RESUMEN: A la luz de la revisión de la STC Exp. N° 00030-2021-PI/TC, relativa a la tercera demanda de inconstitucionalidad que soportó la Ley N° 31307 –nuevo Código Procesal Constitucional–, el autor explora los cambios sobrevinientes con la vigencia del nuevo código y si estos tuvieron consecuencias reales –tanto positivas como negativas– para los justiciables, tales como el control de convencionalidad y la defensa pública constitucional. Asimismo, se analiza la trascendencia del artículo 5 del nuevo código sobre la defensa y tutela procesal efectiva de los jueces al no ser notificados con la demanda. Abstract: In the light of the review of STC Exp. No. 00030-2021-PI/TC, regarding the third unconstitutionality suit that supported Law No. 31307 –the new Constitutional Procedural Code–, the author explores the changes that occurred with the entry into force of the new Code, and whether these had real consequences –both positive and negative– for those subject to trial, such as the control of conventionality and the constitutional public defense. It also analyses the transcendence of article 5 of the new Code on the defense and effective procedural protection of judges when they are not notified with the lawsuit.

Palabras clave: Control de convencionalidad / Defensa pública constitucional / Derechos humanos / Plazo razonable / Derecho de defensa / Ponderación de bienes o derechos Keywords: Control of conventionality / Constitutional public defense / Human rights / Reasonable time / Right of defense / Weighing of assets or rights Recibido: 22/01/2024 // Aprobado: 04/04/2024

INTRODUCCIÓN

Con fecha 23 de julio de 2021, fue publicada en el diario oficial El Peruano la Ley N° 31307, que aprobó el nuevo Código Procesal Constitucional (en adelante, CPConst.). Luego de su entrada en vigencia fue objeto de dos acciones de inconstitucionalidad promovidas por el Colegio de Abogados de La Libertad y el Poder Ejecutivo (STC Exps. N° 00025-2021-PI/TC y N° 00028-2021-PI/TC, incoadas el 26 de julio del 2021), que fueran acumuladas y resueltas por el pleno del Tribunal Constitucional mediante Sentencia 954/2021, que declaró infundadas ambas demandas por supuestas contravenciones a las disposiciones normativas contenidas en el CPConst. que enumeramos a continuación:

- Artículos III y VI del Título Preliminar

- Artículos 5, 6, 21, 23 inciso a, 24, 26, 29, 37 inciso 8, 64, 102, 103, 107, 110, 111 y 112

- Primera, cuarta y quinta disposición complementaria

Sobre estas observaciones o cuestionamientos de la norma contenida en el CPConst., que podríamos recoger tanto de la ponencia del voto estimatorio (suscrito por tres tribunos) como del voto desestimatorio (adoptado por otros tres magistrados) de la sentencia emitida, no nos vamos a ocupar in extenso, más allá de reconocer que, por sus efectos, la ley cuestionada quedó ratificada en su constitucionalidad, aunque esta postura en puridad no haya vencido en el debate argumental previo a la sentencia, sino que, por mandato de la ley, al no lograrse los cinco votos requeridos para estimar la demanda de inconstitucionalidad, la consecuencia inexorable de ello era la desestimatoria de las dos demandas acumuladas^[1].

Sin embargo, donde sí creemos que debemos fijar nuestro análisis es en la STC Exp. N° 00030-2021-PI/TC, relativa a la tercera demanda de inconstitucionalidad que soportó la Ley N° 31307, incoada por el procurador público del Poder Judicial con fecha 17 de setiembre del 2021, y que fuera declarada infundada por unanimidad de los miembros del colegiado, en sesión del 31 de enero del 2023, principalmente en cuanto a la supuesta afectación al derecho a la defensa de los jueces y magistrados del Poder Judicial al disponer la norma cuestionada (artículo 5) que en los procesos constitucionales seguidos contra resoluciones judiciales “(...) no se notifica ni se emplaza con la demanda a los jueces o magistrados del Poder Judicial”.

En una muy sucinta mirada a estas dos sentencias recaídas en tres procesos de inconstitucionalidad contra la Ley N° 31307, y a la luz del tiempo transcurrido a la fecha desde su vigencia nos interesa explorar si, en efecto, los cambios, modificaciones o reformas introducidas se justificaban, tuvieron algún impacto positivo o utilidad en los justiciables o si, por el contrario, hay temas pendientes que se deben acometer por los órganos administrativos o del Poder Ejecutivo involucrados para hacer más asequible –y eficaz– la justicia constitucional.

Finalizando, queremos dejar claramente sentado si es que habría alguna trascendencia negativa por la conservación de normas atentatorias contra el derecho a la defensa y tutela procesal efectiva de miembros de la judicatura al no ser notificados ni emplazados con la demanda, y si ello obedecería a un correcto juicio ponderativo de derechos en colisión –derecho de defensa vs. plazo razonable–.

I. ANÁLISIS

Como parte de nuestro análisis, abordaremos tres cambios introducidos por el nuevo Código Procesal Constitucional, siendo objeto de la presente investigación la precisión y exploración de sus alcances, contrastándolos con la realidad para aterrizar en su real o inexistente utilidad.

