CRITERIO DEL TRIBUNAL

El Tribunal considera importante invocar a cada una de las entidades involucradas en el proceso de demarcación territorial (Presidencia del Consejo de Ministros, Secretaría de Demarcación y Organización Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros, Congreso de la República y Municipalidad Metropolitana de Lima) para que a través de sus representantes se reúnan en un plazo no mayor de tres meses con los representantes de las municipalidades de Lurín y Pachacámac, con miras a determinar las acciones necesarias para comenzar el proceso de delimitación de dichos distritos y establecer un cronograma con plazos concretos para su ejecución.

BASE LEGAL

Constitución Política: art. 102, inc. 7.

Código Procesal Constitucional: arts. 109 y 110.

FALLO DE REFERENCIA

“(…) no constituye objeto del proceso competencial las disputas territoriales o de delimitación territorial que pudieran existir entre dos entidades estatales, aun cuando estos tengan legitimidad para ser parte en el proceso competencial. La resolución de este tipo de controversias no solo desnaturalizaría el objeto del proceso competencial, sino que obligaría también a que el Tribunal Constitucional asuma una competencia que la Constitución ha reservado para el legislador. Según el artículo 102, inciso 7, de la Constitución, corresponde al Congreso de la República aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo” (STC Exp. N° 0006-2009-PCC/TC, f. j. 7)

PALABRAS CLAVE

Descentralización / Conflicto de competencia / Proceso de demarcación territorial / Función pacificadora del TC

PLENO JURISDICCIONAL

Expediente Nº 0005-2015-CC/TC*

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Del 28 de abril de 2020

Caso del límite entre los distritos de Lurín y Pachacámac

Asunto

Demanda de conflicto de competencia interpuesta por la Municipalidad Distrital de Lurín contra la Municipalidad Distrital de Pachacámac

Magistrados firmantes:

SS. LEDESMA NARVÁEZ, FERRERO COSTA, MIRANDA CANALES, BLUME FORTINI, RAMOS NÚÑEZ, ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 28 días del mes de abril de 2020, reunido el Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Ledesma Narváez (presidenta), Ferrero Costa (vicepresidente), Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento del magistrado Miranda Canales, aprobado en el Pleno administrativo del 27 de febrero de 2018. Asimismo, se agregan el fundamento de voto del magistrado Espinosa- Saldaña Barrera y el voto singular del magistrado Sardón de Taboada.

I. ANTECEDENTES

A. Argumentos de la demandante

Con fecha 2 de diciembre de 2015, la Municipalidad Distrital de Lurín interpone demanda de conflicto de competencia contra la Municipalidad Distrital de Pachacámac, solicitando la nulidad del Certificado de Jurisdicción Nº 0116-2013-MDP-GDUR, de fecha 26 de setiembre de 2013. Con dicho documento, elaborado en virtud del Informe Nº 0814-2013-MDP-GDUR/SGCCU/MMH, se certificaría que el terreno ubicado en el Fundo Pampa Grande, lote C, inscrito en la Sunarp, Zona Registral IX - Sede Lima, Oficina Registral Lima, Partida 40370099 –que tiene un área de 7338,95 m²–, se encuentra en la jurisdicción del distrito de Pachacámac.

* Nota de Diálogo con la Jurisprudencia: Publicamos el texto íntegro de la sentencia. Mediante razón de relatoría se detalló que la sentencia, cuyo proyecto fue presentado por el magistrado ponente Blume Fortini, cuenta con el fundamento de voto del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera y el voto singular del magistrado Sardón de Taboada. Puede consultar el fallo también en el portal institucional del Tribunal Constitucional: < https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2020/00005-2015-CC.pdf>

Asimismo, solicita que se declare la nulidad del certificado de jurisdicción de fecha 11 de marzo de 1994, el cual certifica que la propiedad está registrada en la Municipalidad de Pachacámac, con Código Catastral U19-606-01-03, que se encuentra en la av. Manuel Valle s/n, Pampa Grande, y que tiene un área total de 85 066,71 m².

Además, requiere que la Municipalidad demandada se abstenga de producir y emitir certificados de jurisdicción, así como de cualquier otro acto administrativo tendiente a ejercer jurisdicción con base en la Real Cédula Española de 1746, tomando en cuenta lo ya resuelto en la Sentencia Nº 0005-2007-CC/TC.

La demandante indica que ya antes había interpuesto demanda competencial contra la Municipalidad Distrital de Santísimo Salvador de Pachacámac. Mediante la sentencia recaída en el Expediente Nº 0001-2001-CC/TC, el Tribunal determinó que correspondía al Congreso, a propuesta del Poder Ejecutivo, establecer la demarcación territorial. Por ello, declaró la nulidad del Acuerdo de Concejo Nº 011-2000-MDSSP/C de la municipalidad demandada, la cual pretendía delimitar territorialmente su distrito. Por último, se indicó que no era posible anular cada uno de los actos administrativos dictados por la demandada y que se debía abstener de ejercer competencia en virtud de dicho acuerdo.

