INTRODUCCIÓN

Actualmente en el Perú, cobra relevancia el estudio de la vacancia presidencial por incapacidad moral permanente y el sistema constitucional peruano. Esta relevancia se materializa porque en los últimos quince años se han presentado pedidos de vacancia contra los expresidentes Alejando Toledo, Pedro Pablo Kuczynski y Martín Vizcarra. Altuve (2006), afirma que, en la historia constitucional del Perú, al igual que en la de América Latina, está presente, como tópico relevante, el debate sobre la importancia de las tendencias presidencialista y parlamentaria.

En el mismo sentido para Rubio (2009), el sistema de gobierno peruano es semipresidencial y semiparlamentario; un sistema mixto llamado también híbrido a diferencia del gobierno norteamericano que es presidencialista puro y el gobierno europeo que es parlamentario. El propósito de este estudio pretende analizar las percepciones que tienen los abogados que ejercen en Lima Metropolitana sobre la figura del presidente de la República como jefe de Estado y jefe de Gobierno en el Perú sujeta a la institución de la vacancia por la causal de incapacidad moral permanente.

La incapacidad moral como causal de vacancia presidencial resultaría incompatible a todas luces con el sistema constitucional de gobierno presidencial peruano, porque de acuerdo al artículo 112 de la Constitución el mandato presidencial es de cinco años, es decir, para que lo ejerza por todo ese tiempo y también prescribe en el artículo 117 de la Constitución la excepcionalidad del plazo. Para García Chávarri (2013), existen dos caminos para interpretar la incapacidad moral. El primero, restringido, será el de tipo mental. El segundo, más amplio, es sancionar conductas reprochables de gravedad, pero, que no son infracción constitucional ni tampoco juicio político.

Según García Chávarri (2013), el juicio político juzga la reprobación político-moral de una autoridad que ha tenido una conducta indignidad de su cargo, entonces la figura de la incapacidad moral duplica esa finalidad y alterar al modelo propio de un régimen presidencial. En tal sentido, en nuestro modelo constitucional se presentaría una duplicidad. Esto nos lleva a tener que diferenciar y delimitar las figuras jurídicas constitucionales de infracción constitucional e incapacidad moral, esta distinción nos va a permitir evitar errores de interpretación. Esta labor corresponde en principio al legislador y al supremo intérprete dentro del parámetro del Estado constitucional.

Es necesario que el Tribunal Constitucional se pronuncie para que zanje el contenido problemático de dicha cláusula evitando interpretaciones arbitrarias que generen crisis políticas. No cabe duda de que la causal por incapacidad moral permanente compatible dentro del marco de un Estado constitucional de derecho debería aplicarse a las conductas graves que, sin ser delitos ni infracciones de un juicio político, deterioren la dignidad presidencial de tal manera que no permita que el presidente siga en su cargo.

En ese sentido, la incapacidad moral como causal de vacancia presidencial se presentaría como una situación problemática en su interpretación, pues entre las causales de vacancia prescritas en el artículo 113 de la Constitución, se encuentran la incapacidad física y moral. La incapacidad física no ha sido puesta en duda su objetividad, no obstante, se encuentra en debate la incapacidad moral permanente. Ante el continuo aumento en estos últimos años, del uso de la vacancia por incapacidad moral permanente sería necesaria la protección de la figura presidencial para evitar que se desnaturalice el principio constitucional de la separación de poderes.

Esto ha causado que en el Congreso de la República se hayan presentado proyectos de ley de reforma constitucional en materia de vacancia por incapacidad moral permanente. Sin embargo, el Tribunal Constitucional del Perú, dejó pasar una gran oportunidad de pronunciarse en el caso del expresidente Martín Vizcarra y fijar líneas conceptuales sobre esta materia. Agrega también Espinosa-Saldaña (2020) que la vacancia por incapacidad moral permanente se ha incrementado en el presente quinquenio, pues hubo hasta tres intentos de vacancia, esto explicaría cómo se articula el poder y las relaciones dentro del aparato institucional configurado en la Constitución de 1993.

I. ANTECEDENTES

Antes de iniciar con el análisis de esta institución, conviene revisar como ha sido definida a nivel de la doctrina. Así, Abraham García Chávarri (2013) ha señalado que:

La incapacidad moral como causal de vacancia presidencial resulta, en principio, incompatible con el modelo de sistema de gobierno presidencial peruano, que tiene como rasgo central el que el titular máximo del Poder Ejecutivo ejerza su poder político durante el plazo predeterminado constitucionalmente, lo que viene reforzado por el régimen excepcional de su responsabilidad (artículo 117 de la Carta de 1993) (...). La incapacidad moral como causal de vacancia rompe con esta fisonomía y frente a ello cabe dos opciones. La primera, restringida, será entender a la incapacidad moral una incapacidad de tipo mental. La segunda, más amplia, será entenderla para sancionar aquellas conductas reprochables que sin duda revisten gravedad, pero que escapan de los alcances de la infracción constitucional y del juicio político. (p. 121)

Por su lado, Lozano Peralta (2019) ha mencionado también que:

Se ha determinado que la acusación constitucional es un instrumento de control político; el cual es informado por el principio de control constitucional del Estado. Asimismo, dentro de la acusación constitucional se distingue dos figuras: el juicio político y el antejuicio. Si bien ambas figuras coinciden en que los acusados serían altos funcionario de un Estado, sin embargo, la diferencia existiría en que, en el primero, se acusa por una infracción a la Constitución, mientras que, en el segundo caso, se acusa por delitos cometidos en función. (p. 171)

