RESUMEN

Sobre la base de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el autor analiza el proceso competencial con relación a los conflictos suscitados en torno a los límites distritales. En ese sentido, enfatiza que la jurisdicción constitucional no es la competente para resolver las diferencias en los límites territoriales entre municipios; siendo su opinión que es necesaria una política del Estado para solucionar dichas controversias.

PALABRAS CLAVE: Proceso competencial / Límites distritales / Demarcación y organización territorial

Recibido: 06/10/2020

Aprobado: 12/10/2020

INTRODUCCIÓN

Existen alrededor de 30 conflictos por límites distritales que se encuentran pendientes de resolver, lo cual genera varios incidentes entre todos los distritos involucrados y una inseguridad jurídica en los vecinos de las áreas en controversias, por cuanto el marco normativo de cada municipio difiere en lo que respecta a zonificación, pago de impuestos entre otros aspectos.

Este problema se presenta porque en muchos casos las leyes de creación de los distritos no se consignaron los límites territoriales de estos o porque son muy genéricos y consignan zonas con denominaciones antiguas que no pueden ubicarse en la actualidad^[1]. Por ello, para resolver estos conflictos existe el procedimiento administrativo a cargo de la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros. Sin embargo, algunas municipalidades han intentado ir a la jurisdicción constitucional para lograr resolver las diferencias en los límites territoriales.

En el presente documento revisaremos tres sentencias emitidas recientemente por el Tribunal Constitucional, en el que reitera una vez más que la jurisdicción constitucional no es la competente para resolver las diferencias en los límites territoriales entre municipios; y, además, revisaremos de manera general el procedimiento para resolver dichas diferencias entre los municipios.

I. ¿EL PROCESO COMPETENCIAL SOLUCIONA LOS PROBLEMAS DE LÍMITES DISTRITALES?

El artículo 110 del Código Procesal Constitucional dispone que:

El conflicto se produce cuando alguno de los poderes o entidades estatales a que se refiere el artículo anterior adopta decisiones o rehúye deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro. Si el conflicto versare sobre una competencia o atribución expresada en una norma con rango de ley, el Tribunal declara que la vía adecuada es el proceso de inconstitucionalidad.

Es decir, no cualquier afectación de competencia generará la interposición de este tipo de proceso, por eso el artículo 109 del Código Procesal Constitucional menciona que: “El Tribunal Constitucional conoce de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales, y que opongan”. Es decir, las afectaciones deben involucrar competencias determinadas por la Constitución o las leyes orgánicas y que delimiten las facultades de cada poder u órgano estatal.

Ahora bien, estos conflictos en la competencia entre entidades pueden ser típicos o atípicos, como bien lo ha señalado el Tribunal Constitucional en la STC Exp. Nº 00006-2015-CC/TC:

7. La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que pueden presentarse distintos tipos de conflictos. Estos pueden ser típicos (positivos y negativos) o atípicos (conflictos constitucionales por menoscabo u omisión de cumplimiento de acto obligatorio).

8. El conflicto positivo se genera cuando más de un órgano constitucional reclama para sí la titularidad de una misma competencia o atribución. En contraposición a ello, un conflicto negativo ocurre cuando más de un órgano constitucional se considera incompetente para llevar a cabo un concreto acto estatal. (STC Exp Nº 0001-2010-CC/TC, fundamento 2)

En este orden, en el mes de abril de este año, el Tribunal Constitucional resolvió dos casos referidos al conflicto competencial por límites distritales entre municipios:

- Exp. Nº 00003-2015-CC/TC referido al caso de los límites de los distritos de Los Olivos e Independencia.

- Exp. Nº 00005-2015-CC/TC referido al caso del límite entre los distritos de Lurín y Pachacámac.

En estos procesos el Tribunal Constitucional deja establecido que conforme al inciso 7 del artículo 102 de la Constitución de 1993 es el Congreso, quien por ley aprueba la división territorial propuesta por el Poder Ejecutivo, conforme lo ha señalado en las STC Exps.
Nºs 0001-2001-CC/TC y 0007-2009-CC/TC.

