La conciliación extrajudicial no vulnera el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva
Rici ROMERO GALLEGOS*
TEMA RELEVANTE
La autora sostiene que el establecimiento de la conciliación extrajudicial como mecanismo alternativo obligatorio previo al proceso no afecta de ninguna manera a la tutela jurisdiccional efectiva. En su opinión, simplemente implica una limitación razonable, puesto que no se prohíbe el derecho al justiciable de recurrir al proceso ulteriormente. Finalmente, lo que se persigue es la búsqueda de una solución eficiente a la controversia que restituya la paz social.
MARCO NORMATIVO
• Constitución: art. 139 incs. 1 y 3.
• Ley de Conciliación, Ley N° 26872 (13/11/1997): arts. 6 y 15.
• Código Procesal Civil: arts. I del TP y 128.
Introducción
El actual marco normativo que regula la conciliación extrajudicial en el Perú, básicamente la Ley N° 26872, Ley de Conciliación, y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo Nº 014-2008-JUS, consideran a la conciliación extrajudicial como un requisito de procedibilidad, que en caso de incumplimiento acarrea la declaración de improcedencia de la demanda. Si bien es cierto que la aplicación de estas disposiciones legales tiene un ámbito territorial restringido1, resulta necesario verificar si en estos lugares existe una vulneración al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva o, por el contrario, nos encontramos frente a justificadas limitaciones al derecho de los justiciables de poder recurrir libremente al órgano jurisdiccional.
Y es que existe una corriente de opinión en contra de la implementación de un régimen de conciliación extrajudicial obligatorio, pues se considera que vulnera el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva que posee todo sujeto de derecho, al percibirse a la conciliación como un paso adicional e innecesario dentro de la estructura de un proceso judicial que perfectamente podría ser facultativo, bajo la premisa que este derecho de acudir al órgano jurisdiccional debe ser irrestricto y no puede condicionarse, y si las partes desean resolver sus controversias mediante estos mecanismos al ser estos de naturaleza voluntaria mal podría el legislador obligarlos al empleo de estos mecanismos pues, por un lado, los estaría desnaturalizando y, por otro, se estaría vulnerando el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva que se encuentra consagrado constitucionalmente.
I. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva
La Constitución Política de 1993 consagra en su artículo 139, numeral 3, que son principios y derechos de la función jurisdiccional la observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. En consecuencia, ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley ni sometida a procedimiento distinto a los previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominación. En este orden de ideas, de conformidad a lo señalado en el artículo I del Título Preliminar del Código Procesal Civil, toda persona tiene derecho a la tutela jurisdiccional efectiva para el ejercicio o defensa de sus derechos o intereses, con sujeción a un debido proceso.
En palabras de Monroy2, puede considerarse dos grandes momentos para ubicar este derecho a la tutela jurisdiccional efectiva:
Un primer momento lo tenemos antes del proceso, durante el cual se le considera como aquel derecho que tiene toda persona, en tanto es sujeto de derechos, de exigir al Estado provea a la sociedad de los requisitos o presupuestos materiales y jurídicos indispensables para solventar un proceso judicial en condiciones satisfactorias.
Un segundo momento se da durante el proceso, comprendiendo un haz de derechos esenciales que el Estado debe proveer a todo justiciable que participe en un proceso judicial, y que puede desdoblarse a su vez en derecho al proceso y derecho en el proceso.
Debe entenderse entonces que toda persona tiene derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, la cual se materializa al interior de un proceso con el derecho de acción (para el caso del demandante, que interpone su demanda en verdadero ejercicio de su derecho de acción, y que busca tutela jurídica de sus derechos) y el de contradicción (para el caso de ser demandado, que se ve forzado a contestar la demanda incoada en su contra). Este derecho supone que toda persona tiene la aptitud de poder recurrir ante el órgano jurisdiccional para la defensa de sus derechos, solicitando un acto de solución a la controversia que es impuesto por el juez, prescindiendo de la voluntad de las partes.