Ernesto Álvarez Miranda y Rosemary Ugaz Marquina (2021), señalan que:

La vacancia presidencial por permanente incapacidad moral es una figura que requiere de una evaluación política y constitucional prudente y seria, una correcta interpretación coherente con el concepto de lealtad constitucional. En este sentido, con el objeto de adoptar una interpretación adecuada se propone que tal causal de vacancia mantenga un ineludible componente político, pero también un previo filtro constitucional, para que pueda vacarse al Presidente de la República cuando el mismo, por una situación sobreviniente, pierda toda capacidad moral, léase legitimidad y dignidad, para ejercer el cargo o que se haga evidente que haya incurrido en ilícitos penales singularmente graves, que justifiquen su remoción del cargo. (p. 20)

A su vez, Cairo Roldán (2017), refiriéndose a la responsabilidad presidencial ha referido que:

Según el ordenamiento constitucional vigente en el Perú, el presidente de la República no tiene responsabilidad política institucional, como consecuencia de sus actos u omisiones en el ejercicio de sus funciones. Según el ordenamiento constitucional vigente en el Perú, el presidente de la República sí tiene responsabilidad política jurídica, como consecuencia de sus actos u omisiones en el ejercicio de sus funciones. (...) El procedimiento de vacancia presidencial por la causal de permanente incapacidad moral no puede ser utilizado válidamente para hacer efectiva la responsabilidad política ni la responsabilidad jurídica del presidente de la República. (p. 19)

1. El sistema constitucional peruano

1.1. Los sistemas de gobierno

Todo lo referente al Estado y su estructura se explica en relación con la necesidad de organización que tiene el ser humano como ente social, cuyos fines se centran en la conservación y unidad de desarrollo coexistencial. Así, la necesidad de organización de una sociedad genera un sistema de gobierno con una capacidad reguladora sobre la conducta humana, de modo que logre mantener una convivencia pacífica entre las personas garantizando sus derechos.

García Chávarri (2013) señala que este sistema expresa una existencia independiente, es decir que no está sujeta por alguna otra colectividad de la misma naturaleza, ejerciendo cierto poder político, el cual evidencia una situación de mando y orden que se desarrolla dentro del territorio delimitado por otros sistemas políticos. Bajo lo precisado, es factible señalar que todo Estado necesita de un gobierno, que comprende una compleja estructura conformada por diversos órganos que tienen como fin diversas funciones establecidas por la ley en atención al bienestar comunitario, las cuales atienden a una naturaleza legislativa, administrativa o ejecutiva.

En ese sentido, bajo estas dos concepciones, se entiende que el gobierno es una forma de poder ejercido por parte del Estado para la dirección, organización y manejo de la sociedad en aras de garantizar la finalidad antes descrita. Es importante no confundir Estado con gobierno, pues el primero hace alusión a una forma organizada de una sociedad que tiene un carácter político, en cambio el segundo comprende un poder público ejercido por el primero, siendo el gobierno un elemento del Estado.

1.1.1. Sistema de gobierno presidencialista

Dentro de las formas o sistemas de gobiernos que se consideran modernos, se encuentra el sistema presidencialista. Del mismo término consignado, se puede identificar la presencia de un ente denominado presidente, el cual se hará cargo como jefe de Estado de las decisiones que se atribuyan según la ley.

Díaz de León (2015) menciona que en este sistema de gobierno es necesario que se cumplan ciertos requisitos:

a. El jefe de Estado debe ser electo mediante votación popular

b. El gobierno o el propio ejecutivo no puede ser destituido por un voto del legislativo o parlamento.

c. La dirección del gobierno se encuentra a cargo del presidente. (p. 44)

Bajo lo precisado, se reconoce que el gobierno presidencialista resalta por el reconocimiento del presidente como la autoridad sobre la cual se sustenta la legitimidad democrática e incluso plebiscitaria. No obstante, no existe tampoco una sobreposición del Poder Ejecutivo sobre los demás poderes, es decir no existe una incidencia arbitraria o discrecional que someta al otro; sino que se ajusta a parámetros constitucionales de colaboración.

Siguiendo la misma línea, Guzmán (2003) ha establecido la siguiente división en relación con este sistema presidencial, haciendo precisión del siguiente:

a. Presidencialismo puro: este tipo de presidencialismo se caracteriza por ser rígido en cuanto a la división de los poderes, y el presidente es el jefe de Estado y de Gobierno. Este presidencialismo clásico es el precisado hasta el momento y tomado por el gobierno norteamericano.

b. Presidencialismo atenuado: a diferencia del primero, en este caso el presidencialismo se caracteriza por la atenuación de la rigidez en cuando al principio de separación de poderes, existiendo mecanismos de control por parte del parlamento; sin embargo, la categoría o estatus de jefe de estado y de gobierno siguen en manos del presidente y por lo tanto del ejecutivo.

c. Semipresidencialismo: a diferencia de los anteriores, en este caso el estatus de jefe de Estado y Gobierno no son atribuidas solo al presidente, sino que se encuentran separadas. (pp. 39-30)

Finalmente, es necesario tomar en cuenta que el sistema de gobierno presidencialista en buena cuenta debe ser compatible con la democracia consensual, lo que sustenta su viabilidad y desarrollo en un determinado Estado. Así, si bien es cierto que existe prácticamente una concentración de poder a cargo del presidente y no existe una distribución adecuada del mismo, esta debe enmarcarse dentro de los parámetros democráticos que sustentan un verdadero Estado de derecho.