1. El control de convencionalidad inserto en el CPConst.

En efecto, se afirma por autores como Roel Alva y Oblitas Villalobos (2022) lo siguiente:

Otro aspecto fundamental que motivaba la nueva norma es la positivización del control de convencionalidad, figura originada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos desde el año 2002, la cual ha variado el ámbito procesal convencional y constitucional de forma muy sugerente. Es por ello que con el NCPCONST se ha brindado un gran respaldo respecto a dicha institución y su ejecución en el ámbito local peruano. (p. 172)

Ello remitiéndose a lo normado por el artículo VIII del Título Preliminar del nuevo Código Procesal Constitucional^[2], lo cual nos lleva a profundizar sobre los orígenes de esta figura en sede de Derecho interno.

Al respecto, y en línea con Hancco Suyo (2017), el primer atisbo de compulsa de una norma interna con una de carácter convencional se da en el tratamiento del tema de las leyes de amnistía contra delitos de lesa humanidad dado que la Corte IDH se ha referido en varias de sus sentencias a este tópico, resaltando el contraste entre la impunidad que puede generar la adopción de este mecanismo jurídico y el deber del Estado de investigar, enjuiciar y, en su caso, sancionar las graves violaciones de derechos humanos. Cabe resaltar que el primer pronunciamiento en el que la Corte IDH abordó este tema fue la sentencia del emblemático caso Barrios Altos vs. Perú del año 2001, reconocida a nivel internacional como la primera sentencia emitida por un tribunal supranacional que dejó sin efectos jurídicos una ley de amnistía. Es, entonces que

A partir de ese fallo, la Corte IDH continuó con el desarrollo de una línea jurisprudencial uniforme, por casi una década, en la que aparentemente toda ley de amnistía que llegaba a su jurisdicción, para su correspondiente evaluación, implicaba automáticamente la atribución de responsabilidad internacional para el Estado que la emitió, independientemente de las particularidades y características propias de cada caso. (Hancco, 2017, p. 179)

La sentencia del caso Barrios Altos vs. Perú marcó el inicio del desarrollo de una línea jurisprudencial uniforme en materia de amnistías. En este caso se alegó la falta de investigación, enjuiciamiento y sanción de los responsables de la ejecución de quince (15) personas y la lesión de otras cuatro (4), todas erróneamente vinculadas con el grupo terrorista Sendero Luminoso. La operación fue efectuada el 3 de noviembre de 1991 por parte de un escuadrón de eliminación formado por miembros del ejército peruano, denominado Grupo Colina. Los hechos quedaron impunes como consecuencia de la emisión de las leyes de amnistía N° 26479 y N° 26492, expedidas en 1995, durante el gobierno de Alberto Fujimori.

Al evaluar el caso, la Corte IDH consideró que las leyes de amnistía peruanas, a las que denominó leyes de autoamnistía, habían impedido que las víctimas del caso y sus familiares sean oídos por un juez y que los responsables de los hechos sean sancionados. Por lo tanto, determinó que el Estado peruano había vulnerado los artículos 8.1 y 25 de la CADH e incumplido las obligaciones consagradas en los artículos 1.1 y 2 del mismo instrumento internacional como consecuencia de la promulgación y aplicación de las referidas leyes de amnistía.

En este orden de ideas, la Corte IDH explica que las leyes de autoamnistía en general son incompatibles con la CADH porque conducen a la indefensión de las víctimas y a la perpetuación de la impunidad, pues obstaculizan la identificación de los responsables de violaciones de derechos humanos.

Fue a partir de este caso que la Corte IDH relaciona estrechamente el término impunidad y el deber de los Estados de investigar, enjuiciar y sancionar violaciones de derechos humanos con los efectos directos de una ley de amnistía que son complementarios e implicantes el uno del otro: existe la impunidad si aquel deber estatal no es cumplido ni satisfecho de manera seria, sincera y responsable, y no solo en apariencia.

En Barrios Altos, la Corte IDH limitó el alcance de las amnistías, pues las prohibió para casos de violaciones graves de derechos humanos, determinando los supuestos específicos de tortura, ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones forzadas, sin hacer referencia específica a los crímenes de lesa humanidad.

Esta Corte considera que son inadmisibles las disposiciones de amnistía, las disposiciones de prescripción y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la investigación y sanción de los responsables de las violaciones graves de los derechos humanos tales como la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones forzadas, todas ellas prohibidas por contravenir derechos inderogables reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. (Corte IDH, caso Barrios Altos vs. Perú, 2001, párrafo 41)

Finalmente, la Corte IDH declaró que las leyes de amnistía emitidas en Perú eran incompatibles con la letra y espíritu de la Convención Americana, por lo tanto determinó que carecían de efectos jurídicos. Posteriormente, la sentencia de este caso sería citada no solo por otros tribunales supranacionales como el TEDH, sino también por los distintos tribunales internos de los Estados partes de la CADH, como Colombia, El Salvador y Perú, por mencionar algunos ejemplos^[3].

En este orden de ideas cabe señalar que la sentencia del caso Barrios Altos vs. Perú, del año 2001, constituye uno de los primeros pronunciamientos en el que la Corte Interamericana aplicó el control concentrado de convencionalidad, pues el hecho de que el tribunal supranacional haya dejado sin efecto una norma interna tomando como base el contenido de la CADH implica el ejercicio del control de convencionalidad conforme a las primeras construcciones conceptuales sobre el término desarrolladas en los votos concurrentes del exmagistrado Sergio García Ramírez en las sentencias de los casos Mack Chang vs. Guatemala, del año 2003, y Tibi vs. Ecuador, del año 2004, en los que el exmagistrado explicó que un Estado no podía dejar sus actuaciones, independientemente del órgano que lo represente, fuera del control de convencionalidad que ejercía exclusivamente la Corte IDH (Corte IDH, voto concurrente razonado del juez Sergio García Ramírez en el caso Myrna Mack Chang vs. Guatemala, 2003, párrafo 2; Corte IDH, voto concurrente razonado del juez Sergio García Ramírez en el caso Tibi vs. Ecuador, 2004, párrafo 2) y que esta noción de control se asemejaba al control de constitucionalidad que desarrollaban los tribunales constitucionales a nivel interno.

