RESUMEN

El Decreto de Urgencia N° 016-2020, promulgado el 26 de enero de 2020, establece medidas en materia de recursos humanos del Sector Público, fijando reglas para la administración de justicia y el reconocimiento de derechos laborales. Esta norma ha generado posiciones contrarias en los juzgados y salas laborales a nivel nacional, por lo que fue pasible de aprobación y cuestionamiento jurídico a nivel jurisdiccional y doctrinario siendo materia de pronunciamiento en el II Pleno Jurisdiccional Distrital Virtual en Materia Laboral. En el presente artículo el análisis se centra en concretar si la inaplicación del Decreto de Urgencia Nº 016-2020 es análoga a la inconstitucionalidad; del mismo modo, disgregar el control difuso y el carácter vinculante de un pleno distrital.

PALABRAS CLAVE: II Pleno Jurisdiccional Distrital / Derechos laborales / Estado de emergencia / Decreto de urgencia

Recibido: 16/11/2020

Aprobado: 01/12/2020

INTRODUCCIÓN

Se debe establecer que un Decreto de Urgencia es aquella norma con rango y fuerza de ley, que es emitida por el Presidente de la República a fin de regular medidas extraordinarias en materia económica y financiera, acorde al interés nacional (artículo 118 de la Constitución Política del Perú).

Es de acotar, que nuestro país, entre octubre de 2019 hasta el 15 de marzo de 2020 en promedio, se encontraba en la etapa de interregno parlamentario (disolución del Congreso). En este periodo, en fecha 26 de enero de 2020, se promulga el Decreto de Urgencia Nº 016-2020 que establece medidas en materia de recursos humanos del Sector Público. En particular dicha norma en su artículo 3 instituye las siguientes prohibiciones: i) Los mandatos judiciales que ordenen la reposición, la reincorporación o el reconocimiento de vínculo laboral en entidades del Sector Público, solo pueden efectuarse en una plaza a tiempo indeterminado cuando la persona haya ingresado por concurso público en una plaza presupuestada, de naturaleza permanente y vacante, de duración indeterminada; y, se trate del mismo régimen laboral en el cual fue contratada. ii) El cambio de régimen laboral únicamente procede mediante un nuevo concurso público, iii) No puede solicitarse conjuntamente, sea en sede administrativa y/o judicial, la reposición, reincorporación o el reconocimiento de vínculo laboral y la indemnización.

Los trabajadores del sector estatal inmersos en reclamos judiciales sobre el reconocimiento de su vínculo laboral, se vieron sumergidos en el Decreto de Urgencia Nº 016-2020. Este nuevo escenario regula reglas para la administración de justicia y reconocimiento de derechos laborales; de este modo, se generan posiciones contrarias en los juzgados y salas laborales a nivel nacional. Tomamos como casos emblemáticos lo resuelto por la Sétima y Octava Sala Laboral Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima^[1], la séptima sala señala de forma indiscutible que el Decreto de Urgencia Nº 016-2020, se encuentra acorde al marco constitucional y tratados internacionales; por el contrario, la Octava Sala inaplica dicho decreto recurriendo a la figura del control difuso, preponderando los derechos laborales.

En consecuencia, ante la discordancia de criterios jurisprudenciales se instauró lo que conocemos como Pleno Laboral (reunión de jueces de la misma especialidad) orientada a analizar la situación problemática sobre la constitucionalidad o no del Decreto de Urgencia N° 016-2020, concluyendo como acuerdo plenario que: corresponde la inaplicación del D.U. N° 016-2020 en los supuestos de carácter material y procesos vía control difuso por advertirse la vulneración de diversos derechos constitucionales. He aquí nuestro punto de partida a fin de examinar e identificar ¿Un pleno laboral distrital es vinculante para todos los estamentos judiciales a nivel nacional? ¿La inaplicación del Decreto de Urgencia Nº 016-2020 es análoga a la inconstitucionalidad? ¿El control difuso de los jueces retira el Decreto de Urgencia Nº 016-2020 del ordenamiento jurídico nacional? Estas son la preguntas a resolver, debido a que es indispensable disgregar los límites y alcances de un Pleno Laboral Distrital; el control difuso de los jueces; y, si la inaplicación del Decreto de Urgencia es automática a raíz del acuerdo plenario.

