Situación de los trabajadores CAS luego de la declaratoria parcial de inconstitucionalidad de la Ley Nº 31131
Stefanny Nélida MARCHAN CARLOS*
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RESUMEN: La autora hace un análisis sobre el régimen CAS, la inconstitucionalidad anunciada de la Ley Abstract: The author analyzes the CAS regime, the announced unconstitutionality of Law N° 31131, and the effects of STC N° 013-2021-AI/TC. Likewise, the author analyzes the impact on the public budget after not having the intervention of the Ministry of Economy and Finance to determine if the State could assume the financing of what was proposed by Congress. In this regard, the author maintains that the incorporation mandate contained in Ley N° 31131 did not provide an effective solution to the problem of the diversity of labor regimes and the differences that currently exist between servants and institutions. |
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Palabras claves: Trabajadores CAS / Incorporación progresiva / Equilibrio presupuestal / Meritocracia / Estabilidad laboral Keywords: CAS workers / Progressive incorporation / Budget balance / Meritocracy / Job stability Recibido: 10/01/2022 // Aprobado: 15/01/2022 |
INTRODUCCIÓN
Los contratos administrativos de servicios (CAS) constituyen un régimen especial laboral del sector público, creado con el objeto de superar las contrataciones civiles fraudulentas efectuadas mediante la modalidad de servicios no personales (SNP). Inicialmente, este tipo de contratación fue planteado por el Ejecutivo como un mecanismo transitorio, encaminado a reconocer ciertos derechos laborales a quienes, en los hechos, tenían una relación laboral con el Estado. Sin embargo, su prolongada continuidad en el tiempo –de poco más de 13 años– ha suscitado diversos conflictos que requieren de atención.
Entre ellos[1], se tiene que el régimen CAS otorga menos beneficios laborales a los servidores públicos. Por ejemplo, estos últimos no perciben compensación por tiempo de servicio (CTS), perciben un monto menor por gratificaciones de Fiestas Patrias y Navidad; y, hasta hace no mucho, carecían de estabilidad laboral de salida. En un intento de dar solución a este problema, el Congreso ha ido emitiendo leyes en aras de eliminar progresivamente el régimen laboral CAS[2].
Recientemente, el Tribunal Constitucional ha declarado la inconstitucionalidad parcial de la Ley Nº 31131, norma que contiene diversas disposiciones encaminadas a “erradicar la discriminación en los regímenes laborales del sector público”. Entre ellas, una de las más polémicas es la incorporación progresiva de los servidores públicos bajo el régimen CAS a los regímenes laborales generales que rigen en las entidades estatales.
A continuación, se comentará la citada sentencia y los efectos que esta posee respecto a la situación del personal que aún continúa laborando bajo el régimen laboral CAS.
I. EL RÉGIMEN LABORAL ESPECIAL CAS
En el sistema de gestión de recursos humanos del Estado, es posible apreciar la existencia de dos grandes regímenes laborales generales, bajo los cuales son contratados funcionarios y servidores públicos. Se trata del régimen laboral público y el de la actividad privada.
El primero de ellos, el régimen laboral público, se encuentra regulado por el Decreto Legislativo N° 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, y su Reglamento aprobado por el Decreto Supremo N° 005-90-PCM. Mientras que el segundo, el régimen laboral privado, es regulado por el Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo
N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, y por el Reglamento aprobado por el Decreto Supremo N° 001-96-TR.
Junto a los regímenes laborales citados, encontramos diversas modalidades de carreras especiales y normativa específica aplicable para determinados sectores. Así, por ejemplo, los profesores, docentes universitarios, personal de salud, jueces, fiscales y personal policial y militar detentan carreras especiales con su respectiva regulación de derechos y deberes. De hecho, como un régimen laboral especial, encontramos a los CAS (más conocido como el régimen laboral CAS).
La diversidad de regímenes laborales especiales que vinculan al personal con el Estado repercute, significativamente, en la situación de los servidores y funcionarios. De forma tal que, en algunos casos, la propia regulación específica hará que tengan mayores beneficios si efectuamos un contraste con el régimen laboral general del sector público o privado (según corresponda), empero en otras ocasiones –como son la mayoría– se disminuyen o eliminan derechos y beneficios laborales de los trabajadores.
