La pluralidad de instancias en el procedimiento registral y la competencia contencioso-administrativa
Rosario del Carmen GUERRA MACEDO*
TEMA RELEVANTE
En el procedimiento registral, configurado como un procedimiento administrativo especial, únicamente se reconoce la pluralidad de instancias cuando se produce una denegatoria de inscripción por parte del registrador público, pues en el caso de calificaciones positivas, es decir, cuando el registrador decide extender el asiento registral, no se prevé una doble instancia. La autora explica los diversos fundamentos planteados para justificar la instancia única en la calificación positiva y admitir la doble instancia solo en la calificación negativa; y además analiza la posibilidad de que los asientos registrales puedan también ser cuestionados dentro del procedimiento registral, o por la vía contencioso-administrativa.
MARCO NORMATIVO
• Constitución Política: art. 139 inc. 6.
• Código Civil: art. 2013.
• Ley de creación del Sistema Nacional de los Registros Públicos, Ley N° 26366 (16/10/1994): arts. 1, 3 inc. a), y 5.
• TUO del Reglamento General de los Registros Públicos, Resolución N° 126-2012-SUNARP-SN (22/05/2012): arts. 1, 107, 142 y 164.
• Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444 (11/04/2001): arts. II y 50.
• Ley que Regula el Proceso Contencioso-Administrativo, Ley N° 27584 (21/11/2001): arts. 3 y 4.
INTRODUCCIÓN
El Derecho Administrativo moderno reconoce a los principios del procedimiento administrativo como elementos básicos para encausar, controlar y limitar la actuación de la Administración y de los administrados en todo procedimiento, no en vano la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, consagra 16 principios en su título preliminar. Pero existen otros principios no consagrados en la Ley que son de aplicación al procedimiento administrativo. El Tribunal Constitucional (en adelante, TC) ha determinado en la STC Exp. N° 1159-2001-AA/TC, f. j. 2 que: “cuando un acto administrativo ha de afectar un interés o derecho subjetivo, su validez está condicionada a que se respeten las garantías que comprende el derecho al debido proceso”.
El TC estableció entonces que los principios y derechos de la función jurisdiccional contemplados en la Constitución, y en particular el derecho al debido proceso, no resultan de aplicación exclusiva a los procesos judiciales que conoce el Poder Judicial, sino que se extienden también a los procedimientos que se tramitan en sede administrativa. Sin embargo, el propio TC ha precisado que ello no significa que todos estos principios y garantías de la función jurisdiccional puedan ser trasladados mecánicamente al ámbito administrativo, sino únicamente aquellos que, razonablemente, resulten aplicables.
De este modo, si bien la pluralidad de instancias constituye una garantía del derecho al debido proceso en el ámbito judicial establecido en el inciso 6 del artículo 139 de la Constitución, el TC ha descartado que su necesaria observancia forme parte del contenido esencial del derecho al debido proceso administrativo.
Entonces tenemos como regla general, que el contenido esencial del derecho al debido procedimiento administrativo no comprende necesariamente el derecho a la pluralidad de instancias; sin embargo, puede ocurrir que, en determinadas circunstancias, este derecho se configure como un elemento indispensable para que el procedimiento administrativo pueda cumplir sus funciones y considerarse justo. No obstante, el propio TC admite como válida la existencia de órganos de segunda instancia en los procedimientos administrativos, cuando ello resulta necesario por la naturaleza de la función o para brindar mayor garantía al desarrollo del debido procedimiento administrativo. Su labor principal es conocer y resolver las apelaciones que interpongan las personas afectadas contra las resoluciones y decisiones adoptadas por la primera instancia.
Sobre el tema, existe un sector que considera que la exigencia de acudir a una doble instancia es una carga para el administrado. Tal como lo señala Morón Urbina “En verdad la exigencia de los recursos administrativos y, por ende, la recurribilidad de las decisiones de las autoridades está pensada como una carga para el administrado, y un privilegio para la Administración, que le permite el autocontrol administrativo por las autoridades superiores sobre los subalternos”1. El mismo autor también afirma que: “por esta peculiaridad es que el recurso administrativo se muestra como una institución de la Administración, en colaboración con el administrado, destinada a permitir autocontrolar sus decisiones y dirimir la controversia surgida con motivo de su propia actuación. En tal virtud, la decisión que se emitirá en el procedimiento recursal también se muestra imbuida del objetivo de hacer actuante el interés público y no solo aplicar el Derecho al caso concreto”2.