I. ALCANCE VINCULANTE DE LOS PLENOS JURISDICCIONALES DISTRITALES

Los plenos jurisdiccionales, en materia laboral, en los últimos años se convirtieron en puntos de referencia para revalorar derechos laborales y concretar su naturaleza vinculante; sin embargo, en este último año (2020) el Derecho Laboral, a raíz de la actividad jurisdiccional, se enriqueció con sentencias particulares que incluso se apartan de plenos jurisdiccionales supremos.

En efecto, el artículo 16 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (en adelante, LOPJ) instituye: Los integrantes de las Salas Especializadas, pueden reunirse en plenos jurisdiccionales nacionales, regionales o distritales a fin de concordar jurisprudencia de su especialidad. Por esta razón, dichas reuniones de jueces se orientan principalmente a esclarecer contextos jurídicos inciertos. El acuerdo plenario adoptado tiene directa incidencia en las sentencias que emitirán en ejercicio de la función jurisdiccional. Por lo que es válido preguntar:

1. ¿Un Pleno Laboral Distrital es vinculante para todos los estamentos judiciales a nivel nacional?

A fin de dar respuesta, primero se debe analizar la estructura orgánica y jerárquica del Poder Judicial. En efecto, la administración de justicia está conformada por distritos que administran justicia en un determinado ámbito geográfico, asimismo, se establece un orden jerárquico. De este modo, la LOPJ, en su artículo 26, nos da luces sobre la estructura jerárquica a nivel nacional, en orden de prelación tenemos:

- La Corte Suprema de Justicia de la República.

- Las Cortes Superiores de Justicia.

- Los Juzgados Especializados y Mixtos, en las provincias respectivas.

- Los Juzgados de Paz Letrados, en la ciudad o población de su sede.

- Los Juzgados de Paz.

En líneas generales, puede decirse que los distritos judiciales suelen coincidir con la demarcación política de los departamentos del país, aunque se observa una particularidad en lo concerniente a los distritos judiciales de Lima como son la Corte Superior de Justicia de Lima, Lima Sur, Lima Norte, Lima Este y la Corte Superior del Callao (Miranda Canales, 2007, p. 86).

Al haber determinado que en el Poder judicial se aplica la jerarquía jurisdiccional a través de su Corte Suprema y Cortes Superiores, corresponde examinar el alcance de un Pleno Jurisdiccional. Indudablemente, los acuerdos plenarios tienen carácter imperativo y orientador, mas no es vinculante normativamente; sin embargo, en las últimas décadas, los plenos jurisdiccionales adquirieron esa característica de vinculante. Se constituyen como reglas de aplicación y de uso generalizado y obligatorio para los jueces, debido a que son ellos mismos los que le dan esa característica al momento de emitir sus fallos.

En conclusión, un Pleno Jurisdiccional Laboral de carácter distrital, no será vinculante a nivel nacional. Los acuerdos plenarios distritales no generan ese espíritu de aplicación obligatoria para los superiores jerárquicos a nivel jurisdiccional, es el caso de los jueces de la Corte Suprema de Justicia del Perú. No obstante, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, en junio de 2015, estableció:

Exhortar y recomendar a los señores jueces de las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia de la Republica, que al momento de evaluar y seleccionar los temas que serán materia de un Pleno Jurisdiccional Supremo, consideren los temas y conclusiones que fueron debatidos en los Plenos Jurisdiccionales Superiores Nacionales y Regionales.

Por lo tanto, debido a la importancia de lo resuelto en un acuerdo plenario, sea distrital, nacional o regional, estas conclusiones tienen que servir como insumo para los jueces supremos al momento de evaluar y expedir sus sentencias. Del mismo modo, para los jueces de otros distritos judiciales se convertirán en las directrices para resolver los conflictos desarrollados en el Pleno Distrital.

