferencia de los bienes de dominio público–, estos eran bienes tradicionalmente sometidos a las normas del Derecho común, siendo posible, entre otras cosas, que un tercero pueda solicitar la prescripción adquisitiva de dominio sobre los mismos.
Sin embargo, en el año 2010 esta situación varió.
El 24 de noviembre de 2010 se promulga la Ley Nº 29618, la cual, en su artículo 2, declara la imprescriptibilidad de los bienes inmuebles de dominio privado estatal2, estableciendo además en su Única Disposición Complementaria Transitoria, que las personas naturales o jurídicas que, a la fecha de la entrada en vigencia de dicha ley se encontrasen ocupando inmuebles de propiedad estatal, podían acogerse a determinados mecanismos legales de compraventa a valor comercial, previa evaluación de requisitos.
El efecto desalentador deseado por el legislador fue claro respecto de potenciales invasores, o posesionarios precarios recientes, que hubiese ocupados zonas libres de inscripción registral de manera oportunista. Sin embargo, se dejó en el aire la cuestión relativa a aquellos poseedores asentados sobre propiedades de dominio privado del Estado que, a la fecha de promulgación de la referida norma, ya hubiesen cumplido con el plazo legalmente establecido de posesión pública, pacífica, continua y con ánimo de propietario. Surge entonces la cuestión: ¿Quedan estos marginados de ser declarados propietarios, por cuanto la norma bajo análisis les es de aplicación inmediata? ¿O, por el contrario, se han tornado estos en propietarios por el solo hecho de haber cumplido con la posesión cualificada, debiendo el ente competente otorgar tal reconocimiento con independencia de la norma mencionada?
A este respecto ha existido cierta confusión en algunos operadores jurídicos, en el caso de la aplicación de dicha norma en los casos en que se solicita la usucapión con posterioridad a la entrada en vigencia de la norma bajo análisis, bajo el argumento de que la misma se aplicaría a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes al momento de su promulgación. Así, por ejemplo, en la Resolución N° 89, emitida con fecha 22 de julio de 2013 por el Juzgado Mixto Transitorio de Puente Piedra (Exp. Nº 680-2007), se deniega la solicitud de prescripción adquisitiva de dominio arguyendo que, ‘‘por la naturaleza del proceso de usucapión, la misma se basa por excelencia en la posesión del predio por parte de quien solicita ser declarado propietario. En este caso, por mandato de ley se entiende que esta posesión es ejercida por el Estado, por lo que la alegación de posesión por parte de los demandantes no tiene efecto para los fines del proceso’’. Apelada esta resolución por los recurrentes, la misma es anulada por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del Cono Norte, la que ordena la emisión de una nueva resolución con mayor y mejor fundamentación. Cabe aquí reseñar el voto singular del Magistrado Torres López, quien, recurriendo al Artículo III del Título Preliminar del Código Civil, concluye que ‘‘habiendo el Estado promulgado la Ley N° 29618, y puesto que no existe declaración judicial de propiedad previa, no se aprecia razón suficiente ni válida para no aplicar dicha ley’’.
En adelante, analizaremos la naturaleza del instituto de la prescripción adquisitiva de dominio, así como su carácter eminentemente declarativo.
I. El reconocimiento jurídico de adquisición por prescripción adquisitiva de dominio es eminentemente declarativo
La diferencia entre posesión y propiedad representa un gran problema a nivel jurídico, cuando ambas recaen sobre distintos titulares. Problema que afecta, directamente, las transacciones inmobiliarias de mercado, pues la existencia de dos realidades, una jurídica ficta (propiedad) y una fáctica (posesión de hecho) puede dar origen a una serie de transacciones fraudulentas, las cuales atentan contra los conceptos de especialización y control de la propiedad.
Diversos autores categorizan al instituto de la usucapión como un castigo al propietario, en función al detrimento patrimonial que este sufre por su descuido en el ejercicio de los atributos consustanciales al derecho de propiedad. Desde esta perspectiva, la posesión se configura no solo como una facultad más de las inherentes a la calidad de propietario, sino también como un deber cuyo incumplimiento acarrea la pérdida de un derecho, que se traspasa a quien sí ejerce dicha detentación.
Por ello es necesaria la existencia, en toda legislación, de un mecanismo de reconocimiento jurídico de aquellas situaciones de hecho, públicas y permanentes, que permita consolidarlas y legitimarlas con los mecanismos de publicidad e inoponibilidad que otorga el registro de propiedad, el cual es, en esencia, la prescripción adquisitiva de dominio.
