Cuando el Derecho Civil y el Derecho Administrativo se complementan. Aplicación de las reglas del contrato de compraventa ad corpus en la contratación administrativa
Jorge Alberto BELTRÁN PACHECO*
TEMA RELEVANTE
El autor analiza las normas aplicables a la venta ad corpus de un bien, cuya titularidad es estatal. Al respecto, considera que las reglas del artículo 1577 del Código Civil resultan aplicables a los contratos de compraventa de inmuebles de entidades públicas; y, además, conforme a lo estipulado en el artículo 48 del Decreto Supremo Nº 007-2008-VIVIENDA, el Estado puede disponer del inmueble siempre que se informe al adquiriente adecuadamente (publicidad) de la situación jurídica existente respecto al bien.
MARCO NORMATIVO
• Código Civil: arts. IX del T.P., 1133, 1351, 1362, 1551, 1574, 1575 y 1577.
• TUO del Reglamento General de los Registros Públicos, Resolución N° 126-2012-SUNARP-SN (19/05/2012): art. 76.
• Ley complementaria a la Ley de asuntos no contenciosos de competencia notarial para la regularización de edificaciones, Ley N° 27333 (30/07/2000): art. 13.
• Reglamento de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, Decreto Supremo Nº 007-2008-VIVIENDA: art. 48.
Introducción
En mi ejercicio profesional he absuelto diversas consultas, las cuales me han conducido a realizar una labor interpretativa sistemática del Derecho. Así, es frecuente evaluar situaciones fácticas donde se aplican conceptos jurídicos desarrollados en el marco del Código Civil, pero con la especial variación introducida por normas administrativas.
Siguiendo esta línea, el presente trabajo tiene como objetivo determinar la posibilidad de que un bien de propiedad estatal pueda ser transferido mediante una compraventa ad corpus en el sentido regulado por el Código Civil. Para ello, desarrollaremos nuestra respuesta con base en una consulta efectuada por una entidad estatal que pretendía realizar una venta bajo la modalidad antes mencionada.
I. Antecedentes
Una determinada entidad del Estado deseaba disponer de un bien estatal. Para ello, ordenó al Comité de Gestión Patrimonial elaborar un Proyecto de Bases sobre una subasta pública con la finalidad de concretar la venta de dicho bien. Posteriormente a esta elaboración, se entregó el primer proyecto a la Gerencia de Asesoría Jurídica con la finalidad de que esta efectúe las observaciones correspondientes. A continuación plasmaremos algunos extremos del Proyecto, señalaremos cuál fue el criterio de la Gerencia de Asesoría Jurídica y finalmente, emitiremos una opinión al respecto.
1. Sobre lo indicado en el Proyecto de Bases de la Subasta Pública
En el Proyecto de Bases de Subasta Pública de la entidad que solicitó la consulta se indicó lo siguiente refiriéndose al objeto: “El Comité de Gestión Patrimonial, por encargo de la Entidad, como órgano técnico encargado de coordinar y realizar el planeamiento del registro, la administración, disposición y control de los bienes inmuebles, convoca a la venta mediante subasta pública del inmueble en la condición de como está y ad corpus”. (el subrayado es nuestro).
Más adelante, se indicó que: “No serán admisibles ajustes de valor por causa de desconocimiento de información o estado del inmueble, ni por otra circunstancia, por cuanto el mismo se ofrece en la condición ad corpus y como está, de conformidad con el artículo 1577 del Código Civil”. (…) El área registral del inmueble es de 100,418.72 m2, y el área real es de 106,559.54 m2, lo que origina una diferencia de 6,140.82 m2, que será regularizada vía rectificación de áreas y linderos u otros procedimiento por el futuro adjudicatario.
Ambas partes declaran que entre el inmueble que se transfiere y el precio convenido existe la más justa y perfecta equivalencia y que si alguna diferencia hubiere, no apreciada en este momento, se hacen de ella mutua y recíproca donación, ya que se entiende que la transferencia de propiedad del inmueble se realiza ad corpus y como está, de acuerdo a lo señalado en el artículo 1577 del Código Civil” (el resaltado es nuestro).
2. Evaluación de la Gerencia de Asesoría Jurídica de la Entidad
Por su parte, los puntos relevantes de la Gerencia de Asesoría Jurídica de la Entidad referidos al Proyecto fueron los siguientes:
i) Sobre el precio y la diferencia indicada entre la realidad fáctica y registral
De los antecedentes antes descritos, se observa que el predio se encuentra inscrito, y dicha inscripción difiere de la realidad. Es decir, existe una diferencia entre la realidad registral y la realidad fáctica, toda vez que de acuerdo a lo indicado en el Registro, el área del predio es de 100,418.74 m2 –valorizado en S/. 11 000,000.00–, cuando en la realidad existe un área mayor a la inscrita, ascendente a 106,559.54 m2 equivalente a la suma de S/. 11 970,000.00 y no 11 000,000.00.
Ante ello se indicó que conforme al artículo 76 del nuevo Reglamento General de los Registros Públicos, los registradores rectificarán las inexactitudes de los asientos de inscripción a solicitud de parte. Asimismo que, de acuerdo al artículo 13 de la Ley complementaria a la Ley de asuntos no contenciosos de competencia notarial para la regularización de edificaciones, Ley N° 27333, cuando existan discrepancias entre el área real del terreno, sus medidas perimétricas y/o linderos, con los que figuren en la partida registral del predio, estas podrán determinarse o rectificarse.