II. EL II PLENO JURISDICCIONAL DISTRITAL VIRTUAL EN MATERIA LABORAL Y LA INAPLICACIÓN DEL DECRETO DE URGENCIA Nº 016-2020

El 9 y 10 de octubre de 2020, en el II Pleno Jurisdiccional Distrital en materia laboral se reunieron los jueces superiores, especializados y paz letrado, cuyo objetivo fue llevar a cabo la audiencia pública virtual y establecer acuerdos como:

Procede la inaplicación del D.U. N° 016-2020 en los supuestos de carácter material y procesos vía control difuso por advertirse la vulneración de diversos derechos constitucionales con referencia a los siguientes supuestos:

a) Prohibición de acumular pretensiones dentro de un mismo proceso.

b) Prohibición de variar el régimen laboral preexistente a una relación laboral a plazo indeterminado.

c) Posibilidad de variar en cualquier momento del proceso, con previo comunicado a las partes, la pretensión de reposición a una indemnización por despido arbitrario.

d) Prohibición de la reposición sino cuenta con un mandato expreso publicado en el diario oficial El Peruano.

Se debe especificar que, la inaplicación normativa está dirigida al artículo 3 del D.U. Nº 016-2020^[2], cuya aplicación vulnera derechos constitucionales. Del mismo modo, limita la potestad jurisdiccional en materia restitutoria y reconocimiento de una relación laboral; restringe la protección contra el despido arbitrario, a fin de solicitar una tutela restitutoria o indemnizatoria (Yangali Iparraguirre, 2020, pp. 39-69).

1. La inaplicación del Decreto de Urgencia Nº 016-2020

Es menester analizar este II Pleno Jurisdiccional Distrital, en el aspecto que señala:

Procede la inaplicación del D.U. N° 016-2020 en los supuestos de carácter material y procesos vía control difuso por advertirse la vulneración de diversos derechos constitucionales. (El resaltado es nuestro)

Partamos de la siguiente pregunta ¿Se debe entender que el concepto de inaplicación abarca o ampara señalar como inconstitucional el D.U. N° 016-2020? El acuerdo plenario exhorta a los jueces en no aplicar lo señalado en el artículo 3 del referido decreto a fin de resguardar los derechos constitucionales al trabajo, tutela jurisdiccional y los conexos de estos. En esa misma línea, el profesor Toledo Toribio (2020) instituye que la inaplicación busca proteger los principios básicos del Derecho Laboral como la primacía de la realidad, el principio de continuidad, el principio protector en sus fases de condición más beneficiosa, no regresión entre otros (pp. 26-30).

Ante ello, se define que las reglas establecidas en el acuerdo plenario estarán sujetas a la discrecionalidad del juez en aplicar el control difuso; por tanto, el D.U. Nº 016-2020 sigue vigente y mantiene su constitucionalidad; hasta que no se decrete lo contrario por el órgano válido que sería el Tribunal Constitucional.

En conclusión, la inaplicación normativa aludida en el II Pleno Jurisdiccional Laboral se encuentra subyugada al control difuso que deberán realizar los jueces de las Cortes Superiores de Justicia. Por lo tanto, el acuerdo plenario de inaplicación normativa no genera la inconstitucionalidad del D.U. Nº 016-2020. Establecer lo contrario sería retrotraer su constitucionalidad por un órgano no autorizado para ello.

2. El control difuso de los jueces frente al Decreto de Urgencia Nº 016-2020

Al haber delimitado, en párrafos precedentes, que la inaplicación normativa aludida en el II Pleno Jurisdiccional Laboral se encuentra subyugada al control difuso que deberán de realizar los jueces de las Cortes Superiores de Justicia. Es indispensable establecer que involucra el control difuso de la justicia ordinaria.

En nuestro país se establece una estructura diferenciada a nivel normativo, por esta razón, la Constitución Política del Perú (la Constitución, en adelante) ostenta la primacía y prevalece sobre todas las normas que se contrapongan a ella (principio de jerárquica normativa). Ante la advertencia de una norma contraria al orden jurídico constitucional; se establece el proceso de control de constitucionalidad por los entes autorizados que son el Tribunal Constitucional y el Poder Judicial.