Por otro lado, el TC ha establecido que los Tribunales Administrativos colegiados pueden ejercer el control difuso de constitucionalidad, e inaplicar al caso concreto la ley o norma considerada contraria a la Constitución. De este modo, las funciones que cumplen los Tribunales Administrativos recobran trascendencia e implicancias cuando actúan como órganos de segunda instancia.
Es de señalar que los Tribunales Administrativos en el Perú, surgen más por una necesidad de contar con órganos de resolución especializados que respondan a las particularidades de las materias involucradas (tributación, minería, registral, etc.) que a la voluntad del Estado de establecer un fuero contencioso privativo al estilo del Consejo de Estado francés3, porque el administrado siempre puede acudir a la sede judicial común para impugnar la resolución administrativa, toda vez que la facultad del control de la actividad resolutiva estatal está sujeto al control judicial, porque así está adoptado por la ley peruana.
I. LA PLURALIDAD DE INSTANCIAS EN EL PROCEDIMIENTO REGISTRAL
El procedimiento registral a tenor de lo regulado en el Artículo II del Título Preliminar de la Ley N° 27444, es un procedimiento administrativo especial. El Sistema Nacional de los Registros Públicos fue creado mediante la Ley N° 26366, del 16 de octubre de 1994, con la finalidad de: “mantener y preservar la unidad y coherencia del ejercicio de la función registral en todo el país, orientado a la especialización, simplificación, integración y modernización de la función, procedimientos y gestión de todos los registros que lo integran”4. Esta Ley establece, en su artículo 5, que los Registros Públicos que integran el Sistema contarán con una primera y segunda instancia administrativa registral5. Así la primera instancia está constituida por el registrador público y la segunda por el Tribunal Registral.
Es a nivel reglamentario, esto es a través del Reglamento General de los Registros Públicos (en adelante, RGRP), que se prevé la pluralidad de instancias solo cuando se produce una denegatoria de inscripción por parte del registrador público. En el caso de calificaciones positivas, es decir, cuando el registrador decide extender el asiento registral, no se prevé una doble instancia. Así, el artículo 142 del TUO del RGRP, prevé que procede interponer recurso de apelación contra las observaciones y tachas, resultando improcedente interponer este recurso contra las inscripciones.
Se han planteado diversos fundamentos para justificar la instancia única en la calificación positiva y admitir solo la doble instancia en la calificación negativa. Algunos sostienen que uno de los fundamentos radica en el principio de legitimación previsto en artículo 2013 del Código Civil, que establece que es el Poder Judicial quien tiene competencia para declarar la invalidez de un asiento registral, por ello los interesados deberán acudir directamente al Poder Judicial para poder invalidar un asiento. Otro fundamento es que la naturaleza especial del procedimiento registral, que no admite oposición ni el apersonamiento de un tercero en el procedimiento, hace inviable un recurso de apelación efectuado por un tercero no favorecido por la inscripción. Finalmente se sostiene que, dada la finalidad del procedimiento registral, se legitima solo al interesado con la inscripción, para recurrir las calificaciones negativas.
La otra cara de la moneda la representan aquellos que sostienen que siendo el procedimiento registral un procedimiento de naturaleza administrativa, no existiría obstáculos para que los asientos registrales puedan también ser cuestionados dentro del procedimiento registral, o por la vía contencioso-administrativa habida cuenta que la Ley N° 26366 no hace distingos entre la calificación negativa y la calificación positiva.
