RESUMEN

El autor se muestra a favor del fallo dictado por el Tribunal Constitucional dentro del Expediente Nº 03631-2015-PA/TC, en el que se dispuso la protección del derecho de propiedad de una municipalidad, ex artículo 70 de la Constitución Política, respecto de uno de sus inmuebles. Así, sostiene que dicho dispositivo normativo se puede extender sin mayores inconvenientes a los bienes privados del Estado, por lo que cualquier intento de arrebato debe cumplir necesariamente con todos los presupuestos de la expropiación.

PALABRAS CLAVE: Derecho de propiedad / Expropiación / Bienes de dominio público / Bienes de dominio privado

Recibido: 11/05/2020

Aprobado: 12/05/2020

I. ANTECEDENTES DE LOS HECHOS EN LITIGIO

El Congreso de la República emite la Ley N° 29674 llamada “Ley que transfiere la propiedad de un terreno ubicado en el Parque Industrial de Villa El Salvador a favor del Estado”, publicada en el diario oficial El Peruano el 9 de abril del 2011^[1], la cual disponía en su único artículo, la enajenación de un bien inmueble inscrito a favor de la Municipalidad Distrital de Villa El Salvador.

Ante ello, la Municipalidad Distrital de Villa El Salvador, con fecha 30 de mayo de 2011, interpuso demanda de amparo contra el Congreso de la República, solicitando que se declare inaplicable esta la Ley Nº 29674, toda vez que afecta sus derechos fundamentales a la propiedad y al debido proceso. Alega, esencialmente, que la cuestionada ley transfiere a título gratuito la propiedad de su terreno sin contar con su consentimiento, a favor de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN), para que esta última se lo adjudique posteriormente a la Central de Asociaciones Empresariales y Empresarios de la Micro y Pequeña Empresa del Cono Sur de Lima (Apemives Cono Sur).

La Superintendencia Nacional de Bienes Estatales, al contestar la demanda, afirmó que no se ha afectado el derecho de propiedad de la demandante, toda vez que el predio sublitis nunca dejó la esfera dominical del Estado, pues el demandante y el demandado constituyen un solo ente.

II. FALLO DE LAS INSTANCIAS CONSTITUCIONALES

El Sétimo Juzgado Constitucional de Lima, con fecha 22 de agosto de 2013, declaró fundada la demanda al considerar que la municipalidad demandante es una entidad con personería jurídica de derecho público que posee bienes (muebles e inmuebles) y rentas; y, por tanto, le asiste el derecho de propiedad, que se ve afectado con la transferencia a título gratuito dispuesta por la norma impugnada.

Con fecha 16 de marzo de 2015, la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima revocó la apelada y declaró infundada la demanda, por estimar que la cláusula de garantía constitucional de la propiedad, consagrada en el artículo 70 de la Constitución, no aplica al dominio estatal, toda vez que la propiedad estatal pretende el logro de fines colectivos o generales, mientras que la propiedad privada busca asegurar un espacio de disfrute individual.

El Tribunal Constitucional declara fundada la demanda, considerando, esencialmente la violación del derecho de propiedad de la demandante; sin embargo, en voto singular dos magistrados sostienen que dicha demanda debe declararse improcedente, esencialmente porque los bienes estatales, en general, tienen en sí un fin público, no pudiendo ser similar a la propiedad privada.

III. BREVE ESTUDIO DE LA PROPIEDAD PRIVADA Y BIENES DE DOMINIO PÚBLICO

Inicialmente, debe considerarse que la propiedad no es concepto jurídico; el concepto clásico que tenemos sobre la propiedad, como dominio respecto a los bienes, es solamente una connotación en el vasto mundo de pensamiento sobre el cual reposa nuestro sistema constitucional actual^[2]. Así también, las concepciones de la propiedad están influenciadas en la inclinación político-económica de cada Estado; los Estados comunistas relacionaban a la propiedad con los modos de producción: fuerza productiva y relaciones de producción. “La propiedad privada capitalista es históricamente la última forma dominante de la propiedad privada” (Suvórova & Románov, 1986, p. 47); y en los sistemas liberales, relacionados al capital. “(…) esa idea de una obligación que el individuo siente (…) de su actividad ‘laboral’, (…) con independencia especialmente de que se le perciba como utilización de la fuerza de trabajo o de la propiedad de bienes (como ‘capital’), esta idea es la que es característica de la ‘ética social’ de la cultura capitalista (…)” (Weber, 2012).