En la demanda se refiere que antes de la emisión de los certificados de jurisdicción cuestionados, los antecedentes registrales de las partidas de los referidos inmuebles indicaban que estos se encontraban en la jurisdicción de Lurín. Por lo tanto, dicha modificación se debió realizar por la autoridad competente, de conformidad con el artículo 90 del Reglamento de inscripción del registro de predios. En tal sentido, emitir certificados de jurisdicción vulnera lo señalado por el Tribunal Constitucional debido a que no se cuenta con la demarcación territorial de tal distrito.

Se indica también que la demandada ha emitido certificados de jurisdicción en virtud de la Real Cédula Española de 1746, la cual supuestamente habría determinado la propiedad de la comunidad de Pachacámac sobre terrenos que se encontrarían en la jurisdicción de la Municipalidad Distrital de Lurín. Ello, a pesar de que mediante la Sentencia Nº 0005-2007-CC/TC, el Tribunal indicó que la referida cédula no se puede considerar con efectos jurídicos.

Agrega que el Tribunal ya advirtió, en la Sentencia Nº 0005-2003-CC/TC, que no se puede ejercer competencia alguna por parte de ninguna corporación municipal respecto de terrenos en disputa o cuya pertenencia a una jurisdicción no se encuentra previa y plenamente determinada.

Sostiene también que los certificados de jurisdicción cuestionados han sido emitidos sin tener sustento legal, por cuanto Pachacámac se ha atribuido unilateralmente competencias, sin tener debidamente demarcados los límites territoriales del distrito.

Por último, alega que, mientras no se establezcan los límites territoriales, la municipalidad demandada se debe abstener de ejercer competencias sobre los predios cuya inmatriculación le corresponde a la Municipalidad de Lurín. Ello a fin de evitar la duplicidad y superposición de funciones.

B. Argumentos de la demandada

Con fecha 15 de mayo de 2018, la Municipalidad Distrital de Pachacámac deduce la excepción de falta de legitimidad para obrar del demandante. Sostiene que el abogado Felipe Alvizuri Acosta, quien firmó la demanda, ya no se desempeña como procurador público municipal de Lurín, según la Resolución Nº 0052-2018-ALC, del 4 de abril de 2018.

Alega que el conflicto entre las referidas municipalidades no es competencial, sino territorial. Por ello, en virtud de los artículos 109 y 110 del Código Procesal Constitucional, la demanda no se puede tramitar mediante proceso competencial. Corresponde, en cambio, aplicar lo establecido en la Ley Nº 27795 y su reglamento, aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 019-2003-PCM. En dicho procedimiento, se deberían dejar sin efecto los actos de los gobiernos locales.

Agrega que el certificado de jurisdicción no fue expedido de oficio, sino a solicitud del administrado. Además, una vez inscrito este certificado, cualquier cambio se realizará a solicitud de la municipalidad en favor del administrado.

Sostiene también que se debe tomar en cuenta la Décimo Tercera Disposición Complementaria y Final de la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley Nº 27972), la cual establece que, en los predios sobre los cuales dos o más jurisdicciones reclamen para sí los tributos, serán válidos los pagos efectuados a favor de la municipalidad a la que corresponda el predio, según inscripción registral.

Asimismo, en caso de que no cuenten con inscripción registral, los pagos a cualquiera de las municipalidades serán válidos. Tales pagos tendrán vigencia hasta que se defina el conflicto de límites existentes y se dejarán sin efecto los procesos de cobranza por cobro de tributos municipales de los predios ubicados en zona de conflicto con la acreditación de los pagos efectuados.

La inscripción de jurisdicción se encuentra regulada por el Reglamento de inscripciones del registro de predios de la Sunarp, aprobado mediante la Resolución del Superintendente Nacional de los Registros Públicos Nº 097-2013-SUNARP-SN, la cual establece, en el artículo 90, que la inscripción de jurisdicción distrital de un predio se efectuará alternativamente, en mérito de una resolución municipal o de un certificado de jurisdicción expedido por la municipalidad competente.

Asimismo, sostiene que la rectificación de jurisdicción es inscribible a solicitud de la municipalidad a favor de la cual se resolvió un conflicto de competencia, adjuntando documentos como la copia certificada de la resolución judicial correspondiente. Con ello se impedirá la inscripción de cualquier otro acto otorgado por la municipalidad no competente, y se podrán cancelar las inscripciones y certificaciones anteriores emitidas por la municipalidad distinta a la favorecida por el conflicto de competencia.

C. Argumentos del Poder Legislativo

Con fecha 23 de mayo de 2018, el Congreso de la República se apersona y solicita la nulidad del auto admisorio, deduce la excepción de falta de legitimidad del demandado, y contesta la demanda.

Alega que se ha incorporado erróneamente al Congreso de la República como litisconsorte necesario pasivo, contraviniendo el principio de congruencia procesal. Sostiene que no existe ninguna actuación de parte del Poder Legislativo que afecte la competencia de la Municipalidad Distrital de Lurín. Agrega, a propósito de la excepción de falta de legitimidad para obrar, que el Poder Legislativo en ningún extremo ha asumido competencias que le corresponden a la Municipalidad de Lurín.