En la doctrina española encontramos diversos autores que han dado fundamento científico a la tesis de la naturaleza administrativa de la función registral. Así, Jesús González Pérez sostiene que: “ya se ha señalado que los procedimientos registrales constituyen uno de los supuestos característicos de los que se han calificado de procedimientos triangulares. Lo que, por sí solo, obliga a tener muy en cuenta a los que podemos llamar ‘terceros interesados’ o, más exactamente, interesados con intereses contrapuestos, tan relevantes como los de los que incoaron el procedimiento”6. En el mismo sentido, Francisco Gonzales Navarro había manifestado: “A tal efecto es importante determinar en qué tipo de procedimiento administrativo encaja el registral. Parece evidente que, tal y como está estructurado el sistema registral español, el procedimiento que tiene por objeto el acceso al Registro de una determinada situación jurídica, es por lo general de los llamados procedimientos triangulares”7.
Para Vicente Guilarte, la teoría de que el procedimiento registral es uno de jurisdicción voluntaria, porque no existe contención entre las partes, y lo que solo se busca es dotar de mayores garantías a un derecho preexistente, debe abandonarse y más bien debe asumirse que: “la natural tendencia a considerar que en el procedimiento registral como un procedimiento en el que ciertamente hay intereses enfrentados: enfrentamiento imprescindible, (...) pues, en un registro de derechos el ingreso de un derecho en el Registro supone necesariamente la cancelación o gravamen de aquellos que lo contradicen”. El mismo autor sostiene que el procedimiento registral tiene por objetivo precisamente, “trascender los efectos inter partes del negocio transmisión para conseguir una inscripción que lo es, sin duda, en perjuicio de terceros”. Por ello, debe partirse de que en todo procedimiento registral hay intereses de índole privada enfrentados, algunos de los cuales no siempre resulta fácil identificar pero que necesariamente existen, pues, “en definitiva, sin tal enfrentamiento no habría ni procedimiento registral ni calificación: estaríamos ante un registro de documentos en el que acumuladamente, con unos mínimos requisitos formales todo documento accedería al registro”8.
En el Derecho Administrativo peruano también se regula el procedimiento administrativo trilateral. Richard Martín Tirado, sostiene que: “En principio, podemos señalar que conforme a la definición dada del procedimiento administrativo trilateral, los sujetos intervinientes en dicho procedimiento, son de un lado, una Administración Pública que actúa zanjando el conflicto suscitado, y de otro lado, dos o más administrados que concurren ante esta administración, a raíz de la existencia de un conflicto de intereses entre ambos”9. Desde el punto de vista del procedimiento registral podríamos señalar que si bien el procedimiento registral se inicia en forma bilateral (presentante-registrador público), puede también devenir en un procedimiento trilateral cuando surge una oposición a la inscripción por parte de quien se siente afectado con la posibilidad de una inscripción. La oposición a la inscripción solo está prohibida a nivel de los reglamentos aprobados por la Sunarp (artículo 1 del TUO del RGRP), la Ley N° 26366 no lo regula y la Ley N° 27444 en su artículo 50 ha previsto que también son administrados aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, poseen derechos o intereses legítimos que pueden resultar afectados por la decisión a adoptarse.
Lo afirmado en el párrafo que precede puede parecer un absurdo para aquellos que abrazan la tesis de que, el procedimiento registral es tan especial que no es posible admitir la posibilidad de que un asiento registral pueda ser cuestionado en sede administrativa registral. Sin embargo, del análisis de la Leyes N°s 26366, 27444 y 27854, así como de las decisiones judiciales en sede contencioso-administrativa, se tiene que la posición que asume la naturaleza administrativa del asiento registral, tendría no solo fundamentos legales sino también pragmáticos, incluso podría ser la solución para adoptar medidas contra el fraude registral que tanto afecta actualmente la seguridad jurídica.
II. LA IMPUGNACIÓN JUDICIAL DE DECISIONES REGISTRALES
La Ley N° 26366 señala en su artículo 3, inciso a) que son garantías del Sistema Nacional de los Registros Públicos, entre otros, la intangibilidad del contenido de los asientos registrales, salvo título modificatorio posterior o sentencia judicial firme. Del mismo modo, el artículo 2013 del Código Civil, prevé la presunción de exactitud del asiento registral mientras no se rectifique o se declare judicialmente su invalidez.