En primer lugar, se tiene al control de constitucionalidad denominado concentrado que lo realiza el Tribunal Constitucional y el segundo se cataloga como control difuso cuando es ejecutado por los jueces ordinarios del Poder Judicial. La Constitución, en sus artículos 201 y 202, define sobre el control concentrado:

El Tribunal Constitucional es el órgano de control de la Constitución. Es autónomo e independiente (…)

Corresponde al Tribunal Constitucional, conocer en instancia única, la acción de inconstitucionalidad (…)

Del mismo modo, en el artículo 138 esgrime sobre el control difuso:

La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes. En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior.

En buena cuenta, el control de constitucionalidad, concentrado o difuso supone realizar un análisis de compatibilidad entre dos normas de rango distinto que forman parte de un mismo ordenamiento: la Constitución y la ley (o norma de rango equivalente) (Landa Arroyo, 2020. p. 2).

Si bien ambos controles (difuso y concentrado) tienen como esencia hacer prevalecer los principios constitucionales y la Constitución, es menester señalar que sus efectos jurídicos son diferentes:

Control constitucional	Norma con rango de ley	Efecto jurídico
Control concentrado	D.U. Nº 016-2020	Declarada la inconstitucionalidad, los efectos son de carácter general, aplicable para todas las esferas jurisdiccionales, administrativas, arbitrales, etc., a nivel nacional. Sanciona que la norma bajo control sea retirada o expulsada del ordenamiento normativo nacional.
Control difuso	D.U. Nº 016-2020	Establece la inaplicación de la norma a un supuesto y caso concreto. Los efectos no son de carácter general, solo son aplicables al caso jurisdiccional sometido a control. No puede sancionar el retiro o cuestionar la vigencia normativa de la norma sometida al control.

Se evidencia que el control difuso posee como límites la aplicación a un caso concreto, y su alcance se circunscribe al órgano jurisdiccional que lo realizó acorde a su jerarquía jurisdiccional. La profesora Maraví Sumar (1998), hábilmente destaca esos aspectos y los delimita como: i) la inaplicación puede estar en manos de cualquier juez, desde un juez de paz hasta los magistrados de la Corte Suprema. Aquí advierte todo juez es juez constitucional; ii) el control se realiza sin consulta previa a órgano jerárquico superior (p. 104). Sin embargo, debemos adicionar que el control difuso se sujeta la consulta por la Corte Suprema (tema que se desarrollará en adelante).

En conclusión, el acuerdo plenario referente a la inaplicación del D.U. Nº 016-2020, ve restringido su ámbito vinculante a los jueces de los distritos judiciales participantes y la jerarquía jurisdiccional referente a la Corte Suprema. Por el momento, el carácter de inaplicación tiene un perímetro específico debido a que el control difuso es aplicado por jueces de Juzgados Especializados y Salas Superiores.

3. El control difuso elevado en consulta y su cambio de distrital a nacional

La inaplicación de una ley o norma con este rango, a través del control difuso, tiene que ser elevada en consulta cuando es realizada por un órgano jurisdiccional de menor jerarquía a la Corte Suprema. De este precepto surten dos preguntas:

¿Por qué y cuándo se eleva en consulta la inaplicación de una ley o norma con dicho rango a la Corte Suprema?

¿El acuerdo plenario de inaplicación del D.U Nº 016-2020 podrá adquirir un carácter y vinculatoriedad nacional?

La elevación en consulta de las sentencias que aplicaron el control difuso, ya sea emitida por un juzgado especializado o Sala Superior, responde a las reglas establecidas en el Código Procesal Constitucional y la Ley Orgánica del Poder Judicial^[3]. De ello advertimos las siguientes reglas:

1.- Se eleva en consulta la sentencia de primera instancia que aplicó el control difuso de una ley o norma con dicho rango, siempre y cuando no fue materia de impugnación (apelación) ante este supuesto se eleva en consulta a la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República.

2.- Se eleva en consulta la sentencia de segunda instancia en las que se aplique el control difuso, independientemente de la interposición de algún recurso (casación) o medio impugnatorio. Ante este supuesto se eleva en consulta a la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República.