Esta forma de solución de conflictos establece un sometimiento de las partes a la autoridad del magistrado, el cual compara el conflicto de intereses con criterios de solución contenidos principalmente en la norma positiva y declara el derecho de una de ellas al final de un proceso judicial en el que, respetando las más elementales normas que garantizan el derecho a un debido proceso, se actúan los medios probatorios que, finalmente, le causan certeza de lo afirmado o negado por los sujetos procesales.
II. Los medios alternativos de resolución de conflictos
Empero, el objeto acerca de lo que normalmente se trata en un proceso de naturaleza civil permite y hasta aconseja muchas veces que se prescinda del proceso, haciéndolo innecesario si las partes logran una avenencia o lo sustituyen para el logro de la armonía y de la paz jurídica. Así, el proceso civil se puede hacer innecesario por un resultado favorable en un intento previo de conciliación, y queda sustituido cuando se acude al arbitraje. El carácter fundamentalmente disponible de los derechos privados subjetivos no aconseja imponer como único medio de resolver las discrepancias entre particulares la vía del proceso civil3.
En este contexto, los denominados Medios Alternativos de Resolución de Conflictos complementan el funcionamiento adecuado de los mecanismos jurisdiccionales, a los cuales se debe acudir en última instancia, cuando se hayan agotado el empleo de medios dialogados que intenten solucionar el conflicto de una manera directa a través de medios que ayuden a descongestionar la inmensa carga procesal que agobia al Poder Judicial, actuando como filtros que solucionan los casos solubles y dejan para el Poder Judicial aquellos que requieran de manera indefectible de un pronunciamiento de este poder.
A entender de Pinedo4, son dos las principales justificaciones sobre las que reposa el empleo de la conciliación como medio alternativo de resolución de conflictos: Un primer fundamento, de tipo filosófico, radica en el establecimiento de la llamada “cultura de paz” y propugna que en una sociedad donde el conflicto se ha institucionalizado como manera de hacer respetar nuestros derechos, creando un clima adversarial en la resolución de disputas, se debe aspirar a llegar a alcanzar una situación ideal en la que se mantenga la paz y la tranquilidad entre los miembros de esa sociedad.
El segundo fundamento es más bien de orden operativo, afirmándose que el empleo de medios alternativos de resolución de conflictos, como la conciliación extrajudicial o el arbitraje, propiciará la descongestión del despacho judicial, haciendo que los casos que puedan ser solucionados vía conciliaciones previas o arbitrajes libremente pactados no lleguen a la esfera de acción del Poder Judicial, dejando su actuación solamente a aquellos casos en los que no sea posible una solución dialogada entre las partes para dar paso a un acto de decisión del conflicto por parte del juez mediante la expedición de la sentencia.
En ambos casos, lo que se pretende no es eliminar el proceso civil ni poner trabas al acceso a la administración de justicia, habida cuenta que la conciliación extrajudicial no podrá ayudar a solucionar todos los conflictos que se le presenten, sino que estos mecanismos lo que harán será coadyuvar a que la administración de justicia se torne más rápida y eficiente a fin de que los ciudadanos puedan contar con verdaderas alternativas de solución que les permitan alcanzar la finalidad abstracta del proceso que es lograr la paz social en justicia.
III. La conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad
El hecho de que el marco normativo sobre conciliación extrajudicial considere al procedimiento conciliatorio como un requisito de procedibilidad previo y obligatorio antes de la interposición de una demanda, supera la clásica distinción entre requisito de forma y requisito de fondo que se aplicaba para distinguir un requisito de admisibilidad de un requisito de procedibilidad, y que aún se encuentra regulada en nuestro Código Procesal Civil5.