Posteriormente, la noción de control de convencionalidad iría transitando por otras rutas o teniendo otros matices conceptuales, como se apreciará más adelante en el caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile.

Un segundo momento o circunstancia en que la Corte IDH evaluó una ley de amnistía fue en la sentencia del caso Almonacid Arellano vs. Chile del año 2006. En este caso, se alegó la falta de investigación por la ejecución extrajudicial del señor Luis Alfredo Almonacid Arellano a manos de agentes estatales a partir de la aplicación del Decreto Ley N° 2.191, Ley de Amnistía, adoptada en 1978 durante el régimen de Augusto Pinochet.

En el desarrollo del litigio internacional, el Estado chileno reconoció que las leyes de amnistía eran efectivamente contrarias a las normas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos; sin embargo, sostuvo que los tribunales superiores de justicia chilenos habían encontrado más de un camino para evitar la aplicación del Decreto Ley N° 2191 (ley de amnistía chilena). A pesar de ello, la Corte IDH determinó que si bien esta norma no estaba siendo aplicada por el Poder Judicial chileno en varios casos a partir de 1998, ello no era suficiente para satisfacer las exigencias de las obligaciones contenidas en la CADH, pues el artículo segundo de este instrumento imponía una obligación legislativa de suprimir toda norma violatoria a la Convención desde su ratificación. Además, la corte entendió que si esta disposición permanecía vigente para el ordenamiento interno, existía la posibilidad de que las cortes chilenas cambiasen de criterio y la apliquen nuevamente.

En su sentencia, la Corte IDH determinó que la ejecución extrajudicial cometida por agentes estatales en perjuicio del señor Almonacid Arellano constituía un crimen de lesa humanidad y que, según el corpus iuris del Derecho Internacional, ese delito configuraba en sí mismo una grave violación a los derechos humanos que no solo afectaba al individuo, sino también a la humanidad en general. Por tanto, la Corte determinó que el decreto de ley chileno era incompatible con la CADH y carecía de efectos jurídicos por contemplar amnistías para los responsables de ese tipo de delito.

Si bien el concepto de control de convencionalidad ya había sido desarrollado en los votos personales del exmagistrado García Ramírez en las sentencias de 25 de noviembre de 2003 y 7 de setiembre de 2004 antes citadas, el término fue incluido por primera vez en el texto de una sentencia de la Corte IDH, precisamente en el fallo del caso Almonacid Arellano vs. Chile (Corte IDH, 2015, p. 4). En este caso, además, el tribunal supranacional estableció que el ejercicio del control de convencionalidad no constituía solo una función exclusiva de la Corte IDH, sino un deber de los tribunales internos de un Estado en virtud de los tratados internacionales de los que formaba parte (Corte IDH, caso Almonacid Arellano vs. Chile, 2006, párrafo 124).

Posteriormente, en el caso Boyce y otros vs. Barbados, excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, sentencia de 20 de noviembre de 2007, la Corte IDH explica de manera concreta de qué forma debe ser implementado el control de convencionalidad en el ámbito interno. Explica que los tribunales nacionales no solo deben limitarse a realizar un examen de constitucionalidad de sus resoluciones, sino también de convencionalidad. A continuación, reproducimos parte de sus fundamentos:

La Corte observa que el CJCP [Comité Judicial del Consejo Privado] llegó a la conclusión mencionada anteriormente a través de un análisis puramente constitucional, en el cual no se tuvo en cuenta las obligaciones que tiene el Estado conforme a la Convención Americana y según la jurisprudencia de esta Corte. De acuerdo con la Convención de Viena sobre la Ley de Tratados, Barbados debe cumplir de buena fe con sus obligaciones bajo la Convención Americana y no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación para el incumplimiento de dichas obligaciones convencionales. En el presente caso, el Estado está precisamente invocando disposiciones de su derecho interno a tales fines.

El análisis del CJCP no debería haberse limitado a evaluar si la LDCP [Ley de Delitos del Estado contra la Persona] era inconstitucional. Más bien, la cuestión debería haber girado en torno a si la ley también era “convencional”. Es decir, los tribunales de Barbados, incluso el CJCP y ahora la Corte de Justicia del Caribe, deben también decidir si la ley de Barbados restringe o viola los derechos reconocidos en la Convención. En este sentido, la Corte ha afirmado, en otras ocasiones, que

el Poder Judicial debe ejercer una especie de “control de convencionalidad” entre las normas jurídicas internas (...) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana.

En concordancia con lo expuesto, la Corte ha expresado en otras oportunidades que una “cláusula de exclusión” que se encontraba en la Constitución de Trinidad y Tobago tenía el efecto de excluir del escrutinio judicial ciertas leyes que, de otra forma, serían violatorias de derechos fundamentales. De manera similar, en el presente caso, el artículo 26 de la Constitución de Barbados les niega a sus ciudadanos en general, y a las presuntas víctimas en particular, el derecho de exigir protección judicial contra violaciones al derecho a la vida.

