RESUMEN: La prescripción en el Procedimiento Administrativo Disciplinario (PAD) debe entenderse como un medio de extinción o pérdida de la potestad sancionadora disciplinaria (ius puniendi) o de competencia, como consecuencia del decurso de un determinado periodo (plazo legal) sin actividad o acción útil por parte de la autoridad disciplinaria para investigar y sancionar una falta disciplinaria. En el marco de la LSC y su reglamento, existen diferentes plazos de prescripción, sea para el inicio del PAD, o una vez iniciado el PAD. Con relación al inicio del PAD, existen los siguientes plazos de prescripción: i) una prescripción larga de 3 años computado a partir de la fecha de cometida la falta disciplinaria (el cómputo de los 3 años es de fecha a fecha); y, ii) una prescripción corta de 1 año calendario, computado a partir de la fecha que tuvo conocimiento de la falta disciplinaria la oficina de recursos humanos de la entidad (o la que haga sus veces), siempre que no hubiera transcurrido (a esa fecha) el plazo de la prescripción larga (3 años); y, con relación al PAD ya iniciado, el plazo de prescripción es de un año computado entre el inicio del procedimiento administrativo disciplinario y la emisión de la resolución de sanción o archivamiento del caso (art. 94 de la LSC). Sobre los diferentes plazos de prescripción en el PAD, trata el presente artículo. Abstract: The prescription in the Disciplinary Administrative Procedure (PAD) must be understood as a means of extinction or loss of disciplinary sanctioning power (ius puniendi) or jurisdiction, as a consequence of the passage of a certain period of time (legal period) without activity or useful action by the disciplinary authority to investigate and sanction a disciplinary offense. Within the framework of the LSC and its Regulations, there are different prescription periods, either for the beginning of the PAD, or once the PAD has started. In relation to the beginning of the PAD, there are the following prescription periods: i) a long prescription of 03 years computed from the date the disciplinary offense was committed (the calculation of the 03 years is from date to date); and, ii), a short prescription of 01 calendar year, computed from the date on which the Entity’s Human Resources Office (or whichever takes its place) became aware of the disciplinary offense, provided that it has not elapsed (a that date) the term of the long prescription (3 years); and, in relation to the PAD already initiated, the limitation period is one year computed between the start of the administrative disciplinary procedure and the issuance of the sanction resolution or archiving of the case (art. 94 of the LSC). This article deals with the different prescription periods in the PAD.

Palabras clave: Prescripción extintiva / Procedimiento Administrativo Disciplinario / Oficina de Recursos Humanos / Órgano de control / Ley del Servicio Civil Keywords: Extinctive prescription / Disciplinary Administrative Procedure / Human Resources Office / Control Body / Civil Service Law Recibido: 28/04/2024 // Aprobado: 05/05/2024

INTRODUCCIÓN

La prescripción en el Procedimiento Administrativo Disciplinario (PAD) debe entenderse como un medio o mecanismo legal de extinción o pérdida de la potestad sancionadora disciplinaria (ius puniendi) o de competencia, como consecuencia del decurso de un determinado periodo (plazo legal) sin actividad o acción útil por parte de la autoridad disciplinaria para investigar y sancionar una falta disciplinaria. Las características de la prescripción en el ámbito del PAD son: i) el plazo de prescripción es de carácter legal (no hay plazo de prescripción convencional); ii) debe existir inacción o inactividad en el ejercicio de la potestad disciplinaria durante dicho plazo; iii) es susceptible de suspensión (verbigracia: periodo de emergencia sanitaria por COVID-19, o por caso fortuito o de fuerza mayor, o también por haber iniciado el PAD)^[1]; iv) puede ser alegada por el investigado como medio de defensa o declarada de oficio por el titular de la entidad; vi) la prescripción opera en forma automática (por el transcurso del tiempo), o, en su caso, cuando es alegada como medio de defensa debe ser declarada por el titular de la entidad mediante acto resolutivo; y, por último, vi) forma parte del derecho sustantivo (regla sustantiva)^[2]. También, debe indicarse que “el derecho a prescribir tiene rango constitucional, según lo previsto por el artículo 139, numeral 13 de la Constitución Política del Estado”^[3].

El artículo 97 del reglamento de la LSC prescribe:

“97.1.- La facultad para determinar la existencia de faltas disciplinarias e iniciar el procedimiento disciplinario prescribe conforme a lo previsto en el art. 94 de la Ley, a los tres (3) años calendario de cometida la falta, salvo que, durante ese período, la oficina de recursos humanos de la entidad, o la que haga sus veces, hubiera tomado conocimiento de la misma. En este último supuesto, la prescripción operará un (01) año calendario después de esa toma de conocimiento por parte de dicha oficina, siempre que no hubiere transcurrido el plazo anterior.

97.2.- Para el caso de los exservidores, el plazo de prescripción es de dos (2) años calendario, computados desde que la entidad conoció de la comisión de la infracción.

97.3.- La prescripción será declarada por el titular de la entidad, de oficio o a pedido de parte, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa correspondiente”. (Concordante con el art. 94 de la LSC).

Del contenido del artículo 97 del reglamento de la LSC (en concordancia con el art. 94 de la LSC), se infiere que la norma diferencia dos tipos de prescripción para el inicio de un PAD: i) una prescripción larga de 3 años computado a partir de la fecha de cometida la falta disciplinaria (el cómputo de los 3 años es de fecha a fecha); y, ii), una prescripción corta de 1 año calendario, computado a partir de la fecha que tuvo conocimiento de la falta disciplinaria la oficina de recursos humanos de la entidad (o la que haga sus veces), siempre que no hubiera transcurrido (a esa fecha) el plazo de la prescripción larga (3 años).