1.1.2. Sistema de gobierno parlamentarista

A diferencia del sistema de gobierno presidencialista, el parlamentarista se centra en el parlamento como el asiento principal de gobierno. Si anteriormente el presidente era la figura que gozaba de mayor representatividad en el gobierno, en este sistema es el parlamento quien es el centro de atención por considerársele como el centro de la gravedad política y administrativa. Este sistema materializa un tipo de gobierno representativo, es decir que el parlamento adquiere una participación exclusiva en la dirección de los asuntos del Estado.

Espinoza (2016) señala que en este tipo de sistema se identifican los siguientes elementos:

a. Existe un Poder Ejecutivo que se encuentra dividido entre el jefe de Estado que es el presidente electo mediante voto popular, el jefe de gobierno que está representado por el primer ministro, el presidente de gobierno o según corresponda el canciller.

b. Existe el Poder Legislativo que se encuentra representado por el parlamento, comúnmente divido en dos cámaras: la cámara alta donde se encuentran personajes como los senadores y la cámara baja que se encuentra conformada por la no aristocracia. (p. 24)

Es preciso indicar que, si bien existe una división de poderes, lo cierto es que no ostenta la rigidez que, si se evidencia en el sistema presidencialista, llegando a considerar a las funciones ejercidas por el presidente como funciones simbólicas o representativas que no tiene la relevancia o magnitud que las funciones atribuidas al parlamento, pero que, sin embargo, pueden llegar a ser decisivas en situaciones de crisis políticas. Así, el presidente si bien tiene incidencia como jefe de Estado no dispone de atribuciones políticas que, si son otorgadas al parlamento, por lo que en la práctica es este quien acata las decisiones que se suelen tomar en las sesiones del parlamento.

Linz (1993) señala que diferencia del presidencialismo, este sistema a través de los parlamentarios, suelen evitar crisis de gran peligro. Así, por ejemplo, un jefe de Gobierno que genera escándalos o pierde la devoción de su partido, puede ser fácilmente removido por el parlamento a diferencia de un presidente que bien podría ser corrupto o impopular (p. 27).

1.1.3. Sistema de gobierno mixto

Si bien el sistema presidencialista y parlamentarista de gobierno se orientan por otorgar cierta preponderancia ya sea al ejecutivo o al parlamento en cuanto a facultades y funciones sin entrar al absolutismo, el sistema de gobierno mixto se caracteriza por orientarse en una dirección diferente. En este sistema, la división de poderes reviste de cierta complejidad, toda vez que existe mayor igualdad entre el ejecutivo y el legislativo, de tal forma que bien puede establecerse que se encuentran unidos y separados al mismo tiempo.

Ahora bien, según Sartori (2010) concurren las siguientes características en este tipo de gobierno:

a. El jefe de Estado que es representado por el presidente del Estado, es elegido a través del sufragio mediante el voto popular, cargo que será ejercido durante cierto periodo de tiempo.

b. El jefe de Estado comparte el Poder Ejecutivo con el primer ministro, por lo que se materializa la existencia de una autoridad dual cuyos criterios de definición son los siguientes: el presidente goza de autonomía e independencia del parlamento, pero no puede gobernar individualmente, por lo que se establece la existencia de un feje de Gobierno representado por el primer ministro, mediante el cual se canaliza la voluntad del jefe de Estado; el primer ministro y su gabinete son independientes del presidente y dependen del parlamento para su permanencia y la estructura de autoridad otorga un balance de poder. (p. 136)

1.2. El sistema de gobierno adoptado por el Perú

En el caso del Perú, el sistema de gobierno es el semipresidencial o mixto, es decir que reúne aspectos del gobierno parlamentarista y del presidencialista, existiendo un presidente, un primer ministro y el gabinete y el Poder Legislativo conformado por congresistas. De esta forma, puede considerarse al gobierno del Perú como un presidencialismo mediatizado por mecanismos parlamentaristas.

El Estado peruano mantiene un sistema de gobierno semipresidencial, utilizando a su vez instituciones propias del sistema de gobierno parlamentario, que tienen por finalidad garantizar el principio de separación y equilibrio de poderes del Estado. Así, el Consejo de Ministros refrenda los actos del presidente, el Congreso puede interpelar la censura o voto de confianza hacia los ministros.

Independientemente de las deficiencias del Estado y su sistema de gobierno y lejos de criticar estas dificultades existentes, es preciso señalar que dicho sistema mixto se sustenta en un Estado democrático de Derecho. En el artículo 43 de la Constitución señala que el Perú es un Estado democrático, social, independiente y soberano; razón por la cual el gobierno que ejerce resulta ser unitario, representativo y descentralizado, bajo el sustento de la división de poderes.

2. El principio de separación de poderes en el Perú

La división de poderes del Estado forma parte de la conformación de un Estado, precisamente por la experiencia histórica y política que ha llevado a comprender que el poder debe ser distribuido y organizado adecuadamente, pues existe riesgo de consecuencias negativas cuando se concentra. García (2000) ha señalado que la división de poderes “forma parte inexcusable de la arquitectura del Estado liberal de Derecho que, con transformaciones sucesivas, ha llegado hasta nuestros días, y que todavía hoy, superando problemas contingentes, permite asegurar a los ciudadanos su libertad política” (p. 41).

