RESUMEN INTRODUCTORIO

El Poder Ejecutivo interpuso una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley Nº 31083, Ley que establece un régimen especial facultativo de devolución de los aportes para los aportantes activos e inactivos bajo el Decreto Ley Nº 19990, el cual es administrado por la Oficina de Normalización Previsional (ONP). Mediante la sentencia recaída en el Exp. N° 00016-2020-PI/TC, el Tribunal Constitucional declaró fundada la demanda; y, en consecuencia, inconstitucional la Ley Nº 31083.

I. ANÁLISIS DE INCONSTITUCIONALIDAD FORMAL

Tribunal Constitucional afirmó que el Congreso de la República sí cumplió con la formalidad exigida en el artículo 105 de la Constitución, respecto al procedimiento parlamentario

Para el demandante, la Ley Nº 31083 tiene un vicio de inconstitucionalidad formal, puesto que su promulgación quebrantó el procedimiento legislativo previsto en la Constitución para su aprobación, al no contar con un informe favorable del MEF sobre su sostenibilidad financiera. Sin embargo, el análisis del cumplimiento de dicha exigencia es de carácter sustantivo; excede la mera verificación del cumplimiento del iter procedimental establecido en la Constitución y el Reglamento del Congreso para la aprobación de leyes. Por tanto, su estudio será efectuado en la parte pertinente del examen de inconstitucionalidad material.

Respecto al procedimiento parlamentario propiamente dicho, debe señalarse que el Congreso de la República cuenta con un amplio margen de libertad de acción, pero no puede contravenir las obligaciones establecidas en la Constitución. El artículo 105 de la Constitución establece que ningún proyecto de ley puede sancionarse sin haber sido previamente aprobado por la respectiva comisión dictaminadora, salvo la excepción señalada en el Reglamento del Congreso. En este caso, cuatro comisiones que han emitido dictamen aprobando distintos proyectos de ley presentados para la devolución de aportes al SNP. Estas son las de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera; de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos; de Presupuesto y Cuenta General de la República; y, de Trabajo y Seguridad Social. Se ha cumplido, pues, con la norma constitucional citada. Además, las etapas siguientes del procedimiento legislativo –publicación de dictámenes, debate en el Pleno, aprobación por doble votación y promulgación–, así como las exoneraciones realizadas por acuerdo de la Junta de Portavoces, han sido efectuadas de conformidad con el artículo 73 y siguientes del Reglamento del Congreso.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, fundamentos 4 y 5)

II. ANÁLISIS DE INCONSTITUCIONALIDAD MATERIAL

Naturaleza jurídica del Sistema Nacional de Pensiones

El SNP fue creado en 1973 a través del Decreto Ley Nº 19990 y pasó a ser administrado por la ONP en 1994, cuando se creó el Sistema Privado de Pensiones (en adelante, SPP), a cargo de las Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones. El trabajador puede elegir afiliarse a uno u otro sistema; a nadie se le obliga a estar en uno u otro. Lo único obligatorio, sí, es pertenecer a uno de estos dos sistemas previsionales. La coexistencia del SNP y el SPP se sustenta en el artículo 11 de la Constitución, que establece que el Estado “garantiza el libre acceso a prestaciones de salud y pensiones, a través de entidades públicas, privadas o mixtas”. Ahora bien, en el SPP, existen cuentas de capitalización individual de los aportes de sus afiliados, haciendo que la pensión dependa de lo aportado. Cuanto más aporte el trabajador, más obtendrá luego de pensión. En el SNP, en cambio, no existen tales cuentas. Por tanto, los montos de las pensiones no están relacionadas con lo aportado. El SNP es uno de reparto, es decir, un fondo común al que ingresan los aportes de todos los afiliados. Con estos aportes, se pagan hoy las pensiones de sus jubilados. Mañana, los aportantes actuales, ya jubilados, se beneficiarán del aporte que hagan los nuevos aportantes en ese momento.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, fundamento 7)

Características del Sistema Nacional de Pensiones

Así, el Sistema Nacional de Pensiones tiene las siguientes características:

a) Otorga una prestación económica mensual a quienes han cumplido con los requisitos exigidos legalmente, pudiendo ser por derecho propio (pensión por jubilación, cesantía o invalidez) o derivado (pensión por viudez, orfandad o ascendientes).

b) Se fundamenta en el principio de solidaridad intergeneracional. Los aportes realizados mensualmente por sus afiliados financian las pensiones de quienes ya se jubilaron. La totalidad de los aportes mensuales se destinan al pago de las pensiones que se deben abonar en la actualidad.

c) Las personas que aportan más al sistema favorecen las pensiones de quienes aportaron menos en su momento.

d) Los aportes aludidos no se acumulan en una cuenta de capitalización individual para el pago futuro a quienes los realizan, sino que se utilizan para financiar el pago de las pensiones actuales. Sin embargo, generan el derecho a recibir pensiones que, a su vez, serán financiadas por quienes sean los aportantes en el momento en que se jubilen.

e) Los aportes que se recaudan no se acumulan en un fondo colectivo permanente ni mucho menos en uno individual a partir del cual sea posible identificar el monto entregado por cada trabajador. Es un sistema de reparto que se utiliza para asumir los gastos y cargas económicas de las generaciones previas. Y esto es independiente de la existencia de un registro de los montos aportados a lo largo del tiempo. Y,

f) El ahorro previsional que se realiza en el SNP es colectivo. Las personas ahorran realizando aportes al SNP, para poder luego disfrutar de una pensión durante su vejez.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, fundamento 7)

