Caso de la cuarta legislatura ordinaria del Poder Legislativo
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RESUMEN: Por Resolución Legislativa Nº 021-2020-2021-CR, el Congreso de la República aprobó la ampliación de una cuarta legislatura. Esta legislatura tuvo como propósito aprobar diversas reformas constitucionales como la bicameralidad, la cuestión de confianza, la incorporación de derechos, el reconocimiento de la internet como derecho fundamental, la reforma para incorporar el derecho a la vivienda digna, entre otros. Contra la Resolución Legislativa Nº 021-2020-2021-CR, se presentó una demanda de inconstitucionalidad, la cual fue declarada fundada por el Tribunal Constitucional en las SSTC Exp. N°s 00019-2021-PI/TC, 00021-2021-PI/TC |
Petitorio
Los demandantes cuestionan la constitucionalidad de la totalidad de la Resolución Legislativa N° 021-2020-2021-CR, que modifica la Tercera Disposición Transitoria del Reglamento del Congreso de la República (RCR).
Los recurrentes solicitan también que se declare, por conexión, la inconstitucionalidad total de las diversas leyes de reforma constitucional aprobadas por el Congreso de la República durante la vigencia de la inconstitucional legislatura creada por la disposición aludida. Al respecto, este Tribunal Constitucional, en el auto admisorio de la demanda, indicó que:
el régimen procesal de la inconstitucionalidad de normas conexas se encuentra previsto en el artículo 77 del CPCo como una potestad propia del Tribunal Constitucional, la cual se podría ejercer luego de analizar la constitucionalidad de la norma cuestionada y en la que, de ser el caso, declarará también la inconstitucionalidad de aquella otra norma legal o infralegal a la que se debe extender por conexión o consecuencia. No corresponde pues, en esta etapa de calificación de la demanda, pronunciarse por esta inconstitucionalidad por conexidad (fundamento 5).
AUTONOMÍA NORMATIVA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Autonomía normativa del Congreso de la República se ejerce en el ámbito de su organización y funcionamiento
La autonomía normativa del Congreso de la República se ejerce en el ámbito de la aprobación y modificación de su propio Reglamento, instrumento jurídico esencial para las actuaciones parlamentarias y, específicamente, en el ámbito de su organización y funcionamiento. La Constitución en su artículo 94 establece que:
El Congreso elabora y aprueba su reglamento, que tiene fuerza de ley
y, el artículo 3 del Reglamento del Congreso, dice que:
El Congreso es soberano en sus funciones. Tiene autonomía normativa, económica, administrativa y política [énfasis añadido].
Asimismo, el artículo 4 del citado reglamento regula la función legislativa que desarrolla este órgano constituido.
Autonomía normativa para fines específicos
Este Tribunal en la Sentencia N° 0006-2018-PI/TC ha establecido que es consistente con la Constitución sostener que el Congreso de la República cuenta con autonomía normativa para los fines establecidos en el artículo 1 de su Reglamento, como son:
• Precisar las funciones del Congreso y de la Comisión Permanente;
• Definir la organización y funcionamiento del Congreso;
• Establecer los derechos y deberes de los Congresistas; y
• Regular los procedimientos parlamentarios.
CONSTITUCIONALIDAD FORMAL
Proceso de inconstitucionalidad supone un control abstracto de las normas con rango de ley
El proceso de inconstitucionalidad supone un control abstracto de las normas con rango de ley, tomando a la Constitución como parámetro de evaluación. En ocasiones, dicho parámetro puede comprender a otras fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a determinadas normas con rango de ley, siempre que esa condición sea reclamada directamente por una disposición constitucional (Sentencia N° 0007-2002-PI/TC, fundamento 5). Las normas integradas al parámetro actúan como normas interpuestas, y toda norma controlada que sea incompatible con ellas será declarada inconstitucional en un proceso por infracción indirecta a la Constitución. En consecuencia, corresponde al Tribunal establecer qué normas forman parte del bloque de constitucionalidad aplicable al presente caso para realizar el análisis formal de la resolución legislativa cuestionada.