En cuanto a ello, la Contratación Administrativa de Servicios se creó en el año 2008 con la emisión del Decreto Legislativo Nº 1057, producto de la delegación de facultades legislativas al Poder Ejecutivo, otorgada mediante la Ley Nº 29157, en el marco del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. El Ejecutivo sustentó la dación del Decreto Legislativo Nº 1057 bajo el argumento de que la materia se encontraba estrechamente relacionada con la modernización del Estado.
Ello fue objeto de muchas críticas, pues se estimó que el Poder Ejecutivo, bajo la figura de la delegación de facultades legislativas, estaba regulando derechos y obligaciones de trabajadores del Estado, materia de regulación que, en última instancia, era y es competencia del Poder Legislativo[3].
Ahora bien, según precisa la exposición de motivos del Decreto Legislativo Nº 1057, “Decreto Legislativo que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios”, “(…) la figura del contrato administrativo de servicios (…) es un contrato sui generis, creado como figura jurídica propia del Derecho Administrativo peruano y de uso privativo del Estado (…)”.
Esta norma surge, a primera vista, como una forma de solucionar la problemática suscitada en el ámbito laboral estatal, como consecuencia del incremento de contrataciones de personal a través de contratos civiles. Ello, pues, mediante la modalidad SNP, se encubría la realización de labores de naturaleza subordinada, desconociendo derechos laborales y previsionales. Formalmente, eran contratos civiles, a pesar de que nos encontrábamos en los hechos ante una verdadera relación laboral al existir los tres elementos: prestación personal de servicios, pago de remuneración y subordinación.
Sobre el particular, Díaz Roncal indica lo siguiente:
Esta norma [Decreto Legislativo N° 1057] tiene como antecedente directo el Informe Final de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la Administración Pública central, constituida en el 2001 durante el Gobierno de Valentín Paniagua.
Dicha Comisión evaluó la contingencia que significaban los contratos por Servicios No Personales (los llamados SNP), una modalidad que la Administración Pública estaba utilizando para vincular personal para el desempeño de servicios subordinados (…). (2009, p. 230)
A pesar de que el CAS fue pensado como una forma de superar la fraudulenta contratación civil, bajo la modalidad SNP, el Decreto Legislativo Nº 1057 y su Reglamento aprobado por el Decreto Supremo Nº 075-2008-PCM establecieron un nuevo régimen laboral precario. Según la revisión de la redacción original de la norma y el Reglamento, no se reconoció la estabilidad laboral y los beneficios económicos fueron reducidos en comparación con los detentados por el resto de los trabajadores del sector público. Incluso, los trabajadores contratados bajo un contrato administrativo de servicios solo tenían 15 días de periodo vacacional y no se reconocían sus derechos fundamentales de sindicación y huelga.
En el año 2010, más de 5000 ciudadanos interpusieron una demanda de inconstitucionalidad cuestionando el Decreto Legislativo Nº 1057 y su Reglamento, alegando que dichas normas vulneraban los derechos constitucionales a la igualdad y a la sindicación, el principio de igualdad de oportunidades sin discriminación, la protección del trabajador frente al despido arbitrario, entre otros.
La acción de inconstitucionalidad fue resuelta en la STC Exp. Nº 0002-2010-PI/TC, publicada en el diario oficial El Peruano, el día 15 de setiembre de 2010. En dicha sentencia se declaró infundada la demanda y, consecuentemente, se confirmó la constitucionalidad de la norma impugnada.
El Tribunal Constitucional concluyó, en la citada resolución, que los contratos suscritos al amparo del Decreto Legislativo Nº 1057 son de naturaleza laboral. Por otro lado, dejó sentado que constituye un régimen laboral especial distinto al de los regímenes laborales vigentes (régimen laboral privado regulado por el Decreto Supremo N° 003-97-TR que aprobó el Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, y el régimen laboral público regulado por el Decreto Legislativo N° 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, y sus respectivos Reglamentos).
43. (…) corresponde a la autoridad administrativa competente dictar la regulación necesaria, en acatamiento de la Constitución, para la protección de los derechos fundamentales de naturaleza laboral que reconoce la Constitución a favor de los trabajadores en cualquier régimen laboral, incluidos los que ahora forman parte del sistema de contratación laboral regulado por el Decreto Legislativo Nº 1057, entendido este último, a partir de esta sentencia, como un régimen especial laboral, distinto de los ya existentes.