Ley Nº 31083 no establece una fuente de financiamiento de los gastos

La Ley Nº 31083 no establece cuál será la fuente de financiamiento de los gastos que ordena ejecutar. Atendiendo a su objetivo, a una lectura sistemática de su contenido y tomando en consideración lo afirmado por el Poder Ejecutivo, queda claro que ello implicará el uso del fondo mensual transitorio, que se forma con los aportes de los afiliados al SNP que actualmente están trabajando y que se utiliza para el pago de las pensiones de los jubilados. Esta disposición legal colisiona frontalmente con los artículos 11 y 12 de la Constitución. Buscando garantizar el pago de las pensiones futuras, estos artículos establecen que los fondos y las reservas de la seguridad social son intangibles. Solo pueden ser empleados para pagar las pensiones de los jubilados. Esta intangibilidad ha sido afirmada por este Tribunal Constitucional como una garantía institucional del derecho fundamental a la pensión de las personas que se jubilan, toda vez que el pago de su pensión debe estar asegurado (cfr. sentencia emitida en el Expediente Nº 0050-2004-AI/TC acumulados y en el Expediente Nº 0013-2012-PI/TC).

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, fundamento 9)

Pensión forma parte del patrimonio de la persona que goza de ese derecho, pero no implica un derecho de propiedad cualquiera

De otro lado, al momento de establecer la norma contenida en su primera disposición complementaria final, la Ley Nº 31083 confunde el carácter patrimonial de la pensión. La pensión forma parte del patrimonio de la persona que goza de ese derecho, pero no implica un derecho de propiedad cualquiera. El derecho de propiedad sobre la pensión está acotado por la ley. Su titular no puede disponer libremente de él (cfr. sentencia emitida en el Expediente Nº 0050-2004-AI/TC acumulados). No cabe afirmar que los aportes realizados al fondo del SNP estén garantizados por el derecho de propiedad y, en consecuencia, esté justificada la devolución de la totalidad de aportes con fines previsionales que hicieran las personas de 65 años o más que no cumplieron con los requisitos legales para finalmente obtener una pensión. Como ya se advirtió, los aportes realizados al SNP constituyen un ahorro colectivo previsional que solo genera un derecho a percibir en el futuro una pensión, si se cumplen los requisitos legales para tal efecto (esencialmente, haber aportado más de veinte años). De ahí que la primera disposición complementaria final de la Ley Nº 31083 es también inconstitucional.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, fundamento 10)

Criterio de sostenibilidad financiera

La sostenibilidad está referida a la viabilidad financiera en el largo plazo de las medidas de asignación de recursos, es decir, a la existencia de fuentes de financiamiento que garanticen el cumplimiento de compromisos de gasto presentes y futuros. La Constitución prevé que, tratándose de la introducción de modificaciones a los regímenes pensionarios, resulta necesario que se rijan por el criterio de sostenibilidad financiera. En ningún caso puede verse afectado el pago de las pensiones.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, fundamento 12)

Dado el escaso ahorro previsional, el tesoro público termina subsidiando el pago mensual de las pensiones del Decreto Ley Nº 19990

El SNP debería autofinanciarse con el aporte de los afiliados; tiene un déficit que es asumido por el tesoro público. El Estado realizó ajustes para corregir la forma en que inicialmente fue estructurado. Así, se aumentó el número de años de aportes para acceder a la pensión, la tasa de aporte y la edad para la jubilación; se redujo las tasas de reemplazo; y, se modificó la relación entre nivel de pensión y longevidad. Empero, tales modificaciones no han sido suficientes. Desde enero de 2010 hasta diciembre de 2019, los recursos públicos asignados a la ONP para el pago de las pensiones ascendieron a S/ 11,306 millones. En tal sentido, dado el escaso ahorro previsional, se ha vuelto una constante que el tesoro público termine subsidiando el pago mensual de las pensiones del Decreto Ley Nº 19990.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, fundamento 13)

Administración de la hacienda pública como competencia del Poder Ejecutivo

El principio de separación de poderes es consagrado por el artículo 43 de la Constitución y su contenido es detallado por todo su Título IV. Este principio requiere que el poder político se distribuya entre diferentes órganos estatales a fin de evitar su concentración. La distribución del poder se efectúa de tal manera que existan pesos y contrapesos entre ellos, y se alcance un adecuado balance, propicio para el florecimiento y la protección de las libertades ciudadanas.

Ahora bien, la Constitución establece en el inciso 17 de su artículo 118 que corresponde al Poder Ejecutivo administrar la hacienda pública. Este Tribunal ha afirmado la exclusividad de dicha competencia (sentencia emitida en el Expediente Nº 0002-2013-CC/TC, fundamento 10). Con relación al Poder Legislativo, el primer párrafo del artículo 79 de la Constitución dispone que:

Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.

Se desprende de esta disposición que, sin perjuicio de la excepción allí contenida, una vez que entra en vigencia la Ley de Presupuesto, que es de un año calendario (esto es sobre la base del principio de anualidad), los congresistas de la República no pueden aprobar proyectos de ley presentados por ellos que incurran en los siguientes supuestos:

a) Crear gastos públicos; o

b) Aumentar gastos públicos.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, fundamentos 17-19)

Congreso de la República no tiene iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo concerniente a su propio presupuesto

