TEMA RELEVANTE: En el presente artículo la autora aborda los principios que rigen la potestad sancionadora del Estado y la importancia de la motivación de las resoluciones administrativas en el procedimiento sancionador en el ámbito de las contrataciones estatales. Asimismo, precisa que la facultad sancionadora reside exclusivamente en el Tribunal de Contrataciones del Estado que ha sido concebido como un órgano resolutivo con plena autonomía e independencia en el ejercicio de sus funciones.

PALABRAS CLAVE: Procedimiento administrativo sancionador / Motivación de resoluciones / Garantía del debido procedimiento / Presunción de inocencia

Recibido: 02/02/2020

Aprobado: 10/02/2020

I. ANÁLISIS

1. Sobre la potestad sancionadora de la Administración Pública

El Estado, concebido como una institución jurídico-política, tiene como finalidad principal la realización de los valores de interés común para la sociedad. Para ello, los individuos que integran dicha sociedad le asignan al Estado un poder público a fin de salvaguardar su actuación. Este poder público es ejercido en el marco de valores, principios y reglas, destinados a la defensa del ser humano y su dignidad.

Dicha garantía ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional, quien en la sentencia de 28 de enero de 2003, recaída en el Expediente N° 1006-2002-AA, señaló lo siguiente:

Un Estado de derecho, que proclama como valor primordial la defensa de la persona, no puede desatenderse de mecanismos con los que efectivamente se garantice su protección adecuada. Cualquiera que fuese el medio en el que se desenvuelva o se desarrolle la persona, no se le puede atropellar en sus derechos esenciales exponiéndola a riesgos o perjuicios innecesariamente ocasionados por las propias personas, por las organizaciones colectivas que los conforman o por el propio Estado en cualquiera de sus corporaciones. (Resaltado agregado)

Con respecto a la dignidad humana, el máximo intérprete de la Constitución mediante sentencia de 5 de octubre de 2004, recaída en el Expediente N° 2016-2004-AA, señaló lo siguiente:

El principio de dignidad irradia en igual magnitud a toda la gama de derechos, ya sean los denominados civiles y políticos, como los económicos, sociales y culturales, toda vez que la máxima eficacia de la valoración del ser humano solo puede ser lograda a través de la protección de los distintos elencos de derechos, en forma conjunta y coordinada.

Bajo este principio [dignidad], el Estado no solo actuará respetando la autonomía del individuo y los derechos fundamentales como límites para su intervención –obligaciones de no hacer–, sino que deberá proporcionar, a su vez, los cauces mínimos para que el propio individuo pueda lograr el desarrollo de su personalidad y la libre elección.

Tenemos entonces, que el respeto a la dignidad humana es un deber que el Estado debe de observar en todas sus actuaciones.

Ubicándonos en el ámbito del procedimiento administrativo sancionador, encontramos que las entidades públicas, como las municipalidades, organismos constitucionalmente autónomos, organismos públicos, entidades de nivel regional y local, entre otros, emiten sendas resoluciones administrativas sancionando tanto a personas naturales como jurídicas por incumplimientos de la normativa vinculada a su función.

Dicha facultad denominada ius puniendi estatal, en sus inicios era reconocida únicamente para el Poder Judicial para la determinación de responsabilidades penales, cuando determinados bienes jurídicos considerados de mayor valor para la sociedad, eran vulnerados.

No obstante, en la actualidad la Administración Pública también detenta dicha prerrogativa, debido al rol que el Estado desempeña, vale decir, proteger los intereses generales de la sociedad y velar por su adecuado funcionamiento. Efectivamente, el que las entidades públicas también ejerzan la facultad punitiva y de coerción tiene por finalidad que este “ente abstracto” (Estado) administre adecuadamente sus recursos y su presupuesto, para que los resultados de sus actuaciones repercutan directamente en el bienestar de la ciudadanía.

En dicho contexto, hoy por hoy se sostiene el dogma de “la unidad de la potestad sancionadora estatal”, es decir, existe un poder único que es expresado a través del Derecho Penal y del Derecho Administrativo Sancionador, surgiendo además una “comunidad de principios”; es decir, que los principios de legalidad, tipicidad, culpabilidad, entre otros, son principios básicos para ambas esferas del derecho.

Un aspecto importante a tener en cuenta es que la imposición de una sanción por parte de Administración Pública, no tiene una finalidad económica, por el contrario, su objetivo es evitar que las faltas se repitan, sancionando a aquellos administrados que inobserven las normas y el ordenamiento jurídico.