Sostiene que la demanda se debe declarar improcedente por sustracción de la materia debido a que el Tribunal ya ha resuelto los Expedientes Nºs 0001-2016-CC/TC y 0002-2016-CC/TC, los cuales versan sobre una controversia sustancialmente igual a la presente.

Asimismo, para el procurador del Poder Legislativo, no le corresponde al Congreso efectuar ni proponer la delimitación territorial de las municipalidades, toda vez que ello es facultad exclusiva del Poder Ejecutivo, en coordinación con la Municipalidad Metropolitana de Lima.

De acuerdo con este litisconsorte, el Congreso se limita a aprobar las propuestas efectuadas por el Poder Ejecutivo, tal como se expresa en el artículo 102, inciso 7, de la Constitución. Así, la indefinición territorial de los distritos de Lurín y Pachacámac no es atribuible al Congreso de la República. Como en el momento de contestar la demanda no existe una propuesta del Poder Ejecutivo referida a la demarcación territorial de las municipalidades de Lurín y Pachacámac, el Congreso está en la imposibilidad de ejercer la facultad prevista en la Constitución.

D. Argumentos del Poder Ejecutivo

Con fecha 17 de julio de 2018, el Poder Ejecutivo contesta la demanda. Sostiene que, a fin de que pueda cumplir lo establecido en el artículo 102, inciso 7, de la Constitución, los gobiernos regionales, encargados de organizar, evaluar y formular los expedientes técnicos, deben elevarlos a la Presidencia del Consejo de Ministros.

Sostiene que solo cuando se culmine este procedimiento, regulado por la Ley Nº 27795, se inicia el trámite ante el Congreso de la República. Así, la función del Poder Ejecutivo en esta materia, y en este caso en particular, está condicionada al inicio del procedimiento por parte de la Municipalidad Metropolitana de Lima, en virtud de su condición especial, determinada en la Tercera Disposición Transitoria Final de la referida ley y en el artículo 33 de la Ley de Bases de Descentralización (Ley Nº 27783).

E. Argumentos de la Municipalidad Metropolitana de Lima

Con fecha 21 de febrero de 2019, el Tribunal Constitucional emitió el auto mediante el cual se dispuso incorporar a la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) en calidad de litisconsorte necesario pasivo. Dicha entidad, con fecha 28 de mayo de 2019, presenta su contestación en los siguientes términos:

- En primer lugar, plantea las excepciones de falta de legitimidad para obrar pasiva y de incompetencia, de conformidad con lo establecido en el Código Procesal Civil (CPC) y en el Código Procesal Constitucional (CPConst.), respectivamente.

- Sostiene que, conforme a lo dispuesto en el inciso 6 del artículo 446 del CPC (cuerpo normativo de aplicación supletoria al presente proceso), la legitimidad para obrar es una de las condiciones del ejercicio válido de la acción. En tal sentido, cuando el juez examina si el demandante tiene o no legitimidad para obrar, debe verificar si existe una relación formal de correspondencia; o, en tal caso, debe corroborar si es la persona habilitada para hacer valer su pretensión, sin discutir el fondo de la litis.

- Señala que la imputación constitucional denunciada es la invasión de competencias –mediante la expedición de certificados de jurisdicción– que la Municipalidad de Pachacámac ha realizado en menoscabo de las funciones que la Municipalidad de Lurín desarrolla en el marco de sus competencias.

- En tal sentido, manifiesta que la MML en modo alguno ha interferido o invadido las competencias de la Municipalidad de Lurín, toda vez que las actuaciones imputadas de falta de competencia fueron realizadas por la Municipalidad de Pachacámac. Por consiguiente, la MML, al no formar parte de la relación jurídica sustancial entre la Municipalidad Distrital de Lurín y la Municipalidad Distrital de Pachacámac, carece de legitimidad pasiva para obrar en el presente proceso constitucional.

- La procuradora pública municipal sostiene que la MML no solamente carece de legitimidad pasiva para obrar, por no haber afectado las atribuciones de la Municipalidad de Lurín, sino que, además de la lectura del petitorio de la demanda, se puede inferir que la controversia versa sobre un problema de delimitación de competencia territorial entre dos municipalidades distritales: Lurín y Pachacámac. Así, esta última habría emitido certificados de jurisdicción sobre una zona territorial respecto de cuyos límites no existe certeza alguna, al no encontrarse claramente establecidos por la ley.

- En lo que respecta a la excepción de incompetencia, manifiesta que el artículo 110 del Código Procesal Constitucional señala y demarca el tipo de pretensión que se puede plantear en un proceso competencial. Sostiene que dicha disposición normativa dispone que aquellos conflictos que versan sobre una competencia recaída en una norma con rango de ley deben ser vistos en un proceso de inconstitucionalidad.