En el fundamento 26 de la sentencia emitida en el Expediente Nº 0007-2012-PI, el Tribunal Constitucional ha dispuesto que, en el marco de los gastos que al Estado le corresponde realizar, es preciso distinguir entre la fuente de la obligación del gasto, de un lado, y la de su previsión o habilitación, por otro. Mientras que la primera puede ser una ley, un acuerdo internacional, un acto administrativo, un contrato u otro que la contenga, la segunda siempre ha de encontrarse en la Ley de Presupuesto. Así, el Congreso de la República no tiene iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo concerniente a su propio presupuesto. Una iniciativa de tal naturaleza supondría una intromisión en el manejo de la hacienda pública –que comprende lo relativo al presupuesto público, tesorería y endeudamiento, contabilidad, abastecimiento, gestión de riesgos fiscales del Sector Público y gestión fiscal de los recursos humanos. Esta disposición se relaciona con el principio de separación de poderes y con la competencia que el artículo 118, inciso 17 de la Constitución asigna al Poder Ejecutivo para dirigir la hacienda pública, pero también con los principios de equilibrio y unidad presupuestal.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, fundamento 20)

Atribución constitucional de aprobar leyes implica un nivel de deliberación y confrontación entre propuestas legislativas

En nuestro diseño constitucional, el Congreso de la República goza de autonomía para cumplir con la función legislativa que le asigna la Constitución. En ejercicio de esta competencia, puede regular una amplia diversidad de materias, con los límites que la propia Constitución le impone. La atribución constitucional de aprobar leyes implica un nivel de deliberación y confrontación entre propuestas legislativas. De ahí que el Congreso no se encuentre obligado a coincidir con la observación que realiza el Poder Ejecutivo. Un razonamiento contrario implicaría desconocer las facultades legislativas asignadas por la Constitución al Congreso de la República. Por tanto, el hecho de que la aprobación por insistencia de la autógrafa de la Ley 31083 por parte del Congreso contradiga los argumentos que se formularon en la observación efectuada por el presidente de la República no vulnera, en principio, la estructura del Estado constitucional.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, fundamento 23)

Solo el presidente de la República tiene la competencia para administrar la hacienda pública

En el presente caso, sin embargo, el principio de separación de poderes, y la idea del control y balance entre estos, debe interpretarse a la luz del artículo 118, inciso 17 de la Constitución. Este asigna al presidente de la República la competencia para administrar la hacienda pública. Además, debe tomarse en cuenta el artículo 79, que establece la prohibición a los congresistas de presentar iniciativas que supongan la creación o aumento de gasto público. Precisamente, nuestra Constitución contiene disposiciones relacionadas a la competencia de la administración de la hacienda pública y el principio de equilibrio presupuestal, para que las propuestas legales que demanden fondos del tesoro público sean acordes a las disposiciones constitucionales en materia presupuestaria.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, fundamento 24)

III. PRINCIPIO DE EQUILIBRIO Y ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA

Principios presupuestales de la Constitución

La Constitución presupuestaria está integrada por todas las normas que rigen la actuación de los poderes del Estado a quienes el constituyente ha encomendado el ejercicio de competencias para la elaboración y aprobación del presupuesto anual. Como ha señalado este Tribunal a través de su jurisprudencia, la Constitución presupuestaria se rige por los principios de legalidad, competencia, justicia presupuestaria y el de equilibrio y estabilidad presupuestaria. La Constitución presupuestaria requiere la participación tanto del Poder Ejecutivo como del Congreso de la República.

Esta constatación sobre la participación de los diversos poderes del Estado en materia presupuestal no implica que se relativice la competencia que corresponde al Poder Ejecutivo respecto de la administración de la hacienda pública. El Ejecutivo, a través del MEF, es el responsable de planear y presentar el proyecto de presupuesto, así como de destinar los recursos del tesoro público. De acuerdo con el artículo 78 de la Constitución, el presidente envía al Congreso el proyecto de Ley del Presupuesto en un plazo que vence el 30 de agosto de cada año.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, fundamentos 26 y 27)

Principios de equilibrio y estabilidad presupuestal orientan la actuación de los órganos y poderes del Estado en el uso de los fondos del tesoro público

A los efectos de la presente controversia resultará especialmente importante tomar en cuenta los principios de equilibrio y estabilidad presupuestal. Dichos principios orientan la actuación de los órganos y poderes del Estado en el uso de los fondos del tesoro público. En atención al principio de interpretación de unidad de la Constitución, este Tribunal encuentra oportuno señalar que la prohibición de crear o aumentar el gasto público, que limita la potestad del Congreso de la República, debe interpretarse de conformidad con el principio de equilibrio presupuestal. En efecto, la previsión contenida en el artículo 79 de la Constitución tiene, entre otros objetivos, uno que aquí interesa de forma especial, que es el relacionado con la necesidad de mantener equilibrado el presupuesto. El artículo 2.1 del Decreto Legislativo Nº 1440, Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Presupuesto Público, establece que:

el Presupuesto del Sector Público está constituido por los créditos presupuestarios que representan el equilibrio entre la previsible evolución de los ingresos y los recursos a asignar de conformidad con las políticas públicas de gasto, estando prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el financiamiento correspondiente.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, fundamento 28)

El equilibrio presupuestal tiene el objetivo de no comprometer las perspectivas económicas de las generaciones futuras

De la previsión glosada se desprende que este principio implica que el presupuesto debe contener todos los ingresos y gastos del Estado debidamente balanceados, a efectos de evitar que el déficit fiscal perturbe el proceso de desarrollo económico del país. El equilibrio presupuestal es un principio fundamental de nuestro modelo constitucional y se sustenta en el objetivo de no comprometer las perspectivas económicas de las generaciones futuras. Este principio impone límites a la adopción de medidas que demanden gasto público. La conciencia de la escasez de recursos públicos para atender las obligaciones del Estado subyace a este principio.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, fundamento 29)