Para Juan Mestre (1991), citado por Jorge Danós Ordóñez, (1995, p. 150) el ius puniendi del Estado “se articula en dos grandes brazos: el Derecho Penal y el Derecho Administrativo Sancionador”, el elegir cuál de las medidas de represión será utilizada frente a determinada conducta infractora, dependerá del valor ético social que se le otorgue a los bienes jurídicos vulnerados; en razón a ello, las infracciones consideradas de “bagatela”, serán perseguidas y sancionadas por la Administración^[1].

Sin perjuicio de ello, se debe considerar que los legisladores son los llamados a determinar las medidas de represión a utilizarse, ello a la hora de tipificar las conductas infractoras, lamentablemente, tal decisión depende en la mayoría de los casos de los sesgos con los que se encuentren a la hora de legislar, como desconfianza, contexto político, intereses, entre otros. En dicho contexto, es necesario entender lo que significa e implica la potestad sancionadora del Estado, para lo cual citamos el siguiente concepto:

La potestad sancionadora del Estado es la facultad que posee la Administración Pública para aplicar sanciones y/o gravámenes a los administrados ante el incumplimiento o desobediencia de las normas y decisiones del Estado; conductas u omisiones establecidas previamente como ilícitos.

Dicha potestad tiene como fundamente principal el poder coercitivo del Estado para hacer cumplir sus normas y disposiciones.

A propósito de lo anterior, es pertinente enfatizar que este poder coercitivo es distinto al que ejerce el Poder Judicial en materia penal, ya sea en relación a su naturaleza, su finalidad, la tipicidad de infracciones y delitos respectivamente, la configuración del tipo penal y de la infracción administrativa, entre otros (...)” (Rubio Salcedo, 2013, pp. 234-235).

Por su parte, el Tribunal Constitucional en el Fundamento N° 11 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 01873-2009-PA/TC, del 3 de setiembre de 2010, ha señalado lo siguiente: “(…) el objeto del procedimiento administrativo sancionador de investigar y, de ser el caso, sancionar supuestas infracciones cometidas, como consecuencia de una conducta ilegal por parte de los administrados. Si bien, la potestad de dictar sanciones administrativas al igual que la potestad de imponer sanciones penales, derivan del ius puniendi del Estado, no pueden equipararse ambas, dado que no solo las sanciones penales, son distintas a las administrativas sino que los fines en cada caso son distintos (reeducación y reinserción social en el caso de las sanciones penales y represiva en el caso de las administrativas). A ello hay que agregar que en el caso del Derecho Administrativo Sancionador, la intervención jurisdiccional es posterior, a través del proceso contencioso administrativo o del proceso de amparo, según corresponda”.

Por su parte, el profesor Morón Urbina (2006) al pronunciarse sobre las sanciones administrativas, señala que “(...) las sanciones son siempre de naturaleza constitutivas, pues instituyen al infractor en una posición jurídica nueva y desfavorable” (p. 151).

Ahora bien, al revisar nuestra legislación respecto a la potestad sancionadora del Estado advertimos que esta es basta y dispersa, y en muchos casos fragmentada, no obstante, tenemos como una primera fuente el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, publicado el pasado 25 de enero de 2019 (en adelante, TUO de la LPAG), cuyos artículos 247 al 265, establecen los criterios que regulan dicha potestad, estableciendo en su artículo 249 lo siguiente:

Artículo 249.- Estabilidad de la competencia para la potestad sancionadora

El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a las autoridades administrativas a quienes le hayan sido expresamente atribuidas por disposición legal o reglamentaria, sin que pueda asumirla o delegarse en órgano distinto.

Como se aprecia del dispositivo citado, aquí nace el principio de legalidad o de reserva de ley, dado que únicamente por mandato legal las entidades de la Administración Pública se encuentran facultadas para ejercer la potestad sancionadora.

En resumen, la potestad sancionadora de la Administración Pública es la manifestación del ius puniendi del Estado, que en aras de velar por su correcto funcionamiento, faculta a determinadas entidades, a sancionar aquellas conductas (infracciones) que vulneren la normativa que regule su funcionamiento, poniendo al administrado en una situación jurídica nueva y desfavorable; no obstante, existen como parámetro de actuación los principios del procedimiento administrativo sancionador que a continuación se comentarán.