Asimismo, se señala que la Ley Nº 27795 - Ley de demarcación y organización territorial, desarrolla y regula el procedimiento para la demarcación territorial de los distritos, estableciendo que los organismos competentes son la Presidencia del Consejo de Ministros a través de su Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial, órgano rector del sistema de demarcación territorial, no siendo, por tanto, el Tribunal Constitucional competente para resolver este tipo de conflictos.

Conforme lo dispone el artículo 202, inciso 3 de la Constitución y el artículo 109 del CPCo, este Tribunal conoce de los conflictos que se suscitan sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales o de ellos entre sí.

El objeto del proceso competencial es la vindicación o en su caso, la determinación de una competencia o una atribución. Con este proceso se busca precisar el poder, órgano o ente estatal al que corresponde la titularidad de las competencias o atribuciones objeto del conflicto.

Debe diferenciarse el objeto de este proceso de la resolución de conflictos de naturaleza territorial. La demarcación territorial es la división política del territorio en regiones, departamentos, provincias y distritos. Como ya lo ha dicho este Tribunal con anterioridad, el inciso 7 del artículo 102 de la Constitución de 1993 ha establecido que el Congreso, mediante norma de rango legal, es la entidad competente para aprobar tal división territorial propuesta por el Poder Ejecutivo. (Sentencias Nºs 0001-2001-CC/TC y 0007-2009-CC/TC)

Con la Ley de Demarcación y Organización Territorial (Ley Nº 27795), publicada el 25 de julio de 2002, se desarrolló la regulación y procedimiento, así como los órganos competentes para la demarcación territorial. En su artículo 5, se indica que son organismos competentes la PCM, a través de su Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial, que es el órgano rector del sistema de demarcación territorial.

Por su parte, las áreas técnicas en demarcación territorial de los gobiernos regionales registran y evalúan los petitorios sobre demarcación territorial y además formulan los expedientes técnicos. Cuando estos cuenten con informes favorables serán elevados a la Presidencia del Consejo de Ministros.

El artículo 6 de dicha ley, establece que la tramitación de los petitorios se sustanciará siempre que exista el Plan de Acondicionamiento Territorial o Planes Urbanos aprobados por la municipalidad provincial en donde se esté realizando la demarcación territorial.

En tal sentido, tal como se deprende de la Constitución y la referida ley, el Tribunal Constitucional no es la sede para determinar la demarcación territorial y menos aún para establecer qué competencias deben o no se deben ejercer dentro de un territorio que se mantiene en disputa. (Sentencia Nº 0007-2009-PI/TC, fundamento 9)

Debe concluirse entonces que este Tribunal Constitucional carece de competencia para realizar la demarcación territorial.

No obstante, resalta la atención que, en el caso resuelto entre las municipalidades de Lurín y Pachacámac, el Tribunal Constitucional si bien declaró improcedente la demanda competencial, es decir determinó carecer de competencia para efectuar la demarcación territorial de dichos distritos, haya procedido a invocar y disponer que las entidades competentes procedan a reunirse y a ejecutar actos con la finalidad de iniciar el procedimiento de demarcación territorial entre dichos distritos:

2. INVOCAR a cada una de las entidades involucradas en el proceso de demarcación territorial (Presidencia del Consejo de Ministros, Secretaría de Demarcación y Organización Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros, Congreso de la República y Municipalidad Metropolitana de Lima) para que a través de sus representantes se reúnan en un plazo no mayor de tres meses con los representantes de las municipalidades de Lurín y Pachacámac, con miras a determinar las acciones necesarias para comenzar el proceso de delimitación de dichos distritos y establecer un cronograma con plazos concretos para su ejecución.

3. Efectuada la reunión aludida en el punto resolutivo previo, los participantes deberán comunicar a este Tribunal los acuerdos alcanzados en la reunión y los plazos en que se desarrollará el proceso, indicando la fecha en que este comenzará.

4. A fin de que el Tribunal Constitucional acompañe el proceso de demarcación de los distritos de Lurín y Pachacámac, los participantes deberán remitir semestralmente informes hasta su conclusión mediante la expedición de la ley respectiva.