Parafraseando al profesor Sar Suárez (2020), advertimos que lo resuelto en las sentencias de primera instancia que hayan aplicado el control difuso, no será un fallo consentido; debido a que lo resuelto es elevado en consulta al máximo órgano jurisdiccional (Corte Suprema) y no al superior jerárquico.

Entonces, es de analizar la segunda pregunta: ¿El acuerdo plenario de inaplicación del D.U. Nº 016-2020 podrá adquirir un carácter y vinculatoriedad nacional?

El acuerdo plenario de inaplicación del D.U. Nº 016-2020 es de alcance distrital, por esta razón las normas nacionales prevén la elevación en consulta, llevada a cabo en favor del interés de la ley, ello constituye una salvaguarda al principio democrático, que busca proteger la ley de decisiones aisladas de un juzgado o sala jurisdiccional. El control difuso es el cuestionamiento a una Ley emitida por otro poder del Estado; por ello, el legislador ha previsto que sea la máxima autoridad jerárquica (cabeza) quien revise esa decisión en interés de la Ley. De este modo, se resguarda las decisiones de la mayoría representadas en el Parlamento o Ejecutivo, frente a disposiciones individuales o de órganos jurisdiccionales aislados (Sar Suárez, 2020).

Al haber desarrollado los alcances conceptuales del control difuso, se evidencia que la elevación en consulta busca resguarda que no existan fallos contradictorios en los diferentes distritos jurisdiccionales del país.

Volviendo a la estructura orgánica y jerárquica del Poder Judicial, se entiende que lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la República será vinculante para los órganos de inferior jerarquía jurisdiccional. En consecuencia, la Corte Suprema ratifica o deniega en consulta la inaplicación de normas realizadas por los juzgados especializados o salas superiores.

Indudablemente, el acuerdo plenario distrital sobre la inaplicación del D.U. Nº 016-2020, posee un carácter distrital y específico; no obstante, esta característica distrital cambiará una vez que la Corte Suprema resuelva la consulta del control difuso, de este modo, la inaplicación del D.U. Nº 016-2020 tendrá vinculatoriedad a nivel nacional, ello como respuesta al orden jerárquico del Poder Judicial.

Se concluye que, las consideraciones o acuerdos del II Pleno Jurisdiccional Distrital Virtual en Materia Laboral, donde se inaplica el Decreto de Urgencia Nº 016-2020, no son análogas a la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley o norma con dicho rango. El control difuso acordado en el Pleno en análisis, a la fecha cuenta con un carácter distrital, sin embargo, su carácter vinculante a nivel nacional se producirá una vez resuelta la elevación en consulta a la Corte Suprema.

CONCLUSIONES

1. Se sintetiza que, un Pleno Jurisdiccional Laboral de carácter distrital, no será vinculante a nivel nacional. Los acuerdos plenarios distritales no generan ese espíritu de aplicación obligatoria para los superiores jerárquicos a nivel jurisdiccional, es el caso de los jueces de la Corte Suprema de Justicia del Perú. No obstante, la importancia de lo resuelto en un acuerdo plenario sea distrital, nacional o regional, será el insumo para los jueces supremos al momento de adoptar un acuerdo plenario a nivel supremo o al momento de expedir sentencias.

2. El acuerdo plenario distrital sobre la inaplicación normativa está dirigido al artículo 3 del D.U. Nº 016-2020 y se encuentra subyugado al control difuso que deberán de realizar los jueces de las Cortes Superiores de Justicia. Por lo tanto, el acuerdo plenario de inaplicación normativa no genera la inconstitucionalidad del D.U. Nº 016-2020. Establecer lo contrario sería retrotraer su constitucionalidad por un órgano no autorizado para ello.