Modernamente se acepta que estas categorías jurídicas se diferencian por el simple hecho de que, en caso de ausencia, la norma procesal permite poder subsanarlas (requisito de admisibilidad) o no (requisito de procedibilidad). Así, cuando el artículo 6 de la Ley N° 26872 ordena al juez que proceda a la declaración de improcedencia de la demanda por el incumplimiento del requisito previo de la conciliación extrajudicial, sin posibilidad de subsanar dicha omisión, tenemos que esta se convierte en un requisito de procedibilidad, excluyéndose del análisis si se trata de un requisito de fondo o de forma.
Aunque debemos precisar que parte de la doctrina nacional sigue considerando que el poder de rechazar la demanda in limine con la denominada declaración de improcedencia del escrito postulatorio se configura si el acto procesal de parte contiene una omisión o defecto recaído en un requisito de fondo, que para nuestro Código Procesal Civil son los presupuestos procesales como la capacidad y competencia, los presupuestos materiales como la legitimidad e interés para obrar y la caducidad; también lo son presupuestos que se dirigen a observar la coherencia interna de la pretensión propuesta, su posibilidad física y jurídica, y la factibilidad de su agrupación con otras pretensiones para su resolución conjunta6.
El Decreto Legislativo Nº 1070, publicado en el diario oficial El Peruano el 28 de junio de 2008, modificó diferentes artículos de la Ley N° 26872, Ley de Conciliación. La modificatoria más importante se ha dado en el sentido de considerarla como requisito de procedibilidad en virtud de una lectura del artículo 6 de la Ley7, el que señala un mandato procesal de cumplimiento obligatorio para los jueces civiles8.
Efectivamente, este dispositivo señala que si la parte demandante, en forma previa a interponer su demanda judicial, no solicita ni concurre a la audiencia de conciliación ante un centro de conciliación extrajudicial para intentar resolver previamente su conflicto, el juez competente al momento de calificar la demanda, deberá declararla improcedente por causa de manifiesta falta de interés para obrar. Sobre este particular, Abanto cuestiona esta disposición, pues no existiría relación entre el interés para obrar con la solicitud o asistencia a una audiencia de conciliación extrajudicial9.
De manera similar, y por mandato contenido en el artículo 15 de la Ley de Conciliación, la inasistencia de la parte invitada a la audiencia de conciliación hace que en el posterior proceso judicial impide que ella en su condición de demandada pueda formular reconvención, a la par que produce en dicho proceso judicial la presunción relativa de verdad sobre los hechos expuestos en el acta de conciliación y reproducidos en la demanda, y obliga a los jueces a imponer una multa no menor de dos ni mayor de diez Unidades de Referencia Procesal.
IV. La exigencia de la conciliación previa como límite razonable a la tutela jurisdiccional
Debemos precisar que la conciliación extrajudicial no es inconstitucional ya que el artículo 139 inciso 1 de la Constitución Política regula la resolución de controversias mediante un sistema heterocompositivo en el que los jueces que forman parte del Poder Judicial (y por excepción los árbitros y los jueces del fuero privativo militar) imponen su decisión en la resolución de controversias, y los conciliadores no resuelven controversias, sino que ayudan a las partes a resolver sus controversias dentro de un sistema de autocomposición en el que se pone énfasis a la autonomía de la voluntad y que es una forma de solución de conflictos que se da fuera del ámbito jurisdiccional.
Recordemos que cuando se estuvo debatiendo en el pleno del Congreso los diversos proyectos de ley que dieron origen a la actual Ley de Conciliación, se precisaba que la función jurisdiccional supone la capacidad del juez de resolver, siendo que esta actividad tiene algunos elementos claves: la vocatio, que es la facultad de compeler a las partes a que concurran; la coercio, que es la posibilidad de que la decisión que tome el juez pueda ser ejecutada; la judicio, que es la potestad de resolver la controversia10. Y estos elementos no se encuentran en la actividad conciliatoria, puesto que quien decide la controversia no es el conciliador, sino las partes por coincidencia de voluntades, si es que lo desean, no siendo obligatorio un acto de solución.