Autoridades deben evitar la aprobación de medidas que puedan desestabilizar la economía

Incluso, este Tribunal ha reconocido que el control del gasto público es un fin que, además de legítimo, ostenta una marcada trascendencia social (sentencia emitida en los Expedientes Nº 0012-2018-PI/TC y Nº 0013-2018-PI/TC, fundamento 142). Dicha situación demanda que los órganos responsables de ejecutar el gasto público actúen con responsabilidad en el ejercicio de sus funciones. Por ello, este Tribunal observa que las autoridades deben evitar la aprobación de medidas que puedan desestabilizar la economía y mellar las reservas del tesoro, ya que esto afectaría la posibilidad de ejecutar los fines propios del Estado y comprometería las perspectivas económicas de las generaciones futuras.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, fundamento 31)

Exigencias que debe cumplir toda ley que autorice gastos no previstos en el presupuesto

Ahora bien, el artículo 2 del Decreto de Urgencia Nº 15-2019, Decreto de Urgencia para el Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2020, establece determinadas exigencias que debe cumplir toda ley que autorice gastos no previstos en el presupuesto:

3. En todo dispositivo legal que autorice gastos no previstos en el Decreto de Urgencia que aprueba el Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2020, se debe especificar el financiamiento, bajo sanción de ineficacia de los actos que se deriven de la aplicación de los dispositivos legales.

4. Los proyectos de normas legales que generen gasto público deben contar, como requisito para el inicio de su trámite, con una evaluación presupuestal que demuestre la disponibilidad de los créditos presupuestarios que pueden ser destinados a su aplicación, así como el impacto de dicha aplicación en el Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2020, y un análisis de costo-beneficio en términos cuantitativos y cualitativos. La evaluación presupuestaria y el análisis costo-beneficio del proyecto de norma deben ser elaborados por el pliego presupuestario respectivo.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, fundamento 32)

Emisión de leyes relacionadas con el régimen pensionario de la ONP debe respetar el principio de sostenibilidad financiera

Similar disposición se establece en los incisos 3 y 4 del artículo 2 de la Ley Nº 31085, Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2021. En consecuencia, el límite de regulación en materia pensionaria no solo impone al Congreso de la República el deber de contar con la participación del Poder Ejecutivo en aras de no transgredir los artículos 78 y 79 de la Constitución, sino que, además, en virtud de su primera disposición final y transitoria, la emisión de leyes relacionadas con el régimen pensionario de la ONP debe respetar el principio de sostenibilidad financiera.

En ese sentido, con el fin de salvaguardar los principios de equilibrio y estabilidad presupuestaria, todo proyecto de ley que incida en el presupuesto público, además de los requisitos de habilitación de creación o aumento de gasto que recae en el Poder Ejecutivo, debe acreditar la disponibilidad de recursos para su ejecución. Así, corresponde analizar el informe del MEF remitido al Congreso de la República sobre la viabilidad financiera del que fuera el proyecto de la Ley Nº 31083.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, fundamentos 33 y 34)

Informes señalan que no es viable disponer los aportes realizados y acumulados, pues sirven para el pago de los actuales pensionistas y no se acumulan

Según el Informe Nº 0491-2020-EF/42.03 (fojas 108, vuelta de la demanda) citado supra, el costo de implementación de la Ley Nº 31083 asciende a S/ 15,956 millones. En el aludido informe se señala además que:

no es técnicamente viable disponer la devolución de los aportes realizados y acumulados, toda vez que, al ser parte de régimen de reparto, sirven para el pago de los actuales pensionistas y no se acumulan, además que son insuficientes para ello.

Al no ser posible contar con los recursos en el SN

Para la devolución de los aportes, se tendrá que cubrir dicho financiamiento con transferencias el Tesoro Público, lo cual implicará contar con créditos suplementarios, a los que se hace referencia en el artículo 46 del Decreto Legislativo N° 1440, Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Presupuesto Público.

Ello, implicaría aproximadamente el 13 % del presupuesto anual que se financian con ingresos del Tesoro Público (Recursos Ordinarios), lo cual en el contexto actual implicarla dejar de financiar gastos para atender la emergencia sanitaria y la reactivación económica; o el recorte de gasto en sectores prioritarios.

Cabe indicar que, los recursos que se necesitarían para la implementación de la Ley N° 31083 representa el 63 % de los recursos que se han destinado para atender la estrategia sanitaria y servicios de salud para disminuir la propagación del COVID-19; el apoyo a las familias mediante bonos y subsidios, y la reactivación económica a través del mantenimiento e infraestructura pública.

Asimismo, el Poder Ejecutivo ha advertido que según el Informe Nº 123-2020-EF/50.03 (fojas 109 de la demanda) emitido por la Dirección General de Presupuesto Público del MEF:

las propuestas contenidas en la Ley N° 31083, no cuenta con un análisis que sustente de forma técnica una fuente de financiamiento de recursos, sin afectar el equilibrio fiscal, como lo exige el artículo 78 de la Constitución Política del Perú en materia presupuestaria. Es decir, no se ha realizado una evaluación presupuestal que demuestre la disponibilidad de los créditos presupuestarios que podrían ser destinados para la aplicación de la norma propuesta.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, fundamentos 35 y 36)

Ley Nº 31083 desconoce los principios presupuestales de la Constitución

La Ley Nº 31083 desconoce los principios presupuestales de la Constitución, en tanto que se exige un incremento de recursos del tesoro público, que afecta el principio de equilibrio presupuestal. El régimen de devolución de aportes a la ONP implica un gasto público no previsto en el pliego presupuestal de los órganos de la Administración Pública; por tanto, transgrede el principio de equilibrio y estabilidad presupuestaria consagrado en el artículo 78 de la Constitución. Entonces, corresponde declarar fundado también este extremo de la demanda.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, fundamento 37)