En este mundo de distintas naturalezas que se da a la propiedad, desde afirmar “esta opinión libre me pertenece”, a decir “ese inmueble es mío”, existe un dispositivo constitucional que comienza a delimitar el contenido de protección para ciertos casos (pero siempre dentro del marco normativo constitucional), me refiero al artículo 70 de la Constitución Política del Estado, el cual protege, constitucionalmente, la inviolabilidad de la propiedad. Dicho principio, aún dista sobre su naturaleza civil de prerrogativas al sujeto activo respecto a los bienes materiales que sostiene el amplio, pero marcado, concepto de derecho de propiedad en la doctrina civil. En principio, no es lo mismo la propiedad que el derecho de propiedad; el primero se refiere a atributos o prerrogativas de contenido económico (como se sostuvo en las teorías clásicas económicas, líneas arriba) hacia los sujetos que la ejercen, y el derecho de propiedad es la facultad reconocida de dichos atributos por el orden jurídico, siempre hacia una determinada persona (llámase naturales o jurídicas) o conjunto de personas, como lo ha establecido la normatividad civil en su artículo 923 del Código Civil, la cuales facultan al propietario a usar, disfrutar y reivindicar un bien; empero, la inviolabilidad del derecho de propiedad que señala el artículo 70 de la Carta Magna, abarca otras formas de interpretación para una mayor protección, por ejemplo, como se ha señalado en el fundamento 3.4 del Sétimo Pleno Casatorio, citando a Mejorada, “[c]onforme al artículo 70 de la Constitución, la protección de la propiedad no se limita al dominio civil como derecho sobre bienes, sino que se extiende al total de derechos patrimoniales que corresponde a una persona. (…). En tal sentido, si se tratara de la disputa entre el propietario civil de un bien y el titular de un embargo sobre un bien, ambos son derechos constitucionales, ninguno es mejor que el otro (…)”; lo que quiere decir que la inviolabilidad de la propiedad que norma la Constitución, no solo se refiere a la estrictamente relacionado con los predios (derechos reales), sino también a los créditos (derechos personales). Por muy discutida que sea dicha interpretación, debe considerarse que está siendo realizada para la protección constitucional de dos derechos de distinta naturaleza, pero el mismo ámbito jurídico (Derecho Civil), sin descartar la posibilidad de un avance progresivo a más instituciones jurídicas. Con esta breve reseña sobre las varias concepciones de propiedad, habiendo muchas más, se debe tener claro que la inviolabilidad de la propiedad no solo es un artículo que se refiera a una clase de noción civil; sino abarca muchas más formas de protección, incluyendo a los bienes estatales de dominio privado, la cual paso a explicar.

El problema resulta que (refiriéndonos al tema principal) el término propiedad privada, parece ser tautológico, ya que la propiedad, en un sistema liberal, solamente debe recaer en los privados, siendo sin sentido sea aplicado a los órganos u entes estatales; sin embargo, esto no es así, por ejemplo, decir funcionario público también era considerado redundante, pues bastaba decir funcionario ya que su naturaleza es estar envestido de la función pública, lo que no sucede en la estructura orgánica del ámbito privado, pero actualmente ya está siendo regulada ciertas conductas típicas en el ámbito privado, que solo se consideraban para quienes ejercían la función pública^[3]. La propiedad privada se asocia con entes privados (vale decir, distinto a un órgano del Estado) que pueden ser la persona natural, como la persona jurídica privada, pero también con entes públicos como sujeto-titular, y esto no es recientemente; así, por ejemplo, estaba normado en el artículo 821^[4] del Código Civil de 1936 la propiedad privada, así como también regulaba los bienes de dominio público del Estado^[5]. Esta distinción es importante porque consideraba tres aspectos resaltante, los bienes de propiedad privada de los particulares, y los bienes del Estado, los cuales son de dominio público, y los bienes del Estado de dominio privado. Maisch von Humboldt (citada en Gonzales Barrón, 2013) sostiene:

Los primeros son los bienes que pertenecen al Estado y son de uso público, es decir, los que están afectos a la utilidad de toda la ciudadanía. Son bienes privados los que pertenecen a personas de derecho privado (hombre, sociedad, asociación) y los que pertenecen al dominio privado del Estado, o sea los que no han sido afectados al uso público o declarados de necesidad y utilidad pública; es así que las tierras del Estado, que no son caminos, puede ser vendidas a particulares. Esta distinción es muy importante por las diferentes consecuencias jurídicas que genera, se tiene así que los bienes de dominio público del Estado son inalienables, imprescriptibles, inembargables, calidades que no poseen los bienes de dominio privado del Estado, y cuya justificación radica, precisamente, en el destino que el Estado da a esos bienes. (p. 275) (el resaltado es nuestro).

Como vemos, hay bienes que por su naturaleza son públicos (ejemplo: las calles, la playa, los parques, y más), así como privados, pues no están afectados a fines públicos (dependiendo a que la ley no les dé dicha finalidad); asimismo, el sujeto titular puede ser particular o público^[6], y es ahí donde radica la clasificación actual. Para el presente caso, trataremos de los bienes que le pertenecen al Estado, aquí se encuentran considerados los bienes de dominio público y los bienes de dominio privado, cuyo ámbito de aplicación saltó del Derecho Privado al Derecho Público.

Los bienes de dominio público se relacionan a la categoría romana res omnium communis (cosas de todos) y están regulados en el artículo 2.2.a) del Reglamento de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2008-VIVIENDA^[7], estos bienes públicos, también llamados demaniales, no tienen la naturaleza de propiedad privada, ya que están destinados a fines de interés público (sedes de los organismos estatales) o de utilidad general, es decir, de uso público (playas, plazas, caminos, cementerios, parques y más). La Constitución de 1979 sí definió de manera genérica los bienes públicos en su artículo 128, refiriendo que estos bienes son de uso de todos y no son objeto de derechos privados; por su parte, la Constitución Política vigente, en su artículo 73 señala sus características centrales de inalienabilidad e imprescriptibilidad^[8], pero sin definirla; en consecuencia, a todo ello, como afirma Gonzales García (1998): “Los bienes de dominio público determinan una relación jurídica funcional para construir un título de intervención administrativa plena, no correspondiéndole al Estado conquistar propiedades, sino potestades administrativas sobre ellas” (p. 15); en el mismo sentido, Chinchilla Marin (2001) sostiene: “El dominio público ni impone ni excluye el vínculo de la apropiación o pertenencia privativa, sino que es título de intervención, un soporte jurídico de potestades, en virtud del cual la Administración regula y ordena la utilización y aprovechamiento de unos bienes al cumplimiento de un fin de interés público” (p. 97). Estos bienes no se encuentran protegidos por el artículo 70 de la Constitución Política del Estado, ya que, por su naturaleza, no constituyen propiedad privada. Son bienes que tienen una connotación especial propia de la Administración Pública para un bien común general^[9], no teniendo relación alguna con el área de Derecho Civil; asimismo, Gonzales Barrón (2013) sostiene: “(…) no requiere inscribirse en el registro pues (…), por propia definición, el dominio público está excluido del tráfico (…). Sin embargo, podría ocurrir que un predio del dominio público se inscriba en el registro como propiedad privada (…), en tal circunstancia, el predio mantendría su condición de dominio público, y ningún tercero podría invocar la buena fe (…)” (p. 285). Por su parte, Álvarez Caperochipi (2012) afirma: “La condición demanial de un bien hace la publicidad registral innecesaria, pues la nota de demanialidad comporta una publicidad en sí misma” (p. 328)^[10].