- En tal sentido, añade que este Tribunal, en el Expediente Nº 0002-2015-PCC/TC, se ha manifestado declarando la improcedencia en casos que demanden vía proceso competencial controversias relativas a cuestiones de carácter territorial, toda vez que la vía idónea para la resolución de este tipo de controversias es el proceso de inconstitucionalidad.

- Por consiguiente, la procuradora pública municipal de la MML solicita tener por deducida la excepción de falta de legitimidad para obrar del demandado, así como la excepción de incompetencia, debiendo en su oportunidad declarárselas fundadas.

II. FUNDAMENTOS

§ 1. Cuestión procesal previa

1. Con fecha 1 de agosto de 2018, el Tribunal declaró improcedente la nulidad entendida como reposición, interpuesta por el Congreso de la República contra el auto admisorio de la demanda. En virtud de ello, en la presente sentencia, ya no se analizará dicha cuestión.

§2. El modelo constitucional de Estado unitario y descentralizado

2. El actual modelo de Estado unitario se fortalece y garantiza su supervivencia a través de la descentralización, que es el fundamento de la modernización y democratización del Estado.

3. El proceso de descentralización supone transferir potestades y competencias a favor de órganos intermedios de gobierno y esto no debilita al Estado, por el contrario, lo fortalece porque puede desempeñar más eficientemente sus funciones propias delegando atribuciones en instancias que tienen un mayor nivel de proximidad con el ciudadano.

4. Nuestro texto constitucional, en su artículo 43, ha establecido lo siguiente:

La República del Perú es democrática, social, independiente soberana.

El Estado es uno e indivisible.

Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes.

5. Siguiendo dicho diseño constitucional, nuestra carta política, en los artículos del 188 al 199, regula el proceso de descentralización como aquel proceso progresivo y ordenado tendiente al desarrollo integral de nuestro país.

6. Vale decir, la descentralización es un proceso que permite que en todo el territorio nacional se den los elementos que posibiliten a los peruanos un nivel de vida acorde con su condición de seres humanos, dentro de la inspiración humanística ratificada por la Constitución vigente, que entiende que la persona es el fin supremo de la sociedad y del Estado.

7. La finalidad de este diseño es que en cada lugar de la República exista acceso a todos los elementos que conlleva la modernidad en aras del bienestar y de la realización del hombre.

8. En tal sentido, dicho proceso implica el ejercicio del gobierno de manera descentralizada y desconcentrada en procura del desarrollo integral del país, que, sin romper el concepto unitario de Estado, debe reconocer órganos de gobierno distintos a los que integran la estructura del gobierno central, con poder suficiente para enfrentar en forma autónoma la problemática de cada localidad.

9. La Constitución ha establecido que el proceso de descentralización se da, básicamente, a través y a partir de las municipalidades, a las cuales considera como instrumentos vitales. Por ello, es importante resaltar el papel que se asigna a las municipalidades como órganos del gobierno local, a las cuales no solamente se debe concebir como entidades encargadas de enfrentar y atender los requerimientos que se presentan en sus respectivas jurisdicciones (en lo que atañe a las necesidades locales), sino también y, principalmente, como medios de materializar la descentralización del gobierno, en tanto entidades que representan a los vecinos de su respectiva circunscripción territorial. Ellos, a través del sufragio directo, eligen a sus autoridades y, mediante los mecanismos de democracia directa, participan en las tareas de su respectivo gobierno local.

10. Justamente, para que puedan cumplir su papel como instrumentos y expresión de la descentralización, se les ha otorgado plena autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia.

11. Esta autonomía otorgada a los municipios es tal que, incluso, el propio texto constitucional, en su artículo 194, reconoce la existencia de los Concejos Municipales como órganos normativos y fiscalizadores (equivalentes al Poder Legislativo en el nivel local y en los asuntos de su competencia), y a la alcaldía como un órgano ejecutivo (equivalente al Poder Ejecutivo).

12. Por ello, si como país aspiramos a un auténtico Estado constitucional unitario y descentralizado, moderno y eficiente, en el cual se hayan radicado entes territoriales cuyas autoridades emerjan del mandato popular y gocen de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia, es necesario fortalecer, desde todos los ámbitos, el proceso de descentralización dentro de la estructura estatal, con la finalidad de procurar el desarrollo integral del país a través de los gobiernos regionales y locales.

13. Adicionalmente, es importante señalar que nuestro diseño de Estado unitario y descentralista resulta sui generis, pues dentro de un modelo de Estado unitario es conocido que el Gobierno nacional es el único que ostenta autonomía política. Sin embargo, a partir de la carta de 1993, el constituyente peruano ha otorgado a las regiones y municipalidades –en tanto que entes territoriales básicos–, a través de sus órganos de gobierno local, autonomía política. Así, dentro del Estado peruano, se ha inaugurado una modalidad especial que conjuga una autonomía política general, inherente y exclusiva de Gobierno nacional en el clásico Estado unitario con una autonomía política constreñida a los asuntos competenciales propios, que entendemos como comprensiva de la gestión de sus respectivos intereses.