Así, el principio de separación de poderes busca la existencia de un equilibrio entre los órganos que conforman el Estado y consecuentemente que no exista una dependencia absoluta a un solo ente. Bajo este principio, el Estado divide los poderes en tres: el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial. Es preciso indicar que la división de poderes no es un simple principio teórico, mucho menos de carácter sociológico, sino que es producto de una realidad histórica que ha evolucionado a lo largo del tiempo y bajo las circunstancias de cada país.

Este principio se materializa incluso como un instrumento para la libertad de las personas, en donde el Estado tiene que cumplir con ciertas funciones y para que las mismas sean efectivas es necesario que sean ejercidas por diversos órganos. En buena cuenta, su finalidad persigue la protección de los derechos y libertades de las personas por su condición de tal, considerando que como el ente que da vida a una sociedad, también se sitúa en el centro del sistema político.

3. El antejuicio político en el sistema de gobierno peruano

En nuestro sistema jurídico se ha otorgado inmunidad a ciertos funcionarios por el cargo y función que desempeñan, con la finalidad de que no se vean interrumpidos por acciones o conductas que normalmente impedirían ejercer de forma adecuada el cargo asignado. El antejuicio político constituye un procedimiento político jurídico a través del cual se retira o levanta esta inmunidad a los funcionarios, por la presunta comisión de delitos de función, con la finalidad de que puedan ser investigados y procesos en la judicatura que corresponda. García Chávarri (2006) señala que, de la revisión de los textos constitucionales a lo largo de la historia, fácilmente se puede advertir que el antejuicio es una figura que se encuentra inmersa en la tradición constitucional y que se incorporó en la Constitución de 1823, para finalmente llegar plenamente a la Constitución del 79 (p. 7).

García Chávarri (2008) precisa que el propósito del juicio político es la separación del cargo de quien no es digno de estar en este, y dicho procedimiento se circunscribe a funcionarios que ejercen cargos en el Estado
(p. 6). En ese sentido, bien se puede entender a esta institución como un procedimiento de control y de contenido político, mediante el cual se faculta al Congreso para sancionar a un determinado funcionario público por razones políticas. En ese sentido, se somete ante el Congreso a los funcionarios de altos cargos a quien se les imputa algún tipo de responsabilidad por el ejercicio inadecuado de sus funciones.

La Constitución de 1993 en el artículo 99 que establece la acusación por infracción a la misma Constitución. Así se señala que es facultad de la Comisión permanente acusar ante el Congreso al Presidente de la República, a los representantes del Congreso, a los ministros, etcétera; por todo delito que presuntamente hayan cometido en el desempeño de las funciones asignadas (Congreso Constituyente Democrático del Perú, 1993). Finalmente, bien puede establecerse que el antejuicio surge como una forma de control para mantener el equilibrio y balance entre los poderes del Estado. Es necesario y esencial que los altos funcionarios cuenten con un lineamiento o incentivo para el correcto ejercicio de sus funciones, evitando la incidencia en la arbitrariedad.

II. LA VACANCIA PRESIDENCIAL

1. Antecedentes históricos

Un breve repaso a la historia muestra que las características básicas del modelo presidencial de gobierno están previstas en las constituciones que nos preceden. En todo ello, pues, es comprensible que el presidente de la República acceda al poder mediante elecciones indirectas (inicial) o directas (posteriores), lo que le otorga la legitimidad de un gobierno eficaz capaz de ejercer el poder ejecutivo. confianza política, pero la tarea para la que fue elegido estaba fijada y, por tanto, no podía abreviarse, salvo casos absolutamente excepcionales, perfilándose paulatinamente, hasta llegar a la fórmula ya establecida en los textos de la Constitución de la literatura del siglo XX.

Tal como señala Jave (2021) “la reciente historia política del Perú nos fuerza a pensar en si la vacancia presidencial es o no una herramienta de control político del Congreso y si afecta al delicado equilibrio entre poderes del Estado que la Constitución resguarda”. En esa línea, el exmagistrado Eloy Espinosa-Saldaña enfatizó en su voto singular en la STC Exp. Nº 00002-2020-CC/TC que el principio de equilibrio de poder puede enfatizar que, en nuestro modelo constitucional, el poder estatal, así como las instituciones constitucionales autónomas, se conciben en una dinámica de balance o equilibrio, lo que exige el reconocimiento y respeto de los mecanismos de control previsto por la Constitución.

La Constitución de 1993, actualmente vigente, regula el concepto de vacante en los mismos términos que la Carta de 1979, por contener las mismas condiciones ya establecidas en las referidas normas básicas y anteriores a 1933. Estableciendo la vacancia en caso de: muerte, aceptación de la incapacidad moral o física declarada por el Congreso, salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no regresar a él dentro del plazo fijado y destitución, tras haber sido sancionado por alguna de las infracciones mencionadas en el artículo 117 de la Constitución.

2. Marco normativo de la vacancia presidencial

Si bien el Congreso ha declarado vacantes presidenciales en varios momentos de su historia republicana, su aplicación ha sido sin mayores desarrollos teóricos para entender su presupuesto y su correcta aplicación en la era del derecho constitucional. A diferencia de Francia, la Constitución de 1993 no especificaba los motivos de las vacantes y suspensiones de la presidencia, que podemos resumir en naturales, políticas y penales (Mainwaring, 1995, p. 124). De hecho, puede apreciarse que las causas de la vacancia del Presidente de la República por incompetencia moral están claramente previstas en la historia constitucional desde 1839, salvo alteración no trascendente de los artículos.