Ahora bien, conforme al artículo 10.1 de la Directiva N° 02-2015-SERVIR/GPGSC, aprobada mediante Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 092-2016-SERVIR-PE, de fecha 21 de junio de 2016, cuando la denuncia proviene de una autoridad de control (OCI), se entiende que la entidad conoció de la comisión de la falta disciplinaria cuando el informe de control es recibido por el titular de la entidad; en este supuesto, el año se computa a partir de la fecha que tuvo conocimiento de la infracción disciplinaria el titular de la entidad. En los demás, se entiende que la entidad conoció de la falta cuando la ORH o quien haga sus veces recibe el reporte o denuncia correspondiente^[4].

Por consiguiente, el cómputo de la prescripción corta de un año se computa en dos supuestos: i) a partir de la fecha que tuvo conocimiento de la falta disciplinaria la oficina de recursos humanos de la entidad (o la que haga sus veces); y, ii) a partir de la fecha que la entidad conoció de la comisión de la falta disciplinaria cuando el informe de control es recibido por el titular de la entidad; en ambos casos, siempre que no hubiera transcurrido a esa fecha el plazo de la prescripción larga (3 años).

Otro detalle es que la norma señalada diferencia para el cómputo del plazo de prescripción entre servidores con vínculo de sujeción vigente, y exservidores civiles (sin vínculo de sujeción vigente), siendo el plazo de prescripción para el caso de exservidores civiles de dos (02) años calendario, computados desde que la entidad conoció de la comisión de la infracción, esto es, sea a través de la ORH o del titular de la Entidad cuando el informe de control es recibido por este último. Como se puede apreciar, para el caso de exservidores civiles, son de aplicación los mismos criterios señalados en el numeral 3)^[5].

En nuestra opinión, el plazo de la prescripción larga de 3 años para los servidores en actividad no rige para el caso de los exservidores; pues, de modo expreso el artículo 97 (numeral 97.3) del RLSC ha establecido un plazo específico de 2 años, que debe computarse a partir de la fecha que la entidad conoció de la comisión de la falta disciplinaria; esto es, a partir de la toma de conocimiento a través de la ORH, y cuando se trata de la denuncia proveniente de una autoridad de control (OCI), se entiende que la entidad conoció de la comisión de la falta disciplinaria cuando el informe de control es recibido por el titular de la entidad.

De otro lado, es importante destacar que la toma de conocimiento del reporte o denuncia por parte de la secretaría técnica no tiene mayor importancia para el cómputo de inicio del plazo de prescripción corta por no tener la condición de autoridad del PAD^[6]. En este caso, la secretaría técnica debe derivar de inmediato el reporte o la denuncia a la ORH para activar el inicio del plazo de prescripción corta (un año).

Cabe destacar que para el cómputo del plazo de prescripción debe considerarse lo establecido en el artículo 145 (numeral 145.3) del TUO de la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, en virtud del cual, cuando el plazo es fijado en meses o años, es contado de fecha a fecha, concluyendo el día igual al mes o año que inició, completando el número de meses o años fijados para el lapso. Ahora bien, si en el mes de vencimiento no hubiera día igual a aquel en que comenzó el cómputo, es entendido que el plazo expira el primer día hábil del siguiente mes calendario.

I. PLAZOS DE PRESCRIPCIÓN PARA EL INICIO DE UN PAD

1. Prescripción corta para el inicio de un PAD

Con relación al cómputo de inicio del plazo de la prescripción corta (un año), basta el hecho objetivo (acreditado)^[7] de la toma de conocimiento de la infracción disciplinaria por parte de la ORH (o la que haga sus veces), o, para el caso de denuncias derivadas de informes de control, basta que el funcionario a cargo de la conducción de la entidad (titular de la entidad) haya recibido el informe de control (nota: este informe de control debe estar referido a una presunta responsabilidad administrativa disciplinaria por parte de un servidor, luego de una auditoría de control gubernamental)^[8] , para que se dé inicio al plazo de prescripción (siempre que no hubiera transcurrido el plazo de 3 años de la prescripción larga), el mismo que operará un año calendario después de esa toma de conocimiento por parte de dicha oficina. Por consiguiente, iniciado el plazo de prescripción de un año y antes de su conclusión (de fecha a fecha), la autoridad competente (órgano instructor) está en la obligación de dar inicio al procedimiento disciplinario a través de la notificación al infractor disciplinario de la imputación de cargos que debe contener: i) Los hechos constitutivos de la infracción disciplinaria; ii) la tipificación de los hechos a una causal de infracción disciplinaria; iii) la norma jurídica transgredida; y, iv) la presunta responsabilidad del investigado con relación a los cargos imputados.

Por consiguiente, si la autoridad competente no da inicio al PAD dentro del plazo de un año conforme a lo señalado; habrá operado la prescripción como medio extintivo de la potestad sancionadora disciplinaria (ius puniendi), perdiendo competencia y legitimidad la autoridad administrativa para sancionar la infracción disciplinaria cometida, y con dicha conducta omisiva, habrá incurrido a su vez la autoridad que no inició el PAD en responsabilidad administrativa disciplinaria (ver art. 74, numeral 74.3 del TUO de la Ley N° 27444, en concordancia con el art. 85, literal q, de la LSC)^[9].