14. En este orden de ideas, la consagración de la autonomía política, administrativa y económica de los gobiernos locales abarca las potestades, en su ámbito competencial, como poderes autónomos de autogobernarse por autoridades representativas electas; autonormarse, vía reglas dictadas por su órgano normativo integrado por representantes electos; autofiscalizarse, a través del mismo órgano normativo; autoadministrarse, en su organización interna, en su presupuesto y en los servicios públicos que debe atender; y autogenerar sus recursos, con potestad tributaria; todo ello en el marco de la Constitución y de su ley orgánica.

15. Dicho esto, entonces, las competencias regionales y municipales ya no se pueden entender como simples facultades regladas y constreñidas a mandatos de competencias literales, sino que, en el ejercicio de ellas, será necesario apuntar al desarrollo armónico de cada circunscripción, atendiendo a las propias características del territorio y necesidades de la población que administra (de infraestructura, seguridad, comercio, transporte, entre otros).

16. Entonces, el Tribunal Constitucional, como supremo órgano de control de la constitucionalidad, se debe pronunciar sobre la conformidad de las ordenanzas impugnadas con la carta fundamental, garantizando que los órganos descentralizados puedan ejercer sus competencias a favor del bienestar social y de la realización de la persona.

§3. Pretensión de la demanda

17. La Municipalidad Distrital de Lurín interpone demanda competencial contra la Municipalidad Distrital de Pachacámac, solicitando que se declare la nulidad de los siguientes documentos:

(i) Certificado de Jurisdicción Nº 0116-2013-MDP-GDUR, de fecha 26 de setiembre de 2013.

(ii) Certificado de Jurisdicción de fecha 11 de marzo de 1994.

18. Además, solicita que se abstenga de producir y emitir certificados de jurisdicción o cualquier otro acto administrativo tendiente a ejercer jurisdicción sin tener competencia para poder realizarlo.

19. Asimismo, requiere que se ordene a la municipalidad demandada abstenerse de ejercer su jurisdicción según la Real Cédula Española de 1746, tal como lo expresó el Tribunal Constitucional en la Sentencia Nº 0005-2007-CC/TC.

§4. Jurisprudencia sobre la materia

20. En la presente demanda, subyace la discusión sobre los límites territoriales de las municipalidades distritales de Lurín y de Pachacámac. Este Tribunal ya ha resuelto demandas competenciales en donde se ventilaron aspectos relacionados con la misma situación que ahora se plantea, por lo que resulta conveniente tomar en cuenta las consideraciones que sirvieron para resolver tales casos.

21. Los expedientes que son relevantes para la resolución de la presente causa son los siguientes:

- 0001-2001-CC/TC

- 0005-2003-CC/TC

- 0005-2007-CC/TC

- 0001-2016-CC/TC

- 0002-2016-CC/TC

22. En el primer caso aludido, el Tribunal admitió la demanda competencial interpuesta por la Municipalidad Distrital de Lurín contra un acuerdo del Concejo de la Municipalidad de Pachacámac que demarcaba el territorio de este último distrito y contra dos oficios. El Tribunal declaró la nulidad de dicho acuerdo por cuanto las municipalidades no tienen competencia para aprobar o modificar la demarcación territorial.

23. Mediante la Sentencia Nº 0005-2003-CC/TC, se resolvió la demanda competencial planteada por la Municipalidad Distrital de Santo Domingo de Olleros contra la de Lurín. Se demandó la nulidad de un acuerdo de concejo emitido por la Municipalidad Distrital del Lurín a través del cual se delimitaba el territorio y se validaba un certificado de jurisdicción. El Tribunal enfatizó que las municipalidades no son competentes para demarcar los límites de su territorio, y declaró la nulidad del acuerdo y, en consecuencia, también la del certificado de jurisdicción.

24. La Sentencia Nº 0005-2007-CC/TC resolvió una demanda interpuesta por la Municipalidad Distrital de Pachacámac contra la de Lurín, en la que se solicitaba que esta se abstenga de ejercer jurisdicción en la zona en conflicto hasta que el Congreso apruebe la demarcación territorial. El Tribunal entendió que en esencia se pretendía que se reconozca la validez jurídica de la Real Cédula Española de 1746 para delimitar el territorio de la municipalidad demandante. La demanda fue desestimada, precisándose que la referida cédula no tenía efecto jurídico directo y que la delimitación territorial se debe realizar de conformidad con la Ley Nº 27795 y su reglamento.

25. En vista de la duración del conflicto territorial entre estas municipalidades, el Tribunal exhortó al Congreso de la República, al Poder Ejecutivo y a la Municipalidad Metropolitana de Lima a que realicen los esfuerzos necesarios para aprobar la demarcación territorial.

26. Finalmente, cabe referirse a las resoluciones de los Expedientes Nºs 0001-2016-CC/TC y 0002-2016-CC/TC que son sumamente parecidas entre sí, por lo que se resumirán conjuntamente. En estos casos, la Municipalidad de Lurín solicitaba que se declare la nulidad de certificados de jurisdicción emitidos por la Municipalidad de Pachacámac. El Tribunal resolvió declarar la improcedencia liminar por considerar que se trataba de un conflicto de carácter territorial y no de uno competencial.