En este sentido, a la luz de la jurisprudencia de la Corte y en tanto que el artículo 26 de la Constitución de Barbados impide el escrutinio judicial sobre el artículo 2 de la Ley de Delitos contra la Persona, que a su vez es violatoria del derecho a no ser privado, arbitrariamente, de la vida, la Corte considera que el Estado no ha cumplido con el deber establecido en el artículo 2 de la Convención en relación con los artículos 1.1, 4.1, 4.2 y 25.1 de dicho instrumento. (Corte IDH, caso Boyce y otros vs. Barbados, 2007, párrafos 77-80) (El énfasis es nuestro)

A todo ello habría que agregar la sentencia de la Corte IDH en el caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú, de fecha 24 de noviembre de 2006, que, siguiendo la línea del caso Almonacid Arellano vs. Chile, fue también enfática en señalar como deber de los órganos del Poder Judicial de cada Estado ejercer no solo un control de constitucionalidad, sino también de convencionalidad, a los fines de que el efecto útil –léase eficacia– de la CIDH no se vea mermado o anulado por la aplicación de las leyes internas. Así tenemos:

Cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque el efecto útil de la Convención no se vea mermado o anulado por la aplicación de leyes contrarias a sus disposiciones, objeto y fin. En otras palabras, los órganos del Poder Judicial deben ejercer no solo un control de constitucionalidad, sino también “de convencionalidad” ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. Esta función no debe quedar limitada exclusivamente por las manifestaciones o actos de los accionantes en cada caso concreto, aunque tampoco implica que ese control deba ejercerse siempre, sin considerar otros presupuestos formales y materiales de admisibilidad y procedencia de ese tipo de acciones. (Corte IDH, caso Trabajadores Cesados del Congreso vs. Perú, 2006, párrafo 128)

Posteriormente, mencionaremos otras sentencias de la Corte IDH que asientan la aplicación del control de convencionalidad, como los casos Heliodoro Portugal vs. Panamá, sentencia de 12 de agosto de 2008; Radilla Pacheco vs. México, sentencia del 23 de noviembre del 2009; Gelman vs. Uruguay, sentencia del 24 de febrero del 2011; el caso de personas dominicanas y haitianas expulsadas vs. República Dominicana, del 28 de agosto del 2014; Andrade Salmón vs. Bolivia, sentencia del 1 de diciembre del 2016; Petro Urrego vs. Colombia, sentencia del 8 de julio del 2020, las cuales se podrían consultar para mayor investigación sobre el caso o tema.

• Delimitación conceptual y contenido del control de convencionalidad

Es, entonces, a mérito de esta consolidada línea jurisprudencial de la Corte IDH que ella sirve de pórtico de entrada para la positivización en el nuevo Código Procesal Constitucional peruano, a través de la sanción de la regla prevista en el ya referido artículo VIII de su Título Preliminar con respecto al asentado control de convencionalidad, que tiene las siguientes coordenadas delineadas desde el caso Almonacid Arellano vs. Chile (párrafos 124 y 129), donde la Corte IDH ha ido precisando el contenido y alcance de tal figura en su jurisprudencia para llegar a un concepto complejo o plexo normativo que comprende los siguientes elementos configurativos (o las siguientes características) (Corte IDH, 2015, pp. 5-6):

a) consiste en verificar la compatibilidad de las normas y demás prácticas internas con la CADH, la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte;

b) es una obligación que corresponde a toda autoridad pública en el ámbito de sus competencias^[4] (Loayza y Casma, 2009, pp. 145-160);

c) es un control que debe ser realizado ex officio por toda autoridad pública, y

d) Su ejecución puede implicar la supresión de normas contrarias a la CADH o bien su interpretación conforme a la CADH, dependiendo de las facultades de cada autoridad pública.

Por tanto, bajo la línea de análisis precedente, sí consideramos un acierto su positivización en sede de nuestro Código Procesal Constitucional, bajo cuya plasmación todos los jueces podrán –y deberán– alinear su motivación con una interpretación de la norma interna que la compatibilice con todo el bloque de la norma convencional y de la jurisprudencia que sobre ella haya lanzado la Corte IDH, reproduciendo a continuación los párrafos pertinentes de la sentencias del caso Gelman vs. Uruguay (párrafo 193) y el caso de personas dominicanas y haitianas expulsadas vs. República Dominicana (párrafo 471):

Cuando un Estado es Parte de un tratado internacional como la Convención Americana, todos sus órganos, incluidos sus jueces, están sometidos a aquel, lo cual les obliga a velar por que los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin, por lo que los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes y en esta tarea, deben tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana. (Corte IDH, Caso Gelman vs. Uruguay, 2011, párrafo 193)

Finalmente, esta Corte considera pertinente recordar, sin perjuicio de lo ordenado, que en el ámbito de su competencia “todas las autoridades y órganos de un Estado Parte en la Convención tienen la obligación de ejercer un ‘control de convencionalidad”. (Corte IDH, caso personas dominicanas y haitianas expulsadas vs. República Dominicana, 2014, párrafo 471)

2. La defensa pública en materia constitucional

Otro de los cambios que trajo consigo el CPConst. es el relativo al mandato legal para que personas en situación de vulnerabilidad puedan acceder a la defensa pública para procesos constitucionales, lo cual se ha positivizado en el artículo 4, que establece:

Artículo 4. Defensa pública

En los procesos de hábeas corpus, amparo, hábeas data y de cumplimiento, el demandante que no cuenta con los recursos económicos suficientes o se encuentra en estado de vulnerabilidad, puede recurrir a la defensa pública, y, si la hubiere, a la especializada en defensa constitucional y derecho procesal constitucional.