El 21 de diciembre de 2020, el Poder Ejecutivo dio el Decreto de Urgencia Nº 137-2020, mediante el que dio cumplimiento al tercer mandato contenido en la ley impugnada. En efecto, dispuso el pago a los pensionistas del SNP, por una sola vez, de una “retribución extraordinaria” ascendiente a una remuneración mínima vital. Según se afirmó en la audiencia de 3 de febrero de 2021, este bono –entregado ya en enero– ha sido financiado con gastos no ejecutados del presupuesto público 2020. A criterio de este Tribunal Constitucional, la norma legal que ordenó este pago fue inconstitucional, en la medida que sería cargado a los aportes de los afiliados al SNP o al presupuesto público, por indebida iniciativa del Congreso de la República. Sin embargo, dado que la presente sentencia no tiene efectos retroactivos, no cabe ya ordenar su devolución.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, fundamento 39)

IV. VOTOS INDIVIDUALES

Acciones u omisiones del Estado nos deben llamar a la reflexión sobre si estamos comprendiendo la realidad del sufrimiento humano que padecen nuestros ciudadanos de mayor edad

En ese sentido, es pertinente citar uno de los votos del ex juez de la Corte IDH Cançado Trindade quien sostuvo lo siguiente: “(…) si todos llegamos a este mundo, y de él partimos, con igual fragilidad, de que da testimonio la mortalidad, propia de la condición humana, ¿por qué nos victimamos unos a los otros durante el tan breve caminar de nuestras vidas? Un mundo que abandona sus niños en las calles no tiene futuro; ya no posibilita crear y desarrollar un proyecto de vida. Un mundo que se descuida de sus ancianos no tiene pasado; ya no participa de la herencia de la humanidad. Un mundo que solo conoce y valoriza el presente efímero y fugaz (y, por lo tanto, desesperador) no inspira fe ni esperanza. Un mundo que pretende ignorar la precariedad de la condición humana no inspira confianza. Trátase de un mundo que ya perdió de vista la dimensión temporal de la existencia humana. Trátase de un mundo que desconoce la perspectiva intergeneracional, o sea, los deberes que cada uno tiene en relación tanto con los que ya recorrieron el camino de sus vidas (nuestros antepasados) como los que todavía están por hacerlo (nuestros descendientes). Trátase de un mundo en que cada uno sobrevive en medio a una completa desintegración espiritual. Trátase de un mundo que se ha, simplemente, deshumanizado, y que hoy necesita con urgencia despertar para los verdaderos valores”.

Por ello, es necesario analizar ¿qué sentido tienen las políticas públicas si no logran hacer justicia para los más vulnerables?, ¿qué sentido tienen las leyes si contienen buenos anhelos pero al final son irreales o impracticables?, ¿qué sentido tiene el Estado si no puede generar igualdad de oportunidades en el acceso a la pensión para todos los peruanos o peruanas o si no les puede asegurar una pensión básica que les permita sobrevivir con dignidad?, o al final ¿qué sentido tiene la política si no sirve al bien común?

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, voto de la magistrada Ledesma Narváez, fundamentos 3 y 4)

Para lograr la protección efectiva de los derechos fundamentales se requiere la generación de condiciones mínimas de subsistencia

De seguro que pueden existir variadas respuestas para estas interrogantes, pero lo que no puede faltar en ellas es considerar como núcleo básico de la actividad estatal: generar acceso a condiciones mínimas de subsistencia de una persona y su familia. Éstas constituyen en cierto sentido condiciones previas para ejercer el resto de derechos fundamentales. Es difícil pensar en el ejercicio efectivo de los derechos civiles, políticos, sociales, entre otros, si las personas o sus familias no cuentan con esas condiciones mínimas de subsistencia.

Esto se desprende del artículo 1 de nuestra Constitución cuando establece que “la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado”. Tal disposición contiene, entre otros supuestos, un principio general de actuación de las autoridades estatales en el sentido de que la razón de ser de dichas autoridades es la protección efectiva de los derechos fundamentales, siempre en el marco de la Constitución. Para poder lograr dicha protección efectiva de los derechos fundamentales se requiere como presupuesto indispensable la generación de condiciones mínimas de subsistencia.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, voto de la magistrada Ledesma Narváez, fundamentos 5 y 6)

Los fondos y las reservas de la seguridad social son intangibles

De seguro que en el procedimiento seguido para la expedición de la Ley Nº 31083, que establece la devolución de aportes al Sistema Nacional de Pensiones, han confluido las mejores intenciones en procurar algunas mejoras respecto del derecho a la seguridad social de los aportantes activos o inactivos del Decreto Ley Nº 19990. Sin embargo, no bastaban tales intenciones, sino que estas debían haberse materializado en procedimientos que respetasen disposiciones constitucionales como la del artículo 79, que establece una regla jurídica clara de que “los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos”; el artículo 12: “los fondos y las reservas de la seguridad social son intangibles”; o el artículo 118.17: “corresponde al Presidente de la República: administrar la hacienda pública”.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, voto de la magistrada Ledesma Narváez, fundamento 7)

Si una ley genera gastos públicos que no hayan sido presupuestados previamente, va a ser declarada inconstitucional

Estas reglas de la Constitución están desde hace 27 años en nuestro sistema jurídico y eso lo saben bien todas las autoridades estatales, de modo que al dictar leyes como la Ley Nº 31083, que van contra estas reglas constitucionales, se condenó a dicha ley, desde el primer día de vigencia, a su posterior e inevitable declaratoria de inconstitucionalidad. En el Perú, si una ley genera gastos públicos que no hayan sido presupuestados previamente, va a ser declarada inconstitucional de todas formas. Por ello, el Pleno del Tribunal Constitucional, en decisión unánime, ha declarado inconstitucional la Ley Nº 31083.