Finalmente, cuando en dicha sentencia se analizaron los derechos fundamentales con contenido laboral de los trabajadores públicos, se determinó que los 15 días de periodo vacacional concedidos, a través de las nomas cuestionadas, no resultaban contrarios a la Constitución ni a los tratados internacionales. Sin embargo, advirtió una omisión constitucional al no haberse reconocido y regulado los derechos fundamentales a la sindicación y a la huelga.
Luego de la publicación de la STC Nº 00002-2010-AI/TC, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto Supremo Nº 065-2011-PCM de fecha 27 de julio de 2011. Entre otras modificaciones efectuadas al Reglamento aprobado por el Decreto Supremo Nº 075-2008-PCM, esta norma incluyó el permiso por lactancia materna y licencia por paternidad, así como el derecho a la sindicación y a la huelga.
Posteriormente, el 6 de abril de 2012, se publicó la Ley Nº 29849, Ley que establece la eliminación progresiva del régimen especial del Decreto Legislativo N° 1057 y otorga derechos laborales. Con la publicación de esta norma, se determinó que este régimen laboral es de carácter transitorio, se modificó la duración del periodo vacacional de 15 a 30 días naturales y se reconoció el derecho de recibir un certificado de trabajo al término del contrato, los aguinaldos por Fiestas Patrias y Navidad, el tiempo de refrigerio, entre otros.
A pesar de las modificaciones introducidas al Decreto Legislativo Nº 1057 y su Reglamento, un trabajador contratado bajo los alcances del régimen CAS no percibe CTS ni tampoco cuenta con estabilidad laboral, pues, aun cuando se hubiese laborado durante años en virtud a este tipo de contratos, nada impedía a que el empleador optara por dejar de renovar el contrato CAS. En efecto, las entidades estatales aún detentaban la potestad de decidir no seguir renovando el contrato administrativo de servicios y dejar que el mismo se mantenga vigente solo hasta que venza el plazo contractual estipulado; constituyendo este supuesto una causal objetiva de la culminación de la relación laboral regulada en el literal h) del artículo 10 del Decreto Legislativo N° 1057.
Ahora, en el caso de una trabajadora X, ella se encuentra laborando para una entidad del Estado bajo el régimen laboral CAS y su último contrato establece como plazo de vigencia 3 meses, desde enero a marzo de 202X. Si en el mes de febrero recibe una carta de parte de su empleador informándole que se prescinde de sus servicios, ¿qué mecanismos tiene la trabajadora? ¿Podrá interponer una demanda solicitando su reposición laboral?
En el fundamento 6 de la resolución de aclaración de la STC N° 00002-2010-PI/TC se precisó lo siguiente respecto a la protección adecuada contra el despido arbitrario:
6. (…) corresponde señalar que el artículo 13.3 del Decreto Supremo Nº 075-2008-PCM reconoce un sistema de protección de eficacia resarcitoria contra el despido arbitrario que es adecuado y compatible con el artículo 27 de la Constitución y con la interpretación uniforme y consolidada que este Tribunal ha efectuado sobre el derecho constitucional a la protección adecuada contra el despido arbitrario, por lo que el artículo referido no resulta incompatible con la Constitución.
Por otro lado, tal y como se encuentra redactado el último párrafo del artículo 10 del Decreto Legislativo Nº 1057, la resolución arbitraria o injustificada del CAS genera el derecho al pago de una indemnización equivalente a las remuneraciones mensuales dejadas de percibir hasta el cumplimiento del plazo contractual, hasta el tope de tres remuneraciones[4].
Ante lo dicho, la trabajadora X solo podría optar por reclamar una indemnización hacia la entidad que la despidió de forma arbitraria, pero en ningún caso podrá obtener su reposición laboral.
