Migraciones por razones humanitarias
Regulación del ingreso de extranjeros en situación de vulnerabilidad
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RESUMEN El Tribunal Constitucional, a través de la STC Exp. N° 00892-2019-PHC/TC, se pronunció respecto a la demanda de hábeas corpus planteada por la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, por haberse impedido el ingreso al territorio nacional de ciudadanos venezolanos que no cuentan con pasaporte. Se alega que dicha situación afecta sus derechos a la libertad de tránsito y a solicitar refugio, así como los derechos a la igualdad y a no ser discriminado. Al respecto, el Tribunal Constitucional consideró que el requisito de identificación plena de la persona afectada en sus derechos en la presente demanda no tendría carácter obligatorio. En este caso, debido a anteriores resoluciones del Tribunal donde consideró que cuando se trata de una demanda dirigida en favor de una pluralidad de personas, no existe un deber tan estricto de identificar al beneficiario. |
Fundamentos de hecho: Don Jorge Ricardo Bracamonte Allaín y doña Ana María Vidal Carrasco, ambos secretarios ejecutivos adjunto de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, interponen demanda de hábeas corpus contra el Ministro del Interior y el Superintendente Nacional de Migraciones, por impedir el ingreso al territorio nacional de ciudadanos venezolanos que no cuentan con pasaporte, hechos que afectan sus derechos a la libertad de tránsito, a solicitar refugio, a la igualdad y a no ser discriminado.
Refieren que, frente al incremento de ciudadanos venezolanos que atraviesan la frontera, el Estado peruano ha adoptado medidas como la emisión del Permiso Temporal de Permanencia (PTP), el que resulta insuficiente, pues no permite el acceso a los servicios educativos o de salud, tampoco para la contratación laboral o la revalidación de títulos. Agregan que no es una respuesta articulada que responda a la vulnerabilidad bajo la cual llegan los ciudadanos venezolanos, más aún cuando el PTP ha sido reducido en su plazo y se ha establecido que solo ingresan al país los venezolanos que cuenten con pasaporte, lo que no es posible en el caso de los menores de nueve años, pues es a partir de dicha edad que pueden acceder a la tramitación de la cédula de identidad.
Por último, agregan que el endurecimiento del control migratorio es insuperable, porque los ciudadanos venezolanos no reúnen los documentos necesarios para salir de su país, práctica que es lesiva para sus derechos humanos y supone la revictimización de las personas que huyen de la crisis de su país.
VOTO SINGULAR DE LA MAGISTRADA LEDESMA NARVÁEZ
Afectados son ciudadanos venezolanos que aún no han ingresado al territorio nacional, no puede protegerse su derecho al libre tránsito, a la salud y/o al trabajo
En primer lugar, cabe señalar que siendo objeto del proceso del hábeas corpus la protección de la libertad personal, los derechos vinculados a ella, así como la de los derechos conexos, conforme lo previsto en el artículo 200, inciso 1 de la Constitución y 33 del Nuevo Código Procesal Constitucional, y estando a que los supuestos afectados son ciudadanos venezolanos que aún no han ingresado al territorio nacional, en el caso de autos no resulta posible tutelar su derecho al libre tránsito, a la salud y/o al trabajo, por lo que este extremo de la demanda debe ser declarado improcedente, en aplicación del artículo 7, inciso 1, del Nuevo Código Procesal Constitucional.
No existe en la Constitución o en los tratados un derecho que permita que los ciudadanos extranjeros ingresen libremente y sin limitaciones al territorio de un país que no es el suyo
Cabe recordar que no existe en la Constitución o en los tratados un derecho que permita que los ciudadanos extranjeros ingresen libremente y sin limitaciones al territorio de un país que no es el suyo. El Estado peruano no es una excepción, por ello, controla el ingreso y salida tanto de ciudadanos nacionales y extranjeros, y puede incluso, en el caso de los segundos, negarles el ingreso o expulsarlos, conforme a las disposiciones de la Ley de Migraciones.
Estado peruano debió otorgar facilidades para el ingreso y protección de personas, tomando en cuenta que la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado
Así, siendo evidente la crisis humanitaria que afecta a muchos ciudadanos venezolanos, correspondía que el Estado peruano, en aplicación de su propia normatividad, dar las facilidades para el ingreso y protección de dichas personas, teniendo en consideración que la acción del Estado peruano en materia de migraciones debe tener como principio orientador, tal como lo exige el artículo 1 de nuestra Constitución, que “la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado”.