2. Prescripción larga para el inicio de un PAD

La facultad para determinar la existencia de faltas disciplinarias e iniciar el procedimiento disciplinario prescribe conforme a lo previsto en el artículo 94 de la LSC, a los tres (3) año calendario de cometida la falta. El artículo 94
de la LSC en concordancia con el artículo 97 de su reglamento establecen que el plazo máximo para iniciar un procedimiento disciplinario es de tres (03) años calendario contados a partir de la comisión de la falta^[10], salvo que durante ese periodo (3 años), la Oficina de Recursos Humanos (ORH) o quien haga sus veces^[11], hubiera tomado conocimiento de la infracción disciplinaria, supuesto en el cual el plazo de prescripción se acorta a 1 año (prescripción corta), siempre que no hubiera transcurrido el plazo anterior (plazo mayor) de 3 años.

Cabe destacar que en ambos casos (prescripción larga de 3 años y prescripción corta de 1 año), para el inicio del cómputo del plazo prescriptorio es indiferente la fecha en que se produjo la identificación o individualización del presunto servidor responsable, debiendo contabilizarse la falta disciplinaria (según sea el caso), desde la fecha de la comisión del hecho constitutivo de la falta disciplinaria (para el caso del plazo de 3 años), o desde la fecha en que la oficina de recursos humanos, o la que hace sus veces, tomó conocimiento del hecho constitutivo de la falta disciplinaria; sin embargo, en la resolución que declara la prescripción sí resulta necesaria la identificación del presunto servidor infractor, toda vez que dicho acto constituye la declaración de pérdida de competencia por parte de la entidad para ejercer la potestad administrativa disciplinaria, la misma que es desplegada precisamente contra un servidor o funcionario de la misma^[12].

Por consiguiente, iniciado el plazo de prescripción de 3 años computado a partir de la comisión de la falta, y hasta antes de su conclusión (de fecha a fecha), la autoridad competente está en la obligación de dar inicio al procedimiento disciplinario a través de la notificación al infractor disciplinario de la imputación de cargos^[13], que debe contener: i) Los hechos constitutivos de la infracción disciplinaria; ii) la tipificación de los hechos a una causal de infracción disciplinaria; iii) la norma jurídica transgredida; y,
iv) la presunta responsabilidad del investigado con relación a los cargos imputados (vinculación del investigado a los cargos imputados) (art. 107 del RLSC).

Por consiguiente, si la autoridad competente no da inicio al PAD dentro del plazo de 3 años de iniciado el plazo de prescripción conforme a lo señalado, habrá operado la prescripción como medio extintivo de la potestad sancionadora disciplinaria (ius puniendi), perdiendo competencia y legitimidad la autoridad administrativa para sancionar la infracción disciplinaria cometida, conllevando dicha conducta omisiva (de la autoridad competente) responsabilidad disciplinaria (ver art. 74, numeral 74.3 del TUO de la Ley
N° 27444, en concordancia con el art. 85, literal q, de la LSC).

La exigencia de notificar al investigado el inicio del PAD encuentra sustento en el artículo 252, numeral 252.2 del TUO de la Ley N° 27444 (de aplicación supletoria al PAD), que prescribe en su parte pertinente lo siguiente:

“El cómputo del plazo prescriptorio solo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el art. 255, inciso 3 (…)”.

2.1. ¿Y cómo se da inicio al PAD?

El PAD se inicia con la notificación del órgano instructor al servidor civil del acto que da inicio al procedimiento administrativo disciplinario (el acto que da inicio al PAD puede ser mediante acto resolutivo u otro documento), brindándole un plazo de 5 días hábiles para presentar sus descargos, plazo que puede ser prorrogado.

Esta notificación al infractor disciplinario de inicio del PAD en su contra debe darse (materializarse) antes del vencimiento del plazo de prescripción (prescripción larga o corta), para que surta efecto la suspensión del plazo de prescripción; por consiguiente, si la notificación del inicio del PAD es después de haber vencido el plazo de prescripción, pues muy tarde, ya habría operado el plazo de prescripción y la autoridad disciplinaria (órgano instructor) habría perdido competencia y legitimidad para continuar con el PAD. En otros términos, solo se suspende el plazo de prescripción, cuando dicho plazo está vigente, no cuando ha operado la prescripción.

Asimismo, cabe señalar que el artículo 107, segundo párrafo del reglamento de la LSC, señala que el acto de inicio del PAD deberá notificarse al servidor civil dentro del término de 3 días hábiles, contados a partir del día siguiente de su expedición, lo cual significa que la expedición y la notificación del acto de inicio del PAD deben producirse antes del vencimiento del plazo de prescripción; solo así se entenderá suspendido el plazo de prescripción por inicio del PAD.

No obstante lo anterior, el artículo 107, tercer párrafo, parte in fine del reglamento de la LSC, ha establecido lo siguiente:

“El incumplimiento del plazo indicado (notificación dentro de 03 días hábiles), no genera la prescripción o caducidad de la acción disciplinaria”.

La norma jurídica transcrita genera confusión para efectos de determinar el inicio del PAD, pues, si bien existe la obligación de notificar el inicio del PAD antes del vencimiento del plazo de prescripción (prescripción larga o corta) y dentro de los 3 días hábiles después de su emisión (acto de inicio), sin embargo, el artículo 107, tercer párrafo, parte in fine del RLSC, ha introducido el criterio que el incumplimiento del plazo de notificación del acto de inicio (3 días hábiles de su expedición) no da lugar a la prescripción de plazo, con lo cual, podría interpretarse (de manera forzada) que la única exigencia es que el acto de inicio del PAD se emita o expida antes del vencimiento del plazo de prescripción, tan igual como sucede cuando se emite el acto de término del PAD (sancionando o archivando el caso, art. 94 de la LSC).