II. SOBRE LAS DISPOSICIONES CONTENIDAS EN LA LEY Nº 31131
El 9 de marzo de 2021 se publicó en el diario oficial El Peruano la Ley N° 31131, Ley que establece disposiciones para erradicar la discriminación en los regímenes laborales del sector público. Según precisa en sus artículos 1 y 5, esta norma tiene como objetivo incorporar progresivamente a los trabajadores que desarrollan labores permanentes bajo el régimen laboral CAS al régimen laboral privado (regulado por el Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral) o público (regulado por el Decreto Legislativo N° 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público), según impere en la entidad estatal empleadora.
Su artículo 2 detalla los requisitos que deben cumplir los trabajadores CAS para ser beneficiarios de la incorporación:
a. Realizar labores de carácter permanente al momento de la entrada en vigencia de la presente ley.
b. Tener contrato administrativo de servicios (CAS) por dos (2) años de modo continuo o tres (3) años de modo discontinuo. Estos plazos se computan a partir de la fecha de la publicación de la presente ley.
c. Haber ingresado a la institución mediante concurso público, en su defecto haber tenido la condición de servicios no personales y posterior contrato administrativo de servicios.
d. A los trabajadores que hayan renunciado a un contrato CAS para asumir un contrato distinto en el ínterin de la vigencia de la presente norma se les reconoce los derechos que confiere la presente norma al estar comprendidos dentro del inciso b) del artículo 2 de la presente ley.
Entonces, serán beneficiarios de la reincorporación progresiva regulada en la Ley Nº 31131 aquellos servidores públicos que desempeñen labores permanentes al 10 de marzo de 2021, mediante contratos CAS. Dejando de lado a quienes, a pesar de tener contratos administrativos de servicios al momento de la vigencia de la norma, desempeñen labores transitorias, por suplencia o confianza.
Su artículo 3 precisa el procedimiento y los criterios para la incorporación progresiva de los servidores públicos bajo contratos CAS. Por su parte, el artículo 4 de la referida Ley dispone que los contratos administrativos de servicios pasan a tener la calidad de contratos laborales indefinidos hasta que se materialice la incorporación a los regímenes de trabajo generales. Consecuentemente, ahora, bajo el amparo de la Ley Nº 31131, los trabajadores que ejercen labores permanentes solo pueden ser despedidos en la medida que medie causa justa debidamente comprobada; y ya no se encuentra supeditada a la voluntad de sus empleadores de no renovarles el contrato.
Además, este mismo artículo planteó la prohibición de contratar personal bajo el régimen laboral CAS, dejando abierta la posibilidad, únicamente, en los casos “(…) de aquellas contrataciones que se encontraran vigentes y que sean necesarias de renovar a efectos de no cortar el vínculo laboral de los trabajadores con vínculo vigente”. Podría pensarse que las disposiciones contenidas en la Ley Nº 31131 incentivarían la contratación fraudulenta de recursos humanos a través de locaciones de servicios. Sin embargo, a la par, el Congreso expidió la Ley Nº 31298, con la cual prohíbe a las entidades estatales contratar personal mediante dicha modalidad civil para la ejecución de labores subordinadas.
Respecto a la implementación de las incorporaciones, el artículo 5 de la Ley Nº 31131 dispone que se ejecutan con cargo al presupuesto de cada entidad, “sin demandar recursos al tesoro público ni afectar el gasto e inversión en material, infraestructura y demás elementos necesarios para la prestación idónea de los servicios públicos y respetando las disposiciones legales presupuestales”. La Ley en cuestión también cuenta con dos disposiciones complementarias finales que regulan la fiscalización laboral de las condiciones de los trabajadores CAS (a cargo de Sunafil) y la dación del Reglamento.
Finalmente, con la única disposición complementaria modificatoria de la Ley Nº 31131 se modificaron los artículos 5 y 10 del Decreto Legislativo Nº 1057, estableciendo que (i) la duración de los contratos CAS es a plazo indeterminado, salvo en los casos de labores de naturaleza transitoria o de suplencia; y que (ii) la extinción de los contratos CAS deben responder a causa justificada en la conducta o capacidad del trabajador, debidamente comprobada, en caso contrario, el juez declara la nulidad del cese y la reposición del servidor:
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Redacción original |
Modificación introducida |
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Artículo 5.- Duración El contrato administrativo de servicios se celebra a plazo determinado y es renovable. |
Artículo 5.- Duración El contrato administrativo de servicios es de tiempo indeterminado, salvo que se utilice para labores de necesidad transitoria o de suplencia. |
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Artículo 10.- Extinción del contrato (…) f) Resolución arbitraria o injustificada. |
Artículo 10.- Extinción del contrato (…) f) Decisión unilateral de la entidad con expresión de causa disciplinaria o relativa a la capacidad del trabajador y debidamente comprobada. Si el despido no tiene causa o no se prueba durante el proceso de impugnación, el juez declara su nulidad y la reposición del trabajador. |
¿una inconstitucionalidad anunciada?