5. DISPONER que los alcaldes de los distritos de Lurín y Pachacámac debatan la suscripción en el más breve plazo del acta de acuerdo de límites, previa autorización expresa de los concejos municipales respectivos, como ordena el artículo 6 de la Ley Nº 29533, bajo responsabilidad. Caso del límite entre los distritos de Lurín y Pachacámac.

6. DISPONER que la Secretaría de Demarcación y Organización Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros, en su carácter de órgano rector del Sistema Nacional de Demarcación Territorial, brinde a las municipalidades de Lurín y Pachacámac toda la información y asistencia técnica que pudiesen requerir para concluir el acuerdo de límites, bajo responsabilidad.

7. DISPONER que la Municipalidad Metropolitana de Lima colabore con las municipalidades de Lurín y Pachacámac en todos los aspectos relacionados con su competencia y funciones que corresponden a los Gobiernos regionales en las acciones de demarcación territorial, conforme señala la Ley de Demarcación y Organización Territorial y su reglamento para que los alcaldes de dichos distritos puedan suscribir en el más breve plazo el acuerdo de límites, bajo responsabilidad. Publíquese y notifíquese.

De otro lado, en la STC Exp. Nº 00006-2015-CC/TC, el Tribunal Constitucional también resolvió, en el mes de abril, el proceso iniciado por la Municipalidad Distrital de Veintiséis de Octubre contra la Municipalidad Provincial de Piura, en el que se solicitaba se determine la competencia territorial exclusiva sobre los bienes de dominio público existentes en el territorio de la primera mencionada, que eran materia de subasta pública, y se declare la nulidad de un acuerdo municipal que disponía la venta por subasta pública de dichos predios.

Sin embargo, el Tribunal Constitucional resolvió declarar infundada la demanda argumentando que no era competente para determinar o resolver diferencias por límites territoriales entre los municipios y, por tanto, asignar competencia territorial exclusiva sobre los predios.

Asimismo, se determinó que estos predios involucrados no son de dominio público del Estado, sino de dominio privado y que al estar inscritos a nombre de la Municipalidad Provincial de Piura podían ser transferidos por subasta pública, en tanto el hecho de que los predios estén dentro de la jurisdicción de la municipalidad distrital no le asigna competencia directa ni titularidad sobre estos bienes de dominio privado del Estado, más aún cuando no existe acto administrativo de transferencia a favor de la municipalidad distrital.

Por estas consideraciones el Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

Además, se debe precisar que los bienes de dominio público se regulan, primordialmente, por el Derecho Administrativo. En cambio, los bienes estatales de domino privado son regulados por el Derecho Civil, aunque también son regulados supletoriamente por el Derecho Administrativo. Esto último es señalado expresamente en la Quinta Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo Nº 007-2008-VIVIENDA, Reglamento de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, el cual señala que “ante los vacíos de las normas contenidas en el Reglamento, son de aplicación supletoria las normas y principios del Derecho Administrativo, y las del derecho común, atendiendo a la naturaleza de los actos y fines de las entidades involucradas”.

De lo expuesto, resalta que los bienes inmuebles no están destinados al uso público ni tampoco son usados como soporte para brindar un servicio público. Así, tales predios se han considerado como bienes estatales de domino privado y, como tales, pueden ser transferidos mediante una subasta pública.

En todo caso, en virtud de la situación de los predios en cuestión, ya se ha determinado que no son bienes estatales de dominio público. En tal sentido, puesto que tales predios no son de uso público ni sirven como soporte para servicios públicos, la Municipalidad Distrital de Veintiséis de Octubre no puede ejercer competencia administrativa sobre estos. Así, no se aprecia afectación a la competencia de la demandante establecida en el artículo 195, inciso 3, de la Constitución.

En este caso, este Tribunal ya ha advertido que los predios en cuestión son bienes estatales de domino privado al no destinarse al uso o servicio público. Por consiguiente, no existe un conflicto como el que se presentó en la Sentencia Nº 0003-2007-CC/TC. En tal sentido, no puede alegarse que se han afectado las competencias de la Municipalidad Distrital de Veintiséis de Octubre, en virtud de los criterios establecidos en dicha sentencia.