Sin embargo, puede notarse que el órgano competente por razón de la materia para brindar esa defensa pública especializada, vale decir, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos –más específicamente, su Dirección General de Defensa Pública y Acceso a la Justicia–, aún no ha contemplado en su oferta de servicios, según su página web vigente^[5], la defensa pública en materia constitucional, lo cual debería ser regularizado de inmediato, ya que el CPConst. entró en vigencia el 24/07/2021, hace más de dos años y cinco meses y, a estas alturas, ya debería ofrecerse ese servicio previsto en la Ley N° 31307, nuevo CPConst., y de manera especializada.

Ahora bien, con respecto al deber del Estado de procurar la defensa pública cuando en efecto tenga la obligación de hacerlo, en este caso es el propio CPConst., en su artículo 4, el que prevé tal deber asistencial, y el respeto de la posición iusfundamental que consiste en el pleno ejercicio del derecho de defensa del afectado en un proceso constitucional de hábeas corpus, amparo, hábeas data y de cumplimiento comporta, en estricto, el derecho a no quedar en estado de indefensión en ningún estado del proceso.

Asimismo, es de resaltar que bajo los criterios interpretativos del Tribunal Constitucional queda garantizada la antes señalada posición iusfundamental siempre que se le posibilite al defensor público contar con los medios y el tiempo necesarios para que ejerza adecuadamente la defensa técnica del afectado. También se salvaguarda ella asegurándose que la presencia del defensor técnico y su actuación en el proceso no sean meros actos meramente formales, sino unos capaces de ofrecer un patrocinio legal adecuado y efectivo, por lo que este derecho no se limita únicamente a la exigencia de que se produzca la designación de un abogado defensor de oficio en el supuesto de que el imputado no haya podido designar uno de su libre elección; asimismo, para garantizar el pleno ejercicio del derecho se requiere que el defensor actúe de manera diligente.

A lo dicho en el reciente auto recaído en el Exp. N° 05090-2022-PHC/TC, de fecha 26 de setiembre del 2023, sobre los alcances de esta defensa pública para que sea efectiva, añadiremos que de mantenerse situaciones de indefensión, supuestamente toleradas por el Estado, ello daría lugar a denuncias por infracción de deberes convencionales asumidos por el Perú, entre ellos el de garantías judiciales y acceso a la justicia previsto en el artículo 8 inciso 1 y en el artículo 25 sobre protección judicial de la CADH, que corresponde al Estado peruano evitar que lleguen a consumarse en sede del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos.

De otro lado, el aporte de la defensa pública para la protección de los derechos humanos entendemos que no solo es para la defensa de tales derechos en el contexto nacional o local, sino que puede trascender en el ámbito internacional, particularmente en los asuntos contenciosos ante la Corte IDH. Así nos lo dicen Claudio Nash y Constanza Núñez (2015, p. 83) con relación a la figura del defensor interamericano que surge a propósito de la reforma del reglamento que regula el funcionamiento de la Corte IDH en busca de una mejor protección de los derechos de las personas que litigan ante el SIDH, estando prevista el Reglamento de la Corte IDH:

Artículo 37. Defensor interamericano

En casos de presuntas víctimas sin representación legal debidamente acreditada, el Tribunal podrá designar un Defensor Interamericano de oficio que las represente durante la tramitación de caso.

La corte ha considerado que para la efectiva defensa de los derechos humanos y la consolidación del Estado de derecho es necesario, entre otros, que se asegure a todas las personas las condiciones necesarias para que puedan acceder a la justicia, tanto nacional como internacional y hagan valer efectivamente sus derechos y libertades. Este es el objetivo que busca cumplir el defensor público interamericano.

Por tanto, en esta temática sí hay una agenda pendiente que debe ser abordada y solucionada por el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, a fin de que se viabilice y concrete esta defensa pública especializada en materia constitucional y procesal constitucional en el plazo más breve en sede nacional.

3. La simplificación de la notificación en los procesos constitucionales contra resoluciones judiciales

En efecto, la norma contenida en el artículo 5, segundo párrafo, del nuevo CPConst. contempla una disposición expresa que limita o circunscribe la notificación de la entidad Poder Judicial a su respectivo órgano de defensa jurídica, como se desprende de su texto: “En los procesos constitucionales contra resolución judicial no se notifica ni se emplaza con la demanda a los jueces o magistrados del Poder Judicial”.

No obstante ello, se venía entendiendo por muchos órganos jurisdiccionales constitucionales que era imperativo que se notifique, asimismo, a los jueces o magistrados intervinientes en la expedición de los actos o sentencias cuestionadas, estirando o complejizando indebidamente la relación procesal, al asignar la calidad de parte pasiva a los jueces y magistrados intervinientes en las sentencias emitidas por cada instancia procesal.