El primer párrafo del artículo 164 del TUO del RGRP señala que: “En los casos en los que procede la impugnación judicial de las resoluciones del Tribunal Registral, el asiento de presentación del título apelado se mantendrá vigente por el plazo de 15 días adicionales al previsto normativamente para la interposición de la acción contencioso-administrativa a efectos de anotar la demanda correspondiente, la misma que será ingresada por el Diario”. La norma regula el plazo de vigencia del asiento de presentación una vez que el Tribunal Registral ha confirmado la denegatoria de inscripción, puesto que en caso de revocarse la decisión negativa del registrador, el asiento de presentación caduca con la inscripción del título.
Sobre la impugnación de los asientos registrales el artículo 107 del mismo TUO del RGRP estipula que: “quien tenga legítimo interés y cuyo derecho haya sido lesionado por una inscripción nula o anulable, podrá solicitar judicialmente la declaración de invalidez de dicha inscripción y, en su caso, pedir la cancelación del asiento en mérito a la resolución judicial que declare la invalidez”. Regulado de este modo, queda la duda respecto a la vía en que debe impugnarse el asiento registral, esto es la vía judicial ordinaria o la vía contencioso-administrativa.
La Ley N° 27584 es el marco legal adjetivo que regula las impugnaciones de las decisiones del Tribunal Registral. El artículo 3 de la esta Ley señala que son impugnables en el proceso contencioso-administrativo: “1. Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa”. Del mismo modo, el artículo 4 de la citada Ley ha previsto que: “las actuaciones de la Administración Pública solo pueden ser impugnadas en el proceso contencioso-administrativo, salvo los casos en los que se pueda recurrir a los procesos constitucionales”. Como podrá apreciase dicha Ley no hace distingo entre las actuaciones a instancia de quien promueve el procedimiento (el presentante en el procedimiento registral) o de quien se siente afectado sin haberlo promovido (el opositor).
Desde el 2002, año en que entra en vigencia la Ley N° 27584, Ley del Proceso Contencioso-Administrativo, hasta diciembre de 2011 se han impugnado aproximadamente 58210 resoluciones de las aproximadamente 22,00011 expedidas por el Tribunal Registral durante ese mismo periodo. Hasta diciembre del año 2011, solo 220 contaban con sentencias y cinco de ellas han declarado nulos los asientos registrales que fueron extendidos por disposición del Tribunal Registral al revocar las denegatorias de inscripción.
Las cifras si bien muestran que son pocas las resoluciones de la segunda instancia registral que son impugnadas, resultan suficientes para demostrar que los asientos registrales pueden ser anulados en la vía contencioso-administrativa, lo que significa que para los magistrados no existirían diferencias sustanciales entre un acto administrativo y un asiento registral.
El Pleno del Tribunal Registral también tuvo que asumir la línea de que por la vía administrativa es posible dejar sin efecto un asiento registral, así en su sesión 76 acordó que: “declarada la nulidad de la resolución del Tribunal Registral en mérito a la cual se extendió una inscripción y no exista mandato expreso de cancelación de dicha inscripción ni obstáculos en la partida que lo impidan en la partida registral, vía ejecución debe dejarse sin efecto la inscripción”.
Los problemas que surgen por el cumplimiento del mandato judicial de cancelación del asiento registral por la vía del contencioso-administrativo son diversos, pues puede suceder que ya existan asientos extendidos con posterioridad al asiento cancelado. Estos asientos posteriores, en teoría estarían protegidos por el principio de fe pública registral, si es que el opositor no anotó la demanda en la partida registral, con lo cual estaríamos ante una sentencia inejecutable. Puede darse el caso en que el juez igual ordene la inscripción, existiendo asientos incompatibles posteriores al asiento anulado, con lo cual se generaría una inseguridad en el tráfico jurídico.
No vamos a extender el análisis en las consecuencias que puedan darse en ejecución de las mencionadas sentencias, solo queremos llamar la atención a la comunidad jurídica de la debilidad del procedimiento registral y de los vacíos que existen en la legislación acerca de la pluralidad de las instancias registrales.
