RESUMEN: El autor reflexiona sobre la devolución de aportes a los trabajadores que contribuyeron al Fondo Nacional de Vivienda. En tal sentido, aborda el contexto histórico de la Ley N° 26925, su fundamento en el derecho a la vivienda, la creación del Fondo Nacional de Vivienda y la creación de la Comisión ad hoc. Asimismo, con relación a la devolución de aportes, aborda la relevancia de la cuenta individual y el fondo colectivo, la devolución de aportes en la jurisprudencia del TC, los procesos constitucionales que culminaron en sentencias interlocutorias y la entrega del Certificado de Reconocimiento de Aportes y Derechos del Fonavista como uno de los últimos tramos en el proceso de devolución de aportes.

PALABRAS CLAVE: Fonavi / Derecho a la vivienda / Devolución de aportes / Proceso de cumplimiento

Recibido: 28/02/2020

Aprobado: 09/03/2020

INTRODUCCIÓN

El año 2020 inició con la publicación en el portal institucional web del Tribunal Constitucional de las primeras sentencias estimatorias^[1] respecto a los procesos de cumplimiento de la Ley Nº 29625, Ley de Devolución de Dinero del Fonavi a los Trabajadores que Contribuyeron al Mismo (Comisión ad hoc). Las mencionadas sentencias ordenaron a la Comisión ad hoc encargada de conducir el proceso de devolución de aportes, la entrega del Certificado de Reconocimiento de Aportes y Derechos del Fonavista.

La trascendencia histórica de estos fallos, es tal que equivale a uno de los últimos tramos de un largo camino que inició en 1979, inspirado en el ideal de satisfacer la necesidad habitacional de los trabajadores del Perú por medio del Fondo Nacional de Vivienda.

Sin embargo, tras haberse determinado la desviación de los recursos del Fondo Nacional de Vivienda de los fines para los que fue creado, se configuró una suerte de situación confiscatoria del patrimonio de miles de trabajadores que, pese a haber aportado, no accedieron a una vivienda a través del fondo.

Es en razón de ello, que no quedo otra opción al Estado Peruano que reconocer la deuda pública con esa gran cantidad de fonavistas no beneficiarios; y tras la aprobación nacional, vía referéndum, de la Ley Nº 29625, inició su proceso de devolución.

Este trabajo, pretende colocar en contexto la trascendencia del otorgamiento del Certificado de Reconocimiento de Aportes y Derechos del Fonavista al que refiere la Ley 26925.

I. CONTEXTO HISTÓRICO DE LA LEY Nº 26925, LEY DE DEVOLUCIÓN DE DINERO DEL FONAVI A LOS TRABAJADORES QUE CONTRIBUYERON AL MISMO (COMISIÓN AD HOC)

1. Sobre la fundamentalidad del derecho a la vivienda

La Ley Nº 29625 regula el proceso de devolución de dinero a los trabajadores que aportaron al Fondo Nacional de Vivienda, y su constitucionalidad fue discutida en el proceso inconstitucionalidad recaído en el Expediente Nº 00007-2012-PI/TC.

Si bien no es la intención de dicha sentencia desarrollar el espíritu del Fondo Nacional de Vivienda, a juicio propio, su sentido teleológico se inspira en la fundamentalidad del derecho a la vivienda.

Debe precisarse que si bien este derecho aún no se encuentra en el catálogo de derechos fundamentales de la Constitución Política, puede ser ubicado como parte de los derechos innominados a los que hace referencia el artículo 3 de la Carta Magna.

De igual modo, la lectura de este derecho, debe efectuarse de conformidad con las obligaciones internacionales que el Perú ha asumido en el marco de la Declaración Universal de los Derechos Humanos^[2] y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales^[3].