En tal sentido, la Gerencia de Asesoría Jurídica señaló que la Entidad debía iniciar los trámites de rectificación de área mediante el procedimiento notarial, siempre y cuando no suponga superposición de áreas o de linderos, o cuando se produzca oposición de terceros. La rectificación de área del predio necesariamente debía efectuarse y tramitarse independientemente al proceso de transferencia, mediante un título de presentación independiente; o conjuntamente con la transferencia, mediante dos actos registrales con un solo título de presentación.
Finalmente, señaló que le correspondía al comité de Gerencia Patrimonial efectuar la rectificación para el saneamiento del predio en virtud a lo señalado en el artículo 11 del Reglamento de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, Decreto Supremo Nº 007-2008-VIVIENDA, cuyas normas regulan el régimen jurídico de los bienes del Estado, respecto del saneamiento, adquisición, disposición y administración; así como los atributos que le confiere el dominio.
ii) Sobre el precio y la diferencia indicada entre la realidad fáctica y registral
La diferencia entre la realidad fáctica y real, provocaba a su vez una diferencia entre el precio de venta del inmueble. Al respecto, la Gerencia de Asesoría Jurídica, se encontró en la necesidad de determinar la aplicabilidad o no del artículo 1577 del Código Civil.
En primer lugar, estableció que el predio deberá estar correctamente saneado antes de su eventual transferencia, conforme al artículo 48 del referido decreto supremo establece que antes de iniciar un procedimiento de transferencia patrimonial inmobiliaria, los predios deberán ser saneados física y jurídicamente y tasados según criterio comercial.
Refiriéndose a la aplicabilidad de las normas civiles, señala que no es aplicable las normas del Código Civil referidas a la venta ad corpus. Sustento esta posición en virtud de que las disposiciones del Código Civil constituyen normas de “carácter general”, las que son aplicables a los diferentes actos jurídicos que realiza el Estado. Solo excepcionalmente no resultan aplicables a determinados actos, como es el presente caso, dado que en este caso se ha regulado el Decreto Supremo Nº 007-2008-VIVIENDA. La cual constituye una norma “específica” frente a una norma “general” que es el Código Civil.
En consecuencia, no resulta de aplicación, la disposición establecida en el artículo 1577 del Código Civil que regula la “compraventa ad corpus” para los casos en los que exista discrepancia en cuanto a la extensión del área o linderos del predio a transferir; toda vez que el artículo 22 antes referido, tiene la condición de ser una norma de “carácter específico”, que dispone el saneamiento previo a la transferencia de un inmueble de propiedad del Estado.
II. Temas en cuestión
A partir del análisis de los antecedentes, consideramos que los temas relevantes a desarrollar son los siguientes:
1. Determinar la aplicación de las normas del Derecho Civil a los contratos del Derecho Administrativo. Dentro de este desarrollaremos el deber de saneamiento y el deber de publicidad, conforme al Decreto Supremo N° 007-2008-VIVIENDA.
2. Determinar la aplicación de la “compraventa ad corpus” regulada en el artículo 1577 a la subasta pública objeto de análisis. Dentro del cual, analizaremos la carga del comprador de rectificar los linderos y la existencia del derecho a reembolso y del remedio resolutorio por parte del comprador.
III. Análisis de los temas en cuestión
1. Sobre la aplicación de las normas del Derecho Civil a los contratos del Derecho Administrativo
En primer lugar, cabe analizar la especial naturaleza de los contratos administrativos a fin de evaluar la pertinencia de la aplicación de las reglas generales establecidas para el contrato privado.
Conforme lo establece Roberto Dromi “el contrato de la Administración es una especie dentro del género contrato, cuya especialidad está dada por la singularidad de sus elementos, caracteres y efectos; en suma, por su régimen jurídico” 1, por tanto, nos encontramos ante una relación jurídica intersubjetiva2 especial que reconoce fundamentos particulares respecto al contrato, institución del Derecho Civil que ha sido reconocida en el artículo 1351 de nuestro Código Civil.
Respecto a las particularidades de la contratación administrativa Manuel María Diez3 indica tres aspectos sobre los que se sustenta la diferencia: a) La desigualdad de los intereses comprometidos, b) La diferente manifestación de la autonomía de la voluntad; y, c) El objeto del contrato está fuera del comercio.
Respecto a la primera diferencia, el mismo autor señala que “se sostiene que en los contratos debe haber igualdad en cuanto a los intereses de las partes en presencia. Como que los intereses de las dos partes son iguales y deben ser tratados igualmente. De allí que la técnica y los detalles de los contratos del Derecho Privado estén regidos por esa idea. No sucede así en los contratos que la administración celebra con un particular, ya que la administración representa los intereses de la colectividad, el interés general, mientras que los particulares tienen sus propios intereses. Existe, en consecuencia desigualdad de los intereses de las partes: de un lado el interés general y de otro el interés de un simple particular, comerciante, industrial, etc. Estos contratos, por consiguiente, han de tener en consideración los intereses distintos de las partes y en consecuencia su régimen jurídico se basa en función de esa desigualdad”.