2. Justificación del procedimiento administrativo sancionador

Podemos definir al procedimiento administrativo sancionador como un conjunto de actos destinados a determinar la comisión de una infracción administrativa, y consecuentemente, la responsabilidad administrativa.

A su vez, el procedimiento administrativo sancionador es entendido como una garantía para los administrados, quienes a través de él pueden hacer valer sus derechos fundamentales, tales como: el derecho de defensa, derecho al debido procedimiento administrativo, derecho a ser escuchado en audiencia, entre otros.

Como puede apreciarse, el procedimiento administrativo sancionador tiene una doble dimensión: 1) Mecanismo idóneo para concretar la finalidad pública del Estado y 2) Ofrece las garantías necesarias para el respeto de los derechos de los administrados.

El procedimiento sancionador garantiza que la actuación de la Administración se lleve a cabo de una manera ordenada y orientada a la consecución de un fin y respetando un mínimo de garantías para el administrado. Su importancia presenta una doble dimensión, pues, de una parte, es el mecanismo idóneo que tiene la Administración Pública para lograr su finalidad pública y de otro.

3. Los principios que rigen la potestad sancionadora del Estado

El artículo 248 del TUO de la LPAG enlista once (11) principios que sirven de parámetros a la potestad sancionadora de la Administración Pública, a fin de evitar arbitrariedades en desmedro de los derechos de los administrados, entre ellos tenemos los principios de legalidad, debido procedimiento, razonabilidad, tipicidad, irretroactividad, concurso de infracciones, continuación de infracciones, causalidad, presunción de licitud, culpabilidad y non bis in idem.

El objetivo de los principios arriba mencionados es proporcionar seguridad jurídica a los administrados y salvaguardar sus derechos constitucionalmente reconocidos. Al respecto, el profesor Morón Urbina (2006) ha señalado que los principios de la potestad sancionadora cumplen una triple función:
i) la fundante (preceder a la existencia de la reglas mismas de la potestad sancionadora), ii) la interpretativa (servir de criterio hermeneutico para absolver cualquier duda sobre el sentido y alcance de las reglas de la potestad sancionadora) y la integradora (servir de fuente de integración para las lagunas jurídicas que se puedan identificar en la aplicación de las normas sancionadoras) (p. 618).

La importancia de tales garantías traducida en principios, se ve reflejada en el pronunciamiento realizado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, quien al resolver el caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá, del 2 de febrero de 2001, enfatizó el respeto al debido proceso en sede administrativa sancionatoria, al precisar que “(…) no puede la administración dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar a los sancionados la garantía del debido proceso, por cuanto es un derecho humano el obtener todas las garanías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber”.

De ahí que, la actuación de la Administración debe orientarse en el irrestricto respeto de los principios que sirven de parámetros durante el ejercicio de su potestad sancionadora, ya que estos constituyen garantías de un debido procedimiento en salvaguarda de los derechos de los administrados.

4. Sobre el principio de la debida motivación de los actos administrativos, recogido en la parte general de la LPAG

La motivación es el requisito esencial del acto administrativo, el cual puede materializarse, entre otros, en la imposición de una sanción. Al respecto, y parafraseando lo señalado por Luis Miguel León Luna (2015), este principio se encuentra subsumido y es un componente esencial del principio del debido procedimiento, adicionalmente, es considerado como un requisito de validez del acto administrativo, regulado en el TUO de la LPAG, tal como a continuación se menciona:

Artículo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativos

Son requisitos de validez de los actos administrativos:

(…)

4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Por su parte, el artículo 6 del citado texto normativo, establece que “la motivación debe ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídica y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado”.

Ahora bien, sobre la figura de la motivación aparente en sede administrativa, la doctrina se ha pronunciado al respecto, a saber:

No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto. A ello se denomina motivación aparente puesto que no presenta todos los elementos fácticos y jurídicos que justificarías de manera razonable la decisión o que permitirían. (Guzmán Napurí, 2004, pp. 175-176)

La importancia de una debida motivación de los actos administrativos, radica en que además de garantizar los derechos de los administrados, crea un clima de confianza con relación a su actuación y desempeño.

Efectivamente, hoy en día en que las actividades estatales gozan de un bajo índice de aprobación por parte de la ciudadanía, cobra especial importancia el cuidado que tomen las entidades a la hora de emitir algún pronunciamiento (actos administrativos) más aún cuando estos impongan algún tipo de sanción, carga, gravamen o medida que restrinja sus derechos, como es el caso de una resolución administrativa sancionadora.