Entonces, conforme a las normas que se desprenden de las disposiciones de la Ley Nº 31131, se está ante un mandato de incorporación del trabajador CAS –que ejecuta labores permanentes– al régimen laboral general de su entidad empleadora (Decretos Legislativos N°s 728 y 276). A primera vista, la materialización de este mandato tiene un impacto significativo en el presupuesto estatal, pues el cambio de uno a otro régimen implica el reconocimiento de nuevos beneficios, bonificaciones, asignaciones, etc.
Es curioso que una ley similar se emitió para el personal del ámbito de salud, la Ley Nº 31039, Ley que regula los procesos de ascenso automático en el escalafón, el cambio de grupo ocupacional, cambio de línea de carrera, el nombramiento y cambio a plazo indeterminado de los profesionales, técnico, auxiliares asistenciales y personal administrativo de salud. Los artículos 18, 19 y 20 de la citada Ley modifican los requisitos para que el personal contratado bajo el régimen CAS en EsSalud sea incorporado al Decreto Legislativo Nº 728.
La Ley Nº 31039 fue declarada parcialmente inconstitucional a través de la STC Exp. Nº 00011-2020-AI/TC. En los que respecta a las disposiciones contenidas en los artículos 18, 19 y 20, el máximo intérprete de la Constitución consideró que “colisionan con el principio de equilibrio presupuestal por cuanto los mayores gastos que exige su implementación transgreden el artículo 78 de la Constitución”. Bajo este criterio y considerando la coherencia en la jurisprudencia, se podría pensar que la Ley Nº 31131 correría la misma suerte, al contener medidas que afectan el equilibrio presupuestal.
III. INCONSTITUCIONALIDAD PARCIAL DE LA LEY Nº 31131
El 10 de mayo de 2021, el Poder Ejecutivo interpuso una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley Nº 31131, alegando que dicha norma trasgrede el principio de separación de funciones, la competencia del Poder Ejecutivo para administrar la hacienda pública, el equilibrio y estabilidad presupuestarios, entre otros. Con fecha 14 de diciembre de 2021, se publicó en la página web del Tribunal Constitucional la STC Exp. Nº 013-2021-AI/TC, en la cual se declaró la inconstitucionalidad parcial de la Ley Nº 31131.
De conformidad con lo previsto en el artículo 107 del nuevo Código Procesal Constitucional, para declarar la inconstitucionalidad de una norma, se requiere de cinco votos conformes, en caso contrario, se declara infundada la demanda de inconstitucionalidad. La STC Exp. Nº 013-2021-AI/TC está conformada por diversos votos de los magistrados, siendo el resultado del cómputo de votos la inconstitucionalidad de los artículos 1, 2, 3, 4 (segundo párrafo) y 5 de la Ley Nº 31131, así como la primera y segunda disposición complementaria final de la norma.
Una de las primeras conclusiones a las que arriba el Tribunal Constitucional es que la ley cuestionada es inconstitucional, pues contribuye a mantener el caos en la gestión de los recursos humanos en el sector público –producto del déficit en la planificación–, toda vez que supone un retroceso en la reforma del servicio civil. Aquí debemos recordar que la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil, surge en aras de uniformizar las condiciones de los trabajadores del sector público.
Además, el máximo intérprete de la Constitución puso de relieve que la Ley Nº 31131 no contó con el apoyo del Poder Ejecutivo, órgano encargado de dirigir el sistema administrativo de gestión de los recursos humanos en el sector público, al haber sido observada la autógrafa:
16. (…) se puede concluir que la cuestionada Ley N° 31131 no solo refuerza el tratamiento desarticulado y sin la debida planificación que todavía subsiste en la gestión de recursos humanos en el Estado, sino que, además, al no tener el respaldo del Poder Ejecutivo, quien es el poder estatal titular de la competencia constitucional para diseñar y dirigir la política laboral pública (artículo 118, inciso 3, de la Constitución), deviene en inconstitucional.