Por otro lado, al referirse sobre la segunda diferencia, expresa que “se sostiene que no puede haber contrato administrativo, ya que en los contratos impera el principio de la autonomía de la voluntad, cosa que no ocurre en los contratos administrativos. Ello es así porque la administración prepara para la obra pública, por ejemplo, el pliego de condiciones generales y particulares que han de regir el contrato y el particular que ha de ejecutar la obra tiene que ajustarse a ellas. (...) (respecto al tercero). Se ha dicho que no pueden existir contratos administrativos porque estos versan sobre cosas que están fuera del comercio; por ejemplo un contrato de concesión de un bien del dominio público versa sobre una cosa del dominio público que, evidentemente, está fuera del comercio. Pero (...) es en esa forma como se realiza el uso especial del dominio público, forma que puede subsistir en tanto no perjudique el uso general de este dominio”.
No obstante estas diferencias, el propio autor indica que “(respecto al primero) si bien es cierto existe esa desigualdad de intereses, no lo es menos que la administración, al tratar de satisfacer el interés general, cuida también de proteger los intereses privados comprometidos, lo que ha dado lugar al nacimiento de las teorías que nos venimos refiriendo (...) (respecto al segundo) en el campo del Derecho Privado existen contratos en los cuales se presenta una situación idéntica. Ponemos por ejemplo el caso del contrato de seguro (...) en los que el particular tiene forzosamente que aceptar las cláusulas que fija la compañía aseguradora porque de lo contrario no puede celebrarse el contrato. Ocurre en ambos supuestos lo que se llama el contrato de adhesión (...)”.
Por todo lo anterior, se puede notar la existencia de algunas particularidades del contrato administrativo4 y que sin embargo, no lo hacen completamente ajeno a las reglas básicas de la institución contractual del Derecho Privado, por lo que no es posible considerar una exclusión plena de las reglas supletorias del contrato (y por ende del Derecho Civil) al ámbito de la contratación administrativa.
Ahora bien, se indica5 que los elementos esenciales del contrato administrativo son: a) Sujetos: Dentro de los cuales debe tenerse en cuenta la competencia por razón de la materia, de grado y de territorio, así como la capacidad personal obviamente; b) Objeto: La consecuencia o efecto que se produce y que se persigue al celebrarlo; c) Causa: Son los motivos determinantes del acto en los que está inserto el interés público; d) Finalidad: Apunta hacia el fin último que se persigue con el contrato, particularizando la generalidad del interés público y se dirige concretamente a lo que se quiere con el contrato; e) Forma: Que es también requisito del acto jurídico. Si falta la forma solemne o se ha festinado un trámite o procedimiento, el contrato resulta sin validez, es decir, afecto de nulidad; f) Moral: También al igual que en el acto administrativo, este elemento resulta indispensable, porque persigue la eliminación o en todo caso impide la corrupción y la comisión de diversos actos ilícitos en agravio de la Administración Pública.
Tal como se puede apreciar de los elementos antes presentados, el contrato administrativo no tiene mayor diferencia sustancial del contrato privado, salvo las particularidades de la actuación de la Administración Pública y su especial representación de un interés público, así como las formalidades de la contratación.
En la Doctrina se sostiene que los contratos de la administración pueden ser: contratos administrativos y contratos civiles de la administración. Así se indica: “Tanto en los contratos administrativos como en los contratos civiles de la administración se encuentran los mismos elementos. Vale decir que en ambos existirá el elemento subjetivo, el acuerdo de voluntades, el elemento objetivo, la causa, la forma y el fin. El elemento subjetivo intervendrá en ambos contratos con la administración, por una parte, y por la otra una persona física o jurídica. El órgano de la administración que intervenga debe ser competente para la celebración del contrato y actuará dentro de la esfera de su competencia. El particular ha de tener la capacidad establecida por el Derecho Privado, con las modificaciones que imponga el ordenamiento administrativo. El acuerdo de voluntades es común en ambos contratos. Este acuerdo, naturalmente, debe producir efectos jurídicos (...) En cuanto al elemento objetivo, el objeto en el contrato administrativo tiene que ser propio de la administración, vale decir que debe poder realizarlo solamente ella, sea directamente o indirectamente, por medio de un contrato. (...) respecto al objeto de los contratos civiles de la administración puede ser una compraventa, una locación de cosa y en este supuesto dicho objeto se rige siempre por el Derecho Privado (...)”.
Desde este punto de vista, no consideramos que exista dificultad alguna para aplicar las reglas del Derecho común (en tanto sean pertinentes) al Derecho Administrativo. Por ende, es de plena aplicación lo dispuesto en el artículo IX del Título Preliminar del Código Civil6 cuyo texto establece que las disposiciones del Código Civil se aplican supletoriamente a las relaciones y situaciones jurídicas reguladas por otras leyes, siempre que no sean incompatibles con su naturaleza.