De este modo, la actuación del Poder Legislativo, al expedir la inconstitucional Ley Nº 31083, se inscribe en ese histórico abandono del Estado respecto del aseguramiento de condiciones mínimas de subsistencia de las personas y sus familias, y en especial del grupo conformado por los adultos mayores. La política se debe ejercer en el marco de la Constitución y no al margen o en contra de ella.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, voto de la magistrada Ledesma Narváez, fundamentos 8 y 9)

Derecho a la seguridad social consiste en la protección que la sociedad proporciona a sus miembros

La Organización Internacional del Trabajo (OIT) sostiene que el derecho a la seguridad social consiste en “la protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales que de otra manera derivarían de la desaparición o de una fuerte reducción de sus ingresos como consecuencia de enfermedad, maternidad, accidente del trabajo o enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos”.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, voto de la magistrada Ledesma Narváez, fundamento 21)

Principios que rigen la seguridad social

También precisó que la seguridad social se rige por los principios de:

(i) universalidad, que significa la extensión del ámbito de los beneficiarios a toda persona;

(ii) integridad, que le permite cubrir todas las contingencias sociales mediante acciones de prevención, reparación y recuperación;

(iii) solidaridad, que obliga a todos a cooperar con el cumplimiento de sus objetivos, abonando la proporcionalidad entre aportes y beneficios;

(iv) la unidad en sentido orgánico y estructural;

(v) y la internacionalidad referida a la adecuación a un sistema unitario internacional.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, voto de la magistrada Ledesma Narváez, fundamento 23)

La seguridad social se basa en la prevención del riesgo y en la redistribución de recursos, con el propósito de coadyuvar en la calidad y el proyecto de vida de la comunidad

En el fundamento 14 de la STC Nº 00011-2002-AI/TC el Tribunal Constitucional sostuvo que: “La seguridad social (dentro de cuyo concepto, se entenderá incluido el servicio previsional de salud, conforme a los alcances del artículo 11 de la Constitución) es un sistema institucionalizado de prestaciones individualizadas, basado en la prevención del riesgo y en la redistribución de recursos, con el único propósito de coadyuvar en la calidad y el proyecto de vida de la comunidad. Es de reconocerse el fuerte contenido axiológico de la seguridad social, cuyo principio de solidaridad genera que los aportes de los trabajadores activos sirvan de sustento a los retirados mediante los cobros mensuales de las pensiones. En este caso, el rol que compete al Estado en la promoción del ejercicio del instituto no puede ser subestimado ni mucho menos desconocido”.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, voto de la magistrada Ledesma Narváez, fundamento 24)

Pensiones pueden ser financiadas mediante el régimen de reparto o mediante sistemas de capitalización

Así, se ha sostenido que “Las pensiones pueden ser financiadas mediante el régimen de reparto o mediantes sistemas de capitalización. Dentro del primero, podemos distinguir entre simple (sin reservas) y con una reserva de contingencia, mientras que en el último tiene importantes variantes tales como capitalización plena o individual (CPI) y capitalización parcial colectiva (CPC). En el régimen de reparto simple, las contribuciones de la presente generación de asegurados financian las actuales pensiones mientras que las futuras generaciones de asegurados financian las pensiones de los actuales asegurados (cuando llegan a la pasividad). A medida que el sistema madura y que la población envejece, hay necesidad de aumentar las contribuciones, a menudo a niveles intolerables y forzando así al Estado a financiar crecientes déficits (el reparto con una pequeña reserva puede resolver desequilibrios de corto, pero no de mediano y largo plazo). Este sistema, por lo tanto, está basado en la solidaridad intrageneracional, por medio de transferencias de los asegurados de altos ingresos a los asegurados de bajos ingresos”.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, voto de la magistrada Ledesma Narváez, fundamento 28)

Principio de solidaridad está relacionado con la naturaleza misma del Estado social y democrático de Derecho

Acerca del principio de solidaridad y el derecho a la pensión, en la sentencia emitida en la STC Nº 0048-2004-AI/TC, el Tribunal Constitucional sostuvo que “el principio de solidaridad, directamente relacionado con la naturaleza misma del Estado social y democrático de Derecho, está en la base misma de nuestro sistema jurídico, que ha puesto al hombre y no a la empresa ni a la economía, en el punto central de su ethos organizativo. Así, el Constituyente, al establecer en el artículo 1 de la Constitución Política, que “La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado”, ha dejado un mensaje claro para las generaciones futuras; por ello, tanto el Estado como la sociedad se organizan y toman sus decisiones teniendo como centro al ser humano. Cuando entran en conflicto la generación lucrativa o la mayor rentabilidad de ciertos grupos económicos con el bienestar colectivo o la defensa de los bienes que resultan indispensables para que la vida humana siga desarrollándose, la interpretación que de la Constitución se haga debe preferir el bienestar de todos y la preservación de la especie, así como también de las demás especies, como ya se ha dicho”.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, voto de la magistrada Ledesma Narváez, fundamento 31)