Como segundo punto, el máximo intérprete de la Constitución analiza la Ley Nº 31131 a la luz de la carrera administrativa en tanto bien jurídico constitucional basado en la meritocracia y el derecho de acceso a la función pública. El Tribunal Constitucional manifiesta que un principio consustancial en el acceso a la función pública es el principio de meritocracia (STC N° 00013-2021-AI/TC, f. j. 25), a través del cual se busca que los recursos humanos que ingresen a la función pública tengan la capacidad profesional y el mérito personal necesarios para desempeñar sus funciones en la Administración Pública. Del mismo modo, no solo se limita a intervenir en el acceso a la función pública, sino también en la permanencia y en ascenso.
Se considera que la razón subyacente al principio de meritocracia en el acceso a la función pública está directamente relacionada con garantizar que el personal que ejerza servicio a la nación tenga la capacidad necesaria para desempeñar sus funciones desde la eficiencia, en aras de garantizar la correcta administración de los recursos estatales para brindar los bienes o servicios destinados a la ciudadanía. Por lo demás, el principio de meritocracia se erige como un elemento objetivo que, si bien limita el derecho de acceso a la función pública, permite reclutar personal idóneo para el desempeño de la función pública.
En cuanto a ello, en el fundamento 35 de la STC Exp. Nº 00013-2021-AI/TC se señala lo siguiente:
35. La implementación de la cuestionada Ley N° 31131 (…) representa un ejercicio irrazonable de la función legislativa, en la medida en que el Congreso de la República ha dispuesto la incorporación del personal contratado por el Estado bajo la modalidad CAS a los regímenes laborales regulados por los Decretos Legislativos N°s 276 y 728, sin tomar en consideración los principios que orientan el ejercicio del servicio público y en contravención con la política estatal respecto del servicio civil.
El razonamiento del Tribunal Constitucional responde al requisito contenido en el inciso c) el artículo 2 de la Ley Nº 31131: “Haber ingresado a la institución mediante concurso público, en su defecto haber tenido la condición de servicios no personales y posterior contrato administrativo de servicios”. Como se puede apreciar de la redacción contenida en la citada disposición, no siempre se requerirá haber ingresado mediante concurso público de méritos para ser incorporado a los regímenes laborales generales. En efecto, según se describe, en el caso del personal que ejecutó labores a través de la modalidad civil (SNP) y se le incorporó automáticamente al régimen laboral CAS, este requisito no era exigible.
En aplicación de dicho criterio, el lector podría pensar que es razonable que quienes hayan pasado por un concurso de méritos para acceder a una plaza, mediante un contrato CAS, sí puedan acceder a la incorporación. Sin embargo, nuestra Alta Corte Constitucional también desestima la incorporación de los servidores CAS que hayan pasado por concurso público, bajo el argumento de que, en los procesos de selección de personal CAS, “existe un estándar de evaluación que puede ser más bajo, por cuanto no necesariamente se configuran las exigencias propias de un concurso público de méritos, donde, además de evaluar el perfil curricular del postulante, se evalúan sus conocimientos técnicos a través de un examen” (STC N° 00013-2021-AI/TC, f. j. 41).
Ello, en tanto el artículo 3 del Decreto Supremo Nº 075-2008-PCM, que aprobó el Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1057, y el artículo 4 de la Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 61-2010-Servir/PE de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir), modificado por la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 330-2017-Servir-PE, exigen que en los procesos de selección de personal CAS solo se lleven a cabo la evaluación curricular y la entrevista, mas no la evaluación de conocimientos o habilidades técnicas. Esto, a diferencia de los concursos para ocupar plazas a tiempo indeterminado en los regímenes laborales público y privado que si lo requieren.