Es importante analizar el caso del primer presidente vacado en la República peruana. De acuerdo a lo investigado por Bardales del Águila (2022, pp. 8-9), en 1823, el primer presidente del Perú, José Mariano de la Riva Agüero Sánchez Boquete, fue vacado por el entonces Congreso por incompetencia moral. En 1914, Guillermo E. Billinghurst Angulo también fue destituido de la presidencia de la República por incompetencia moral.

El último caso documentado de vacancia por incompetencia moral ocurrió en el año 2000, para el entonces presidente Alberto Fujimori. Según se conocen los hechos, Alberto Fujimori, quien se encontraba en el extranjero, envió por fax su renuncia al Congreso de la República desde Japón. La Asamblea Legislativa no aceptó esta renuncia y declaró vacante su mandato por incompetencia moral, lo que fue aprobado por mayoría simple de los parlamentarios presentes. Así está contenido en la Resolución Legislativa 009-2000-CR del 21 de noviembre de 2000.

3. Las causales de vacancia presidencial en la Constitución Política del Perú de 1993

En principio, la figura de la vacancia es una herramienta que debe ayudar al funcionamiento del propio Poder Ejecutivo. Por ejemplo, ante la muerte de un presidente o su fuga del Perú, se necesita una vía legal para reemplazarlo y de acuerdo al principio de unidad y la función global de la constitución, las normas no se interpretan aisladamente. La incapacidad moral debe ser distinguida como la razón de la vacancia presidencial distinta a la acusación constitucional para enjuiciar al presidente de la República por la causal de infracción constitucional.

En este sentido, es necesario interpretar correctamente el artículo 113 de la Constitución referido a la vacancia de manera sistemática con el artículo 117, que protege al presidente en formas que muchos consideramos excesivas, al señalar que el aquel solo puede ser acusado durante su mandato por traición a la patria, impedir elecciones, disolver inconstitucionalmente el Congreso o impedir su funcionamiento, o el funcionamiento del JNE, ONPE o Reniec. En este sentido, el artículo 117 de la Constitución establece que una sentencia de juicio político puede ser utilizada contra el presidente solo por las razones enumeradas anteriormente. Sin embargo, se puede considerar como excesiva esta interpretación, pues es claro que el presidente debe poder ser acusado por causas distintas a las previstas en el artículo señalado.

El artículo 113, inciso 2 de la actual Constitución Política, que determina la remoción del presidente de la República por incompetencia moral, se complementa con el artículo 115 de la norma constitucional; en su caso, el procedimiento para su ejecución se rige por el artículo 89-A del Reglamento del Congreso de la República. Con base en la textualidad de las disposiciones constitucionales pertinentes, se establece que cuando el Congreso declara al presidente de la República incapacitado definitivamente, este debe renunciar, pero el artículo 113 no determina la idoneidad del poder (¿o del deber?) de la incapacidad. García Chavarri (2013, p. 400) señala que, para algunos autores, “la palabra ‘moralidad’ debería traducirse por ‘espíritu’, tal como se entendía en el siglo XIX, cuando apareció por primera vez (la Constitución de 1839)”.

Así, si la incompetencia moral perpetua se entiende en este sentido –en el sentido original, si se quiere–, es posible soslayar los problemas que corresponden a las decisiones morales. De aceptarse esta interpretación, el cuerpo normativo tendrá mayor objetividad y servirá también como manifestación especial de incapacidad física permanente. Por lo tanto, la posibilidad de esta explicación, por plausible que sea, no puede considerarse la única explicación posible para el supuesto fáctico que permitiría al Congreso declarar al presidente permanentemente incompetente moralmente.

Precisamente, el Tribunal Constitucional exhortó al Congreso a implementar una votación calificada para que la vacancia presidencial por incapacidad moral pueda ser declarada como tal, a efectos de no incurrir en la vulneración del principio de razonabilidad con la aplicación de la disposición constitucional del artículo 113, inciso 2. Así lo aceptó el Congreso de la República, que traspuso a su propio reglamento el artículo 89, así como acordó el procedimiento para la vacancia del presidente de la República por incompetencia moral.

Si nos fijamos en las causales de vacancia antes señaladas, se evidencia que estas son objetivas, tales como muerte, incapacidad física permanente, renuncia aceptada por el Congreso o salida del territorio nacional sin la debida autorización; no son contradictorios, pues estas son razones incuestionables. Sin embargo, no fue así con la vacancia por incompetencia moral, que se entendía que ocurrió en el caso del expresidente Toledo, o se aplicó al expresidente Alberto Fujimori, quien luego alegaría una contradicción y pediría al legislador escuchar un argumento para la destitución.

En este sentido, la incompetencia moral rompe con el patrón establecido en todos los demás supuestos de nuestra historia constitucional. Además de lo anterior, la “fiesta” de la incompetencia moral también rompe con el modelo presidencial, ya que la tarea puede acortarse por la confianza parlamentaria si va seguida de una consideración amplia de la incompetencia moral. En efecto, el mandato antes mencionado puede ser acortado o revocado en base a consideraciones tan inciertas como la moral, y aquí también se replica el patrón del proceso político.

3.1. La capacidad moral presidencial

La legitimidad del mandato del presidente le permite gozar de un justo título, así como la legitimidad de los actos de gobierno en los que ejerce responsablemente su cargo. Por tanto, el contenido de su competencia moral en el ejercicio de su cargo puede estar determinado por cuatro atributos que concentran sus principales competencias: personificación de la Nación, dirigir las relaciones internacionales, comandante supremo de las Fuerzas Armadas y policiales, dirigir la política general del Gobierno.