Además, resulta pertinente recordar una sentencia emitida el 25 de enero de 1983 por el Tribunal Constitucional español en una acción de inconstitucionalidad interpuesta precisamente contra una ley que estableció también en España un sistema de conciliación pre-judicial obligatorio. La demanda fue declarada infundada con base en tres argumentos centrales: i) los derechos fundamentales no son absolutos, por lo que pueden ser limitados; ii) por razones de interés público es necesario promover mecanismos alternativos de resolución de conflictos a la vía judicial para descongestionar los tribunales nacionales; y, iii) el establecimiento de un sistema de conciliación prejudicial obligatorio no enerva el contenido esencial de la tutela judicial efectiva, pues no se extingue el derecho del justiciable de acudir a los tribunales, aun cuando previamente deba intentar la conciliación11. De igual forma, la Corte Constitucional colombiana resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra algunos artículos de la Ley Nº 640 de 2001 por la cual se modificaron normas relativas a la conciliación, estableciendo que la conciliación prejudicial obligatoria como limitación del derecho a acceder a la justicia es constitucionalmente razonable, con lo cual se puede colegir que la legislación sobre conciliación constituye un límite razonable al derecho a la tutela judicial efectiva12.
En nuestro país esta visión de limitar el derecho individual en aras del interés público estuvo a punto de tener consagración constitucional, pues en el texto para el debate del Anteproyecto de Ley de reforma de la Constitución13 se contempló en su artículo 226 el reconocimiento a nivel constitucional de técnicas no jurisdiccionales de resolución de conflictos e incertidumbres jurídicas como la conciliación, la negociación y el arbitraje, de acuerdo a lo previsto en las leyes sobre la materia. Lamentablemente no se produjo la tan ansiada modificación constitucional.
Sin embargo, existen diversas disposiciones legales que consagran esquemas de conciliación como una forma de fomentar la solución armoniosa de determinados tipos de controversia14, como las conciliaciones ante las Defensorías del Niño y del Adolescente que se realizan en temas de derecho familiar; o las conciliaciones ante la Autoridad Administrativa del Trabajo para la resolución de conflictos familiares. Otros modelos de conciliación administrativa lo vemos en instituciones tales como el Instituto de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual, la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento y el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía, que han establecido procedimientos de conciliación para resolver las controversias que se tramitan ante ellos.
También existe la posibilidad de resolver determinadas controversias mediante el empleo de la denominada Conciliación Fiscal, la cual está a cargo del Ministerio Público, el cual explora la posibilidad de un acuerdo a través de los fiscales de familia; también puede realizarse la diligencia de oportunidad en la cual víctima e inculpado pueden ponerse de acuerdo evitando o poniendo fin a la acción penal, según lo establecido en el artículo 2 del Código Procesal Penal, mediante la realización de audiencias bajo el esquema de un procedimiento de conciliación, el que se encuentra regulado por Resolución del Consejo Transitorio del Ministerio Público Nº 200-2001-CT-MP que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones de las Fiscalías Provinciales Especializadas en la aplicación del principio de oportunidad, con la realización de una audiencia única de conciliación. En este mismo sentido, por Ley Nº 28494 se aprobó la conciliación fiscal en asuntos de derecho de familia, modificándose la Ley Orgánica del Ministerio Público y el Código Procesal Civil a fin de incorporar la función conciliadora del Fiscal Provincial de Familia y el mérito de título de ejecución de las actas de conciliación fiscal.