Conjunto de deberes del principio de solidaridad

Así también cabe advertir que, con relación al principio de solidaridad, el Tribunal Constitucional en las STC Nº 2945-2003-AA/TC y Nº 2016-2004-AA/TC ha precisado que: “La solidaridad implica la creación de un nexo ético y común que vincula a quienes integran una sociedad política. Expresa una orientación normativa dirigida a la exaltación de los sentimientos que impulsan a los hombres a prestarse ayuda mutua, haciéndoles sentir que la sociedad no es algo externo sino consustancial. El principio de solidaridad promueve el cumplimiento de un conjunto de deberes, a saber:

a) El deber de todos los integrantes de una colectividad de aportar con su actividad a la consecución del fin común. En esa orientación se alude a la necesidad de verificar una pluralidad de conductas (cargos públicos, deberes ciudadanos, etc.) a favor del grupo social.

b) El deber del núcleo dirigencial de la colectividad política de redistribuir adecuadamente los beneficios aportados por sus integrantes; ello sin mengua de la responsabilidad de adoptar las medidas necesarias para alcanzar los fines sociales”.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, voto de la magistrada Ledesma Narváez, fundamento 32)

Expresiones o manifestaciones del principio de solidaridad

Asimismo, respecto al principio de solidaridad, César Abanto sostiene que: “La solidaridad previsional implica dos expresiones o manifestaciones: a. El recambio generacional, por el cual los trabajadores de hoy sostienen con sus aportes a los actuales pensionistas, de la misma forma que éstos financiaron a sus antecesores y, como los hoy asegurados serán sostenidos por los futuros afiliados. Es un reemplazo permanente cíclico. Para que pueda funcionar, debe haber más trabajadores que pensionistas (lo ideal es una proporción mínima de 10 a 1), de tal forma que se constituya como una pirámide (…) b. La aplicación de máximos y mínimos. Los integrantes del régimen aceptan que se les impongan gravámenes o límites a sus prestaciones (pensión máxima o tope) para que quienes aportaron menos (en tiempo o cantidad) puedan tener una pensión mínima (…). Por ejemplo, si Juan aportó en base a un sueldo de S/ 10 mil, se le aplicará el tope para que Pedro, que cotizó en base a 1 RMV pueda tener un mínimo S/ 500. Como se aprecia, es un fondo común (social y colectivo) que sirve para recibir el pago de los aportes y distribuirlos (repartirlos) de forma inmediata. No es una cuenta, por lo cual, al ingresar las contribuciones de los trabajadores (asegurados o afiliados) salen de inmediato para pagar las pensiones. Está afectado por factores demográficos (como la tasa de natalidad y la longevidad), económicos (como la informalidad laboral y la morosidad por el impago de los aportes de los empleadores) y políticos”.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, voto de la magistrada Ledesma Narváez, fundamento 33)

Principios en los que debe inspirarse la reforma estructural de pensiones

El sistema de pensiones en el Perú está fragmentado, tiene baja cobertura previsional, y baja densidad de cotización. Por consiguiente, se requiere con urgencia una reforma estructural del sistema de pensiones, por lo que debe exhortarse al Congreso de la República para que garantice que la reforma del sistema de pensiones se inspire en los siguientes principios: la universalidad de la cobertura; la heterogeneidad; la integralidad del sistema; transparencia en la gestión y buena gestión financiera y administrativa; que sea producto de un amplio debate de todos los integrantes de la relación laboral y de los especialistas; no discriminación, igualdad de género y respuesta a las necesidades especiales; equilibrio económico, financiero y actuarial; mejorar los beneficios y prestaciones; reducir el riesgo de pobreza en la vejez; que tenga en cuenta la elevada informalidad laboral en el país; entre otros.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, voto de la magistrada Ledesma Narváez, fundamento 36)

Reforma estructural del sistema de pensiones debe contemplar también este aumento progresivo de la pensión

En la sentencia emitida en el Expediente Nº 00009-2015-PI/TC el Tribunal Constitucional declaró un estado de cosas inconstitucional respecto del tratamiento legislativo desigual e injustificado ante la prohibición de doble percepción de ingresos para los pensionistas del Estado, que se permite en el régimen militar policial pero no en los demás, por lo que dispuso que el Poder Legislativo adopte, en el marco de las disposiciones constitucionales y presupuestarias, las medidas adecuadas para corregir dicho estado en el plazo de un año. Este tipo de tratamiento legislativo desigual debe evitarse en la reforma del sistema de pensiones.

En la misma sentencia, este Tribunal dispuso que el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República, conforme a sus atribuciones, promuevan el aumento progresivo de la pensión mínima de los diferentes regímenes pensionarios. Por consiguiente, la reforma estructural del sistema de pensiones debe contemplar también este aumento progresivo de la pensión.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, voto de la magistrada Ledesma Narváez, fundamentos 38 y 39)

Pensión por jubilación busca garantizar la supervivencia más allá de la edad prescrita

En el caso concreto de la pensión por jubilación derivada de un sistema de contribuciones o cotizaciones, esta es un componente de la seguridad social que busca satisfacer la necesidad de subsistencia económica; necesidad que persiste para quien dejó de trabajar al cumplirse la contingencia respectiva. Es decir, busca garantizar la supervivencia más allá de la edad prescrita.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, voto del magistrado Blume Fortini, fundamento 10)

Pensión de vejez es una especie de salario diferido del trabajador

La pensión de vejez es una especie de salario diferido del trabajador, un derecho adquirido luego de una acumulación de cotizaciones y tiempo laboral cumplido (fundamento 169 de la sentencia emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos de fecha 21 de noviembre de 2019, Caso Asociación Nacional de Cesantes y Jubilados de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (ANCEJUBSunat) vs. Perú.