Ahora bien, para el Tribunal, el núcleo de la fundamentalidad del derecho a la vivienda radica en su vínculo con el derecho a la dignidad humana, cuya satisfacción, a su vez, genera las condiciones para el goce de otros derechos fundamentales. Así tenemos que el fundamento 64 de la mencionada sentencia señala lo siguiente:

Por otro lado, atendiendo al principio de interdependencia e integralidad en la interpretación de los derechos fundamentales, la centralidad que ostenta el derecho a la vivienda dentro del núcleo básico de necesidades relevantes para la persona resulta más que evidente. Así, como ha sostenido con precisión Gerardo Pisarello “la pretensión de una vivienda adecuada, en realidad, encierra un derecho compuesto, cuya vulneración acarrea la de otros derechos e intereses fundamentales. Su violación hace peligrar el derecho al trabajo, que se torna difícil de buscar, asegurar y mantener. Amenaza el derecho a la integridad física y mental, que se encuentra en permanente jaque cuando se vive bajo la presión de un alquiler que no se puede pagar. Dificulta el derecho a la educación, a la salud y al libre desarrollo de la personalidad, impracticable en cobijos abarrotados, carentes de las condiciones mínimas de habitabilidad. Menoscaba el derecho a elegir residencia, a la privacidad y a la vida familiar, y condiciona incluso los derechos de participación política (Pisarello, 2003, p. 25).

Es decir, mediante la satisfacción de necesidades básicas habitacionales se satisface a su vez derechos fundamentales como el derecho al trabajo, el derecho a la integridad física y mental, el derecho a la salud, al libre desarrollo, entre otros.

2. Creación del Fondo Nacional de Vivienda

El Fondo Nacional de Vivienda, creado por el Decreto Ley Nº 22591, el 1 de julio de 1979. Su finalidad fue satisfacer las necesidades habitacionales de los trabajadores y su financiamiento^[4] se apoyó en las contribuciones de los trabajadores dependientes, sin perjuicio de su régimen o estatuto, la contribución facultativa de los trabajadores independientes, la contribución obligatoria de los empleadores, de las empresas constructoras que ejecuten viviendas financiadas por el Fonavi y de los proveedores de bienes y servicios que utilicen dichas empresas en la construcción de las mencionadas viviendas; así como el aporte obligatorio del Estado.

En cuanto al monto de la contribución, al trabajador^[5] le correspondía aportar 1 % de su remuneración; a los empleadores^[6], el 4 % de las remuneraciones que abonen; a las empresas constructoras^[7] que ejecuten viviendas financiadas por el Fonavi, el 3% del valor contractual de las obras; a sus empresas proveedoras^[8], el 3 % del valor de lo facturado a las constructoras; y finalmente el aporte del Estado^[9], que era equivalente al 20 % de las contribuciones que efectuaban anualmente los trabajadores y empleadores.

3. ¿Por qué se creó la Comisión ad hoc?

El Decreto Ley Nº 22951 fue derogado por el artículo 1 de la Ley Nº 29477, norma que inicia el proceso de consolidación del espectro normativo peruano. Se había mencionado que, el Fondo Nacional de Vivienda fue desvirtuado de los fines para los que fue creado y ello ocasionó que miles de aportantes no accedieran a sus beneficios.

Los aportes de los fonavistas inicialmente se justificaron en un servicio estatal, sin embargo, no tuvieron mayor contraprestación por parte del Estado, por lo tanto, se generaba una nueva situación en su relación con él. Se había configurado una confiscación sistemática del patrimonio de miles de aportantes no beneficiarios.

Ya en el año 2002, el Estado peruano había reconocido la acreencia a favor de los fonavistas, en la Ley Nº 27677, Ley de Uso de los Recursos de la Liquidación del Fonavi, cuyo artículo 2, encargó al Fondo Mivivienda su recuperación a través de sus instituciones financieras intermediarias.

En la STC Exp. N° 00007-2012-PI/TC, el TC resaltó también la gran deuda pública del Estado respecto a los fonavistas no beneficiarios y señaló lo siguiente:

Asimismo, en la temprana STC 0001-1999-PI, se estableció que los actos que desconocieran el deber de destinar los recursos del Fonavi a asegurar el beneficio directo de los aportantes, constituiría una conducta “confiscatoria”, “puesto que se desconocería la consecuencia jurídica en virtud de la cual el Estado consideró válida su actividad recaudadora tomando una parte de las riquezas de los particulares; en otras palabras, se desconocería la finalidad a la que estaba designada la recaudación del Fonavi (f. j. 4.1).

En conexión con lo expuesto, debe recordarse que de acuerdo con el artículo 75 de la Constitución, es deber del Estado garantizar “el pago de la deuda pública”. (STC Exp. N° 00007-2012-PI/TC, ff. jj. 35 y 36).