Esta situación, por cierto, incomodaba o perjudicaba muchas veces a quien se advertía era la parte más débil o vulnerable de la incipiente relación procesal, pues debía comenzar o transitar por otro largo proceso, suplementario al que ya había perdido. Entonces, debe reconocerse un esfuerzo del legislador de acoger esta situación o problemática que per se afectaba a los justiciables más débiles desde la dación del derogado código, por la demora en la tramitación de los procesos constitucionales que ella generaba, así como poner de relieve la preocupación del TC al respecto, para interpretar que la norma del nuevo y vigente CPConst. es constitucional

(…) al no impedir que el Poder Judicial desarrolle un sistema de comunicación interno entre la procuraduría pública de dicho poder del Estado y los jueces demandados vía procesos de tutela contra resoluciones judiciales, a efectos de que tomen conocimiento oportuno de dichos procesos, sin afectar la celeridad procesal ni las garantías del debido proceso. (STC Exp. N° 00030-2021-PI/TC, punto resolutivo 3)

El Código Procesal Constitucional derogado, en su artículo 7, prescribía lo siguiente:

Artículo 7. Representación procesal del Estado

La defensa del Estado o de cualquier funcionario o servidor público está a cargo del procurador público o del representante legal respectivo, quien deberá ser emplazado con la demanda. Además, debe notificarse con ella a la propia entidad estatal o al funcionario o servidor demandado, quienes pueden intervenir en el proceso. Aun cuando no se apersonaran, se les debe notificar la resolución que ponga fin al grado. Su no participación no afecta la validez del proceso. (El énfasis es nuestro)

Se entendió por el legislador que esta disposición –la sombreada en el texto normativo–estiraba o alargaba los plazos para la tramitación de las demandas contra el Estado y, específicamente, “en los procesos constitucionales contra resolución judicial”; por ello es que se aviene a considerar la reforma de este artículo y se busca la simplificación de dicho trámite, en atención a que, al fin de cuentas, es la decisión judicial la impugnada o cuestionada y, habiendo quedado sellada la voluntad del órgano jurisdiccional, también lo es del Poder Judicial, que tiene su propio órgano de defensa jurídica a nivel nacional, y muchas veces ya había sido emplazado.

En esta línea argumental es cierto, pues, que la relación procesal necesaria está conformada en los procesos contra resoluciones judiciales, en sede constitucional, contra el Poder Judicial, siendo irrelevante y muchas veces inconducente que el accionante tenga que dirigir su demanda contra todos los jueces o magistrados intervinientes en la secuela del proceso y, además, como rezaba el artículo derogado, hubiese tenido que averiguar su paradero, domicilio, si seguían o no en funciones, etc., cuando ya, de acuerdo con el Régimen de la Defensa Jurídica del Estado previsto en el Decreto Legislativo N° 1326, es el procurador público de la entidad Poder Judicial el responsable de llevar a cabo la defensa jurídica de su sector, trayendo aquí a colación lo que establece el artículo 24 del D. Leg. N° 1326, modificado por la Ley N° 31778, que prevé:

Artículo 24.- Las procuradurías públicas

Las entidades públicas tienen, como órgano de defensa jurídica, una procuraduría pública, conforme a su ley de creación, ubicada en el mayor nivel jerárquico de su estructura. Esta se constituye en el órgano especializado responsable de llevar a cabo la defensa jurídica de los intereses del Estado y se encuentra vinculada administrativa y funcionalmente a la procuraduría general del Estado, a excepción de las procuradurías públicas del Poder Legislativo y del Poder Judicial, así como las de los organismos constitucionales autónomos, que mantienen autonomía administrativa y funcional para dirigir sus respectivos procesos de selección respecto de la procuraduría general del Estado. (El énfasis es nuestro)

Siendo ello así, para nosotros sí se justifica que en el CPConst. vigente, a través de su artículo 5, se haya eliminado este requisito de la necesaria notificación con la demanda a los jueces y magistrados del Poder Judicial intervinientes en la causa de donde se expidiera la resolución final contra la cual se recurre en vía de proceso constitucional.

En consonancia con ello, deberá tenerse muy en cuenta lo resuelto por el Tribunal Constitucional que, en su conformación actual y a través de la Sentencia Plenaria 47/202, caso del nuevo Código Procesal Constitucional II, Expediente N° 00030-2021-PI/TC, no solamente declaró infundada la demanda de inconstitucionalidad promovida por el Poder Judicial por supuesta contravención, entre otros, del artículo 5, segundo párrafo del CPConst., sino que, además, en su punto resolutivo 3 dispuso:

INTERPRETAR que el artículo 5 del Código Procesal Constitucional es constitucional al no impedir que el Poder Judicial desarrolle un sistema de comunicación interno entre la procuraduría pública de dicho poder del Estado y los jueces demandados vía procesos de tutela contra resoluciones judiciales, a efectos de que tomen conocimiento oportuno de dichos procesos, sin afectar la celeridad procesal ni las garantías del debido proceso. (STC Exp. N° 00030-2021-PI/TC, punto resolutivo 3)

En esa línea, la modificación que trajo consigo el CPConst. ha resultado más que útil y necesaria para que la justicia constitucional sea efectiva y no una quimera. Sin embargo, corresponderá a la procuraduría pública del Poder Judicial dar a conocer los instrumentos de gestión o manuales operativos que establezcan los lineamientos de cómo se viene desarrollando el sistema de comunicación interno entre la nombrada procuraduría con los jueces o magistrados de su sector que hayan sido demandados y, de parte de los jueces constitucionales, la adecuación de sus disposiciones o mandatos a la verificación como única exigencia para la constitución de la relación jurídico procesal –demandante vs. Poder Judicial–, en los procesos constitucionales a que nos venimos refiriendo, de la notificación con la demanda al procurador público del Poder Judicial.

4. La postura del TC o su juicio ponderativo sobre los derechos de defensa y al plazo razonable en la solución de casos para la tutela de libertades

En el análisis de la parte considerativa de la Sentencia Plenaria 47/2023, caso del nuevo Código Procesal Constitucional II, Expediente N° 00030-2021-PI/TC, el Tribunal Constitucional, en el fundamento 31, nos da a conocer que se encontraría ante una necesidad de hacer un juicio ponderativo de bienes en conflicto, los mismos que identifica relacionándolos con los derechos subyacentes involucrados (derecho a un procedimiento rápido versus emplazamiento a todos los jueces demandados).