27. De acuerdo con lo resuelto en estos casos, se aprecia que efectivamente existen conflictos territoriales irresueltos entre las municipalidades parte de este proceso competencial. Ello ya ha sido advertido por este Tribunal, que exhortó a las entidades competentes para que, en el “plazo razonable más breve”, aprueben la demarcación territorial entre las municipalidades de Pachacámac y Lurín.

28. Junto a estas sentencias y resoluciones, también es preciso referirse a lo resuelto en el Expediente Nº 0011-2009-CC/TC. Si bien se trata de sujetos procesales distintos, el caso tiene la misma naturaleza que el que se ventila en la presente controversia. En efecto, se solicitaba entonces que se anule un acuerdo de concejo municipal y un certificado de jurisdicción. El Tribunal determinó que, al no existir límites territoriales demarcados, “era jurídicamente imposible determinar que se haya menoscabado el ejercicio de una competencia o atribución” de la municipalidad demandante (fundamento 10). En consecuencia, se declaró improcedente la demanda exhortando a las entidades competentes para que lleven a cabo las labores que permitan la delimitación territorial de las municipalidades.

29. Estas referencias jurisprudenciales muestran la manera en la que el Tribunal ha perfilado progresivamente su criterio sobre este tipo de materias, estableciendo con claridad que las municipalidades no pueden determinar unilateralmente su territorio. Por el contrario, se requiere la actuación de las entidades legal y constitucionalmente competentes para ello.

30. Igualmente se aprecia que frente a conflictos territoriales el Tribunal Constitucional carece de competencia para emitir pronunciamientos sustanciales sobre la materia. Teniendo en cuenta ello, a continuación, se deben aplicar tales criterios jurisprudenciales a la presente controversia.

§5. Análisis del caso concreto

31. En primer lugar, se debe reiterar que, dentro del sistema de fuentes, respecto de la delimitación territorial, la Real Cédula Española de 1746, a pesar de tener valor histórico, “no tiene efecto jurídico directo”, como ya se ha sostenido en el fundamento 7 de la Sentencia Nº 0005-2007-CC/TC. En tal sentido, se debe enfatizar que la referida cédula no se puede considerar como sustento normativo para la emisión de actos jurídicos.

32. Al mismo tiempo, es claro que, dada la ausencia de una ley que delimite el territorio de las municipalidades de Lurín y Pachacámac, no es factible jurídicamente determinar si es que se ha menoscabado el ejercicio de una competencia de la municipalidad demandante.

33. Así, se está, en realidad, ante un conflicto territorial y no competencial. Es decir, no se trata de un conflicto que se pueda resolver conforme a lo establecido en los artículos 109 y 110 del Código Procesal Constitucional. De esta manera, los conflictos territoriales, a diferencia de los competenciales, no versan sobre si un órgano es o no competente para realizar un determinado acto, sino sobre si este puede o no incidir válidamente sobre un determinado ámbito territorial, dada la carencia o imprecisión de los respectivos límites.

34. Por consiguiente, al no definirse los límites territoriales entre estos distritos, no se puede afirmar si es que la Municipalidad de Pachacámac ha afectado o menoscabado el ejercicio de competencias que corresponden a la Municipalidad de Lurín, por lo que se debe desestimar la demanda competencial.

35. Este Tribunal Constitucional advierte que la exhortación que se dispusiera en el segundo punto resolutivo de la sentencia recaída en el Expediente Nº 0005-2007-PI no ha sido atendida por las instituciones competentes.

36. Hasta la fecha, se continúan repitiendo los conflictos entre las municipalidades de Lurín y Pachacámac por no llevarse a cabo el proceso de demarcación territorial previsto en la Ley Nº 27795 y su reglamento.

37. Conviene recalcar que, como se sostuviera supra, el primer conflicto entre las municipalidades de Pachacámac y Lurín que se resolviera en el ámbito de este Tribunal data de 2001, es decir, casi 20 años atrás.

38. Luego de ese extenso periodo en el que se expidieron cuatro sentencias de este órgano de control de la Constitución y una exhortación, los problemas derivados de la indeterminación de la circunscripción territorial de los distritos involucrados persisten y el Tribunal Constitucional no puede permanecer indiferente ante esa realidad.

39. Efectivamente, constituye consolidada jurisprudencia aquella que establece que este Tribunal Constitucional cumple una función pacificadora: “(...) pues debe solucionar controversias mediante decisiones cuyos efectos deben ser modulados de acuerdo a cada caso” (Sentencia Nº 0054-2004-PI/TC, fundamento 16).