En razón de ello, el 3 de octubre del 2010 se aprobó vía referéndum la Ley Nº 29625, Ley de Devolución de Dinero del Fonavi a los Trabajadores que Contribuyeron al Mismo (Comisión ad hoc). En esta norma, se regula el procedimiento de devolución de los aportes a los beneficiarios del fondo.

II. CONSIDERACIONES SOBRE LA DEVOLUCIÓN DE APORTES

1. Cuenta individual y fondo colectivo

Fue motivo de gran discusión el artículo 1 de la Ley Nº 26925. Dicha norma obligaba al Estado Peruano abonar a favor de cada trabajador beneficiario los aportes de cada empleador, del propio Estado, las empresas constructoras y sus proveedores.

El cuestionamiento a dicho mandato legal se sustentó en que el espíritu del procedimiento de devolución tenía por objeto, restituir a los trabajadores aportantes el patrimonio del que se tuvieron que desprender, para acceder a los beneficios del Fondo. Sin embargo, extender tal obligación a las contribuciones de cada empleador, del propio Estado, las empresas constructoras y sus proveedores, no solo rebasaba la finalidad de la norma, sino que transgredía todo criterio de proporcionalidad.

Es necesario precisar entonces que, la constitucionalidad de la devolución individual de aportes fue confirmada por el Tribunal Constitucional en la Sentencia Nº 00007-2012-PI/TC, únicamente, respecto a la obligación de devolver al trabajador un monto equivalente a sus aportaciones.

El Fondo Nacional de Vivienda operó como un fondo colectivo en el que confluyeron los aportes tanto, de los trabajadores como del resto de los aportantes. No obstante, ello generó otra cuestión, una vez recuperado el monto equivalente a los aportes del propio Estado, las empresas constructoras y sus proveedores, ¿cuál sería su destino?

El Tribunal Constitucional, reinterpretó ese extremo del artículo 1, y tras resaltar la fundamentalidad del derecho a la vivienda en el siguiente sentido:

En consecuencia, corresponde interpretar que allí adonde el artículo 1 de la Ley Nº 29625 establece abonar a favor de cada trabajador beneficiario “los aportes de sus respectivos empleadores, el Estado y otros en la proporción que les corresponda debidamente actualizados”, deberá entenderse que dicha devolución se destinará a la satisfacción de la necesidad básica de vivienda a los fonavistas que así lo requieran por su falta de acceso adecuado a este derecho fundamental, en los términos contemplados en los fundamentos 63, 66 y 67.

Por lo tanto, la recuperación del monto equivalente a la contribución Estado, las empresas constructoras y sus proveedores, tendría por destino recomposición del fondo con la finalidad de beneficiar los fonavistas que no puedan acceder a esta necesidad básica.

2. Devolución de aportes

Retornando el asunto que motivo este trabajo, es decir, el otorgamiento del Certificado de Reconocimiento de Aportes y Derechos del Fonavista; es importante resaltar que conforme a la Ley Nº 29625, dicho documento es el que posibilitará la determinación del monto de devolución de sus contribuciones al fondo y, por lo tanto, con el que se hará efectivo su cobro.

Ahora bien, como es lógico, la pregunta más importante que se ha hecho cada fonavista al iniciar su proceso es ¿cómo acceder al certificado? Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado lo siguiente:

En efecto, la Ley Nº 29625 establece que se conformará una cuenta individual por cada fonavista (art. 2) y que una vez que se haya determinado los aportes individuales del fonavista se le hará entrega de su “certificado de reconocimiento de aportes…” (art. 3). Asimismo, la Comisión ad hoc, posteriormente a la reglamentación de dicha ley, hará entrega de los “certificados de reconocimiento” (art 4). De otro lado, en cuanto al plazo que tiene el Estado para cumplir con el pago, es preciso indicar que el artículo 8 de la Ley Nº 29625, aprobada por referéndum, prevé que “Se iniciará la devolución efectiva (...) durante un periodo de ocho años. Cuyo inicio es declarado oficialmente por la Comisión ad hoc posterior a los 30 días de lo señalado en el artículo 4” por lo que se advierte que el evento designado como referencia en el artículo 8 es la entrega de los certificados de reconocimiento (STC Exp. N°00012-2014-PI/TC, f. j. 25).

La expedición del Certificado se encuentra sujeta a un procedimiento, que parte de la conformación de una cuenta individual de cada fonavista, y una vez que se haya determinado sus aportes individuales, la comisión deberá cumplir con el deber de efectuar su entrega.