La Constitución no es un estatuto, es un pacto que reconoce un conjunto de principios de buen gobierno y protección civil, garantía de los derechos fundamentales. Naturalmente contienen vacíos que serán llenados con el tiempo por la interpretación de la jurisprudencia, el derecho a la reforma y las convenciones constitucionales. La Constitución se interpreta según el principio de unidad. Creemos que la vacancia de la presidencia puede ser una medida prudente, sujeta a la evaluación de los legisladores; pues el presidente es reemplazado por el primer vicepresidente interino hasta que el Ministerio Público concluya sus investigaciones y el Congreso determine el actual jefe de Estado con base en el futuro de estos resultados.

En conclusión, consideramos que la incapacidad moral como causa de las vacancias presidenciales es incompatible con el modelo de gobierno presidencial peruano, cuyo rasgo central es el ejercicio de su poder por el mayor detentador del Poder Ejecutivo. Como hemos visto, esto proporciona una especie de blindaje para la imagen del presidente (contenido en el artículo 117) que carece de sentido si el Congreso puede invocar una amplia consideración, ya que puede adaptarse a cualquier comportamiento, como la incapacidad moral.

Por tanto, para algunos de los autores ya citados, la palabra “moral” debería traducirse por “mental”, tal como se entendía esta dimensión en el siglo XIX, cuando apareció por primera vez en la Constitución de 1839. Si por “incapacidad moral” se entiende igual a “incapacidad psíquica”, la controversia se resolverá por motivos de la misma naturaleza objetiva y fáctica que el resto de las disposiciones sobre vacaciones.

Sin embargo, la existencia del término “incapacidad moral” en nuestro texto constitucional es un hecho, pues fue utilizado para la pérdida del cargo de tres presidentes de la República. Si la expresión “incapacidad moral” está prevista en nuestro modelo constitucional, conviene darle cierto alcance para que sea acorde con la estabilidad política que debe mantener un país.

3.2. La incapacidad moral permanente del presidente

Hernández (2020) ha establecido que en nuestro ordenamiento jurídico se establecen los denominados mecanismos de control de moralidad pública, los cuales tienen como fin analizar y pronunciarse sobre situaciones vinculadas al desenvolvimiento o desempeño ético-político de aquellos funcionarios que desempeñan un cargo alto en el Estado, y que cuyo ejercicio termina por comprometer a la función pública, generando que se aleje al funcionario del cargo que se encuentra ejerciendo debido a su conducta que se aleja de la confianza otorgada por el pueblo.

En ese sentido, se entiende a esta moralidad como aquella que integra aspectos relevantes al bien común y bienestar general, comprendiendo todo un conjunto de condiciones de vida social que viabilizan la armonía y el respeto de los derechos fundamentales. Es preciso indicar que esta incapacidad moral supone una grave inconducta que genera un perjuicio a las bases sobre las cuales se construye la confianza de la sociedad en el cargo que es ejercicio, que en el supuesto analizado es el ejercido por el Presidente de la República luego de haber sido electo a través del proceso respectivo.

3.2.1. Antecedentes de la incapacidad moral

La incapacidad moral tiene un desarrollo histórico en nuestro ordenamiento jurídico, toda vez que ha sido previsto en las diferentes constituciones del Perú, por lo que bien puede señalarse su desarrollo en la historia constitucional del Estado. Se observa que en la Constitución de 1828 se estableció una primera figura que es similar a la vacancia presidencial por incapacidad moral regulada en la actual constitución, mediante la cual se dispuso que el vicepresidente podría reemplazar al presidente en los casos en los que se encontrara en un supuesto de imposibilidad moral.

En el mismo sentido, la Constitución de 1834 consideró la vacancia como tal, sin embargo, descartó la imposibilidad moral y solo estableció la incapacidad física y mental. Posteriormente se dio la Constitución de 1856, que reguló ya de forma directa la incapacidad moral como tal, así, se estableció de forma expresa que el presidente vacaría de derecho por incapacidad moral, sin embargo, se siguió la omisión de precisar quién sería el encargado de analizar la incapacidad moral y declararla para la vacancia respectiva.

La Constitución de 1867 retornó a la distinción entre los supuestos de hecho y de derecho respecto a la vacancia presidencial por admisión de su renuncia, incapacidad moral o física; o por haber terminado su período. Ya en la Constitución de 1920, es que se establece la vacancia presidencial por incapacidad moral declarada por el Congreso. A diferencia clara de las demás constituciones, es la primera del siglo XX que estableció que el Congreso sería quien declararía la incapacidad moral del presidente, es decir que era la encargada de cuestionar la capacidad moral en el ejercicio de sus funciones.

Según Valdez (2019), al existir en este periodo un legislativo bicameral, se omitió precisar o regular la competencia de cada cámara respecto a al procedimiento para determinar y regular la incapacidad moral. Finalmente, en la Constitución de 1979 se estableció los supuestos de incapacidad física o moral declarada por el Congreso, o la aceptación de su renuncia, y se estableció en qué caso de la vacancia presidencial, correspondía al primer y segundo vicepresidente asumir el cargo sucesivamente, y a falta de ambos sería el Presidente del Senado quien se haría cargo del mismo, procediendo a convocar las elecciones respectivas.