Congreso de la República tiene la atribución de elaborar y aprobar su propio reglamento, lo que implica también la de modificarlo
Para el presente caso, dicho parámetro está compuesto por el Reglamento del Congreso de la República que regula el procedimiento de aprobación de resoluciones legislativas y el funcionamiento del órgano. Como se ha indicado previamente, la Constitución ha conferido al Congreso de la República la atribución de elaborar y aprobar su propio Reglamento, lo que implica también la de modificarlo. Dicho Reglamento ha establecido las etapas, reglas y, también, excepciones en el trámite de presentación y aprobación de las proposiciones de leyes y de resoluciones legislativas (artículo 73). El texto de dicho artículo al momento de la expedición de la disposición impugnada establecía que:
Están exceptuados de este procedimiento los proyectos con trámite distinto, previsto en el presente Reglamento o los que hubieran sido expresamente exonerados del mismo, por acuerdo de la Junta de Portavoces, con el voto que represente no menos de tres quintos de los miembros del Congreso.
Resoluciones legislativas que modifican el reglamento del Congreso pueden ser exoneradas de trámite de aprobación
Sobre el trámite de aprobación de las resoluciones legislativas, el legislador distingue, en el artículo 72 de su Reglamento, entre resoluciones legislativas (inciso h) en general y aquellas relativas a la aprobación de normas reglamentarias internas del Congreso (inciso i). Por ello, la reforma del Reglamento del Congreso se aprueba mediante una resolución legislativa, pero este supuesto no se encuentra expresamente exonerado de la doble votación.
No obstante, las resoluciones legislativas que modifican el Reglamento del Congreso pueden ser exoneradas de dicho requisito, conforme lo establece artículo 73 de dicho Reglamento, cuando:
a) Sea adoptada por la Junta de Portavoces; y,
b) Cuente con una votación no inferior a tres quintos de los miembros del Congreso.
CONSTITUCIONALIDAD SUSTANTIVA
Constitución distingue entre legislatura ordinaria y extraordinaria, pero no fija su cantidad o duración
La Constitución distingue entre legislatura ordinaria y extraordinaria, pero no fija su cantidad o duración. Esto lo realiza en el Reglamento del Congreso. En lo que aquí interesa, resulta indispensable considerar lo dispuesto en sus artículos 47, 48 y 49:
Período parlamentario
Artículo 47. El periodo parlamentario comprende desde la instalación de un nuevo Congreso elegido por sufragio popular, hasta la instalación del elegido en el siguiente proceso electoral. El periodo parlamentario tiene una duración ordinaria de cinco años; sin embargo, puede durar un tiempo menor tratándose de un nuevo Congreso elegido como consecuencia de la disolución del anterior por el Presidente de la República, en los términos que establece el segundo párrafo del artículo 136 de la Constitución Política.
Periodo anual de sesiones
Artículo 48. El periodo anual de sesiones comprende desde el 27 de julio de un año hasta el 26 de julio del siguiente año.
Periodos ordinarios de sesiones
Artículo 49. Dentro del periodo anual de sesiones, habrá dos periodos ordinarios de sesiones o legislaturas: a) El primero se inicia el 27 de julio y termina el 15 de diciembre. b) El segundo se inicia el 1 de marzo y termina el 15 de junio.
En cualquiera de los dos casos el Presidente del Congreso puede ampliar la convocatoria con agenda fija. También debe ser convocado si lo solicita por lo menos el cincuenta por ciento más uno de los Congresistas.
Periodo parlamentario, periodo anual de sesiones y periodos ordinarios de sesiones
El Reglamento del Congreso distingue, pues, entre: i) periodo parlamentario; ii) periodo anual de sesiones; y, iii) periodos ordinarios de sesiones. Así, el periodo anual de sesiones del Congreso comprende dos periodos ordinarios de sesiones o legislaturas (artículo 49 del Reglamento). El primero de dichos periodos, como ya se ha indicado, comienza el 27 de julio y concluye el 15 de diciembre; el segundo comienza el 1 de marzo y concluye el 15 de junio. Tales períodos de sesiones son denominados también legislaturas (artículo 49 del Reglamento) o legislaturas ordinarias (artículo 36 del mismo).