Es así, que en estos casos particulares se les exige a las entidades motivar sus resoluciones o actos, dando a conocer cuál es el razonamiento que utilizaron para arribar a una u otra decisión, el análisis minucioso realizado, así como los elementos de juicio evaluados, a fin de que no exista duda sobre la razonabilidad de la decisión.

Finalmente, es pertinente señalar, que si bien el TUO de la LPAG es de aplicación supletoria, los procedimientos administrativos que se rijan por norma especial, como es el caso de los instaurados ante el Tribunal de Contrataciones del Estado, no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados que las señaladas en el referido cuerpo normativo.

5. Alcances generales sobre el procedimiento administrativo sancionador en el ámbito de las contrataciones del Estado

La facultad sancionadora reside exclusivamente en el Tribunal de Contrataciones del Estado, que ha sido concebido como un órgano resolutivo con plena autonomía e independencia en el ejercicio de sus funciones.

Sanciona a aquellos proveedores, participantes, postores, contratistas, subcontratistas y profesionales que se desempeñen como residente o supervisor de obra, y cuya conducta configure las infracciones previstas en el numeral 50.1 del artículo 50 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 082-2019-EF.

Cabe destacar, que entre las infracciones más recurrentes y de mayor gravedad en el ámbito de las contrataciones públicas encontramos la tipificada como “presentación de información inexacta”, conducta que va en contra de los principios de integridad, honestidad y transparencia.

Es por ello, que para el Tribunal de Contrataciones del Estado surgió la necesidad de establecer criterios sobre el alcance de dicha infracción administrativa, emitiendo el 2 de junio de 2018 el Acuerdo de Sala Plena
N° 02-2018/TCE.

Según el citado acuerdo, para que se configure la infracción de “presentación de información inexacta”, uno de los requisitos es que dicha información, genere potencialmente al proveedor un beneficio o ventaja aun cuando no la obtengan. Quienes cometan esta infracción recibirán la sanción de inhabilitación entre 3 a 36 meses para contratar con el Estado.

De otro lado, con relación a las sanciones que impone el Tribunal de Contrataciones del Estado, encontramos las siguientes:

TIPO DE SANCIÓN	DESCRIPCIÓN
Multa	Es la obligación pecuniaria generada para el infractor de pagar en favor del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), un monto económico no menor del cinco por ciento (5 %) ni mayor al quince por ciento (15 %) de la oferta económica o del contrato, según corresponda.
Inhabilitación temporal	Consiste en la privación, por un periodo determinado del ejercicio del derecho a participar en procedimientos de selección, procedimientos para implementar o extender la vigencia de los Catálogos Electrónicos de Acuerdo Marco y de contratar con el Estado. Esta inhabilitación es no menor de tres (3) meses ni mayor de treinta y seis (36) meses.
Inhabilitación definitiva	Consiste en la privación permanente del ejercicio del derecho a participar en cualquier procedimiento de selección y procedimientos para implementar o extender la vigencia de los Catálogos Electrónicos de Acuerdo Marco y de contratar con el Estado. Esta sanción se aplica al proveedor que en los últimos cuatro (4) años ya se le hubiera impuesto más de dos (2) sanciones de inhabilitación temporal que, en conjunto, sumen más de treinta y seis (36) meses, o que reincida en la infracción prevista en el literal j), en cuyo caso la inhabilitación definitiva se aplica directamente

Fuente: TUO de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 082-2019-EF.

Es de considerar, que al amparo del principio de presunción de inocencia, un presunto infractor puede seguir participando en procedimientos de selección, mientras dure el trámite del procedimiento sancionador. Por otra parte, si la sanción es impuesta a un proveedor que ostenta la condición de contratista, aquella no es óbice para que dicho contratista cumpla con las obligaciones derivadas de los contratos suscritos con anterioridad.

Finalmente debemos tener presente, ya sea como funcionarios y/o administrados, que si bien los procedimientos administrativos se rigen por norma especial, como es el caso de los instaurados por el Tribunal de Contrataciones del Estado para la determinación de alguna responsabilidad administrativa, no se podrá imponer a los administrados condiciones menos favorables que las señaladas en el TUO de la LPAG, en defensa de los derechos de la persona y la dignidad del ser humano.