Los Estados han adoptado medidas radicales que han conllevado el cierre total de sus fronteras terrestres y aéreas, por lo que tendría que declararse improcedente la demanda
Si bien es cierto, ello no es posible en estos momentos, pues ante la pandemia del COVID-19, los Estados –entre ellos el peruano–, han adoptado medidas radicales que han conllevado el cierre total de sus fronteras terrestres y aéreas, lo que ha supuesto la restricción del acceso o salida del territorio nacional, por lo que tendría que declararse improcedente la demanda, por haber operado la sustracción de la materia. Sin embargo, a mi consideración, estando a la naturaleza de la controversia suscitada, debe emitirse un pronunciamiento dentro de los alcances previstos en el artículo 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional; esto es, estimar el extremo analizado de la demanda, para que actos como los expuestos no se vuelvan a repetir.
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MIRANDA CANALES
Cuando se trata de una demanda dirigida en favor de una pluralidad de personas no existe un deber tan estricto de identificar al beneficiario
Al respecto, debo señalar que este Tribunal Constitucional, desde la sentencia recaída en el Expediente N° 5842-2006-HC (fundamentos 19 y ss.), ha señalado que cuando se trata de una demanda dirigida en favor de una pluralidad de personas no existe un deber tan estricto de identificar al beneficiario.
También podemos citar la sentencia recaída en el Expediente N° 4747-2017-PHC en la que se cuestionaba las disposiciones de inamovilidad a efectos de realizar el censo nacional, dirigidas en favor de un número indeterminado de personas. Como es natural, este mismo colegiado emitió una sentencia de fondo.
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO ERNESTO BLUME FORTINI
Migraciones puede considerar otras categorías en las que se encuentren las personas migrantes en situación de vulnerabilidad para regular el ingreso de ciudadanos de otros países
Es importante señalar que el Ministerio del Interior, a través de la Superintendencia Nacional de Migraciones (Migraciones), es el sector del Poder Ejecutivo a cargo de la política migratoria interna (cfr. artículos 4 a 6, del Decreto Legislativo N° 1350). Cabe precisar que el Ministerio de Relaciones Exteriores, interviene en la política migratoria de conformidad con la Ley de Migraciones (artículo 6, del Decreto Legislativo N° 1350).
Se justifica por razones humanitarias permitir su ingreso al territorio nacional, más aún cuando podría afectar a personas en situación de vulnerabilidad
Considero necesario pronunciarme sobre el ingreso masivo de ciudadanos venezolanos al territorio nacional, producto de la crisis económica que viene sufriendo su país de origen, por los hechos que son de conocimiento de la comunidad internacional. Al respecto, dada la situación precaria que vienen padeciendo los mencionados ciudadanos, considero que se justifica por las razones humanitarias que se exponen en la demanda, permitir su ingreso al territorio nacional, más aún cuando podría afectar a personas en situación de vulnerabilidad.
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Demanda que no procedería respecto de una persona incierta o desconocida dejaría de lado la tutela de derechos fundamentales
Respecto del argumento de la demanda referido a que la demanda de hábeas corpus debe identificar plenamente a la persona amenazada o afectada en el ejercicio de su derecho a la libertad personal o en el de los derechos conexos a aquella, por lo que no procedería respecto de una persona incierta o desconocida, discrepamos respetuosamente de dicha afirmación, por cuanto no solo iría contra la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional sobre el tema, sino que también dejaría de lado la tutela de derechos fundamentales en aquellos casos en los que exista una medida que pueda vulnerar la libertad personal o derechos conexos de la población, sin necesidad que se identifique de manera particular a un/los afectado(s).