Pero, ¿qué sucede con los bienes de dominio privado? Dichos bienes son referidos en el artículo 2.2.b)^[11], del decreto mencionado anteriormente, estos bienes, como señala Gonzales Barrón (2013): “comprende aquellos en los que el Estado tiene una mayor disponibilidad por cuanto se trata de activos que no están afectados a fines públicos o generales” (p. 278). Como es de notarse, dichos bienes se relacionan mucho al derecho de propiedad privada, propia de los particulares, y esto es así; no obstante, al ser un ente público el titular, no deben solamente aplicarse las normas relativas al Derecho Civil. Empero, al considerarse su naturaleza de propiedad a los órganos estatales, sí está dentro de la protección constitucional de la inviolabilidad del derecho de propiedad; es más, debe estar justificada su expropiación por causa de seguridad nacional o necesidad pública, pues como se señaló, anteriormente, dichos bienes de dominio privado del Estado, no han sido afectados al uso público o declarados de necesidad y utilidad pública.

El tema resaltante en este tipo de bienes de dominio privado que ostenta el Estado es saber quién es el titular del derecho de propiedad, vale decir, es el Estado en general, representado por todos los órganos estatales, o es el mismo órgano estatal a quien se otorga dicha prerrogativa; digo esto, porque la defensa central de la SBN, como se ya se señaló, es que el predio en litigio nunca dejó la esfera dominical del Estado, pues se entiende que con dicha ley en cuestión, pasó de un ente público (Municipalidad - demandante) a otro (SBN - demandado). Sin embargo, esto no puede ni debe ser así, ya que los órganos estatales, a pesar de que están para servir a la sociedad, no es óbice para afirmar categóricamente que los bienes que registran, no son de ellos, sino es del Estado en forma general y no particularmente al órgano estatal, en este caso la Municipalidad de Villa El Salvador. Esa finalidad que tiene todo ente estatal, no tiene nada que ver en quitarle las facultades de propietario de forma arbitraria justificando el fin público de dichos bienes de dominio propio, el cual no tienen; esto sucede porque cada organismo gubernamental conoce la forma de gestión y la necesidad de su población dentro de su jurisdicción, y así sea a bien utilizando los recursos estatales^[12]. Así lo señala la misma Constitución del Estado al establecer que las municipalidades promueven el desarrollo y la economía local, señalando que son ellas mismas quienes deben administrar sus bienes y rentas^[13]; asimismo, señala y reconoce que es propietaria de bienes muebles e inmuebles^[14]; significa que reconoce a un sujeto titular determinado, la potestad del derecho de propiedad sobre sus bienes con la intención de poder facultarlo en el desarrollo y mejor manejo de su gestión para fines públicos; asimismo, la Ley Orgánica de Municipalidades norma en su artículo 59, que los bienes municipales pueden ser transferidos por acuerdo del concejo municipal^[15], y en el apartado, artículo 64, establece que los bienes de su propiedad pueden ser donados o permutados a otros poderes del Estado u otros organismos del Sector Público^[16]. Es por ello que, a pesar de que existe un Sistema Nacional de Bienes Estatales, en el cual está inmerso los gobiernos locales, la misma norma sostiene en su artículo 9 “(…) Los actos que realizan los gobiernos locales, respecto de los bienes de su propiedad, así como los de dominio público que se encuentran bajo su administración, se ejecutan conforme a la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y a la presente Ley y su reglamento, en lo que fuera aplicable (…)” (el resaltado es nuestro); es decir afirma el sustento dado en el presente comentario.

Conclusión

Debemos afirmar que el voto en singular es erróneo al sostener que los bienes estatales, en general, tienen un fin público, pues la naturaleza de bienes estatales de dominio privado (por ejemplo, los predios), otorgan un fin hacia el órgano estatal, y esta, bajo los alcances constitucionales y la ley, ayudar al bienestar general de la sociedad; ya que sí así no fuese, la Constitución y la ley no le darían las potestades de enajenar y administrar sus bienes. Solo es así porque ventila un marco de protección constitucional en la administración y disposición de sus bienes para cumplir sus propios fines públicos, similar a la propiedad privada de los entes privados, con la diferencia de que estos últimos, sus fines son para sí mismo.