3. Se evidencia que, el acuerdo del II Pleno Jurisdiccional Distrital Virtual en Materia Laboral referente a la inaplicación del D.U. Nº 016-2020, tiene un ámbito restringido a los jueces distritales, característica que podrá ser superada por la figura jurídica de elevación en consulta. Esta figura modificará la característica distrital a un carácter nacional; ello se logrará una vez resuelta la consulta por la Corte Suprema de Justicia, de este modo, la inaplicación del D.U. Nº 016-2020 tendrá vinculatoriedad a nivel nacional como respuesta al orden jerárquico del Poder Judicial.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Landa Arroyo, C. L. (octubre-abril de 2020). Opinión académica sobre la constitucionalidad del artículo 3 del Decreto de Urgencia Nº 016-2020. En: Materiales del Pleno Jurisdiccional Distrital Virtual en Materia Laboral: Poder Judicial.

Maraví Sumar, M. (1998). Corte Suprema y Tribunal Constitucional en Perú y Bolivia. Las relaciones del Tribunal Constitucional y el Poder Judicial en el Perú a partir del análisis de la jurisprudencia. Ius et Praxis, 4(1). Recuperado de: https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=197/19740108

Miranda Canales, M. J. (2007). Estructura organizacional piramidal de los órganos jurisdiccionales en el Perú y en el extranjero. Revista Oficial del Poder Judicial 01(01).

Sar Suárez, O. (14 de octubre de 2020). ¿Qué es la elevación en consulta? Recuperado de: https://www.facebook.com/watch/?v=723524708520977

Toledo Toribio, O. (2020). El Decreto de Urgencia N° 016-2020 y la afectación a los principios del Derecho del Trabajo y a los derechos constitucionales. Soluciones Laborales (147).

Yangali Iparraguirre, G. E. (2020). Inconstitucionalidad del Decreto de Urgencia N° 016-2020. Revista de Derecho Procesal del Trabajo, 01(01).

Poder Judicial del Perú (2020). II Pleno Jurisdiccional distrital virtual en materia laboral.

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^[1] Para mayor ahondamiento sobre el sustento jurídico de ambas posiciones se puede consultar el Exp. Nº 23845-2018-0-1801-JR-LA-07 (Sétima Sala Laboral) Exp. Nº 00653-2019 9-0-1801-JR-LA-84 (Octava Sala Laboral).

^[2] Para mayor estudio: Decreto de Urgencia Nº 016-2020 artículo 3. Ingreso por mandato judicial a las entidades del Sector Público (…) reglas: 1. Solo puede efectuarse en la entidad del Sector Público que fue parte demandada en el proceso judicial. 2. Solo procede en una plaza a tiempo indeterminado cuando la persona haya ingresado por concurso público en una plaza presupuestada, de naturaleza permanente y vacante, de duración indeterminada; y, se trate del mismo régimen laboral en el cual fue contratada. 3. Para el caso de reconocimiento de vínculo laboral dispuesto por sentencia judicial, el demandante debe ser incorporado al régimen laboral vigente que corresponda a la Entidad. El cambio de régimen laboral únicamente procede mediante un nuevo concurso público. (…)

^[3] El Código Procesal Constitucional, en su artículo 3, establece las reglas de la elevación en consulta en los casos de control difuso, señalando: (…) Las decisiones jurisdiccionales que se adopten en aplicación del control difuso de la constitucionalidad de las normas, serán elevadas en consulta a la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República, si no fueran impugnadas. Lo son igualmente las resoluciones judiciales, en segunda instancia, en las que se aplique este mismo precepto (…). En esa misma línea la LOPJ, en su artículo 14,
establece: Las sentencias así expedidas son elevadas en consulta a la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema, si no fueran impugnadas. Lo son igualmente las sentencias en segunda instancia en las que se aplique este mismo precepto, aun cuando contra estas no quepa recurso de casación. En todos estos casos los magistrados se limitan a declarar la inaplicación de la norma legal por incompatibilidad constitucional. Aquí se debe añadir que el control difuso y la elevación en consulta se colige con el artículo 138 de la Constitución Política de 1993.

* Abogado por la Universidad Nacional del Altiplano - Puno. Magíster en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Especialización en Derecho Laboral por la Universidad de Sevilla - España. Especialización en la tutela de los derechos constitucionales en las democracias actuales por la Universidad de Salamanca - España. Docente en la Universidad de San Martín de Porres.