Como se ha expuesto, dentro de la institución judicial se hacen técnicamente viables los mecanismos de coordinación entre la procuraduría pública del Poder Judicial y los despachos judiciales (forman parte de un mismo órgano de poder), y se puede así suplir cualquier tipo de supuesto menoscabo a nivel interno mediante la habilitación de protocolos o directivas para una adecuada defensa institucional. No es una medida irrazonable. Todo lo contrario, si se efectúa una ponderación de bienes en conflicto (derecho a un procedimiento rápido versus emplazamiento a todos los jueces demandados que oscilan en promedio ocho) se puede alzaprimar el derecho de los justiciables sin dejar en indefensión a los jueces al centralizar el emplazamiento en el abogado del Estado asignado al Poder Judicial: el procurador. (STC Exp. N° 00030-2021-PI/TC, f. j. 31)

En suma, estamos ante la colisión de dos derechos: uno que, bajo la denominación “procedimiento rápido” implica en su configuración el de “plazo razonable”, cuya génesis encontramos en la norma convencional del artículo 25 de la CADH^[6], explicando el TC que “[s]i no se atiende un pedido de protección de los derechos fundamentales en tiempo breve, entonces el sistema jurídico es atentatorio de la persona misma. Conecta allí la tutela con el plazo razonable” (STC Exp. N° 00030-2021-PI/TC, f. j. 11).

Se argumenta en la sentencia que en los procesos de tutela, por ser restauradores de derechos, juega siempre en contra del accionante la demora en su solución. Y, en todo caso, una norma como la impugnada, que busca simplificar, eliminar u obviar un trámite de notificación con la demanda a jueces o magistrados que intervinieron dictando sentencias en las diferentes instancias del proceso, persigue ponderar, colocar en un pedestal más arriba su protección y privilegio a fin de que la protección o amparo que se solicita no se vuelva ilusa o simplemente una quimera, ya que condicionarlos al rigor del ritual procesal, como si fueran juicios ordinarios, abona en una justicia constitucional tardía e insatisfactoria para la ciudadanía, que debe ser corregida lo más pronto posible.

En este orden de ideas no podemos cerrar los ojos ante verdaderos calvarios de muchos justiciables que, por excesivos rigorismos de la norma derogada –nos referimos al Código Procesal Constitucional vigente con la Ley N° 28237– no pudieron acceder a la tan deseada tutela o justicia constitucional de manera célere y, viendo empantanado su caso a las resultas de notificaciones o emplazamientos a quienes, en puridad, no tenían legitimidad pasiva, al ser notoriamente inexistente su interés procesal. Repasemos que la relación procesal en los procesos que cuestionan resoluciones judiciales no persigue valorar, enjuiciar o calificar la validez o eficacia de las decisiones jurisdiccionales aisladas, sino la final en el proceso, y esta es una decisión institucional (STC Exp. N° 00030-2021-PI/TC, f. j. 25) del propio Poder Judicial y no la del juez A, de los jueces superiores B, C y D, ni de los jueces supremos E, F, G, H e I,
a la que funcionalmente le corresponde defender, por la forma y por el fondo, al procurador público del Poder Judicial, pudiendo, dentro de su competencia funcional, requerir internamente a los órganos jurisdiccionales respectivos los insumos informativos que sean necesarios para su mejor defensa jurídica.

Ahora bien, el otro derecho en juego o en probable afectación, que se arguyó por la parte demandante –Poder Judicial–, es que podría afectarse el derecho de defensa de cada juez o magistrado, quien no podría aportar los argumentos necesarios para defender sus posturas y decisiones. Al respecto, se debe señalar que los procesos de tutela constitucional, propiamente, no es el ámbito donde se revisará tal o cual sentencia emitida por tal juez; es decir, no se dirige contra una decisión personal, sino institucional y, como se ha dicho, es el Poder Judicial, como institución, quien tiene que responder a través de su órgano de defensa jurídica, o sea, de su procurador público. Por tanto, bajo este esquema y razonamiento, no es de recibo una supuesta indefensión de sus órganos jurisdiccionales, que sintoniza, más bien, con dificultades operativas del propio Poder Judicial y de su correspondiente procuraduría pública.

Sobre lo último, debemos, pues, traer a colación la jurisprudencia constitucional que se menciona en el fundamento 23 de la acotada sentencia y el verdadero sentido de satisfacción del derecho de defensa de la parte demandada cuando participa el procurador público del Poder Judicial y con el cual se garantiza el derecho de defensa de la parte emplazada:

Este Alto Tribunal, en reiterada jurisprudencia, ha entendido que la defensa de la parte demandada en un proceso constitucional incoado con la finalidad de cuestionar una resolución judicial se ve satisfecha cuando participa el procurador del Poder Judicial; tal como ha venido ocurriendo en los casos en que se rechazan liminarmente las demandas de amparo o de habeas corpus contra resolución judicial y este tribunal se ve en la disyuntiva de anular lo actuado o emitir una sentencia de fondo en aquellos casos en que se advierte que no se afectará el derecho de defensa y se cuenta con elementos suficientes para emitir una resolución de fondo. Así las cosas, en los casos de amparo o habeas corpus contra resolución judicial, se ha considerado que la participación del procurador del Poder Judicial garantiza el derecho de defensa de la parte emplazada (Cfr. sentencias emitidas en los Expedientes 08439-2013-PHC/TC, 07717-2013- PHC/TC, entre otras). (STC Exp. N° 00030-2021-PI/TC, f. j. 23)