En tal sentido, las normas del Derecho Civil cubren los vacíos que las normas especiales del Derecho Administrativo no han previsto (como sucede en el contenido y eficacia contractual) sin que pueda efectuarse tal “aplicación supletoria” cuando las reglas administrativas determinan formas especiales o procedimientos específicos para la formación de la voluntad. Por lo tanto, compartimos la opinión de Rubio Correa7 quien establece que: “la expresión de la voluntad del Estado siempre tendrá que ser formalizada a través de los instrumentos de los que ella se vale: resoluciones, decretos, etc. En este ámbito de la expresión de voluntad del poder público, las normas del Derecho Civil son incompatibles con la naturaleza formal de los actos que ella requiere para expresarse válidamente”. Debemos indicar que el autor citado no excluye la aplicación del Derecho Civil al contenido contractual administrativo sino, por el contrario, solo excluye dicha aplicación en aspectos formales especiales como en la “formación de la voluntad del Estado”.
En esta línea de pensamiento Dromi indica que: “La mayor parte de las figuras jurídicas son comunes a los distintos sectores del ordenamiento jurídico. No hay figuras jurídicas exclusivas del Derecho Privado o del Derecho Público. La propiedad, los contratos, la responsabilidad civil, las servidumbres, el Derecho subjetivo, etc., son instituciones utilizadas comúnmente por ambos. Son sencillamente ‘figuras jurídicas’, ‘categorías generales del Derecho’, cuya esencia permanece idéntica”8.
Por ende, las reglas generales del contrato siempre que no sean incompatibles con el fin y la causa del contrato administrativo son plenamente aplicables. Del mismo modo expresa que: “El régimen jurídico de los contratos que celebra la administración, es predominantemente de Derecho Público. Los contratos de la administración en la práctica no van titulados como ‘administrativos’ o ‘privados’. Además, el procedimiento de contratación por concurso, por licitación, etc., es aplicables tanto a los contratos privados como a los contratos públicos”9.
Finalmente indica que: “Tratándose de (compraventa) de inmuebles dichas compras son regidas predominantemente por el Derecho Civil”10.
De este modo, consideramos de modo afirmativo que es posible la aplicación de las normas del Derecho Civil al Derecho Administrativo, salvo las especiales reglas antes descritas. Para respaldar nuestra afirmación presentamos dos ejemplos de aplicación de las reglas sustantivas civiles a los contratos administrativos:
i) La aplicación de las reglas de la buena fe
Tal como lo dispone el artículo 1362 del Código Civil: “Los contratos deben negociarse, celebrarse y ejecutarse según las reglas de la buena fe y común intención de las partes”. Este artículo regula lo concerniente a los criterios normativos (referido a principios) de buena fe y común intención de las partes propios del sistema interpretativo mixto (italiano), que establece que los contratos deben regirse por las reglas de la diligencia ordinaria (conducirse conforme al modelo social de conducta) y según lo previsto por las partes (“el pacto es ley para las partes”).
Al respecto, Diez sostiene que11: “Tanto en el campo del Derecho Privado como en el Derecho Público el contrato es la ley de las partes, cuya ejecución debe efectuarse de buena fe. Tanto la administración como el particular deben ejecutar el contrato de buena fe, ya que el contrato es un convenio de respeto recíproco. Si alguno de los contratantes, sea la administración, sea el particular, no cumple con su contrato, la otra parte puede negarse a continuar la ejecución de la obra, oponiendo la excepción non adimpleti contractus. En el desarrollo del contrato puede ser que el incumplimiento provenga de la administración, caso de no proporcionar los materiales que debía poner a disposición del contratista para la ejecución de la obra, o no entregar el terreno en que la obra puede realizarse (...)”. Por otro lado, Dromi12 indica que: “este principio (de buena fe) no es limitativo del Derecho Privado, sino que, por el contrario, resulta extensivo al Derecho Público y especialmente en el ámbito contractual, donde el estado es quien primariamente está sujeto a un obrar ético y transparente. Así se ha pronunciado la Corte Suprema (en Argentina): si el principio de la buena fe es criterio rector de los contratos en general, con mayor razón debe exigírselo en materia de Derecho Público donde la conducta de la administración debe sujetarse al cumplimiento del interés superior que pretenda satisfacer, encontrándose obligada a omitir todo comportamiento que pueda comprometerlo” (CSJN, 04/08/83). Tal como se aprecia, los contratos administrativos si bien se estructuran (formación del consentimiento) de modo especial no pueden obviar las manifestaciones de la buena fe (deber de información, deber de secreto, deber de lealtad, deber de claridad, entre otros).
ii) La otra manifestación del Derecho Privado aplicable en supuestos contractuales administrativos es la responsabilidad civil, así Cervantes Anaya (ob. cit., p. 180) nos dice que: “Interesa al Derecho Administrativo estudiar la responsabilidad civil del funcionario público porque existe una responsabilidad para con los particulares y para con la administración”. Del mismo modo se pronuncia Diez13 quien indica que: “la responsabilidad para con la administración puede presentarse en dos casos: sea cuando el agente público, por un hecho que le es imputable, causa un daño al particular y a la administración, es condenada a efectuar la reparación debida, y en cuyo caso puede repetir contra el funcionario causante del daño, sea porque el agente ha causado directamente un daño a la administración, por ejemplo deteriorando materiales propios de esta y que le habían sido confiados o vehículos de servicio que le habían sido entregados para su uso”.
Si bien es cierto en la Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley N° 27444) se hace referencia a normas específicas de responsabilidad civil estas carecen de contenido si no efectuamos una lectura de los artículos 1321 y ss. del Código Civil (en la responsabilidad civil por inejecución de obligaciones) o 1969 y ss. del mismo cuerpo de leyes (en la responsabilidad civil extracontractual).