3.2.2. La incapacidad moral permanente del presidente

Como se observa de los antecedentes en la historia constitucional de nuestro país, la posibilidad de vacar por incapacidad moral al presidente apartándolo del cargo para el cual fue electo a través del proceso democrático respectivo, se encuentra en manos del Congreso de la República, por lo que resulta necesario comprender que se entiende por incapacidad moral.

En primer término, es importante señalar que el concepto de incapacidad moral no ha sido desarrollado por la legislación, y consecuentemente no tiene una definición clara al respecto.

Así, Álvarez y Ugaz (2021) han señalado que la doctrina ha establecido tres campos en los que se puede analizar la vacancia por incapacidad moral. Dentro de estos campos se puede obtener una noción de esta incapacidad. Así, referencian las siguientes:

a. El campo que cataloga a este mecanismo como un fundamento filosófico y moral: se señala que el primer sector que afirma este campo, establece la incapacidad moral se tratarían de conductas que afectan y merman la moral de una forma muy evidente o notoria.

b. El campo que le atribuye una naturaleza civil: se establece que este segundo campo, señala que la incapacidad moral tiene una influencia francesa, lo que llevó a atribuirle una naturaleza puramente civil.

c. El campo que le atribuye una naturaleza política: finalmente, según se referencia, en este campo, los doctrinarios habrían señalado que la incapacidad moral adquiere una naturaleza política, y se materializa cuando se realizan acciones delictivas o que no pueden ser dejas por alto.

Es preciso indicar que el Tribunal Constitucional tuvo la oportunidad de regular la definición de incapacidad moral o brindar un criterio uniforme sobre las nociones de esta causal de vacancia, esto en el expediente
N° 002-2020-CC/TC; sin embargo, la mayoría de los miembros optó por la sustracción de la materia, manteniendo silencio al respecto.

3.3. La incapacidad moral permanente del presidente en el Derecho Comparado

La figura de la incapacidad moral se encuentra en diversas legislaciones a nivel comparado, de la cuales se precisarán algunas:

a. Ecuador

En la legislación ecuatoriana, específicamente en la Constitución del 2008 se regula la figura de la vacancia presidencial en los siguientes términos:

Artículo 145.- La Presidenta o Presidente de la República cesará en sus funciones y dejará vacante el cargo en los casos siguientes:

(…)

4. Por incapacidad física o mental permanente que le impida ejercer el cargo, certificada de acuerdo con la ley por un comité de médicos especializados, y declarada por la Asamblea Nacional con los votos de las dos terceras partes de sus integrantes. (Asamblea Nacional Constituyente del Ecuador, 2008)

b. Venezuela

En el caso de la legislación venezolana, en la Constitución de 1999 con las reformas planteadas en el 2009 se regula también a bastante detalle las causales de vacancia, dentro de las cuales se precisa la incapacidad mental:

Artículo 233. Serán faltas absolutas del Presidente o Presidenta de la República: la muerte, su renuncia, la destitución decretada por sentencia del Tribunal Supremo de Justicia, la incapacidad física o mental permanente certificada por una junta médica designada por el Tribunal Supremo de Justicia y con aprobación de la Asamblea Nacional, el abandono del cargo, declarado este por la Asamblea Nacional, así como la revocatoria popular de su mandato. (Asamblea Nacional Constituyente de Venezuela, 1999)

c. Costa Rica

En la legislación costarricense no existe un articulado que establezca de forma expresa la vacancia del presidente, sin embargo, en el inciso 8) del artículo 121 de su Constitución establece que es una atribución de la Asamblea Legislativa:

8) Recibir el juramento de ley y conocer de las renuncias de los miembros de los supremos poderes, con excepción de los ministros de Gobierno; resolver las dudas que ocurran en el caso de incapacidad física o mental de quien ejerza la Presidencia de la República, y declarar si debe llamarse al ejercicio del Poder a quien deba sustituirlo. (Asamblea Nacional Constituyente de Costa Rica, 1949)

d. Uruguay

En la legislación uruguaya se ha establecido solo un supuesto de incapacidad permanente. Así, en la Constitución del país (1967) se señala lo siguiente:

Artículo 155. En caso de renuncia, incapacidad permanente, muerte del Presidente y Vicepresidente electos, antes de tomar posesión de los cargos, desempeñarán la Presidencia y la Vicepresidencia de la República, respectivamente, el primer y segundo titular de la lista más votada a la Cámara de Senadores.

3.4. La incapacidad moral permanente del presidente en la Constitución Política del Perú de 1993

La Constitución Política del Perú de 1993 regula la vacancia presidencial en su artículo 113, y dentro de las causales establecidas estipula en el inciso 2 la permanente incapacidad moral o física, declarada por el Congreso. Comprendiendo los alcances y nociones de la incapacidad moral, este artículo se complementa con el artículo 115, el cual se establece que, por impedimento temporal o permanente del presidente, asume sus funciones el vicepresidente y en caso de imposibilidad de este, lo asume el presidente del Congreso hasta convocar elecciones.

Valdez (2019) señala que se tiene como supuesto de hecho para la aplicación de esta norma, la declaración por parte del legislativo de la incapacidad moral permanente del presidente y como consecuencia jurídica directa la vacancia. Este supuesto implica que el Congreso, como órgano de representación de la voluntad popular, se encuentra en la libertad de establecer que cierta conducta es indigna para el cargo y que determina una evidente incapacidad moral, y consecuentemente declarar la vacancia por esta causa.