Lo anterior evidencia, sin duda, un ejercicio interpretativo partiendo de la ponderación de dos derechos fundamentales en presunta colisión; por consiguiente, junto con Portocarrero Quispe diremos que ello implica toda una estructura organizativa y un esquema de razonamiento que, en el presente caso, “no constituye en sí mismo un argumento, sino que es un sistema de implicaciones recíprocas que pone en relación a principios en colisión” (2013, p. 301). Por su parte, Castillo Córdova nos informa que la ponderación de derechos es un usual mecanismo de solución que se emplea dentro de la concepción conflictivista de los derechos fundamentales, que es un mecanismo desarrollado en el ámbito anglosajón, que “consiste en sopesar derechos o bienes jurídicos en conflicto con las especiales circunstancias concretas que definen el caso que se intenta resolver, a fin de determinar cuál derecho ‘pesa’ más en ese caso concreto, y cuál debe quedar desplazado” (2005, p. 377).

Finalmente, y parafraseando al ilustre jurista y constitucionalista argentino Néstor Pedro Sagüés (1995, p. 180, en STC Exp. N° 00030-2021-PI/TC, f. j. 15), nos toca decir que no queremos que ninguna tutela se otorgue o conceda en ruinas o en estado terminal de los demandantes de procesos de tutela constitucional, queremos tutelas reales y no ideales en un enfoque de prevalencia de los derechos humanos y salvaguarda de la dignidad de la persona humana.

REFERENCIAS bibliográficas

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Corte IDH. Caso personas dominicanas y haitianas expulsadas vs. República Dominicana. Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 28 de agosto de 2014.

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Corte IDH. Caso trabajadores cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú. Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2006.

Hancco, G. (2017). Las leyes de amnistía en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos: ¿un tema cerrado? Gaceta Constitucional & Procesal Constitucional, (111), pp. 178-190.

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^[1] Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Ley N° 28301

Artículo 5. Quórum

El quórum del Tribunal Constitucional es de cinco de sus miembros. El Tribunal, en Sala Plena, resuelve y adopta acuerdos por mayoría simple de votos emitidos, salvo para resolver la inadmisibilidad de la demanda de inconstitucionalidad o para dictar sentencia que declare la inconstitucionalidad de una norma con rango de ley, casos en los que se exigen cinco votos conformes.

De no alcanzarse la mayoría calificada de cinco votos en favor de la inconstitucionalidad de la norma impugnada, el Tribunal dictará sentencia declarando infundada la demanda de inconstitucionalidad.

(...). (El resaltado es nuestro)

^[2] Artículo VIII. Interpretación de los derechos humanos y tratados internacionales

El contenido y alcances de los derechos constitucionales protegidos por los procesos regulados en el presente código deben interpretarse de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos, los tratados sobre derechos humanos, así como con las decisiones adoptadas por los tribunales internacionales sobre derechos humanos constituidos según tratados de los que el Perú es parte.

En caso de incompatibilidad entre una norma convencional y una constitucional, los jueces preferirán la norma que más favorezca a la persona y sus derechos humanos.

^[3] Ver Corte Constitucional de Colombia, revisión de la Ley 742 del 5 de junio de 2002, Expediente LAT-223, sentencia C-578/02 del 30 de julio de 2002, apartado 2.1.7.4.3.2.1.7; Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador, inc. 44-2013/inc. 145-2013, sentencia del 13 de julio de 2016, apartado IV.6.A; Tribunal Constitucional del Perú, caso Santiago Martín Rivas, STC Exp. N° 04587-2004-AA/TC, sentencia del 29 de noviembre de 2005, ff. jj. 61 y 63.

^[4] A propósito de esta característica y del mandato dado a cualquier autoridad pública –y no solo del Poder Judicial– de aplicar el control de convencionalidad difuso, véase Corte IDH, caso Gelman vs. Uruguay, 2011, párrafo 193, y caso de personas dominicanas y haitianas expulsadas vs. República Dominicana, 2014, párrafo 471.

^[5] Se publicita que a través de esta dirección y sus direcciones distritales a nivel nacional se brinda asistencia técnico-legal y patrocinio en las especialidades de defensa penal pública, asistencia legal y defensa de víctimas de violencia familiar, violencia sexual, abandono moral y material, y a favor de los niños, niñas, adolescentes y ancianos y ancianas que resulten agraviados por delitos contra la vida, el cuerpo y la salud, y en las materias señaladas en el reglamento de la Ley N° 29360, modificado por Decreto Legislativo N° 1407. No incorpora en su oferta de servicios a la defensa pública en materia de procesos _______________

constitucionales. Véase la página web del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos: https://www.gob.pe/11894-ministerio-de-justicia-y-derechos-humanos-direccion-general-de-defensa-publica-y-acceso-a-la-justicia

^[6] Artículo 25. Protección judicial

1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales (...).

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* Abogado por la Universidad de San Martín de Porres. Egresado de la maestría en Derecho Procesal de la UNMSM. Exdirector de la Dirección de Aplicación Jurídico Procesal de la Procuraduría General del Estado. Ejerció cargos de procurador público adjunto del Ministerio de Justicia y DD. HH. Fiscal adjunto superior civil de Lima y juez suplente contencioso-administrativo de Lima.