Por lo tanto, sí es posible aplicar las reglas del Derecho Civil (Derecho Privado) al contrato administrativo en tanto no existan normas especiales al respecto.
1.1. El deber de saneamiento conforme al Decreto Supremo Nº 007-2008-Vivienda
A partir de los contratos surgen “relaciones jurídicas con contenido patrimonial” que conforme a una lectura sistemática entre los artículos 135114 y 1402 del Código Civil alude a “la relación jurídica obligatoria”. En esta relación jurídica obligatoria existen diversas situaciones jurídicas de menor rango que asumen los sujetos de la relación (deudor y acreedor), así tenemos: deberes jurídicos, derechos subjetivos y potestativos, cargas y sujeciones. En los primeros no solo tenemos al deber de prestación sino también a los deberes accesorios, como el deber de saneamiento. El deber de saneamiento es la situación jurídica de desventaja (sometimiento), por la que el sujeto deudor se compromete a eliminar toda situación anómala física y jurídica en el bien (objeto del contrato) para que se le logre la plena satisfacción del interés del adquirente de un derecho de propiedad o de posesión.
No obstante ello, la norma especial del Derecho Administrativo establece (artículo 48 del Decreto Supremo Nº 007-2008-VIVIENDA): “Todo acto de disposición inmobiliaria requiere que se haya culminado con la inscripción del derecho de propiedad a favor del Estado o de la entidad correspondiente; salvo que la entidad transferente, bajo responsabilidad, acredite el derecho de propiedad que le asiste, y, el adquirente asuma la obligación de efectuar el saneamiento registral respectivo. La existencia de cargas, gravámenes y procesos judiciales, administrativos o registrales que afecten a bienes estatales, no limitan la disposición a que se refiere el presente artículo, siempre que dichas circunstancias sean puestas en conocimiento del eventual adquirente del bien o derecho, al momento de aprobarse el acto de disposición; lo cual constará en la resolución que aprueba dicho acto, así como en los contratos respectivos, bajo sanción de nulidad (…)”.
En tales casos, el eventual adquirente del bien o derecho asume el riesgo por la pérdida o deterioro del bien, así como de sus frutos o productos”.
Tal como se aprecia del contenido de la norma debe cumplirse con el saneamiento físico y jurídico del bien antes de la compraventa, no obstante “la existencia previa de procesos judiciales, cargas o gravámenes sobre los inmuebles materia de transferencia no limita la posibilidad de disposición del bien ni perjudica su condición de saneado, siempre que tales circunstancias sean debidamente publicitadas y puestas en conocimiento del comprador al momento de efectuarse la compraventa”. Por lo tanto, al existir un problema respecto del bien (como ocurre en el caso de la subasta pública analizada) dado que este tiene un área registral de 100,418.72 m2 y el área real es de 106,559.54 m2 que origina una diferencia de 6,140.82 m2, entonces se cumple con lo dispuesto en la norma antes citada y “no limita la posibilidad de disposición del bien ni perjudica su condición de saneado” si es que “tales circunstancias son debidamente publicitadas y puestas en conocimiento del comprador al momento de efectuarse la compraventa”. Tal como obra en el Anexo N° 1 (información del inmueble) en la nota al margen se pone en conocimiento del comprador (adjudicatario) la situación conflictiva y se le impone la “carga”15 de efectuar la regularización mediante la vía de rectificación de áreas y linderos u otros procedimientos.
Respecto de la posibilidad de aplicar la norma civil referida a la venta ad corpus
Tal como se ha indicado en el punto anterior, la entidad (administración) debe publicitar (poner en conocimiento de la contraparte) la existencia de una situación jurídica objetiva anómala respecto al bien. Este deber de publicidad es expresión del principio de buena fe (comentado en el análisis al tema principal) que puede desprenderse (no obstante el mandato del Decreto Supremo Nº 007-2008-VIVIENDA), por ejemplo, del artículo 1133 del Código Civil: “El obligado a dar un conjunto de bienes ciertos informará sobre su estado cuando lo solicite el acreedor”.
Este deber es un deber accesorio que coadyuva al cumplimiento del deber de prestación y permite que el acreedor no se perjudique por datos inexactos o imprecisos que conlleven a una insatisfacción. Los sujetos del contrato, pueden asumir situaciones jurídicas diversas, pero estas deben ser consentidas de modo consciente y libre, por ende, al señalarse en las bases que el “adquirente” asumirá la rectificación de áreas y linderos, entonces la administración no debe sanear ni entregar documento alguno al respecto, siendo aplicable (por supletoriedad) el artículo 1551 del Código Civil (sobre compraventa) que establece: “el vendedor debe entregar los documentos y títulos relativos a la propiedad o al uso del bien vendido, salvo pacto distinto”.
Sobre la aplicación de la modalidad contractual de la “compraventa ad corpus” conforme al artículo 1577 a la subasta pública objeto de análisis. Este artículo refiere a la “compraventa ad corpus” (compraventa de un todo) que es una modalidad del contrato de compraventa que tiene por especial característica la determinación del precio conforme a un “todo” o “integridad corporal”, es decir, el comprador y vendedor no determinan el contenido del precio como resultado del cálculo de “medidas unitarias” o “unidades métricas” (valor unitario de la “unidad de medida” multiplicada por el área total) sino como “un único valor por el íntegro del bien vendido”. Por ejemplo: “Juan le vende a Luis una casa (inmueble plenamente determinado: según ficha registral) y consignan como precio el valor (unitario) de US$ 30,000 (treinta mil dólares americanos)”. En esta caso, Luis (comprador) valora la “casa” como un todo y no como la “suma de unidades métricas”.