La simple posesión no es per se apta para generar el efecto jurídico de la usucapión. Por el contrario, la posesión requiere estar investida de una serie de elementos concebidos para justificar la seguridad jurídica que se pretende alcanzar. Así, el artículo 950 del Código Civil detalla la cualificación legal de la que debe estar investida toda condición posesoria para poder tornarse en propiedad: ser continua, pacífica y pública, por un lapso de diez años en caso de mala fe, y cinco si es que median justo título y buena fe.
Respecto del efecto legal causado por el cumplimiento de la posesión cualificada, el artículo 952 del Código Civil establece que quien adquiere un bien por prescripción puede entablar juicio para que se le declare propietario. Se observa del texto normativo que la tarea que el legislador reserva al operador jurídico es la de reconocer la existencia de un supuesto de hecho, que se ha manifestado de forma armónica e incuestionable a través del tiempo, declarando que el mismo surte un efecto legalmente establecido. En otras palabras, se pone de manifiesto el carácter eminentemente declarativo que tiene el reconocimiento jurídico de adquisición de propiedad mediante dicho mecanismo.
En este punto la jurisprudencia3 y la doctrina son unánimes. Así, Ramírez Cruz indica que ‘‘existe acuerdo unánime en que el fallo que declara la usucapión no es constitutivo del derecho de propiedad, sino meramente declarativo, puesto que solo se limita a declarar la existencia o inexistencia del derecho peticionado (…) No siendo necesaria la adjudicación del dominio, porque este se ha obtenido por el hecho de la posesión decenal4’’; mientras que Gonzales Barrón establece que ‘‘en los artículos 950 y 951 del Código Civil existe cierta base para resolver la cuestión a favor del efecto declarativo de la usucapión, pues dichos preceptos establecen que la propiedad se adquiere con la posesión cualificada y por el término legal, sin necesidad de exigencia de investidura formal por parte de autoridad o funcionario público5’’.
La legislación peruana comparada también nos brinda algunas luces acerca del efecto declarativo que tiene el pronunciamiento jurídico sobre la verificación fáctica de la posesión cualificada. Por ejemplo:
1. El artículo 920 del Código Civil, relativo a la defensa posesoria y que fuera recientemente modificado por el artículo 67 de la Ley N° 302306, la que establece en su nueva redacción que:
‘‘El poseedor puede repeler la fuerza que se emplee contra él o el bien y recobrarlo, si fuere desposeído. La acción se realiza dentro de los quince (15) días siguientes a que tome conocimiento de la desposesión. En cualquier caso, debe abstenerse de las vías de hecho no justificadas por las circunstancias.
El propietario de un inmueble que no tenga edificación o esta se encuentre en dicho proceso, puede invocar también la defensa señalada en el párrafo anterior en caso de que su inmueble fuera ocupado por un poseedor precario. En ningún caso procede la defensa posesoria si el poseedor precario ha usufructuado el bien como propietario por lo menos diez (10) años (…).
Como se aprecia, la norma establece que el propietario de un inmueble está impedido de ejercer acción alguna de desposesión contra el ocupante, si este ha usufructuado el bien como propietario por lo menos diez (10) años. Se excluye de manera manifiesta la intervención notarial o judicial para reputar al poseedor cualificado como propietario.
2. El artículo 58 del Decreto Supremo N° 006-2006-VIVIENDA, que regula la prescripción adquisitiva administrativa de poseedores sobre predios matrices, establece que en los casos de demandas interpuestas con posterioridad al cumplimiento del plazo prescriptorio de diez (10) años, estas no afectan el derecho ganado por el demandado, no surtiendo efecto alguno de interrupción civil respecto del periodo cumplido.
3. El artículo 11 de la Ley General de Expropiaciones (Ley Nº 27117) establece que, en materia de poseedores afectados por la ejecución de proyectos de infraestructura, se considera como sujeto pasivo de la expropiación, solamente, a aquel con 10 (diez) o más años de antigüedad que haya sido calificado como tal por autoridades competentes, lo cual se acredita con la constancia de posesión válidamente emitida. Si bien aquí sí se exige un cierto grado de probanza documentaria, la misma obedece a un reconocimiento respecto de la posesión ejercida de manera incuestionable, lo cual genera una consecuencia legalmente establecida: el derecho a la indemnización como consecuencia del daño infringido.
De lo expuesto resulta claro que, en materia de prescripción adquisitiva de dominio, el pronunciamiento favorable de autoridad o funcionario público solamente cumple un rol declarativo, complementario a una situación de hecho que el tiempo ha consolidado. Por lo tanto, es a partir del momento en que un poseedor cumple el plazo legalmente establecido, y con estricta observancia de los requerimientos prescritos por ley, que se puede reputar a este como propietario del bien sobre el cual se enseñorea, siendo imposible cualquier tipo de interrupción, ya sea esta de tipo natural (desposesión física) o civil (interposición de procesos judiciales o modificaciones normativas); pues estamos ante un derecho adquirido y consolidado.