En este orden de ideas, con las tres sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional se deja establecido el cumplimiento del criterio que se tiene sobre los procesos que versen sobre límites o competencias distritales, estableciéndose que las municipalidades no pueden determinar a su libre criterio el territorio sobre el cual tienen jurisdicción, requiriéndose seguir el proceso regulado en la Ley Nº 27795 - Ley de demarcación y organización territorial para resolver estos conflictos, en tanto el Tribunal Constitucional carece de competencia para pronunciarse y resolver estos.

II. PROCEDIMIENTO DE RESOLUCIÓN DE LÍMITES TERRITORIALES ENTRE MUNICIPIOS

El literal c) del artículo 4 del Reglamento de la Ley Nº 27795 - Ley de Demarcación y Organización Territorial (LDOT), define a un distrito como la circunscripción territorial base del sistema político-administrativo, cuyo ámbito constituye una unidad geográfica (subcuenca, valle, piso ecológico, etc.), dotado con recursos humanos, económicos y financieros; asimismo, será apta para el ejercicio de gobierno y la administración, que cuenta con una población caracterizada por tener identidad histórica y cultural que contribuye con la integración y desarrollo de la circunscripción.

De acuerdo con ello, se establece que cada municipalidad distrital tenga jurisdicción, soberanía política-administrativa, sobre una determinada área geográfica. Sin embargo, existen casos en los cuales dos municipios alegan tener jurisdicción sobre una misma área geográfica, generándose por ello una disputa entre estos. A estas diferencias se les denomina “controversias territoriales”, definidas por la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial (DNTDT) de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) diferencias en la interpretación de la localización y ubicación exacta de los límites político-administrativos de un territorio por falta o imprecisión en la descripción de entidades geográficas, referencias físicas y/o leyes de creación que permitan su cartointerpretación (representación en la Carta Nacional)^[2].

Las controversias territoriales son resueltas conforme a lo establecido por el numeral 7 del artículo 102 de la Constitución, disponiendo que es atribución del Congreso aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo, generando por ello la competencia tanto del Congreso para aprobar la demarcación territorial, como del Poder Ejecutivo para proponerla.

Mediante la LDOT y su reglamento se establece que las dos entidades competentes para conocer la disputa entre dos municipios son: DNTDT que resuelve en última instancia, y el Gobierno Regional, en el caso de Lima es la Municipalidad Metropolitana de Lima a través del Instituto Metropolitano de Planificación (IMP) que formula una propuesta de solución.

Pues bien, en el caso que las autoridades de los distritos reconozcan la existencia de carencia o imprecisiones en sus límites, la LDOT prevé la posibilidad que se realice una consulta vecinal en donde se pronuncien por la circunscripción a la que desean pertenecer. Sin embargo, en el caso que no reconozcan que tienen problemas de límites territoriales, serán los gobiernos regionales o el IMP, los que emitan el informe final con el acuerdo de las autoridades de cada distrito.

En el caso de Lima Metropolitana, el IMP tiene la obligación de verificar y evaluar las controversias territoriales, a fin de poder elaborar una propuesta de solución (opinión técnica), que debe ser puesta a disposición de los municipios involucrados para que en una mesa de diálogo se pronuncien por su conformidad o no. Sin perjuicio de poder realizar una consulta popular a los propietarios que residen en el área en disputa.

De aceptarse la propuesta del IMP, se suscribe un acta que constituye un documento público, el mismo que es adjuntando al expediente técnico que será remitido a la DNTDT para que sea evaluado, y de encontrarlo procedente lo remite a la PCM juntamente con el informe y el proyecto de Ley para su aprobación por el Consejo de Ministros. Aprobado el proyecto, se remite al Congreso acompañando copia fedateada de todo el expediente; así como, el acuerdo del Consejo de Ministros. El Congreso debe seguir el trámite regular para su aprobación (llamase aprobación por la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado y luego por el Pleno) para que posteriormente se emita la Ley y sea promulgada por el Poder Ejecutivo.