Esta modalidad contractual difiere de la “compraventa sobre medida (por extensión o cabida)” prevista en el artículo 1574 del Código Civil peruano. En la compraventa por extensión o cabida el precio se determina multiplicando el valor unitario (de la unidad de extensión o cabida) por el valor total del área del bien (“un precio en razón de un tanto por cada unidad de extensión o cabida”). Por ejemplo: “Juan le vende a Luis una casa (plenamente determinada: según la ficha registral) determinando que el precio será de US$ 150 (ciento cincuenta dólares americanos) por metro cuadrado, teniendo la casa 200 (doscientos) metros cuadrados, por tanto este es: US$ 30,000 (treinta mil dólares americanos)”.
Por lo tanto, no es igual vender el bien en la modalidad de ad corpus que bajo la modalidad de “extensión o cabida”. En el último caso, inclusive, el comprador podrá rescindir el contrato si el exceso o falta en la extensión o cabida del bien vendido es mayor de un décimo de la indicada en el contrato (artículo 1575 del Código Civil).
Una vez que hemos determinado el alcance del artículo 1577 del Código Civil debemos responder a la interrogante planteada: ¿Es posible su aplicación en el contrato administrativo? Nuestra respuesta es afirmativa. Tal como lo hemos señalado en los puntos precedentes no existe mayor problema de aplicar (de modo supletorio) las normas del Código Civil a los contratos administrativos, salvo que existan normas que determinen formalidades y contenidos especiales. No existe en las normas relativas al contrato administrativo en el Perú indicación especial alguna sobre “modalidades” de compraventa, por lo que en aplicación supletoria16 del Código Civil es posible utilizar la modalidad de compraventa ad corpus17.
Respecto al segundo párrafo del artículo 1577 del Código Civil, se indica que el precio sufrirá “la reducción o el aumento proporcional” si se indicó en el contrato la extensión o cabida y la real difiere de la señalada en más de una décima parte.
Tal como, se aprecia que la diferencia entre el área real y la señalada en el contrato no supera la décima parte del área prevista en este, por lo que no es posible aumento ni reducción proporcional alguna. Por otro lado, en las bases se está señalando el área registral y el área real (conforme sugerencia del Área de Asesoría Jurídica) por lo que será de “pleno conocimiento” del adquirente excluyendo (además de lo indicado) el supuesto del artículo 1577 del CC que parte del supuesto del desconocimiento de la diferencia.
Sobre la carga del comprador de rectificar los linderos
Al señalarse en las bases que el futuro adjudicatario será quien realice los procedimientos respectivos para regularizar la diferencia existente entre el área que figura en el registro y aquella que es real se está constituyendo en la situación o posición jurídica del adjudicatario una “carga”.
La carga es una posición de desventaja (subordinación) por la que un sujeto “beneficiario” o “quien busca satisfacerse con una prestación” (acreedor) tiene que realizar conductas de cooperación (o colaboración). Así, por ejemplo, Luis tendrá la carga de tomarse las medidas e ir a probarse un terno que le encomendó a Pedro (sastre); en este caso, el deudor es Pedro, pero Luis (acreedor) para satisfacerse plenamente tendrá que “colaborar” tomándose las medidas y fiscalizando el avance de la obra, de no hacerlo entonces la prestación no podrá realizarse conforme a su interés.
En el presente caso, el adquirente o adjudicatario tiene el interés de “asumir la propiedad de un bien conforme a su área real”, por lo que “le interesa que se rectifiquen el área y los linderos” teniendo que “colaborar” efectuando los procedimientos pertinentes. En otros términos, y tal como lo hemos indicado en el tema anterior, la entidad no debe efectuar tal saneamiento.
Sobre la existencia del derecho a reembolso y del remedio resolutorio por parte del comprador.
En el presente caso, se ha asumido un contrato de compraventa en la modalidad de “precio integral por el cuerpo” (ad corpus), por lo que no es aplicable el artículo 1574 del Código Civil (compraventa por extensión o cabida). Por ende, al existir la diferencia entre el área real y la señalada en el contrato, no surge derecho potestativo alguno a favor del comprador para rescindir el contrato.
Por otro lado, tal como se ha analizado en el punto anterior, tampoco es aplicable al caso (objeto de consulta) el segundo párrafo del artículo 1577 del Código Civil que determina una variación del precio (reducción o aumento proporcional), puesto que no existe una diferencia superior a la décima parte del área señalada en el contrato.
Finalmente, sobre la resolución debemos señalar que este remedio contractual (previsto en el artículo 1371 del Código Civil18) es aplicable cuando existe una afectación (sobreviniente) a la eficacia contractual por: i) la imposibilidad de la prestación o, ii) por el daño al interés del sujeto acreedor; ya sea i) y ii) por causa imputable a las partes o sin culpa de las partes. Por ende, en este caso, al haber sido publicitada la diferencia existente entre el área que figura en el asiento registral y el área real entonces no es posible una resolución, puesto que la prestación es posible y no existe daño alguno (en tanto el adjudicatario conocerá la situación jurídica objetiva (del bien) y la carga asumida respecto a ello).