III. CASOS RELEVANTES

1. Moción del Congreso de la República en contra del expresidente Pedro Castillo por permanente incapacidad moral

Los congresistas de la República suscribieron una moción de orden del día, realizada con fecha 13 de octubre de 2022, mediante la cual proponen la vacancia presidencial de José Pedro Castillo Terrones, por haber incurrido presuntamente en la causal de permanente incapacidad moral, señalando entre sus argumentos los siguientes, que se configura la permanente incapacidad moral del presidente por:

(i) El irresponsable desmantelamiento de la Administración Pública y el copamiento clientelista de las instituciones del Estado, poniendo en riesgo su funcionamiento, la gobernabilidad y el futuro del país (...). (ii) Por sus vínculos cada vez más evidentes con graves actos de corrupción, incompatibles con el ejercicio de la presidencia de la república (...). (iii) Por graves faltas éticas que atentan contra la dignidad de la figura presidencial (...). (iv) Por vulnerar los principios de separación y equilibrio de poderes al corromper al Poder Legislativo.

La interpretación del Congreso de la República sobre la permanente incapacidad moral del presidente provoca riesgos políticos, valorando de manera subjetiva la conducta del presidente al señalar que la designación de los cargos de los ministros de Estado se realizó en favor de personas consideradas profesional y éticamente como incompetentes. De esta forma, la interpretación de la causal de vacancia presidencial sobre la permanente incapacidad moral del presidente se relaciona a cuestionamientos subjetivos sobre conductas moralmente rechazadas o contrarias a la dignidad de un cargo presidencial. Esto posibilita al Congreso de la República a realizar juicios valorativos muy subjetivos sobre la conducta del presidente, que resultaría en un aprovechamiento de la causal presidencial por incapacidad moral permanente.

Finalmente, como ya sabemos Castillo Terrones fue finalmente vacado por los hechos ocurridos el 7 de diciembre de 2022.

2. La incapacidad moral permanente del presidente en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional peruano. Caso de vacancia del expresidente Martín Vizcarra Cornejo (STC Exp.
N° 00002-2020-CC/TC)

El 14 de setiembre de 2020, Luis Alberto Huerta Guerrero, Procurador Público Especializado en Materia Constitucional del Poder Ejecutivo, interpuso demanda competencial contra el Congreso de la Repú-
blica.

El demandante sostuvo que el Congreso de la República ha ejercido indebidamente su competencia para iniciar el trámite de vacancia presidencial por permanente incapacidad moral, ya que afecta las atribuciones del presidente de la República para dirigir la política general del Gobierno y la facultad de los ministros para llevarla a cabo. La vacancia del presidente como la disolución parlamentaria son posibles en el ordenamiento peruano; así, el artículo 113, numeral 2 de la Constitución señala que el presidente puede ser vacado por su permanente incapacidad moral o física, declarada por el Congreso. Por otro lado, según el artículo 134 de la Constitución, el presidente estaría facultado para disolver el Congreso si este ha censurado o negado su confianza a dos consejos de ministros.

Existe un frágil equilibrio de poderes en el ordenamiento peruano, Guzmán (2015, p. 643) sostiene que “pueden darse en un futuro no muy lejano, algunos graves entrampamientos derivados de la inadecuada concepción y positivización de ciertas instituciones”. Entonces, pueden presentarse situaciones como la acumulación de poder en el Poder Ejecutivo como en el Poder Legislativo, siendo esto consecuencia de una dictadura presidencial o un asambleísmo parlamentario.

IV. LA PROPUESTA PLANTEADA

La consecuencia inmediata de la propuesta planteada respecto a la interpretación de la figura de la incapacidad moral permanente, es contribuir a la uniformidad conceptual del contenido y alcances del término de incapacidad moral permanente del presidente de la República, en razón que la Constitución Política del Perú de 1993 no contempla una definición de dicho término, como causal de vacancia presidencial.

Asimismo, la propuesta en mención pretende contribuir a la definición de la institución de la causal de vacancia presidencial sobre la permanente incapacidad moral del presidente, en mérito de una mayor seguridad jurídica en la interpretación y aplicación de esta causal de vacancia presidencial. De esta manera, garantizando el principio de separación de poderes del Estado, la interpretación de la incapacidad moral permanente del presidente deberá ser restrictiva a fin de mantener una estabilidad política en el país, respetando el Estado democrático de Derecho.

Asimismo, esta delimitación conceptual respecto del contenido y los alcances del término de incapacidad moral permanente del Presidente de la República, traería los siguientes beneficios:

Primero, se pretende evitar el uso de esta institución jurídica para las arbitrariedades del Poder Legislativo en la interpretación de la incapacidad moral del presidente, en consecuencia, se busca controlar la discrecionalidad del Congreso al querer realizar una vacancia presidencial por motivos netamente políticos.

Segundo, con la delimitación del contenido y alcances de la institución de la causal de vacancia presidencial por permanente incapacidad moral se beneficia la seguridad jurídica en el país, evitando la concentración del poder del Estado en el Congreso, y a su vez garantizando el Estado democrático de derecho.

Tercero, una interpretación restrictiva de la causal de vacancia presidencial por permanente incapacidad moral evita que esta institución sea invocada por el Congreso como un instrumento político de concentración de poder; asimismo, elude a que esta institución sea interpretada con base en criterios de carácter subjetivo sobre conductas moralmente reprochables o contrarias a la dignidad del cargo presidencial.

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* Asesor de bancada en el Congreso de la República. Abogado por la Universidad de San Martín de Porres. Magíster en Derecho Constitucional y Derechos Humanos por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Candidato a doctor en Derecho por la misma casa de estudios.