Sin embargo, en el caso que los municipios no acepten la propuesta del IMP, estos deberán realizar sus propuestas para que sean adjuntadas al expediente técnico a remitir a la DNTDT.

En el 2007 la PCM emitió la Directiva sobre lineamientos para la prevención y tratamiento de controversias territoriales y otros casos sobre demarcación territorial (Resolución Ministerial Nº 355-2007-PCM), mediante la cual proponía a los municipios la apertura de vías efectivas de comunicación, a través de la conformación de mesas de diálogo para abrir un espacio de concertación y diálogo sostenido para que en un plazo determinado las partes abandonen sus posiciones enfrentadas y puedan desarrollar acuerdos viables de mutuo beneficio.

En el 2010 se emitió la Ley Nº 29533 - Ley que implementa mecanismos para la delimitación territorial disponiendo la creación del arbitraje territorial y los acuerdos de límites entre los gobiernos regionales y entre los gobiernos locales, provinciales o distritales para coadyuvar al saneamiento de límites territoriales.

En el 2019 se emitió la Directiva “Lineamientos para el análisis de la situación de límites y la configuración del ámbito de una provincia en el Estudio de Diagnóstico y Zonificación (EDZ)”, por Resolución de la secretaria de demarcación y organización territorial Nº 006-2019-PCM-SDOT.

De acuerdo con lo antes indicado, los mecanismos para solucionar los límites territoriales: con consulta vecinal (encuesta técnica, consulta poblacional y/o referéndum o consulta vecinal); con la opinión técnica del Gobierno Regional o del IMP en el caso de Lima Metropolitana; o con el arbitraje territorial.

A MODO DE CONCLUSIÓN

De acuerdo con todo lo mencionado es necesaria una política del Estado para solucionar las controversias territoriales que existen en todo el país, dejando de lado intereses electorales, económicos y sociales, lo cual permitirá tener una mayor seguridad jurídica para realizar obras y/o establecer zonas de comercio, permitiendo de este modo un mejor desarrollo sostenible de todas las personas.

Consideramos que en tanto no se definan los límites debe establecerse la ampliación de la aplicación de las Zonas de Administración Común para todos estos casos, y no solo cuando existan obras de infraestructura y otros, lo cual permitirá no solo a los administrados tener una seguridad jurídica en las transferencias, adquisiciones, y demás actos de goce o aprovechamiento de sus predios, sino también a los propios municipios.

Es importante indicar que por Resolución Ministerial Nº 176-2020-PCM, publicada el jueves 23 de julio del 2020, se designó a la señora Gisella Santiváñez Anto en el cargo de secretaria de la Secretaría de Demarcación y Organización Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros, por lo que se espera que esta secretaria obtenga la fuerza y recursos que se necesitan para solucionar los conflictos por límites distritales entre los municipios.

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^[1] Abogado por la Universidad Inca Garcilaso de la Vega y magíster en Derecho Registral y Notarial por la Universidad de San Martín de Porres. Con especialización en Derecho Civil Patrimonial por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Asociado sénior del Estudio Olaechea.

Por ejemplo, en el caso de San Isidro y Magdalena sus leyes de creación dicen lo siguiente:

- El distrito de Magdalena del Mar fue creado por Ley Nº 4101 de fecha 10 de mayo de 1920, disponiendo como sus límites a una línea recta perpendicular a la playa, pasando por la casa del fundo Santa Cruz, y otra que partiendo de ese punto encuentre la intersección del camino al Callao.

- El distrito de San Isidro fue creado por el Decreto Ley Nº 7113 de fecha 24 de abril de 1931, disponiendo como sus límites por el oeste y el noroeste eran con “las dos Magdalenas”, es decir, la línea recta que pasaba por la casa del fundo Santa Cruz y seguía por coronel Portillo y la calle Las Moreras, que bordea el Lima Golf Club.

^[2] Presidencia del Consejo de Ministros. (2013). Boletín Informativo Nº 02, p. 3. En: http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/AB3042F692E0BE9205257B7A0060B82A/$FILE/BOLETIN_NUMERO2_0.pdf