En tercer lugar, el Tribunal estimó que se vulneró el principio de colaboración de poderes, la prohibición del parlamento de crear o aumentar gasto público –establecido en el artículo 79 de la Constitución– y la potestad del presidente de la república de administrar la hacienda pública (inciso 17 del artículo 118 de la Constitución). Debido a que, al aprobarse la Ley Nº 31131, el Congreso de la República no consideró que, pese a la afectación del presupuesto público, faltó la intervención del Ministerio de Economía y Finanzas que permita determinar si el Estado tiene la capacidad de asumir el financiamiento de lo propuesto por el Congreso.
Sumado a ello, se determinó que el mandato de incorporación a los trabajadores CAS vulnera el principio de equilibrio presupuestal, reconocido en el artículo 78 de la Constitución:
105. (…) cabe concluir que el financiamiento de la incorporación del personal contratado mediante el régimen CAS a los regímenes laborales regulados mediante los [D]ecretos [L]egislativos [N°s] 728 y 276, demanda fondos del tesoro no previstos en las leyes presupuestales del sector público.
Finalmente, respecto a la única disposición complementaria modificatoria de la Ley Nº 31131, se consideró que es posible obtener una interpretación constitucional, en tanto se aplique en los siguientes supuestos:
a) Son aplicables a los CAS que se suscriban a partir de la entrada en vigencia de la Ley N° 31131, esto es, desde el 10 de marzo de 2021.
b) Corresponde a la entidad estatal contratante determinar las labores de carácter permanente y las de necesidad transitoria o de suplencia. Solo podrán ser consideradas labores permanentes las relacionadas con la actividad principal de la entidad pública contratante.
c) Para que un CAS sea de plazo indeterminado, es necesario que el trabajador haya superado un concurso público para una plaza con carácter permanente.
La reposición a que se refiere el literal f) del artículo 10 del Decreto Legislativo N° 1057 puede darse únicamente al régimen CAS, no a otro régimen laboral existente en el Estado.
d) Para la reposición de un trabajador en un CAS de tiempo indeterminado, el juez previamente deberá comprobar:
i) Que el trabajador CAS ingresó por concurso público para una plaza con carácter permanente.
ii) Que las labores que realiza corresponden a la actividad principal de la entidad y son de carácter permanente.
e) La reposición de un trabajador del régimen CAS con labores de necesidad transitoria o de suplencia solo podrá ordenarse dentro del plazo del correspondiente contrato.
1. Sobre el voto singular del magistrado Blume Fortini
Resulta interesante analizar la posición del magistrado Ernesto Blume Fortini en su voto singular, mediante el cual sustenta que la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley Nº 31131 debe declarada infundada. Específicamente, me centraré en cuanto a la interpretación desarrollada en torno a la única disposición complementaria modificatoria de la Ley Nº 31131.
Según precisa el tribuno:
21. (…) en la ponencia se pretende realizar una interpretación conforme a la Constitución de la [ú]nica [d]isposición [c]omplementaria [m]odificatoria de la Ley [N°] 31131. Sin embargo, dicha interpretación crea un nuevo régimen laboral de “CAS indefinido”, al cual le otorga características propias de un régimen laboral, lo cual trastoca la competencia de legislador negativo del propio Tribunal Constitucional, así como las competencias propias del Poder Legislativo, coadyuvando únicamente con el caos del trabajo público existente.
Si bien a través del voto en mayoría se han planteado razones para declarar inconstitucional la Ley Nº 31131, entre otros, en aras de garantizar la reforma del servicio civil y uniformizar la situación del personal que ejerce función pública, con la interpretación brindada respecto a la única disposición complementaria modificatoria de la Ley Nº 31131, se estaría contribuyendo a mantener la situación caótica en cuanto a la diversidad de los regímenes laborales en la Administración Pública.
IV. EFECTOS DE LA STC Nº 013-2021-AI/TC
1. Sobre la temporalidad de los contratos CAS
Debido a que solo se lograron 5 votos conformes respecto a la inconstitucionalidad del segundo párrafo del artículo 4 de la Ley Nº 31131, se mantienen vigentes el primer y el tercer párrafo. Entonces, aquellos trabajadores CAS contratados para ejercer labores de carácter permanente, cuyos contratos se encontraban vigentes al 10 de marzo de 2021 (momento de entrada en vigor de la norma), pasan a tener la condición de trabajadores a plazo indeterminado, esto es, ya no están sujetos a la voluntad de su empleador de prescindir de sus servicios.