Referencias bibliográficas

Álvarez Caperochipi, J. A. (2012). Derecho Inmobiliario Registral. Lima: Ediciones Legales.

Álvarez Caperochipi, J. A. (2017). Derechos Reales (1ª ed.). Lima: Instituto Pacífico.

Chinchilla Marin, C. (2001). Bienes Patrimoniales del Estado. Madrid: Marcial Pons.

Doxrud, J. (14 de diciembre de 2016). Liberty & Knowledge. Obtenido de Liberty & Knowledge: http://www.libertyk.com/blog-articulos/2016/12/14/la-filosofa-poltica-de-friedrich-hayek-3-propiedad-privada-y-derecho-por-jan-doxrud

Gonzales Barrón, G. (2013). Tratado de Derechos Reales (3ª ed.). Lima: Juristas Editores.

Gonzales García, J. (1998). La titularidad de los bienes de dominio público. Madrid: Marcial Pons.

Suvórova, M., & Románov, B. (1986). ¿Qué es la propiedad? Moscú: Editorial Progreso.

Weber, M. (2012). La ética protestante y el espíruti del capitalismo. (2ª ed.) (T. N. Abellán, Trad.) Madrid: Alianza Editorial.

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*Magíster en Derecho Civil y Comercial por la Universidad Nacional de Trujillo.

^[1] “Transfiérase a título gratuito el dominio del terreno de 9 086,00 m², ubicado en el Lote 1 de la Manzana K-3, Parcela II, intersección de la avenida Juan Velasco Alvarado con el jirón Solidaridad, del Parque Industrial de Villa El Salvador, distrito de Villa El Salvador, provincia y departamento de Lima, inscrito en la Partida N° 12332049 del Registro de Predios de Lima, a favor del Estado peruano, representado por la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN), para su posterior adjudicación directa a favor de la Central de Asociaciones Empresariales y Empresarios de la Micro y Pequeña Empresa del Cono Sur de Lima (Apemives Cono Sur), conforme a la Ley Nº 28183, Ley Marco de Desarrollo de Parques Industriales, y la Ley Nº 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales”.

^[2]“Cuando Hayek habla de propiedad, hay que entender este concepto en un sentido amplio, incluyendo no solamente las cosas materiales, sino que también, como lo señaló Locke, la vida, la libertad y las pertenencias. James M. Buchanan afirmaba que la propiedad no debía ser reducida a las dimensiones físico-espaciales y James Madison, aseveraba que la propiedad no se refería únicamente a bienes o dinero, sino que también a la propiedad sobre mis opiniones y la libertad de comunicarlas, propiedad sobre mis capacidades y mi libertad para ejercerlas” (Doxrud, 2016).

^[3] El delito de corrupción era propio de los funcionarios o servidores públicos, hasta la aparición del Decreto Legislativo N° 1385.

^[4] “Son bienes de propiedad privada los de los particulares que tienen título reconocido por la ley”.

^[5] “Son del Estado: 1.- Los bienes de uso público; 2.- El mar territorial y sus playas y la zona anexa que señala la ley de la materia; 3.- Los bienes que le corresponden por título legal, no comprendidos en los otros incisos de este artículo; 4.- Las tierras públicas, entendiéndose por tales las que no han tenido dueño y las que han sido abandonadas por el dueño que tuvieron; las minas y los bosques y demás fuentes naturales de riqueza, antes de su concesión; los ríos y demás aguas corrientes y los lagos, así como sus respectivos cauces y álveos; 5.- Los monumentos históricos y los objetos arqueológicos que están regidos por su ley especial; 6.- Las rentas nacionales. Los bienes de las clases comprendidas en los incisos 1, 3 y 6 que corresponden a las instituciones o corporaciones oficiales quedan, además, sujetos a las leyes de dichas instituciones o corporaciones”.