Conclusiones
Luego del análisis efectuado concluimos lo siguiente:
a. Las normas del Decreto Legislativo N° 295 (Código Civil peruano de 1984) son aplicables a los contratos administrativos siempre que no existan dispositivos legales que determinen formalidades y contenidos especiales.
b. La compraventa (venta) de inmuebles de entidades públicas puede adoptar la modalidad de compraventa ad corpus (o de determinación unitaria del precio por el todo) siendo diferente a la compraventa por extensión o cabida.
c. No existe deber jurídico de saneamiento asumido por la entidad conforme al artículo 48 del Decreto Supremo Nº 007-2008-Vivienda, siempre que se informe adecuadamente (publicidad) de la situación jurídica existente respecto al bien (diferencia entre el área registral y el área real).
d. El adjudicatario asumirá la carga de rectificar el área y linderos del bien adquirido conforme los procedimientos legales existentes.
e. No existe causal alguna de rescisión, resolución ni derecho a reajuste alguno en el precio (aumento o reducción) en tanto la modalidad contractual es ad corpus.
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* Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Magíster en Derecho con mención en Derecho Civil y egresado del Doctorado de dicha casa de estudios. Docente universitario.
1 DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Tomo I, Gaceta Jurídica y Editorial de Ciencia y Cultura “Ciudad Argentina”, Lima, 2005, p. 449.
2 Nos referimos a “relación jurídica intersubjetiva” en tanto existe una vinculación entre situaciones jurídicas (posiciones) pertenecientes a sujetos, como son “la Administración Pública (como sujeto contractual)” y “el particular o privado”. En esta relación jurídica los sujetos van a asumir una serie de situaciones menores que les permitirán materializar el contenido contractual, así asumirán deberes, derechos y cargas. Los “deberes jurídicos” son situaciones asumidas por los sujetos que determinan una “desventaja” o subordinación en estos respecto de la posición de la contraparte, así los “deberes” se conciben como “conductas necesarias asumidas por el sujeto para lograr la satisfacción de intereses ajenos”, por ejemplo, el deber de prestación de dar el bien objeto de la venta por parte de la Administración Pública o el deber de prestación de dar el precio por parte del particular adquirente del bien. Los “derechos subjetivos” son posiciones de los sujetos que implican una “ventaja” o “supremacía” respecto de la situación jurídica de otros (contraparte) que les permite exigir el cumplimiento de una conducta para su satisfacción, por ejemplo, el “derecho a exigir la entrega del bien vendido que le corresponde al adquirente del bien” o “el derecho a exigir el precio del bien por la compra realizada que le corresponde a la Administración Pública”. También existen los “derechos potestativos” que son “situaciones de actuación alternativa que permiten al sujeto realizar o no un determinado comportamiento”, por ejemplo, el “derecho potestativo a resolver o no el contrato ante un incumplimiento”. Finalmente, la “carga” es una “situación jurídica de desventaja que asume un sujeto para colaborar con el cumplimiento pleno de un deber a fin de lograr su plena satisfacción”, así tenemos, “la carga del adquirente de asumir los gastos de saneamiento para lograr la plena satisfacción de su interés, como comprador de un bien”.
3 DIEZ, Manuel María. Derecho Administrativo. Tomo II, Editorial Plus Ultra, Buenos Aires, 1979, p. 18.
4 Otras particularidades señaladas y criticadas por Diez (Ob. cit., pp. 21-23) son: “a) Así se ha dicho que el contrato administrativo está determinado por la ley, la que dice que en ciertos supuestos esos contratos son administrativos. (...) b) En otros casos se señalaba como criterio diferencial el hecho de que uno de los contratantes fuera la Administración Pública.
Evidentemente este criterio no puede prosperar ya que en los contratos civiles de la administración también una de las partes es la Administración Pública; c) Un tercer criterio es el que consideraba contratos administrativos aquellos cuya finalidad fuera la utilidad pública. Este criterio tampoco es aceptable por cuanto la administración puede celebrar contratos civiles cuyo fin sea también la utilidad pública; d) Tampoco podemos considerar contrato administrativo solo el que se realizara para la prestación de un servicio público. Ello es así porque la noción de servicio público es muy ambigua y no hay un criterio definido a su respecto (...); e) En algunos casos se ha dicho que hay contrato administrativo cuando la dilucidación de los conflictos que plantea la ejecución del mismo corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa y debe considerarse de Derecho Privado cuando la competencia está atribuida a tribunales ordinarios. Se sostiene que lo atinente a la jurisdicción ante la cual han de dirimirse las controversias que se susciten es una mera consecuencia de la naturaleza del correspondiente contrato de la administración. De allí, entonces, que para determinar la jurisdicción correspondiente haya de establecerse previamente si el contrato es administrativo o civil de la administración; f) Se ha dicho que el carácter de contrato civil o administrativo deriva de la voluntad de las partes de someterse a un régimen especial de Derecho Público. Evidentemente este criterio no es aceptable ya que no puede la voluntad de las partes determinar la naturaleza del contrato (...); g) Se sostiene que el contrato administrativo se caracteriza por una modulación con respecto al contrato civil, modulación que es el resultado de una doble exigencia: a) las peculiaridades funcionales de la administración como organización colectiva característica; b) su actividad peculiar y propia. (...) i) La doctrina ha sostenido como criterio de diferenciación el formal o de procedimiento. Se dice que el contrato administrativo surge de una licitación pública mientras que el privado deriva de una contratación directa. Pensamos que se puede llegar al contrato civil por medio de una licitación”.