Quedando fuera de dichos alcances los trabajadores contratados para labores de confianza, transitorias o suplencias.
2. Sobre la culminación de la relación laboral
Del mismo modo, conforme al primer párrafo del artículo 4 de la Ley Nº 31131, un trabajador con un contrato CAS indeterminado únicamente puede ser cesado si su empleador invoca una causa justa relacionada con su conducta o capacidad, la misma que se encuentra debidamente comprobada.
3. Sobre la posibilidad de contratar personal CAS
Al haberse declarado inconstitucional el segundo párrafo del artículo 4 de la Ley Nº 31131, se cae la prohibición de no contratar personal a través del régimen laboral CAS. Con ello se ve abierta la posibilidad de que las entidades estatales continúen con este tipo de contratación.
De hecho, con el numeral 1 de la septuagésima segunda disposición complementaria final de la Ley N° 31365, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2022, se autoriza, excepcionalmente, a las entidades de la Administración Pública comprendidas en el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1057, a prorrogar la vigencia de los contratos suscritos bajo el régimen especial de contratación administrativa de servicios en el marco de lo establecido en la segunda disposición complementaria final del Decreto de Urgencia N° 034-2021 y en la única disposición complementaria final del Decreto de Urgencia N° 083-2021, como plazo máximo hasta el 31 de diciembre de 2022.
CONCLUSIONES
Ciertamente, con el mandato de incorporación contenido en la Ley Nº 31131 no se daba una solución efectiva al problema de la diversidad de regímenes laborales y las diferencias que entre servidores e instituciones existe en la actualidad.
Luego del examen de constitucionalidad de la citada Ley, efectuado en la STC Exp. Nº 0013-2021-AI/TC, solo se mantienen vigentes el primer y el tercer párrafo del artículo 4 de la Ley Nº 31131, así como la única disposición complementaria modificatoria. De forma tal que, a la fecha, los trabajadores CAS que ejerzan labores permanentes y hayan pasado por concurso público tienen una relación laboral a plazo indeterminado con el Estado y han adquirido estabilidad laboral de salida.
REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA
Díaz, K. (2019). La historia del empleo público peruano. Lima: Normas Jurídicas Ediciones.
[1] En comparación con los dos regímenes laborales imperantes en las entidades estatales (regulados por los Decretos Legislativos Nºs 276 y 728).
[2] Tenemos a (i) la Ley N° 29849, “Ley que establece la eliminación progresiva del régimen especial del Decreto Legislativo N° 1057 y otorga derechos laborales”, (ii) la Ley N° 30555, “Ley que incorpora al régimen laboral del Decreto Legislativo N° 728 a los trabajadores profesionales, no profesionales, asistenciales y administrativos de EsSalud que se encuentran bajo el régimen de contratación administrativa de servicios” y (iii) la Ley Nº 31039, “Ley que regula los procesos de ascenso automático en el escalafón, el cambio de grupo ocupacional, cambio de línea de carrera, el nombramiento y cambio a plazo indeterminado de los profesionales, técnico, auxiliares asistenciales y personal administrativo de salud”.
[3] En la STC N° 0002-2010-PI/TC el Tribunal Constitucional indicó que el Poder Ejecutivo al expedir el Decreto Legislativo N° 1057 no afectó los límites a la legislación delegatoria.
[4] Conviene precisar que, si bien el Decreto Legislativo N° 1057 estipula que el tope de la indemnización correspondiente por la resolución arbitraria o injustificada del CAS es de tres remuneraciones, su Reglamento aprobado por el Decreto Supremo N° 075-2008-PCM reconoce el mismo concepto, pero con el importe máximo equivalente a dos remuneraciones. Al respecto, es claro que el Reglamento no puede contravenir lo establecido en la Ley que, valga la redundancia, reglamenta. En tal sentido, si se pretende aplicar la indemnización por despido, la resolución arbitraria o injustificada tendrá que aplicarse el tope máximo reconocido en el Decreto Legislativo N° 1057.
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* Abogada por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Actualmente cursando la Maestría en Derecho Constitucional en la Universidad de San Martín de Porres. Desempeña labores en el Tribunal Constitucional.