En todo caso, se reconoce la importancia de un pronunciamiento institucional para la necesaria accesión a los Registros Públicos y otras consecuencias registrales; pero ello no implica en manera alguna que dicho pronunciamiento genere o constituya el derecho peticionado.
II. La adquisición por prescripción adquisitiva de dominio constituye un derecho adquirido
Como se ha señalado, todos los actos que el poseedor efectúe, una vez cumplido el plazo legal de posesión cualificada, se consideran ya hechos a título de propietario sin necesidad de contar con pronunciamiento judicial o notarial que confirme dicha calidad o que convalide dichos actos. Como afirma Gonzales Barrón: “es necesario reconocer a la usucapión la calidad de generar la ficción por la cual la propiedad del bien pertenece al poseedor vencedor desde el inicio de su posesión’’7. Por ende, en materia de prescripción adquisitiva de dominio, la relación jurídica cuyas consecuencias se pretende regular, no es una posesión desde la perspectiva del artículo 896 y siguientes del Código Civil; sino una de propiedad ya consolidada, que exige el correspondiente reconocimiento por parte de funcionario que proceda en nombre del poder público.
En estos casos, el derecho a la propiedad ha pasado a formar parte de los atributos patrimoniales del peticionante, generando una situación jurídica definitiva constituida con anterioridad a la entrada en vigencia a la norma que se pretende oponer a esta. Estamos ante un derecho adquirido.
En ese sentido, denegar la petición de declaración de prescripción adquisitiva de dominio a un poseedor que ya ha cumplido con los requisitos jurídicos para tornarse en propietario, por el solo hecho de no contar con reconocimiento previo a la entrada en vigencia de la norma analizada, no solo pone de manifiesto un patente desconocimiento respecto del objeto de tutela jurídica en el caso de la posesión perfeccionada con los requerimientos legalmente establecidos para usucapir, sino que además configura un supuesto de aplicación de una norma en modo retroactivo, supuesto rotundamente negado por el Artículo III del Título Preliminar del Código Civil.
Conclusión
Sostener que todas aquellos poseedores asentados sobre bienes de dominio privado del Estado que al 24 de noviembre de 2010 hubiesen ya cumplido el plazo requerido para solicitar la declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio deben sujetarse a lo establecido en la Única Disposición Complementaria Transitoria de la Ley N° 29618, significa atribuir a la declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio un carácter constitutivo del derecho, lo cual está en abierta contradicción con la normativa vigente y reiterada jurisprudencia y doctrina, ya que ninguna de ellas reconoce como elemento constituyente de la posesión cualificada, la de ser previamente declarada por instancia estamental alguna.
En ese sentido, es tarea de jueces, notarios y demás operadores jurídicos comprender la finalidad que tienen los plazos que la normativa civil establece para usucapir, los que fueron concebidos para garantizar una flexibilidad equilibrada que coadyuve al asertivo cumplimiento de la función social de la propiedad, en virtud del cual esta debe tener una finalidad de beneficio comunitario y no ser un mero instrumento de especulación de mercado.
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* Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú (2007) y Máster en Administración por la University of Wales (Reino Unido, 2011). Ex consultor del Organismo de Formalización de la Propiedad Informal - Cofopri, y exasesor de Alta Dirección del Instituto Nacional de Estadística e Informática - INEI.
1 Dicha inmatriculación es, sin embargo, meramente declarativa, pues la no inscripción de la primera de dominio no afecta la calificación legal otorgada a las áreas no inscritas como de dominio privado del Estado.
2 Cabe mencionar que en la redacción original del Proyecto de Ley que originó esta norma (Proyecto de Ley N° 2412/2007-PE), se proponía la siguiente redacción para el artículo 2: ‘‘El plazo de prescripción adquisitiva de dominio que regula el artículo 950 del Código Civil se duplicará cuando se trate de prescripción de bienes inmuebles de propiedad estatal, que se encuentren poseídos por terceros; sin perjuicio de aquellos plazos establecido en normas especiales dictadas en materia de formalización de propiedad rural e informal’’. Es al momento del debate posterior, que se opta por variar el contenido de dicho artículo, consignándose la imprescriptibilidad de dichos bienes).
3 Casación N° 750-2008-Cajamarca, Casación N° 1362-2007-Apurímac, Casación N° 766-2009-Lima, entre muchas otras.
4 RAMÍREZ CRUZ, Eugenio. Tratado de Derechos Reales. Tomo II, Editorial Rodhas, 2006, p. 291.
5 GONZALES BARRÓN, Gunther. Derechos Reales. Jurista Editores, 2005, p. 699.
6 Promulgada con fecha 12 de julio de 2014.
7 GONZALES BARRÓN. Ob. cit., p. 706.