Si bien se ha suprimido la actio popularis para la tutela del derecho al medio ambiente u otros derechos difusos, el nuevo Código Procesal Constitucional no contiene una disposición expresa que impida buscar la tutela de derechos fundamentales de carácter colectivo y difuso
Vinculado con lo anterior, una observación importante que se debe realizar es la siguiente: el artículo 40 del Nuevo Código Procesal Constitucional, a diferencia del articulado anterior, omite el reconocimiento de la tutela de intereses difusos, tal como se expone a continuación:
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Antiguo CPC |
Nuevo CPC |
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Artículo 40.- Representación procesal EI afectado puede comparecer por medio de representante procesal. No es necesaria la inscripción de la representación otorgada. Tratándose de personas no residentes en el país, la demanda será formulada por representante acreditado. Para este efecto, será suficiente el poder fuera de registro otorgado ante el cónsul del Perú en la ciudad extranjera que corresponda y la legalización de la firma del cónsul ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, no siendo necesaria la inscripción en los Registros Públicos. Asimismo, puede interponer demanda de amparo cualquier persona cuando se trate de amenaza o violación del derecho al medio ambiente u otros derechos difusos que gocen de reconocimiento constitucional, así como entidades sin fines de lucro cuyo objeto sea la defensa de los referidos derechos. La Defensoría del Pueblo puede interponer ́ demanda de amparo en ejercicio de sus competencias constitucionales. |
Artículo 40.- Representación procesal EI afectado puede comparecer por medio de representante procesal. No es necesaria la inscripción de la representación otorgada. Tratándose de personas no residentes en el país, la demanda será formulada por representante acreditado. Para este efecto, será suficiente el poder fuera de registro otorgado ante el cónsul del Perú en la ciudad extranjera que corresponda y la apostilla de la firma del cónsul ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, no siendo necesaria la inscripción en los Registros Públicos. La Defensoría del Pueblo puede interponer demanda de amparo en ejercicio de sus competencias constitucionales. |
Como se puede advertir, el legislador de manera intencional ha suprimido en el Nuevo Código Procesal Constitucional la actio popularis para la tutela del derecho al medio ambiente u otros derechos difusos, a diferencia de la legislación anterior.
Migraciones facilitó el ingreso al territorio nacional solo a aquellos individuos incluidos el Oficio RE (MIN) N° 2-50/15, excluyéndose sin justificación de grupos de personas en situación de vulnerabilidad
Posteriormente, el 23 de agosto de 2018, mediante Oficio RE (MIN) Nº 2-50/15, el ministro de Relaciones Exteriores hace precisiones técnicas sobre las medidas temporales para minimizar los impactos negativos para los ciudadanos venezolanos como consecuencia de la suspensión de Venezuela en Mercosur:
En ese sentido, en el marco del Cuarto Eje de nuestra Política Nacional Migratoria, y conforme a lo coordinado, corresponde admitir a los nacionales venezolanos que, por razones humanitarias, requieran ingresar al territorio nacional con Cédula de Identidad y sin pasaporte, según el siguiente listado acotado:
1. Menores de edad en tránsito hacia el Perú para reunirse con sus padres, y no cuentan con Cédula de Identidad o pasaporte sino únicamente partida de nacimiento. De ser el caso, el adulto que lo acompaña debe contar con pasaporte.
2. Mujeres embarazadas en situación de extrema vulnerabilidad en tránsito hacia el Perú y con Cédula de Identidad; y,
3. Adultos mayores, de más de 70 años, en tránsito hacia el Perú y con Cédula de Identidad.
Mucho agradeceré se comunique lo anotado a la Superintendencia Nacional de Migraciones.
En ese sentido, Migraciones facilitó el ingreso al territorio nacional únicamente a las personas que se encontraban dentro de los supuestos detallados en el fundamento precedente, excluyendo, sin mayor justificación, a otras personas que también se encontraban en situación de vulnerabilidad.
VOTO DE LOS MAGISTRADOS FERRERO COSTA Y SARDÓN DE TABOADA
Demanda de hábeas corpus debe identificar plenamente a la persona amenazada o afectada en el ejercicio de su derecho a la libertad personal o en el de los derechos conexos a aquella
El anterior Código Procesal Constitucional, vigente cuando se presentó la demanda de autos, establecía en su artículo 26, al regular la legitimación activa en el proceso de hábeas corpus que:
La demanda puede ser interpuesta por la persona perjudicada o por cualquier otra en su favor, sin necesidad de tener su representación. Tampoco requerirá firma del letrado, tasa o alguna otra formalidad. También puede interponerla la Defensoría del Pueblo.
Por su parte el artículo 31 del Código Procesal Vigente refiere que:
La demanda puede ser interpuesta por la persona perjudicada o por cualquier otra en su favor, sin necesidad de tener su representación. Tampoco requerirá firma del letrado ni otra formalidad. También puede interponerla la Defensoría del Pueblo.
Así, la demanda de hábeas corpus debe identificar plenamente a la persona amenazada o afectada en el ejercicio de su derecho a la libertad personal o en el de los derechos conexos a aquella. No procede, pues, respecto de una persona incierta o desconocida.
Demandantes no han identificado plenamente a la persona o personas que podrían ver amenazada o afectada su libertad personal
En este caso, los demandantes no han identificado plenamente a la persona o personas que podrían ver amenazada o afectada su libertad personal, limitándose a señalar, genéricamente, que se trata de diversos ciudadanos venezolanos a los que se les impide ingresar al país. Por estas razones, corresponde desestimar la demanda de autos.