En esta línea de razonamiento, solo queda decir que la notificación del acto de inicio del PAD no puede quedar ad infinitum sujeto a un plazo indeterminado, lo cual obliga a sostener que el plazo máximo para notificar el acto de inicio (resolución u otro documento) debe ser de 5 días hábiles, a partir de la expedición del acto que se notifique (art. 24, numeral 24.1 del TUO de la Ley N° 27444 - LPAG, de aplicación supletoria y general; norma de cierre). Por consiguiente, si la autoridad disciplinaria no cumple con notificar el acto de inicio del PAD dentro del plazo de 5 días hábiles de expedido el acto de inicio (aun cuando haya vencido el plazo de prescripción), se entenderá que ha prescrito el plazo para iniciar un PAD, con el consiguiente archivamiento del caso.

Por cierto, la solución planteada por el artículo 107, tercer párrafo, parte in fine del Reglamento de la LSC, es incorrecta y trae confusión, en razón de que genera incertidumbre respecto del vencimiento del plazo de prescripción. En nuestra opinión, la solución correcta debe ser que la notificación con la comunicación del acto de inicio del PAD debe realizarse antes del vencimiento del plazo de prescripción (prescripción larga o corta), lo cual obliga a una reforma legislativa. En esta lógica, la suspensión del plazo de prescripción solo es posible cuando el plazo de prescripción está vigente, no cuando ha vencido o ha prescrito.

3. Suspensión del plazo de prescripción

3.1. Suspensión del plazo de prescripción por inicio del PAD

El cómputo del plazo de prescripción para iniciar un PAD puede ser suspendido^[14] por una causal específica como lo es la notificación al presunto infractor sobre una imputación de cargos con base en hechos que tipifican como infracción disciplinaria, y cuya autoría se imputa al infractor (art. 107 del RLSC). Esta causal de suspensión del plazo prescriptorio está regulada en el artículo 252, numeral 252.2 del TUO de la Ley N° 27444 (de aplicación supletoria al PAD), que prescribe en su parte pertinente lo siguiente:

“El cómputo del plazo prescriptorio solo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el art. 255, inciso 3 (…)”.

Por consiguiente, queda claro que el cómputo del plazo de prescripción se suspende con la notificación al presunto infractor con el acto o resolución de imputación de cargos, momento procesal (notificación) que significa el quiebre o suspensión del cómputo del plazo de prescripción. Por cierto, cuando la norma exige como acto material para la suspensión de la prescripción la notificación con la imputación de cargos al presunto infractor, está reconociendo que dicha notificación debe realizarse antes del vencimiento del plazo final de la prescripción, por cuanto, lo que se suspende es un plazo de prescripción vigente o no vencido (o plazo de prescripción que está corriendo); esto significa que si la notificación con la imputación de cargos se produce después de haber vencido el plazo de prescripción, ya es muy tarde, pues, no hay plazo de prescripción que suspender, por cuanto la prescripción ya aplicó (y su aplicación es automática), y con ello, la autoridad administrativa ha perdido competencia para continuar con el PAD.

3.2. Suspensión del plazo de prescripción por una situación de fuerza mayor (declaración del estado de emergencia nacional y aislamiento social obligatorio por la COVID-19)

Otra causal para la suspensión del cómputo del plazo de prescripción en los PAD es la causal de fuerza mayor, verbigracia, la declaración del estado de emergencia nacional y aislamiento social obligatorio por la COVID-19, que generó una situación forzada (obligatoria) de inactividad de las entidades públicas, dado el aislamiento social que se dispuso, impidiendo a sus servidores (incluidas sus autoridades del PAD) concurrir a su centro de trabajo en sede institucional, razón por la cual se justifica la suspensión del plazo de prescripción a fin de evitar la impunidad del infractor disciplinario.

Con relación a este supuesto de suspensión del plazo de prescripción, el TSC dictó a modo de precedente la Resolución de Sala Plena N° 001-2020-SERVIR/TSC, de fecha 22 de mayo de 2020, donde de modo expreso, en los fundamentos 31 y 35, ha señalado:

“31.- De acuerdo a lo expuesto, se advierte que pueden presentarse situaciones en las que el no ejercicio de ciertas potestades administrativas obedezca a causas que no resulten imputables a las entidades. Justamente es el caso de la situación excepcional generada por la Declaración del Estado de Emergencia Nacional, en cuyo contexto, la inactividad de las entidades obedece a la imposibilidad de que sus servidores acudan a prestar servicios, dado el aislamiento social obligatorio a que hace referencia el art. 1 del Decreto Supremo N° 044-2020-PCM, y la restricción a la libertad de tránsito, determinada por el art. 3 de la citada disposición normativa”.

“35.- Siguiendo esta línea de análisis, admitir que los plazos de prescripción continúan transcurriendo con normalidad durante el Estado de Emergencia Nacional no sólo supondría desconocer abiertamente el escenario de inactividad en el que forzosamente se encuentran las entidades, sino que también podría dar lugar a la impunidad de ciertas conductas constitutivas de faltas disciplinarias , al dejar transcurrir los plazos de prescripción pese a la manifiesta imposibilidad de las entidades de iniciar procedimientos administrativos disciplinarios e impulsar los mismos”.

3.3. Sobre la reanudación del cómputo del plazo de prescripción

Conforme se ha indicado, el plazo prescriptorio en el ámbito de la LSC solo está sujeto a suspensión mas no a interrupción^[15]. La suspensión de plazo debe entenderse como un paréntesis o pausa en el devenir del plazo por determinadas causas o situaciones jurídicas (causal de fuerza mayor o por inicio del PAD), lo cual determina que momentáneamente el plazo prescriptorio se detiene (no se pierde), para luego, una vez cesada o concluida la causa de la suspensión, se reanuda el cómputo del plazo prescriptorio.