^[6] Así, Álvarez Caperochipi (2017): “Los bienes se clasifican también en bienes de dominio público y propiedad privada (art. 338 CC). La clasificación de las dos formas de propiedad, pública y privada, se corresponden con los dos principales sujetos de derecho que reconoce el código: el Estado y el individuo” (pp. 28-29).

^[7] “2.2.- Definiciones: Para los efectos del presente Reglamento se entenderá por: a) Bienes de dominio público: Aquellos bienes estatales, destinados al uso público como playas, plazas, parques, infraestructura vial, vías férreas, caminos y otros, cuya administración, conservación y mantenimiento corresponde a una entidad; aquellos que sirven de soporte para la prestación de cualquier servicio público como los palacios, sedes gubernativas e institucionales, escuelas, hospitales, estadios, aportes reglamentarios, bienes reservados y afectados en uso a la defensa nacional, establecimientos penitenciarios, museos, cementerios, puertos, aeropuertos y otros destinados al cumplimiento de los fines de responsabilidad estatal, o cuya concesión compete al Estado. Tienen el carácter de inalienables e imprescriptibles. Sobre ellos, el Estado ejerce su potestad administrativa, reglamentaria y de tutela conforme a ley”.

^[8] “Artículo 73.- Bienes de dominio y uso público Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico”.

^[9] Como afirma Gonzales Barrón (2013), “[e]n buena cuenta, la propiedad privada es derecho; mientras el dominio público es deber” (p. 284).

^[10] A pesar de ello, el artículo 5 del Reglamento Hipotecario norma: “Los bienes inmuebles de dominio público también podrán ser objeto de inscripción, conforme a su legislación especial”; pero solamente para evitar controversias respeto a su naturaleza demanial de dicho bien, ya que no es evidente (Álvarez Caperochipi, Derechos Reales, 2017).

^[11]“a) Bienes de dominio público: (...). b) Bienes de dominio privado del Estado.- Aquellos bienes estatales que siendo de propiedad del Estado o de alguna entidad, no están destinados al uso público ni afectados a algún servicio público, y respecto de los cuales sus titulares ejercen el derecho de propiedad con todos sus atributos”.

^[12] Si así no fuese, esto puede llegar a la más vil corrupción y acaparamiento de toda la hacienda pública propia de los Estados dictatoriales y totalitarios. El reconocimiento y protección del derecho de propiedad sobre bienes de dominio privado a los órganos estatales armoniza la fiscalización y distribución de funciones de las instituciones estatales; a su vez genera distribución de responsabilidad en su administración, ya que si así no fuese, ¿qué órgano respondería patrimonialmente sobre temas indemnizatorios?, se ¿podrá ejercer un embargo de cualquier bien del Estado?; esto ya ha sido determinado constitucionalmente en la sentencia de fecha 30 de enero de 1997, Expediente Nº 006-1996-I): “Los únicos bienes embargables son los bienes de dominio privado estatal, los cuales técnicamente son aquellos de propiedad de las entidades estatales”.

^[13] “Artículo 195.- Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. Son competentes para: (…) 3. Administrar sus bienes y rentas”.

^[14] “Artículo 196.- Son bienes y rentas de las municipalidades: 1. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad”.

^[15] “Los bienes municipales pueden ser transferidos, concesionados en uso o explotación, arrendados o modificado su estado de posesión o propiedad mediante cualquier otra modalidad, por acuerdo del concejo municipal. Cualquier transferencia de propiedad o concesión sobre bienes municipales se hace a través de subasta pública, conforme a ley. Estos acuerdos deben ser puestos en conocimiento de la Contraloría General de la República en un plazo no mayor de 7 (siete) días, bajo responsabilidad”.

^[16] “Las municipalidades, por excepción, pueden donar, o permutar, bienes de su propiedad a los Poderes del Estado o a otros organismos del Sector Público. Las donaciones de bienes a favor de una municipalidad están exoneradas de todo impuesto, conforme a la ley de la materia, así como del pago de los derechos registrales y derechos arancelarios cuando los bienes provienen del extranjero”.