Legislatura extraordinaria, en cambio, es el periodo de sesiones convocado fuera del límite de la legislatura ordinaria –es decir, durante el receso parlamentario–, de acuerdo a los supuestos previstos en la Constitución, según lo detallado supra, y en el artículo 50 del Reglamento del Congreso.
Reforma de la Constitución es el único procedimiento legislativo que requiere de dos legislaturas ordinarias sucesivas para su aprobación
La reforma de la Constitución es el único procedimiento legislativo, según la propia Constitución y el Reglamento del Congreso, que requiere de dos legislaturas ordinarias sucesivas para su aprobación. El afán de cumplir con una segunda votación favorable en una legislatura ordinaria sucesiva, a fin de prescindir de la realización de un referéndum para llevar a cabo la reforma constitucional, es la única finalidad subyacente en la decisión de aprobar la resolución legislativa objeto de control por cuanto, como ya se señalara, ninguna otra norma requería de tal desdoblamiento.
Pleno. Sentencia 918/2021, fundamento 39
Problema radica en el uso indebido, orientado a trastocar el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Constitución
Por consiguiente, este Tribunal Constitucional concluye que el problema constitucionalmente relevante en la presente causa no radica tanto en la modificación introducida, si se la evalúa en abstracto, sino en su uso indebido, orientado a trastocar el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Constitución, de cara a la realización de actuaciones parlamentarias especialmente importantes para el ordenamiento jurídico, como es el caso de la reforma constitucional (evitando así, la consulta popular).
Factores de la rigidez constitucional
Para efectos del análisis que impone la presente causa, es necesario poner especial énfasis en el significado de la rigidez constitucional, que no es otro que aquel referido a la previsión de un procedimiento de reforma constitucional más complejo y exigente que el establecido para la modificación de las leyes ordinarias. De ahí que a los textos constitucionales que contienen una cláusula especial de reforma suelan considerárseles como constituciones rígidas, en tanto que aquellos que no contemplan un mecanismo agravado para su modificación, son considerados como constituciones flexibles. Las Constituciones podrán tener distinto grado de rigidez o de flexibilidad, debiendo tomarse en cuenta factores como:
a) El consentimiento necesario de las instituciones políticas para materializar la reforma constitucional: El modelo norteamericano, por ejemplo, exige para la reforma constitucional la aprobación del Congreso y el voto de los legisladores de tres cuartas partes de los estados.
b) Mayorías parlamentarias: Algunos textos constituciones solo exigen una votación mayoritaria para la aprobación de su reforma como sucedía, por ejemplo, con las constituciones peruanas de 1933 y 1979; y, otras, como la actual Constitución de 1993, exigen una votación calificada del Parlamento.
c) Participación del pueblo: La que se materializa por medio de un referéndum (participación directa) o a través de elecciones para una asamblea que deberá ratificar la reforma (participación indirecta).
Reconocimiento del principio de supremacía constitucional como orientador del sistema jurídico y como sustento de su carácter normativo
En la adopción de un mecanismo reforzado para llevar a cabo las reformas constitucionales subyace el reconocimiento del principio de supremacía constitucional como orientador del sistema jurídico y como sustento de su carácter normativo. En el artículo 206, la Constitución establece que toda reforma al texto fundamental puede llevarse a cabo por alguno de los siguientes mecanismos: a) Que el proyecto de ley de reforma constitucional sea aprobado por la mayoría absoluta del número legal de miembros del Congreso de la República (66 votos, cuando menos) y, posteriormente, sea sometido a un referéndum; o, b) Que el proyecto de ley de reforma constitucional sea aprobado en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de miembros del Congreso de la República (87 votos).