En otras palabras, resultarían perfectamente válidas ciertas limitaciones al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva ejercido de manera individual en cada demanda concreta, al exigirse que previamente se acuda a un sistema de conciliación prejudicial obligatorio. Y es que la conciliación no debe verse como un paso adicional o como una exigencia innecesaria, sino como lo que realmente es: una posibilidad de resolver de manera mutuamente satisfactoria una controversia y evitar el inicio de un proceso largo y tedioso. Es aquí donde se aprecia que el acto de exigir a las partes a que acudan a una instancia conciliatoria puede redundar en un beneficio para la sociedad, pues el acto de conciliación pretende restablecer la paz social mediante los acuerdos que se den en cada caso concreto al que se ha obligado a acudir a las partes de manera previa al inicio de un proceso judicial.
Ahora bien, si administrar justicia es esencialmente resolver conflictos, resultaría perfectamente válido que este acto de solucionar controversias pueda ser realizado no solamente por los jueces a nivel formal, sino también por las propias partes en conflicto, las que de manera directa o de manera asistida –esto es, contando con la ayuda de un tercero–, puedan resolver de manera mutuamente satisfactoria sus propios conflictos sobre la base del diálogo. En otros países, la resolución de conflictos fuera del órgano jurisdiccional se reconoce como una jurisdicción distinta, que recibe denominaciones tales como mecanismos participativos de administración de justicia por la cual se reconoce que estas jurisdicciones excepcionales coadyuvan al logro de la paz social mediante la suscripción de acuerdos que resuelven controversias de manera extrajudicial, pero complementando su labor de llevar justicia a la ciudadanía.
Lamentablemente, la posibilidad de empleo de la conciliación es desconocida por la mayoría de la población por falta de una adecuada divulgación de sus beneficios. Como resultado, la solución judicial de los conflictos sigue adoleciendo de sobrecarga debido a la consideración por parte de los ciudadanos de que el proceso judicial es la única vía legítima a la que podrán recurrir para satisfacer sus pretensiones, generando retraso y errores en la administración de justicia, olvidando que existen otras formas de solución, más directas, pacíficas, económicas y, sobre todo, eficaces.
Conclusión
Podemos afirmar que la exigencia de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad no vulnera de ninguna forma el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, puesto que frente al interés individual de demandar prevalece el interés de la sociedad que trata de que se restituya la paz social entre las partes en conflicto, y si para ello se tiene que limitar el acceso a la tutela jurisdiccional obligando a las partes a recurrir a mecanismos alternativos como la conciliación, esta limitación resulta perfectamente aceptable para los particulares y no genera un perjuicio real toda vez que en muchos casos la controversia se resuelve y hace innecesario el acto de demandar, lo que redunda en beneficio de la sociedad al ponerla en paz.
En este sentido, en la legislación comparada existen casos en los que se ha admitido pacíficamente la limitación de los derechos individuales en aras de la satisfacción del interés de la sociedad, puesto que a esta le interesa mantener la paz y armonía social.
En definitiva, no existe incompatibilidad entre el empleo de los medios alternativos de resolución de conflictos y el derecho de acceso a la justicia, habida cuenta que en ambos casos lo que se persigue es la búsqueda de una solución eficiente a la controversia que ponga paz entre las partes en conflicto y restituya la paz social.
No deben verse estos mecanismos como una traba o un requisito previo innecesario al acceso a la tutela jurisdiccional, sino como mecanismos que coadyuvan al logro de una solución, justamente evitando las molestias que significan transitar por un proceso judicial largo y formal, dando una solución con el mismo valor que una sentencia, y que se traduce no solamente en el logro de la paz entre las partes, sino en definitiva cumpliendo con la finalidad abstracta del proceso como es el hecho de lograr el restablecimiento de la paz y la armonía social.
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* Abogada egresada de la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Nacional San Antonio Abad del Cusco, Fiscal Provincial Titular de la Quinta Fiscalía Provincial Civil y de Familia del Distrito Fiscal de Junín.