La reanudación del plazo prescriptorio suspendido puede darse en dos escenarios distintos: i) caso de nulidad del procedimiento administrativo disciplinario por vicios de procedimiento; y, ii) caso de situación de fuerza mayor (COVID-19). Veamos:

a. Caso de nulidad del procedimiento administrativo disciplinario por vicios de procedimiento

En principio, la declaración de nulidad del procedimiento administrativo disciplinario por vicios de procedimiento puede ser declarada de oficio o a pedido de parte (del infractor disciplinario), y tendrá efecto declarativo y, a su vez, retroactivo a la fecha del acto en que se produjo el vicio de nulidad (art. 12.1 del TUO de la Ley 27444), lo cual obliga a la entidad a reponer el acto administrativo viciado por otro acto jurídicamente válido. En este escenario, pueden darse dos supuestos de reanudación:

a.1) Si la nulidad es de todo el procedimiento administrativo disciplinario, lo cual incluye el acto de inicio del PAD, entonces, el plazo de prescripción suspendido por el inicio del PAD se reanudará a partir del día hábil siguiente de la notificación del acto que declara la nulidad respectiva (art. 144.1 del TUO de la Ley N° 27444) y, para este efecto, lo que se reanuda es el plazo largo de prescripción (3 años computados desde la fecha en que se cometió la infracción disciplinaria), dado que, con la notificación del acto de inicio del PAD quedó suspendido el plazo de prescripción, y al haberse declarado nulo el acto de inicio del PAD, es como si nunca se hubiera suspendido el plazo de prescripción, razón por la cual se justifica su reanudación.

a.2) Ahora bien, si la nulidad no es de todo el procedimiento administrativo disciplinario (no incluye el acto de inicio del PAD), sino de determinados actos del PAD (verbigracia, nulidad de la sanción), entonces, el plazo de prescripción suspendido por el inicio del PAD se reanudará a partir del día hábil siguiente de la notificación del acto que declara la nulidad respectiva, y para este efecto, se deberá tener en cuenta que lo que se reanuda es el plazo de prescripción de un año, esto es, el plazo referido al inicio y término del PAD (art. 94 de la LSC).

b. Caso de situación de fuerza mayor por declaración del estado de emergencia nacional y aislamiento social obligatorio (COVID-19)

En el caso de la situación de fuerza mayor por declaración del estado de emergencia nacional y aislamiento social obligatorio por la COVID-19 (cuarentena)^[16] (situación que se materializó con la dación del Decreto de Urgencia N° 029-2020 y prorrogada mediante el Decreto de Urgencia N° 053-2020 y el Decreto de Supremo N° 087-2020-PCM, que dio lugar a la suspensión del plazo de prescripción por el periodo del 23 de marzo de 2020 al 10 de junio de 2020 por mandato expreso de las normas jurídicas señaladas, y que luego, fue ampliado por el Tribunal del Servicio Civil a través de un precedente obligatorio contenido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2020-SERVIR/TSC (publicado el 30 de mayo de 2020), que señaló que también se encontraba suspendido el plazo prescriptorio en el periodo del 16 al 22 de marzo de 2020, y del 11 al 30 de junio de 2020, razón por la cual, el propio Tribunal del Servicio Civil ha reconocido que el periodo total de suspensión del plazo de prescripción por la causal de fuerza mayor por declaración del estado de emergencia nacional y aislamiento social obligatorio (COVID-19) abarca desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 30 de junio de 2020; en este contexto, la reanudación del plazo prescriptorio se dio cuando concluyó el plazo de la declaración del estado de emergencia nacional y aislamiento social obligatorio (COVID-19), pudiendo darse la reanudación con relación al plazo prescriptorio largo (3 años) o plazo de prescripción corto (un año), o, también, con relación al plazo de prescripción del procedimiento administrativo disciplinario (un año).

Es importante destacar que, mediante comunicado de fecha julio 2020, Servir hizo las siguientes precisiones:

a. Que, la Resolución de Sala Plena N° 001-2020-SERVIR/TSC, fijada como precedente de observancia obligatoria, en el considerando 43, estableció que para la prórroga de la suspensión del cómputo de plazos de prescripción debían concurrir de manera conjunta las siguientes dos (02) condiciones: i) la prórroga del estado de emergencia nacional y la prórroga del aislamiento social obligatorio (cuarentena).

b. Que el D. S. N° 116-2020-PCM prorrogó desde el 1 de julio hasta el 31 de julio de 2020 la declaración del estado de emergencia nacional, pero no extendió el aislamiento social obligatorio (cuarentena) a todo el territorio nacional y, en consecuencia, en estricta concordancia con la Resolución de Sala Plena N° 001-2020-SERVIR/TSC, la suspensión del cómputo de plazos de prescripción culminó el 30 de junio de 2020.

c. Que, no obstante, el artículo 2 del D. S. N° 116-2020-PCM dispuso mantener el aislamiento social obligatorio de manera focalizada en los departamentos de Arequipa, Ica, Junín, Huánuco, San Martín, Madre de Dios y Áncash, razón por la cual, al concurrir en los departamentos mencionados las dos condiciones consideradas por la Resolución de Sala Plena N° 001-2020-SER VIR/TSC, la suspensión del cómputo de los plazos de prescripción se mantiene para estas regiones hasta el 31 de julio de 2020.

4. ¿Y qué pasa si la autoridad administrativa no resuelve sobre la responsabilidad o absolución del infractor disciplinario en el plazo de 30 días hábiles?