Constitución garantiza la estabilidad del sistema constitucional
La Constitución garantiza la estabilidad del sistema constitucional apelando no solo a la justicia constitucional (Título V de la Constitución) sino institucionalizando en el citado artículo 206 la rigidez constitucional. Esta opera como un mecanismo contra mayoritario, al imponer límites a la decisión parlamentaria con base en los derechos fundamentales y los principios desarrollados por la Constitución.
Constitución descarta la obligatoriedad de la participación popular en la adopción de la decisión de reforma constitucional
La Constitución descarta la obligatoriedad de la participación popular en la adopción de la decisión de reforma constitucional, pero exigiendo que el legislador respete un período de tiempo antes de que emita su segunda votación a fin de materializar el cambio constitucional. Dicha decisión constituyente se explica en el objeto de garantizar que el debate parlamentario se desarrolle sin apresuramientos, dentro de un tiempo razonable que contribuya a la necesaria reflexión y a un mejor estudio sobre la propuesta de modificación constitucional, incluso por parte de la ciudadanía.
Desdoblamiento de la tercera legislatura no constituye un mecanismo legítimo para el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución
Esta necesidad de tiempo razonable entre las votaciones exigidas para la reforma constitucional es impuesta por las circunstancias y no puede ser determinada en abstracto y a priori. Si bien el Congreso tiene competencia para ejercer el poder de reforma, incluso omitiendo el referéndum, esta condición, por sí misma, no lo dota de legitimidad para promover y materializar un cambio constitucional, desnaturalizando artificialmente el procedimiento previsto.
Por ello, este Tribunal concluye que el desdoblamiento de la tercera legislatura no constituye un mecanismo legítimo para el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución para su reforma parcial, cuando no se somete el proyecto de ley de reforma a un referéndum.
Si bien el Congreso tiene la atribución de modificar su reglamento, en forma exclusiva y discrecional, solo lo puede hacer dentro de los límites que derivan de la Constitución
La división de la tercera legislatura que establece la Resolución impugnada en el presente caso fue utilizada para aprobar reformas constitucionales cumpliendo, en apariencia, con el requisito previsto en el artículo 206 de la Constitución, de la votación favorable en dos legislaturas. Si bien el Congreso tiene la atribución de modificar su reglamento, en forma exclusiva y discrecional, solo lo puede hacer dentro de los límites que derivan de la Constitución; en tal sentido, la reforma de la Constitución no pude desconocer los requisitos por ella, como ha ocurrido en el presente caso.
EFECTOS DE LA SENTENCIA
Reformas constitucionales dejadas sin efecto
Estas reformas de la Constitución no se habrían podido materializar, de no ser porque la norma sometida a control estableció una cuarta legislatura. Durante esta cuarta legislatura se llevó a cabo la segunda votación de cada una de las mismas. Así, corresponde declarar la inconstitucionalidad de las siguientes leyes de reforma constitucional:
a) Ley N° 31280, Ley de reforma constitucional que modifica los artículos 99 y 191 de la Constitución Política del Perú, con la finalidad de instaurar el juicio de residencia para el Presidente de la República y Gobernador regional; publicada en el diario oficial El Peruano el 16 de julio de 2021.
b) Ley N° 31304, Ley de reforma constitucional que refuerza la protección del patrimonio cultural de la Nación; publicada en el diario oficial El Peruano el 23 de julio de 2021.
c) Ley N° 31305, Ley de reforma constitucional que facilita al contralor general solicitar el levantamiento del secreto bancario y de la reserva tributaria y bursátil en el marco del control gubernamental; publicada en el diario oficial El Peruano el 23 de julio de 2021.