Si la comisión ya emitió una resolución administrativa reconociéndolo como beneficiario, y asignándole un grupo de pago, el fonavista solicitante se encuentra plenamente habilitado para exigir a la Comisión ad hoc el cumplimiento de la entrega del certificado.

3. Proceso de cumplimiento respecto de la Ley Nº 26925

A juicio nuestro, este trabajo no puede limitarse a resaltar el supuesto que se configura en los procesos de cumplimiento para la expedición de una sentencia estimatoria, sin antes hacer mención de aquellos procesos que, ya sea por carecer de trascendencia constitucional o por contravenir el precedente vinculante recaído en el Expediente
Nº 001658-2005-AC/TC, fueron resueltos por una sentencia interlocutoria.

Así tenemos que, durante el año 2019, se expidieron una gran cantidad de sentencias interlocutorias respecto a demandas de cumplimiento de familiares de fonavistas fallecidos, cuya pretensión fue la expedición del certificado a favor suyo.

¿Cuáles eran las deficiencias de estas demandas? No acreditar adecuadamente la condición de sucesor titular^[10] del certificado. La condición de sucesor titular se origina o bien en una declaración testamentaria o bien en la sucesión intestada. ¿Con qué se pretendió acreditar la titularidad sobre el certificado? En varios de estos casos, las demandas venían acompañadas de una partida de matrimonio y un acta de defunción.

Los referidos documentos no son válidos para acreditar la titularidad sucesoria respecto de un bien determinado de la masa hereditaria, por lo tanto, en dichas situaciones el Tribunal Constitucional, expidió sentencias interlocutorias y declaró la improcedencia de las demandas.

Otra situación recurrente, fue la de aquellas demandas de cumplimiento cuya improcedencia fue declarada por contravenir los requisitos del proceso de cumplimiento establecidos en el precedente vinculante recaído en el Exp. N° 001658-2005-AC/TC.

Conforme al artículo 14 del citado precedente, sus requisitos mínimos son los siguientes:

a) Ser un mandato vigente.

b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo.

c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares.

d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.

e) Ser incondicional.

f) Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.

g) Permitir individualizar al beneficiario.

Siendo un requisito mínimo del proceso de cumplimiento la incondicionalidad del mandato legal, durante el año 2019, muchas demandas fueron declaradas improcedentes, por cuanto el reconocimiento del solicitante como beneficiario del proceso de devolución no había concluido^[11] aún.

Como se ha señalado, la Ley Nº 29625 establece que la entrega del certificado se efectuará de modo posterior a la conformación de una cuenta individual por cada fonavista y la determinación de sus aportes. Tras dichos actos, la Comisión ad hoc evaluará si corresponde su reconocimiento como beneficiario o no. Y, por lo tanto, solo tras su reconocimiento como beneficiario de un grupo de pago, se podrá considerar que ha desaparecido la condición para la expedición del certificado.

Otro requisito mínimo al que han faltado muchas demandas de cumplimiento que pretenden el otorgamiento del certificado es el de no estar sometido a controversias complejas. Tras evaluar que muchos demandantes, presuntamente, fueron beneficiarios del fondo^[12], el Tribunal Constitucional determinó que no correspondía expedir un pronunciamiento de fondo, pues los referidos casos versan sobre una controversia compleja, situación que no puede ser atendida en amparo, pues los procesos constitucionales carecen de estación probatoria.

Este criterio, deriva de la regla establecida en el artículo 14 del Decreto Supremo Nº 016-2014-EF, la cual señala que estarán excluidos del proceso de devolución, los fonavistas que fueron beneficiados directa o indirectamente con recursos del Fonavi. Por lo tanto, existiendo una prohibición de efectuar la devolución a fonavistas que, si accedieron al fondo, y no habiendo, en muchas demandas, la claridad suficiente respecto a dicha situación, se declaró su improcedencia.

CONCLUSIONES

1. El Fondo Nacional de Vivienda fue creado para satisfacer las necesidades habitacionales de los trabajadores peruanos y su justificación obedece a la fundamentalidad del derecho a la vivienda.

2. Sus recursos provinieron del aporte obligatorio de los trabajadores dependientes, del aporte facultativo de los trabajadores independientes, del aporte de los empleadores, de las empresas de construcción de las viviendas que promovería el fondo, de sus empresas proveedoras y la contribución del propio Estado.