El artículo 94 de la LSC prescribe en su parte pertinente lo siguiente:

“(…) La autoridad administrativa resuelve en un plazo de 30 días hábiles. Si la complejidad del procedimiento ameritase un mayor plazo, la autoridad administrativa debe motivar debidamente la dilación. En todo caso, entre el inicio del procedimiento administrativo disciplinario y la emisión de la resolución no puede transcurrir un plazo mayor a un (1) año”.

De la transcripción de la norma jurídica indicada, se infiere:

a. Que la autoridad administrativa está obligada a resolver el caso que se ventila en un PAD, dentro del plazo de 30 días hábiles de iniciado el procedimiento administrativo disciplinario. La norma jurídica indicada contiene un mandato imperativo que debe ser cumplido por el operador jurídico.

b. Que, para este efecto, los plazos con que cuentan los sujetos del procedimiento administrativo disciplinario, una vez iniciado el procedimiento, son: i) plazo para formular descargos el imputado: 5 días hábiles, que puede ser prorrogable; ii) plazo para que el órgano instructor lleve adelante el análisis e indagaciones del caso: 15 días hábiles; y, iii) plazo para que el órgano sancionador se pronuncie por la responsabilidad del infractor o el archivamiento del caso: 10 días hábiles siguientes a la recepción del informe del órgano instructor (art. 106, literales a y b del RLSC) (total 30 días hábiles para concluir el PAD).

c. Que, si el caso es complejo y ameritase un plazo mayor, la autoridad administrativa (sea el órgano el instructor o el órgano sancionador, dependiendo donde se encuentra el expediente) debe motivar debidamente la dilación.

d. Que, en todo caso, entre el inicio del procedimiento administrativo disciplinario y la emisión de la resolución no puede transcurrir un plazo mayor a un (1) año. Se trata de una norma de cierre frente a cualquier discusión sobre el plazo final entre el inicio y el término del procedimiento administrativo disciplinario, pero siempre pasando por el control del plazo de los 30 días hábiles para que la autoridad administrativa resuelva el caso.

Bajo este contexto: ¿Qué ocurriría si la autoridad administrativa no resuelve sobre la responsabilidad o absolución del infractor disciplinario en el plazo de 30 días hábiles que señala el artículo 94 de la LSC, y tampoco ha motivado la dilación en la decisión final?

En nuestra opinión, dado que el artículo 94 de la LSC no regula una consecuencia jurídica para el supuesto de incumplimiento de no resolver sobre la responsabilidad o absolución del infractor disciplinario en el plazo de 30 días hábiles, y menos que se haya motivado la dilación, entendemos que se trata de un simple plazo ordenador del procedimiento administrativo disciplinario, que bien puede generar algún tipo de responsabilidad disciplinaria de la autoridad administrativa (por el retraso injustificado), mas no tiene consecuencias jurídicas de archivar el PAD, y menos puede generar el reinicio del plazo de suspensión de la prescripción, como sí lo ordena el artículo 252, numeral 252.2, segundo párrafo, del TUO de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, que prescribe en su parte pertinente lo siguiente:

“El cómputo del plazo de prescripción solo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 255, inciso 3. Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado (…)”.

II. PLAZO DE PRESCRIPCIÓN UNA VEZ INICIADO EL PAD

Iniciado el PAD con la respectiva notificación al presunto infractor disciplinario con la imputación de cargos dentro del plazo de prescripción (sea de 03 años de cometida la infracción, o de 01 año computado desde la toma de conocimiento de la presunta infracción por la ORH, o de la notificación al titular de la entidad con el informe del órgano de control), la autoridad disciplinaria tiene los siguientes plazos para ventilar el procedimiento administrativo disciplinario:

a. En primer lugar, la autoridad disciplinaria tiene 30 días hábiles para resolver, sea absolviendo o sancionando al presunto infractor disciplinario. Este plazo de 30 días hábiles para resolver se distribuye conforme al siguiente detalle: i) 5 días
hábiles para formular descargos (art. 106, literal a, del RLSC) ante el órgano instructor; ii) 15 días hábiles para efectuar el análisis e indagaciones por parte del órgano instructor (art. 106, literal del RLSC); y iii) 10 días hábiles para que el órgano sancionador se pronuncie, pudiendo ser ampliado este plazo por 10 días hábiles adicionales, debidamente sustentado (art. 106, literal b, del RLSC).

b. Ahora bien, el artículo 106 parte in fine del RLSC, ha señalado que entre el inicio del PAD y la notificación de la comunicación que impone sanción o determina el archivamiento del procedimiento, no puede transcurrir un plazo mayor a un año (01) calendario. Es decir, lo que señala la norma es que, entre el inicio del PAD y el término del PAD, no debe transcurrir un plazo mayor de un (01) año.

1. La discordancia o contradicción entre el artículo 94 de la LSC y el artículo 106 del RLSC

El artículo 94 de la LSC, en su parte pertinente, ha señalado:

“(…). En todo caso entre el inicio del procedimiento administrativo disciplinario y la emisión de la resolución no puede transcurrir un plazo mayor a un (01) año”.

Por su parte, el artículo 106, parte in fine del literal b), del reglamento de la LSC, ha señalado:

“Entre el inicio del procedimiento administrativo disciplinario y la notificación de la comunicación que impone sanción o determina el archivamiento del procedimiento, no puede transcurrir un plazo mayor a un (01) año calendario”.

En la línea de lo que había señalado el reglamento de la LSC, la Directiva N° 002-2015-SERVIR/GPGSC (actualizada), concordante con el Reglamento de la LSC, dispone en su numeral 102 lo siguiente:

“Conforme a lo señalado en el art. 94 de la LSC, entre la notificación de la resolución o del acto de inicio del PAD y la notificación de la resolución que impone la sanción o determina el archivamiento del procedimiento no debe transcurrir más de un (01) año calendario”.