Sentencia carece de efecto retroactivo y no afecta al resto de actuaciones parlamentarias o legislativas realizadas durante la cuarta legislatura del Parlamento anterior
Asimismo, este Tribunal estima conveniente precisar que la declaración de inconstitucionalidad no alcanza a la primera votación realizada en el trámite de los correspondientes proyectos de ley de reforma constitucional. De hecho, la primera votación no ha sido impugnada ni objeto de control en esta causa; por ello, corresponde al legislador determinar si culmina o no el procedimiento de aprobación de las reformas constitucionales, llevando a cabo el referéndum o la segunda votación, de acuerdo a lo establecido en el artículo 206 de la Constitución. Así, le corresponde al actual Congreso decidir si retoma o no el debate de los proyectos de ley de reforma constitucional y si prosigue o no con su procedimiento de aprobación.
Cabe precisar, por último, que la declaratoria de inconstitucionalidad establecida en la presente sentencia no afecta las demás actuaciones parlamentarias o legislativas realizadas durante la cuarta legislatura y tampoco alcanza a los efectos jurídicos que se hubiesen desplegado en aplicación de las leyes de reforma constitucional antes mencionadas, por cuanto lo decidido en autos rige desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano y carece de efectos retroactivos, conforme a lo dispuesto en el artículo 204 de la Constitución y el artículo 80 del nuevo Código Procesal Constitucional.
Principio de rigidez constitucional funciona como garantía política contra el poder desmedido que pudieran cometer las mayorías frente a los derechos humanos
Los actos parlamentarios de esta naturaleza, en esencia, han trastocado el principio de rigidez constitucional, principio que subyace y sostiene el Estado Constitucional de Derecho y que funciona como garantía política contra el poder desmedido que pudiera cometer las mayorías frente a los derechos humanos. El procedimiento especial de reforma de la Constitución impuesto por dicho criterio de una Constitución rígida pretende que las reglas de juego básicas del Estado contenida en la norma fundamental y que se dirigen coordinadamente a limitar el poder político y asegurar el respeto de los derechos fundamentales no sea fácilmente cambiadas por la matemática de las mayorías de turno, sino que sea modificada mediante un proceso que asegure máxima deliberación y máximo consenso de mayorías con minorías.
Límites materiales de toda decisión democrática
En la STC Exp. N° 00007-2012-PI/TC, este Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de resaltar que “(…) el constitucionalismo postula la tesis de que existen límites materiales a toda decisión democrática. Tales límites se encuentran representados, por antonomasia, por los derechos fundamentales, y gozan, cuando menos, de dos mecanismos ‘contramayoritarios’ (por llamarlos de alguna manera) que permiten garantizarlos: uno es la rigidez constitucional y el otro es la jurisdicción constitucional como suprema intérprete de la Constitución”.
La figura de la reforma constitucional debe utilizarse de manera excepcionalísima
La decisión reformadora vía dos legislaturas ordinarias sucesivas solo opera después de un amplio debate político sobre la pertinencia de la modificación y el aseguramiento de un espacio temporal de reflexión suficiente; máxime tratándose de un Congreso unicameral.
En tal dirección, considero importante resaltar lo que este Tribunal Constitucional ya ha señalado con anterioridad, en el sentido de que “(…) cualquier modificación constitucional, con independencia de cuál sea su contenido, su orientación o su especificidad, supone necesariamente una alteración del equilibrio anteriormente vigente y, de un modo especial, de aquel que regula la tensión permanente entre las tres partes principales de toda Constitución: el estatuto de las libertades, el estatuto del poder y el estatuto del control. Entonces, agrega el mismo Tribunal, a fin de no generar un desbalance de poder se ha establecido que ‘La existencia de un poder constituyente derivado implica la competencia del Congreso para reformar preceptos no esenciales de la Constitución, conforme a lo previsto en su mismo texto’”.
En consecuencia, aun cuando las reformas a la Constitución se encuentren permitidas por su artículo 206, el Congreso de la República se encuentra autolimitado por los márgenes que tal artículo ha establecido, razón por la cual, la figura de la reforma constitucional debe utilizarse de manera excepcionalísima y, en el caso de llevarse a cabo, esta debe cumplir con rigurosidad todas las exigencias establecidas en el Texto Constitucional.