CONCLUSIONES

- El Estado, concebido como una institución jurídico-política, tiene como finalidad principal la realización de los valores de interés común para la sociedad. Para ello, los individuos que integran dicha sociedad le asignan al Estado un poder público a fin de salvaguardar su actuación. Este poder público es ejercido en el marco de valores, principios y reglas, destinados a la defensa del ser humano y su dignidad.

- La Administración Pública en aras de velar por el correcto funcionamiento del Estado, tiene además de las facultades normativas y reguladoras, aquellas facultades coercitivas destinadas a sancionar la inobservancia de las normas por parte de los administrados, siendo dicha potestad sancionadora una de las manifestaciones del ius puniendi estatal.

- La Administración debe orientarse en el irrestricto respeto de los principios que sirven de parámetros durante el ejercicio de su potestad sancionadora, ya que estos constituyen garantías de un debido procedimiento en salvaguarda de los derechos de los administrados.

- La motivación es el requisito esencial del acto administrativo, el cual puede materializarse, entre otros, en imposición de una sanción; este principio se encuentra subsumido y es un componente esencial del principio del debido procedimiento, adicionalmente, es considerado como un requisito de validez del acto administrativo.

- La importancia de una debida motivación de los actos administrativos, radica en crear un clima de confianza con relación a la actuación del Estado, más aún considerando que sus actividades gozan de un bajo índice de aprobación por parte de la ciudadanía. Es así, que las entidades deben motivar sus resoluciones o actos, más aún si hacen uso de sus facultades coercitivas, debiendo dar a conocer cuál ha sido el razonamiento utilizado para la imposición de la sanción o alguna otra medida, el análisis minucioso realizado, así como los elementos de juicio evaluados, a fin de que no exista duda sobre la razonabilidad de la decisión.

- La facultad sancionadora reside exclusivamente en el Tribunal de Contrataciones del Estado, que ha sido concebido como un órgano resolutivo con plena autonomía e independencia en el ejercicio de sus funciones.

- Finalmente, si bien el TUO de la LPAG es de aplicación supletoria, los procedimientos administrativos que se rijan por norma especial, como es el caso de los instaurados ante el Tribunal de Contrataciones del Estado, no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados que las señalas en el referido cuerpo normativo.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Guzmán Napurí, C. (2004). La Administración Pública y el procedimiento Administrativo general. Lima: Página Blanca Editores.

León Luna, L. (2015). Exijo una explicación!... La importancia de la motivación del Acto Administrativo. Revista Derecho & Sociedad N° 44, pp. 315-319.

Mestre Delgado, J. (1991). Estudios sobre la Constitución Española: homenaje al profesor García de Enterría. Civitas., Vol. III. p. 2528.

Morón Urbina, J (2006). Los actos - medidas (medidas correctivas, provisionales y de seguridad) y la Potestad sancionadora de la Administración. Circulo de Derecho Administrativo, Lima.

Morón Urbina, J. (2006). Los principios de la potestad sancionadora de la Administración Pública a través de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En: Palestra del Tribunal Constitucional. Año 1. N° 7.

Rubio Salcedo, C. (2013). Solución de controversia y régimen sancionador en la contratación estatal. Lima: Gaceta Jurídica.

Tribunal Constitucional. Sentencia recaída en el Expediente N° 01873-2009-PA/TC. Lima, del 3 de setiembre de 2010.

Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá, del 2 de febrero de 2001.

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^[1]Según lo refiere el doctor Danós, un mismo bien jurídico puede ser protegido, tanto en sede administrativa como en sede penal; todo dependerá del valor ético social que le otorgue el legislador para su salvaguarda. Así por ejemplo, el correcto funcionamiento de la Administración Pública es protegida en sede administrativa cuando se sanciona a los administrados por la presentación de documentación falsa en algún procedimiento (pensemos en un procedimiento de selección), pero también en vía penal, sancionando los delitos de función (contra le fe pública, falsa declaración en procedimiento administrativo, concusión, peculado, negociación incompatible, tráfico de influencias, entre otros), cuyos elementos de configuración se encuentran establecidos en nuestro Código Penal.

* Abogada por la Universidad Privada de San Martín de Porres, con estudios de maestría en la Pontificia Universidad Católica del Perú, especialista legal en Gestión Pública, Contrataciones del Estado y Control Gubernamental en la Gerencia de Control de Megaproyectos de la Contraloría General de la República.