40. En dicha línea, el artículo 5.1 de la Ley de Demarcación y Organización Territorial (texto vigente según la Ley Nº 30918, que se publicó en el diario oficial El Peruano el 25 de febrero de 2019 con miras a fortalecer los mecanismos para el tratamiento de las acciones de demarcación territorial) establece lo siguiente:

La Presidencia del Consejo de Ministros, a través de la Secretaría de Demarcación y Organización Territorial (SDOT-PCM), ejerce la rectoría del Sistema Nacional de Demarcación Territorial, el cual tiene como finalidad lograr una organización racional del territorio y el saneamiento de límites.

Tiene competencia para normar el tratamiento de las acciones de demarcación territorial, así como para evaluar y emitir opinión vinculante sobre la procedencia de los estudios de diagnóstico y zonificación (EDZ) y expedientes únicos de saneamiento y organización territorial (SOT) elaborados por los gobiernos regionales.

Asimismo, tiene competencia para conducir el saneamiento de límites interdepartamentales y las acciones de demarcación territorial de creación de distrito o provincia, fusión de distritos, traslado de capital y anexión en zona de frontera o zonas declaradas de interés nacional; formular anteproyectos de ley en materia de demarcación territorial; y asesorar técnicamente a los organismos del Sistema Nacional de Demarcación Territorial.

41. Por otra parte, la Tercera Disposición Transitoria y Final de la Ley de Demarcación y Organización Territorial (texto vigente según la Ley Nº 30918 ya citada) establece lo siguiente:

En el ámbito de la provincia de Lima, la Municipalidad Metropolitana de Lima asume la competencia y funciones que corresponden al gobierno regional en las acciones de demarcación territorial que señala la presente ley.

Asimismo, corresponde a dicha municipalidad identificar, conocer y evaluar las acciones de demarcación territorial en los distritos de su jurisdicción, conforme a lo dispuesto en el reglamento de la presente ley.

42. Estando a la situación expuesta y a la función pacificadora ya referida, este Tribunal considera importante invocar a cada una de las entidades involucradas en el proceso de demarcación territorial (Presidencia del Consejo de Ministros, Secretaría de Demarcación y Organización Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros, Congreso de la República y Municipalidad Metropolitana de Lima) para que a través de sus representantes se reúnan en un plazo no mayor de tres meses con los representantes de las municipalidades de Lurín y Pachacámac, con miras a determinar las acciones necesarias para comenzar el proceso de delimitación de dichos distritos y establecer un cronograma con plazos concretos para su ejecución.

43. Los participantes comunicarán a este Tribunal los acuerdos alcanzados en la reunión y los plazos en que se desarrollará el proceso, indicando expresamente la fecha en la que este comenzará.

44. Asimismo, se deberán remitir informes semestrales sobre los avances registrados hasta la conclusión del proceso con la formulación del anteproyecto de ley en materia de demarcación territorial por parte de la Secretaría de Demarcación y Organización Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros y la aprobación posterior de la ley respectiva.

45. Sin perjuicio de lo expuesto en los fundamentos previos, se debe tener en cuenta, además, que el artículo 6 de la Ley
Nº 29533 que “implementa mecanismos para la delimitación territorial” establece lo siguiente:

Para los casos de controversia de límites internos en un determinado tramo o sector de la provincia de Lima o de la Provincia Constitucional del Callao, los alcaldes distritales realizan la suscripción del acta de acuerdo de límites, previa autorización expresa de los concejos municipales respectivos.

El acta de acuerdo de límites suscrita por las autoridades locales involucradas forma parte de la documentación sustentatoria, la cual es remitida, según sea el caso, a la Municipalidad Metropolitana de Lima o al Gobierno Regional del Callao a fin de continuar con el correspondiente trámite en la Presidencia del Consejo de Ministros, de conformidad con el numeral 7) del ar-tículo 102 de la Constitución Política del Perú y la Ley N° 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial y su reglamento.

46. En tal sentido, corresponde a los alcaldes de los distritos de Lurín y Pachacámac debatir la suscripción en el más breve plazo del acta de acuerdo de límites y, si el resultado fuese positivo, se gestionará la autorización expresa de los concejos municipales respectivos como ordena la norma antes glosada.

47. Para facilitar dicho acuerdo, la Secretaría de Demarcación y Organización Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros, en su carácter de órgano rector del Sistema Nacional de Demarcación Territorial, debe brindar a las municipalidades de Lurín y Pachacámac toda la información y asistencia técnica que pudiesen requerir bajo responsabilidad.

48. Por su parte, la Municipalidad Metropolitana de Lima debe colaborar en todos los aspectos relacionados con la competencia y las funciones que corresponden a los gobiernos regionales en las acciones de demarcación territorial, conforme señala la Ley de Demarcación y Organización Territorial y su reglamento bajo responsabilidad.

49. Si no se llegara a un acuerdo, corresponderá a la Secretaría de Demarcación y Organización Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros, en su carácter de órgano rector del Sistema Nacional de Demarcación Territorial, y a la Municipalidad Metropolitana de Lima, en su carácter de órgano a través del cual se canalizan las acciones de demarcación en la ciudad, determinar los pasos a seguir para concluir el proceso en coordinación con los diversos actores responsables a los que se aludió supra.