3. Tras desviar los recursos del fondo del fin para el cual fue creado, el Estado peruano reconoció la deuda pública con los aportantes no beneficiados, y tras un proceso de referéndum se aprobó la Ley Nº 29625, Ley de Devolución de Dinero del Fonavi a los Trabajadores que Contribuyeron al Mismo (Comisión ad hoc) y ordenaron a la Comisión ad hoc.

4. La entrega del Certificado de Reconocimiento de Aportes y Derechos del Fonavista es uno de los últimos tramos en el proceso de devolución de aportes, y su expedición requiere:

- Que tras la creación de una cuenta individual, y un proceso de determinación de aportes, la Comisión ad hoc determine si corresponde o no reconocer como beneficiario de un grupo de pago al solicitante.

- Que el carácter de fonavista no beneficiario sea incuestionable, y no esté sujeto a duda y/o controversia compleja.

- Que la condición de sucesor(a) del fonavista causante, sea acreditada mediante una declaración testamentaria o una sucesión intestada.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Pisarello, G. (2003). Vivienda para todos: un derecho en (de) construcción. El derecho a una vivienda digna y adecuada como derecho exigible. Barcelona: Icaria-Observatorio de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

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^[1] Véase las sentencias interlocutorias expedidas en los Expedientes Nºs 03566-2018-PC/TC; 04038-2018-PC/TC; 03013-2018-PC/TC; 03781-2018-PC/TC; 04029-2018-PC/TC.

^[2]Así, el artículo 25.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios”.

^[3] Por su parte, el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) dispone “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia”.

^[4] El artículo del Decreto Ley Nº 22591 señalaba que sus recursos financieros eran los siguientes:

a) La contribución obligatoria de los trabajadores cualquiera sea su régimen o estatuto laboral [este inciso fue derogado por el artículo 3 de la Ley N° 26504].

b) La contribución facultativa de los trabajadores independiente.

c) La contribución obligatoria de los empleadores [este inciso fue dejado sin efecto a partir del 1 de enero de 1993, por el artículo 3 del Decreto Ley N° 25981].

d) La contribución obligatoria de las empresas constructoras que ejecuten viviendas financiadas por el FONAVI y de los proveedores de bienes y servicios que utilicen dichas empresas en la construcción de las mencionadas viviendas.

e) El aporte obligatorio del Estado, distinto a la contribución que le corresponde como empleado [este inciso fue derogado por el artículo 136 de la Ley N° 23233].

f) El producto de la venta o del arrendamiento de los inmuebles que se construya con sus recursos.

g) Los intereses que perciban por sus depósitos y los créditos que otorgue.

h) Los valores que se emite y coloque el Banco de la Vivienda del Perú.

i) Los créditos internos o externos que obtenga; y

j) Las transferencias a título gratuito que reciba previa aceptación y valorización.

^[5]Artículo 3 del Decreto Ley 22591.

^[6] Artículo 5 del Decreto Ley 22591.

^[7] Artículo 7 del Decreto Ley 22591.

^[8] Artículo 7 del Decreto Ley 22591.

^[9] Artículo 7 del Decreto Ley 22591.

^[10]Véase las sentencias interlocutorias expedidas en los expedientes: 02896-2018-PC/TC; 02902-2018-PC/TC; 03121-2018-PC/TC; 03123-2018-PC/TC; 03684-2018-PC/TC; 03974-2018-PC/TC; 04058-2018-PC/TC; 04371-2018-PC/TC; 04396-2018-PC/TC; 04058-2018-PC/TC; 04762-2018-PC/TC; 04790-2018-PC/TC.

^[11] Véase las sentencias interlocutorias expedidas en los expedientes: 03236-2018-PC/TC; 04033-2018-PC/TC; 04764-2018-PC/TC; 04777-2018-PC/TC.

^[12] Véase las sentencias interlocutorias expedidas en los expedientes: 03475-2018-PC/TC; 03678-2018-PC/TC; 03780-2018-PC/TC; 03836-2018-PC/TC; 04063-2018-PC/TC; 04241-2018-PC/TC.

*Abogado por la Universidad Inca Garcilaso de la Vega. Actualmente desempeña labores en el Tribunal Constitucional del Perú.