Entonces podemos señalar que el derecho a la pensión es un derecho humano y fundamental, que tiene por objeto garantizar una vejez digna a través del pago de una pensión a favor de la persona que cumplió con efectuar las aportaciones respectivas (forma de ahorro programado a futuro) al sistema previsional público o privado existente.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, voto del magistrado Blume Fortini, fundamentos 11 y 12)

Derecho a la seguridad social y el derecho a la pensión permite mejorar la calidad de vida de los individuos

La Constitución reconoce en el artículo 10 el derecho universal y progresivo de toda persona a la seguridad social con el fin de garantizar su protección frente a las contingencias que precise la ley y con miras a la elevación de su calidad de vida. Se advierte, además, que este principio se vincula de forma directa con el derecho a la pensión.

Asimismo, el Tribunal Constitucional ha señalado que existe una estrecha relación entre el derecho a la seguridad social y el derecho a la pensión, toda vez que la garantía del libre acceso a prestaciones de salud y pensiones detallada en el artículo 11 de la Constitución permite mejorar la calidad de vida de los individuos. Asimismo, el referido derecho debe otorgarse en el marco del sistema de seguridad social reconocido en el artículo 10 de la Constitución. (STC Nº 0022-2015-PI/TC, fund. 21).

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, voto del magistrado Ramos Núñez, fundamentos 3 y 4)

Derecho a la pensión es un derecho autónomo

Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Corte IDH), en el Caso Muelle Flores vs. Perú, ha referido que el derecho a la pensión es un derecho autónomo. En tanto componente del derecho a la seguridad social, la Corte advirtió que el derecho a la pensión tiene por objeto “proteger al individuo de situaciones que se presentarán cuando este llegue a una edad determinada en la cual se vea imposibilitado física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia necesarios para vivir un nivel de vida adecuado”; y, “busca satisfacer la necesidad de subsistencia económica que persiste para quien dejó de trabajar, al cumplirse la contingencia con base en la supervivencia más allá de la edad prescrita”. (párrs. 183 y 185).

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, voto del magistrado Ramos Núñez, fundamento 5)

Elementos fundamentales del derecho a la seguridad social

Asimismo, en la Observación General 19, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante, Comité de Desc) señaló que el derecho a la seguridad social tiene entre sus elementos fundamentales: a) disponibilidad, la cual requiere que el derecho a la seguridad social “se haya establecido y funcione un sistema (…) que garantice las prestaciones correspondientes a los riesgos e imprevistos sociales de que se trate (…). Los planes también deben ser sostenibles, incluidos los planes de pensiones, a fin de asegurar que las generaciones presentes y futuras puedan ejercer este derecho”; b) riesgos e imprevistos sociales, c) nivel suficiente y d) accesibilidad (párrs. 10 al 27).

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, voto del magistrado Ramos Núñez, fundamento 6)

Principio de solidaridad se manifiesta en la participación de los trabajadores activos por medio de sus aportes

En el Sistema Público de Pensiones, el principio de solidaridad se manifiesta en la participación de los trabajadores activos, por medio de sus aportes, para sustentar las pensiones a los jubilados y así cooperar en la calidad de vida de estos últimos. Y es que el principio de solidaridad, derivado de la cláusula de Estado social, implica el compromiso del Estado y la sociedad con sus fines sociales.

En esa línea, el principio de solidaridad se evidencia en la contribución de los trabajadores activos para sostener el pago de las pensiones de la población pensionista actual. Si el trabajador que aporta es de la misma generación que las personas que reciben la pensión, la solidaridad que se presenta es intrageneracional. Mientras que, si el trabajador que contribuye con sus aportes es de una generación diferente de la población que cobra las pensiones, se constituye como solidaridad intergeneracional, dimensión bajo la cual los actuales trabajadores recibirán sus respectivas pensiones de los aportes de las futuras generaciones de trabajadores, y así sucesivamente.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, voto del magistrado Ramos Núñez, fundamentos 12 y 13)

Dimensiones de la sostenibilidad de los sistemas de pensiones

En esta línea, Arenas afirma, en la obra Los sistemas de pensiones en la encrucijada: desafíos para la sostenibilidad en América Latina, que la sostenibilidad de los sistemas de pensiones es un concepto integral que incluye al menos tres dimensiones: i) la cobertura adecuada, ii) la suficiencia de las prestaciones y iii) la sostenibilidad financiera (Arenas, 2019, p. 20).

La sostenibilidad financiera reconoce, por un lado, las limitaciones económicas del Estado, y por el otro, la necesidad de hacer todos los esfuerzos para garantizar los derechos fundamentales. En ese sentido, permite al Estado cumplir con sus obligaciones según sus limitaciones presupuestales. Así, la sostenibilidad financiera comprende el análisis de un equilibrio o una proporcionalidad entre la existencia de presupuesto público, las necesidades de los grupos que se encuentran en situación de vulnerabilidad, la urgencia, la situación de desventaja estructural, entre otros elementos.

En el presente caso, las medidas dispuestas por la cuestionada Ley Nº 31083, no tienen en cuenta ninguno de los criterios expuestos (por ejemplo no tiene fuente financiamiento para cubrir los cerca de 15,000 millones de soles que implica su ejecución, tampoco toma en cuenta las necesidades particulares de determinados grupos en situación de vulnerabilidad dentro de los beneficiarios, etc.). Con ello, se observa que afecta la sostenibilidad del sistema de pensiones, dispuesta en la primera disposición final y transitoria de la Constitución.

(Exp. N° 00016-2020-PI/TC, voto del magistrado Ramos Núñez, fundamentos 24-26)