50. En dicho sentido, se deben recordar las atribuciones establecidas en el ya citado artículo 5.1 de la Ley de Demarcación y Organización Territorial (texto vigente según la Ley Nº 30918) y las previstas en el artículo 27 del reglamento de la misma ley, aprobado por el Decreto Supremo Nº 019-2003-PCM, en cuanto establece lo siguiente:

En el caso de la provincia de Lima, los petitorios de creación y demás acciones de demarcación territorial serán canalizados a través de la Municipalidad Metropolitana de Lima, la misma que asume las funciones del Gobierno Regional conforme a la Ley de Bases de la Descentralización - Ley N° 27783.

51. Este Tribunal realizará oportunamente una audiencia en fase de ejecución para el seguimiento del proceso de demarcación de los distritos de Lurín y Pachacámac.

III. FALLO

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda competencial.

2. INVOCAR a cada una de las entidades involucradas en el proceso de demarcación territorial (Presidencia del Consejo de Ministros, Secretaría de Demarcación y Organización Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros, Congreso de la República y Municipalidad Metropolitana de Lima) para que a través de sus representantes se reúnan en un plazo no mayor de tres meses con los representantes de las municipalidades de Lurín y Pachacámac, con miras a determinar las acciones necesarias para comenzar el proceso de delimitación de dichos distritos y establecer un cronograma con plazos concretos para su ejecución.

3. Efectuada la reunión aludida en el punto resolutivo previo, los participantes deberán comunicar a este Tribunal los acuerdos alcanzados en la reunión y los plazos en que se desarrollará el proceso, indicando la fecha en que este comenzará.

4. A fin de que el Tribunal Constitucional acompañe el proceso de demarcación de los distritos de Lurín y Pachacámac, los participantes deberán remitir semestralmente informes hasta su conclusión mediante la expedición de la ley respectiva.

5. DISPONER que los alcaldes de los distritos de Lurín y Pachacámac debatan la suscripción en el más breve plazo del acta de acuerdo de límites, previa autorización expresa de los concejos municipales respectivos, como ordena el artículo 6 de la Ley Nº 29533, bajo responsabilidad.

6. DISPONER que la Secretaría de Demarcación y Organización Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros, en su carácter de órgano rector del Sistema Nacional de Demarcación Territorial, brinde a las municipalidades de Lurín y Pachacámac toda la información y asistencia técnica que pudiesen requerir para concluir el acuerdo de límites, bajo responsabilidad.

7. DISPONER que la Municipalidad Metropolitana de Lima colabore con las municipalidades de Lurín y Pachacámac en todos los aspectos relacionados con su competencia y funciones que corresponden a los gobiernos regionales en las acciones de demarcación territorial, conforme señala la Ley de Demarcación y Organización Territorial y su reglamento para que los alcaldes de dichos distritos puedan suscribir en el más breve plazo el acuerdo de límites, bajo responsabilidad.

Publíquese y notifíquese.

SS. LEDESMA NARVÁEZ, FERRERO COSTA, MIRANDA CANALES, BLUME FORTINI, RAMOS NÚÑEZ, ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA

PONENTE BLUME FORTINI

NUESTRA OPINIÓN

Ejercicio de la función pacificadora del Tribunal Constitucional para resolver una delimitación territorial

n la presente sentencia, el Tribunal advirtió que el conflicto derivado entre las municipalidades de Lurín y Pachacamac no es reciente, sino que data desde hace 20 años, cuando llegó la primera demanda al Tribunal; y, el origen conflictual reside en que hasta la fecha no se ha llevado a cabo un proceso de demarcación territorial. En ese sentido, conforme a su función pacificadora, el Tribunal a fin de superar esta continua controversia dispuso una serie de medidas a pesar de que la controversia del caso no recae en un conflicto competencial sino en uno de carácter territorial; pues el Tribunal argumentó que al no existir una ley que delimite el territorio de las municipalidades en conflicto, no es posible jurídicamente determinar si la municipalidad demandada ha menoscabado las competencias de la municipalidad demandante.

Si bien la demanda fue declarada improcedente, el Tribunal optó por solucionar el problema a través de la disposición de medidas que comprende, por un lado, la reunión de las partes involucradas en el proceso para determinar las acciones necesarias que permitan delimitar los territorios de las municipalidades; y, por otro, el envío periódico de informes sobre la situación del problema al Tribunal Constitucional quien acompañará a las partes involucradas en la solución del conflicto mediante la supervisión del cumplimiento de las medidas necesarias que surjan en la negociación para demarcar adecuadamente el territorio.

En consecuencia, esta actuación por parte del Tribunal resulta saludable ya que no puede asumir competencias que constitucionalmente se le ha asignado al Congreso de la República para la aprobación de alguna propuesta en la demarcación territorial; por lo que, con base en su función pacificadora, el principio de corrección funcional y una conducta dialógica el Tribunal optó únicamente por ser mediador y supervisor en la superación del conflicto advertido.