5 CERVANTES ANAYA, Dante. Manual de Derecho Administrativo. Editorial Rodhas, Arequipa, Perú, 2004, p. 265.
6 De igual criterio es CERVANTES ANAYA, Dante. Ob. cit., p. 56.
7 RUBIO CORREA, Marcial. Comentarios al Código Civil peruano por los cien mejores juristas. Tomo I, Gaceta Jurídica, Lima, 2004.
8 DROMI, Roberto. Ob. cit., p. 452.
9 Ibídem, p. 454.
10 Ibídem, p. 688.
11 DIEZ. Ob. cit., p. 169.
12 DROMI, Roberto. Ob. cit., p. 450.
13 DIEZ. Ob. cit., p. 434.
14 Código Civil
Artículo 1351: “El contrato es el acuerdo entre dos o más partes destinadas a crear, regular, modificar o extinguir relaciones jurídicas patrimoniales”.
Artículo 1402: “El objeto del contrato consiste en crear, regular, modificar o extinguir obligaciones”.
El método de interpretación sistemática por comparación establece que una norma o contenido normativo (A) debe leerse de modo conjunto con otra norma o contenido normativo (B) a fin de aclarar los alcances dudosos de la primera de estas (es decir, aclarar los aspectos ambiguos que existieran en su construcción).
15 Tal como lo hemos indicado en puntos anteriores la “carga” es una situación jurídica subjetiva (corresponde al sujeto acreedor) de desventaja (porque implica una subordinación o sometimiento) que consiste en la realización de conductas de colaboración con el sujeto deudor (titular del deber de prestación) para que se realice la prestación comprometida o se satisfaga plenamente el interés de este. En el caso, el adquirente tiene el interés de “perfeccionar su adquisición” y para ello debe sanear física y jurídicamente el bien.
16 Incluso, por mandato constitucional: “Artículo 2 numeral 24 inciso a). Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe”.
17 Debemos indicar que incluso la propia Superintendencia de Bienes Nacionales aplica esta modalidad en sus contratos. Así por ejemplo, en una de sus bases respecto a la venta de un bien inmueble ubicado con frente a la Avenida Siete (antes calle 7) N° 229-351 que lo constituyen los lotes 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35 de la Manzana C de la Urbanización Rinconada Baja del distrito de la Molina (Lima) se señala en el punto 1 (Objeto) que la condición (contractual) es “como está y ad corpus”; luego en el anexo N° 2 en una nota (al margen) indica: “(...) En consecuencia, el área registral del inmueble de 67,457.00 m2 será afectada en aproximadamente 2,543.09 m2, resultando un área 64,919.91 m2, cuya inscripción registral deberá ser gestionada por el futuro adjudicatario”. Finalmente, en la cláusula sexta del contrato de compraventa (anexo N° 8) se indica: “Ambas partes declaran que entre el inmueble que se transfiere y el precio convenido existe la más justa y perfecta equivalencia y que si alguna diferencia hubiere, de más o de menos, que no es apreciada en estos momentos, se hacen de ella mutua y recíproca donación, renunciando expresamente a cualquier acción o excepción tendiente a invalidar el presente contrato, ya que se entiende que la transferencia de propiedad inmueble se realiza ad corpus y como está, de acuerdo a lo señalado en el artículo 1577 del Código Civil”. Tal como se observa, se reconoce literalmente la aplicación de la modalidad contractual ad corpus. Lo mismo ocurrió en el contrato N° 09-2007/SBN-GG (fecha 14 de marzo de 2007) en la venta del terreno de 276.50 m2 ubicado en el Lote 6 de la Manzana K de la Urbanización Los Cipreses, Distrito del Cercado de Lima, provincia y Departamento de Lima (la cláusula sexta dice: “Ambas partes declaran que entre el inmueble que se transfiere y el precio convenido existe la más justa y perfecta equivalencia y que si alguna diferencia hubiere, de más o de menos, que no es apreciada en estos momentos, se hacen de ella mutua y recíproca donación, renunciando expresamente a cualquier acción o excepción tendiente a invalidar el presente contrato, ya que se entiende que la transferencia de propiedad inmueble se realiza ad corpus y como está, de acuerdo a lo señalado en el artículo 1577 del Código Civil”. Finalmente, también lo observamos en el Contrato N° 041-2003/SBN-GO (fecha 15 de setiembre de 2003) que en la venta del inmueble ubicado con frente a la Calle Maypu s/n constituido por el Lote 4 de la Lotización Clase B y Lotización industrial que formó parte del Potrero Buena Vista del Fundo Cueva y Buenamuerte, Distrito de Pueblo Libre (Lima) también se aplicó la cláusula sexta del contrato antes citado.
18 Artículo 1371 del Código Civil: “La resolución deja sin efecto un contrato válido por causal sobreviniente a su celebración”.