Como se puede apreciar, entre la ley y el reglamento de la LSC existe una discordancia en cuanto al momento del plazo final del cómputo de la prescripción con relación al PAD ya iniciado, pues, para la LSC, basta que se emita la resolución absolviendo o sancionando al infractor disciplinario dentro del plazo de un año de iniciado el PAD; mientras que para el reglamento de la LSC, es necesaria la notificación de la resolución que impone la sanción o determina el archivamiento del PAD, dentro del plazo de un año de iniciado el PAD. Frente a esta discordancia, el Tribunal del Servicio Civil, mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2016-SERVIR/TSC, de fecha 31 de agosto de 2016 (precedente administrativo), zanjó cualquier discusión, señalando que por aplicación del artículo 51 de la Constitución Política y en concordancia con el principio de legalidad debe prevalecer lo dispuesto en la ley sobre el reglamento. En esta orientación, en el fundamento 43 de la resolución indicada, el Tribunal del Servicio Civil expresamente señaló:

“43. Por lo tanto, este Tribunal considera que una vez iniciado el procedimiento administrativo disciplinario el plazo prescriptorio de un (1) año debe computarse conforme lo ha establecido expresamente la Ley, esto es, hasta la emisión de la resolución que resuelve imponer la sanción o archivar el procedimiento”.

En consecuencia, para todos los efectos legales, una vez iniciado el procedimiento administrativo disciplinario el plazo prescriptorio de un (1) año debe computarse hasta el momento de la emisión de la resolución que resuelve imponer la sanción o archivar el procedimiento.

A modo de resumen, cabe señalar:

a. El plazo de prescripción en el PAD puede ser: i) plazo de prescripción para el inicio del PAD; y, ii) plazo de prescripción una vez iniciado el PAD.

b. El plazo de prescripción para el inicio del PAD puede ser: i) prescripción larga de 3 años, contados a partir de la comisión de la falta; y, ii) prescripción corta de un (01) año, contado a partir del momento de la toma de conocimiento de la infracción disciplinaria por parte de la ORH (o la que haga sus veces), o, para el caso de denuncias derivadas de informes de control, cuando el funcionario a cargo de la conducción de la entidad (titular de la entidad) haya recibido el informe de control, en ambos casos, siempre que no hubiera transcurrido el plazo de 3 años de la prescripción larga.

c. El plazo de prescripción para el inicio del PAD puede ser entre servidores con vínculo de sujeción vigente, y exservidores civiles (sin vínculo de sujeción vigente), siendo el plazo de prescripción para el caso de exservidores civiles de dos (02) años calendario, computados desde que la entidad conoció de la comisión de la infracción, esto es, sea a través de la ORH o del titular de la entidad cuando el informe de control es recibido por este último.

d. Y, por último, el plazo de prescripción del PAD ya iniciado, que es de un año computado entre el inicio del procedimiento administrativo disciplinario y la emisión de la resolución de sanción o archivamiento del caso.

2. El plazo de prescripción por el tipo de infracción disciplinaria

Las infracciones disciplinarias suelen clasificarse en infracciones instantáneas, continuadas y permanentes.

En las infracciones instantáneas, el plazo prescriptorio se inicia desde el día que se cometió la infracción, ya que es en dicho día (momento) en que se consuma la infracción disciplinaria.

En las infracciones continuadas el plazo de prescripción se computará desde el día en que se realizó la última acción constitutiva de la infracción; y,

En las infracciones permanentes, donde la acción infractora permanece en el tiempo, la prescripción de 3 años para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario comenzará a regir a partir del cese o término del ejercicio de la función pública del investigado, salvo que, durante ese periodo, la oficina de recursos humanos de la entidad, o la que haga sus veces, hubiera tomado conocimiento de la falta, en cuyo caso operará un (01) año calendario después de esa toma de conocimiento (art. 252, numeral 252.2 del TUO de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, y Resolución de Sala Plena N° 007-2020-SERVIR/TSC, fundamento 43).

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^[1] En el Informe Técnico N° 1776-2019-SERVIR/GPGSC, de fecha 18.NOV.2019, en el numeral 2.8, se ha señalado: “Finalmente, es menester señalar que en el régimen disciplinario de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, el plazo de prescripción para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario no se encuentra sujeto a interrupción, sino únicamente a suspensión con la instauración del procedimiento a través de la notificación del acto de inicio al servidor y/o funcionario, ello en aplicación supletoria de lo establecido en el segundo párrafo del numeral 252.2 del artículo 252 del TUO de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General”.

^[2] La prescripción es considerada regla sustantiva, en virtud del precedente contenido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2016-SERVIR/TSC, fundamento 21.

^[3] Casación N° 2294-2012-La Libertad, citada en el fundamento 22 de la Resolución N° 000190-2021-SERVIR/TSC- Primera Sala, de fecha 29/01/2021.

^[4] En el Informe Técnico N° 1776-2019-SERVIR/GPGSC, de fecha 18 de noviembre de 2019, la Autoridad Nacional del Servicio Civil, citando el Informe Técnico N° 1571-2019-SERVIR/ GPGSC, ha señalado: “2.4 (3.2) Por lo tanto, el plazo de prescripción para el inicio del PAD en el caso de denuncias derivadas de informes de control, el plazo es de un (1) año desde que el funcionario a cargo de la conducción de la entidad recibió el informe”.

^[5] Artículo 10.1, párrafo tercero, de la Directiva N° 02-2015-SERVIR/GPGSC.