De otro lado, tampoco sería negativo hablar de una doble instancia registral cuando se trata de las calificaciones positivas, pues ello podría ser una forma de revisar de manera inmediata los asientos registrales fraudulentos que últimamente son denunciados en los medios de comunicación. Debemos admitir que las normas como el Decreto Legislativo del Notariado, la Directiva sobre bloqueo por presunta falsificación de documentos aprobada por Resolución N° 019-2012-SUNARP/SN, así como el sistema de alerta registral no han podido solucionar del todo la problemática en cuanto al fraude por falsificación y suplantación de personas en los instrumentos públicos que acceden al Registro.
Sin embargo, es necesario e imperativo delimitar el ámbito administrativo del asiento registral, pues si caemos en el extremismo de asimilar de manera absoluta al asiento registral a un mero acto administrativo, puede ponerse en riesgo la seguridad jurídica que emana, entre otros, de la presunción de exactitud de los asientos registrales. Parafraseando a Gonzales Barrón, el fundamento del principio de legitimación se halla, en la garantía asumida por el Estado al instalar un sistema oficial de publicidad, ordenada en información y controlada en su legalidad formal12. Al igual que el autor en mención consideramos que lo importante no es el principio de legitimación, sino el hecho de que el Sistema Registral peruano de Registros Públicos respalda o avala la verdad oficial declarada en los asientos.
Por eso consideramos que los asientos registrales no solo deben ser el reflejo de los actos que los respaldan, sino además que estos no puedan ser atacados en procesos judiciales latos y tediosos que concluyen en soluciones que el propio Registro pudo brindar en forma oportuna. De este modo el Estado podrá cumplir con su función y al mismo tiempo se evita mayores costos al administrado, así como incertidumbre al tercero respecto a la situación de un bien o un derecho inscrito cuyo asiento registral está siendo cuestionado en la sede contencioso-administrativa.
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* Abogada por la Universidad Nacional Federico Villarreal, con estudios en Maestría de Derecho Civil y Comercial en la Universidad de San Martín de Porres. Posgrado en la Universidad de Córdova, España: “CADRI 2008”. Miembro de la Comisión Elaboradora del Reglamento de Garantías Mobiliarias. Actualmente es presidenta del Tribunal Registral.
1 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica, Lima, agosto de 2003, p. 444.
2 Ídem.
3 La Constitución Napoleónica del año VIII creó el Consejo de Estado para resolver todos los problemas que se suscitaban en materia administrativa, el que tendría como competencia resolver en un momento, las reclamaciones ante la Administración basados en derechos patrimoniales y en un segundo momento, las quejas de los ciudadanos que se sintieran agraviados por cualquier ilegalidad de la actuación administrativa. Es decir, que las reclamaciones de los actos administrativos no pertenecen al poder judicial.
4 Ver el artículo 1 de la Ley N° 26366.
5 Ley del Procedimiento Administrativo General
Artículo 5.- Los Registros Públicos que integran el Sistema, a los que se hace referencia en el artículo anterior, mantendrán la primera y segunda instancia administrativa registral. Quedan sin efecto las normas que establecen tercera instancia.
6 GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. El recurso administrativo contra las calificaciones negativas registrales. Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, Madrid, 2006, p. 32.
7 GONZALES NAVARRO, Francisco. “Procedimiento administrativo común, procedimientos triangulares y complejos”. En: Revista de Estudios de la Vida Local. N° 211, España, 1981.
8 GUILARTE GUTIÉRREZ, Vicente y RAGA SASTRE, Nuria. El procedimiento registral y su revisión judicial: fundamentos y práctica. Lex Nova, España, 2010, pp. 91-92.
9 Ver: <http://blog.pucp.edu.pe/item/24026/el-procedimiento-administrativo-trilateral-y-su-aplicacion-en-la-ley-del-procedimiento-administrativo-general>.
10 Fuente: Procuraduría de la Sunarp.
11 Fuente: Tribunal Registral.
12 GONZALES BARRÓN, Gunther. Tratado de Derecho Registral Inmobiliario. 2ª edición, Jurista Editores, Lima, 2004, p. 812.