1 La conciliación extrajudicial se exige como requisito de procedibilidad en los distritos conciliatorios (o provincias) de Lima y Callao, Trujillo, Arequipa así como el Distrito Judicial del Cono Norte de Lima (salvo la provincia de Canta), Cusco, Huancayo, Cañete, Huaura, del Santa, Piura, Ica, Chiclayo, Cajamarca, Puno, Huamanga, Huánuco, Tacna, Maynas, Huaraz, San Martín, Tumbes, Coronel Portillo y Mariscal Nieto. Esta exigencia se da únicamente para materias sobre derechos disponibles, excluyéndose los temas de familia y laborales.
2 MONROY GÁLVEZ, Juan. Introducción al proceso civil. Tomo I, Editorial Temis, Santa Fe de Bogotá, 1996, pp. 245-247.
3 PRIETO-CASTRO, Leonardo. Derecho Procesal Civil. 5ª edición, Editorial Técnos, Madrid, 1989, p. 418.
4 Cfr. PINEDO AUBIÁN, F. Martín. “Al final es lo mismo: La coincidencia de objetivos entre el empleo de la conciliación extrajudicial y el derecho de acceso a la justicia como formas de resolución de conflictos”. En: EnMARCando, Revista electrónica de Mecanismos Alternativos de Resolución de Conflictos de la Escuela de Conciliación Extrajudicial del Ministerio de Justicia. Edición N° 16, Lima, julio de 2011. <http://www.minjus.gob.pe/enmarcando/articulo.asp?edicion=16&p=70&pg=1>.
5 Código Procesal Civil
Artículo 128.- Admisibilidad y procedencia
El juez declara la inadmisibilidad de un acto procesal cuando carece de un requisito de forma o este se cumple defectuosamente. Declara su improcedencia si la omisión o defecto es un requisito de fondo.
6 MONTOYA CASTILLO, Carlos Franco. Problemas más frecuentes en la calificación de las demandas judiciales. Doctrina y casuística jurisprudencial. Gaceta Jurídica, Lima, 2013, pp. 89-172.
7 Ley de Conciliación, Ley Nº 26872
Artículo 6.-Falta de intento conciliatorio
Si la parte demandante, en forma previa a interponer su demanda judicial, no solicita ni concurre a la audiencia respectiva ante un centro de conciliación extrajudicial para los fines señalados en el artículo precedente, el juez competente al momento de calificar la demanda, la declarará improcedente por causa de manifiesta falta de interés para obrar (el resaltado es nuestro).
8 Cfr. PINEDO AUBIÁN, F. Martín. “¿Cómo evitar la improcedencia de la demanda? Recomendaciones desde el punto de vista de la Ley de Conciliación”. En: Gaceta Civil & Procesal Civil. Publicación mensual de Gaceta Jurídica. Nº 2, Lima, agosto de 2013, pp. 167-202.
9 ABANTO TORRES, Jaime David. La conciliación extrajudicial y la conciliación judicial: Un puente de oro entre los MARC’S y la justicia ordinaria. Grijley, Lima, 2010, p. 59.
10 SAGÁSTEGUI URTEAGA, Pedro. La conciliación judicial y extrajudicial. Ediciones Forenses, Lima, 1998, p. 170.
11 HERRERA VÁSQUEZ, Ricardo. Función jurisdiccional. Programa de formación de aspirantes, Tercer Curso. Academia de la Magistratura, Lima, 2000, p. 67.
12 ABANTO TORRES, Jaime David. Ob. cit., p. 137.
13 COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN, REGLAMENTO Y ACUSACIONES CONSTITUCIONALES DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Anteproyecto de Ley de reforma de la Constitución. Texto para el debate. Lima, 5 de abril de 2002, p. 127.
14 Cfr.: PINEDO AUBIÁN, F. Martín, “La implementación de los sistemas de diálogo como forma alternativa de resolución de controversias en el Perú”. En: Ponencia presentada en la I Convención Internacional Andina - Intermediación y Conflicto, realizada los días 5 y 6 de diciembre de 2005 y organizada por el Colegio Nacional de Conciliadores Extrajudiciales del Perú.