^[6] En el precedente dictado a través de la Resolución de Sala Plena N° 001-2016-SERVIR/TSC, de fecha 31 de agosto de.2016, en el fundamento 33, expresamente se señala: “(…). Entonces, podemos inferir que para efectos de la Ley, el Secretario Técnico no constituye una autoridad dentro del procedimiento administrativo disciplinario, y por ende, no tiene potestad para iniciar el procedimiento administrativos disciplinario o imponer sanción alguna”; y, en el fundamento 34, expresamente se señala: “Por lo que este Tribunal, en cumplimiento del artículo 51 de la Constitución Política, en estricta observancia del principio de legalidad recogido en la Ley N° 27444 y, de conformidad con la Ley y el Reglamento, considera que el plazo de prescripción no puede empezar a computarse desde el momento en que la secretaría técnica tome conocimiento de una falta, toda vez que no tiene capacidad de decisión dentro del procedimiento administrativo disciplinario”.

^[7] El profesor Gustavo Rico, sobre este punto, ha señalado: “Debe indicarse que la toma de conocimiento por parte de la ORH o la que haga sus veces, debe ser acreditada materialmente (de manera documental), para efectos de identificar la fecha cierta para el inicio del cómputo del plazo de prescripción”. Ob. cit., p. 385.

^[8] Ver Informe Técnico N° 447-2019-SERVIR/GPGSC.

^[9] El plazo para iniciar el PAD contra la autoridad administrativa disciplinaria que omitió por inacción iniciar el PAD contra el infractor disciplinario, se computa desde el momento que el funcionario competente tomó conocimiento del hecho infractor.

^[10] Conforme a la norma anterior, queda claro que a los 3 años de cometida la falta, prescribe la facultad (potestad) para determinar la existencia de faltas disciplinarias e iniciar el procedimiento disciplinario.

^[11] A través de la Resolución de Sala Plena N° 001-2016-SERVIR/TSC (con carácter de precedente), de fecha 31 de agosto de 2016, el TSC ha aclarado que “el plazo de prescripción no puede empezar a computarse desde el momento en que la secretaría técnica tome conocimiento de una falta, toda vez que no tiene capacidad de decisión dentro del procedimiento administrativo disciplinario” (fundamento 34 ) ; y además, ha precisado que el “el Secretario Técnico no constituye una autoridad dentro del procedimiento administrativo disciplinario, y por ende, no tiene potestad para iniciar el procedimiento administrativo disciplinario o imponer sanción alguna” (fundamento 33). De este modo, el TSC le enmienda la plana a la Directiva N° 02-2015-SERVIR/GPGSC aprobada en su versión actualizada mediante Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 092-2016-SERVIR-PE, de fecha 21 de junio de 2016, la misma que admitía en su numeral 10.1, que la secretaría técnica, en tanto hubiera tomado conocimiento de la falta (infracción), activaba el inicio del plazo de prescripción de un año contando desde la fecha en que tomó conocimiento, siempre que no hubiera transcurrido el plazo anterior de 3 años.

^[12] Informe Técnico s/n-2021-SERVIR-GPGSC, referencia Oficio N° 000135-2020/IN/STPAD.

^[13] En el Informe Técnico N° 1776-2019-SERVIR/GPGSC, de fecha 18 de noviembre de 2019, en el numeral 2.8, se ha señalado: “Finalmente, es menester señalar que en el régimen disciplinario de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, el plazo de prescripción para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario no se encuentra sujeto a interrupción, sino únicamente a suspensión con la instauración del procedimiento a través de la notificación del acto de inicio al servidor y/o funcionario, ello en aplicación supletoria de lo establecido en el segundo párrafo del numeral 252.2 del artículo 252 del TUO de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General”.

^[14] En el Informe Técnico N° 1776-2019-SERVIR/GPGSC, de fecha 18 de noviembre de 2019, la Autoridad Nacional del Servicio Civil ha señalado que el plazo de prescripción para el inicio del PAD no se encuentra sujeto a interrupción, sino únicamente a suspensión con la instauración del procedimiento a través de la notificación del acto de inicio al servidor o funcionario, ello en aplicación supletoria de lo establecido en el segundo párrafo del numeral 252.2 del artículo 252 del TUO de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

^[15] El Tribunal del Servicio Civil, citando una jurisprudencia del Tribunal Constitucional (Exp. 7451-2005-PHC/TC), ha señalado “(…) La interrupción y la suspensión del plazo se distinguen en el hecho de que producido la interrupción el plazo vuelve a contabilizarse. En cambio, la suspensión sólo detiene el cómputo del plazo y, superada la causal de suspensión, el plazo transcurrido se mantiene y se continúa contabilizando (…)”. Resolución N° 001290-2020-SERVIR/TSC-Primera Sala. En esta misma línea de razonamiento, el profesor Rubio Correa ha señalado: “La suspensión de la prescripción consiste en abrir un paréntesis en el transcurso del plazo. Es decir, mientras existe una causa de suspensión, el plazo no corre jurídicamente hablando y, concluida la existencia de dicha causa, el plazo retoma su avance, sumándose al tiempo acumulado antes que la suspensión tuviera lugar”. RUBIO CORREA, Marcial. La extinción de acciones y derechos en el Código Civil. Fondo Editorial PUC P, 1989, p. 48.

^[16] Sobre el periodo de suspensión del plazo prescriptorio por la causal de fuerza mayor por declaratoria de emergencia nacional y aislamiento social obligatorio por la COVID-19, puede consultarse el precedente contenido en la Resolución N° 001-2020-SERVIR/TSC.

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* Egresado de la maestría en Derecho Civil y Comercial por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, profesor universitario y colaborador de Soluciones Laborales del Grupo Gaceta Jurídica.